摘 要：行政区划是大政国基，是党领导人民依据宪法和法律，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和手段。行政区划具有空间属性和相对独立的行政建制，从而打造出国家的空间治理格局，支撑国家的整体组织和系统运行。这一制度在我国具有两千多年的悠久历史。新中国成立尤其是改革开放以来，行政区划不断改革创新，已从基本行政区拓展到功能行政区，不仅具有重要的政治性功能，还具有极强的行政性功能，成为政府促进经济社会变革转型、城市化进程和区域发展的重要抓手，为我国的现代化建设作出了突出贡献。但由于研究滞后和行政法调整范式的局限，行政区划大部分游离于行政法的调控之外。基本行政区与功能行政区缺乏统筹管理，空间资源与权力资源配置重复交叉，影响国家的均衡发展，行政区划调整过程中涉及的多元利益尤其是相对人的利益没有得到很好的保护。鉴于此，可从行政区划的实践着手，并以其行政性功能为视角，探讨行政区划的内涵外延、对行政区划进行行政法调控的必要以及行政法如何对行政区划实施调控等，通过加强对行政区划法律问题的研究，为行政区划的行政法调控提供基本思路，推动行政区划的法治化进程。

关键词：行政区划；基本行政区；功能行政区；系统建构；行政法调控

一、问题的提出

行政区划是大政国基，是党领导人民依据宪法和法律，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和手段。党的十八大以来，国家十分重视行政区划工作，2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作时指出：“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。” 2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，强调要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。

行政区划最早来源于政治需要,涉及国土空间划分、分级管理和权力结构等重大问题。在我国,行政区划历史悠久,自秦始皇统一中国,以郡县设置为核心的行政区划制度就一直是国家大一统模式的结构支撑。新中国成立尤其是改革开放后,传统以管理为中心的基本行政区已拓展到功能行政区(如经济行政区、综合改革区等)，行政区划从最早的权力导向的政治逻辑,转向经济导向的发展逻辑，进而发展到以公共服务为导向的治理逻辑。日益活跃的行政区划实践,涉及空间、资源和权力的综合配置,对经济社会发展产生了重大影响。这种以空间为基础的综合资源配置手段,成为政府履行发展职能的重要抓手。深圳市的成长就是一个范例。从改革开放前的宝安县到设立县级深圳市,再到地级市、经济特区、副省级市、全国性经济中心城市、粤港澳大湾区的中心城市，建立深汕“飞地”合作区，每一次行政区划的调整都为深圳市的发展提供了资源和机遇。城市空间和法律地位的改变,带来了更多的自然资源和政策优惠，进而带动了市场要素的跟进,推动了城市空间的低成本扩张,为高等级城市发展创造了良好的外部条件。

几十年的实践探索丰富了行政区划制度的内涵外延，行政区划的行政性功能凸显，早已突破传统的政治性功能。然而，令人遗憾的是，对这一中国特色的公共行政制度，行政法缺乏足够关注，相关立法严重滞后于实践需求，既无法为行政区划创新提供法律支持，也无法有效规范和控制行政区划的运作。因此，加强行政区划的法治建设十分迫切，也亟待学界对行政区划法律问题的全面深入探讨。本文即为一个初步尝试，将从行政区划的实践尤其是行政区划的行政性功能着手，研究讨论三个问题：一是行政区划如何界定，力求厘清其内涵外延；二是行政区划已为宪法规定，为什么还需要行政法的规范；三是行政法对行政区划如何调控，涉及基础问题及重要制度的建构。

二、行政区划的实践发展与概念界定

对行政区划的法律调控，其前提是对行政区划的完整认识和把握。而要准确界定行政区划，需要审视行政区划的历史变迁，也要对行政区划实践进行全面梳理和归纳。

（一）行政区划的实践发展

我国大一统的行政区划制度成型于秦朝。但早在春秋时期，就出现了县和郡两类行政区，战国时郡县制与分封制并存。秦始皇统一中国后，废分封、置郡县，共设36个郡，后扩展到50个郡，约1000个县，建立起庞大的中央集权体制。此后至清代的两千多年中，行政区划一直延续，只是在两级或三级行政建制之间变动，名称和权限不断调整。古代行政区划的产生和演变，在很大程度上是为了加强中央对地方的统治，便于军事行动和行政管理，也考虑了民族特点和人口规模等要素，具有很强的政治功能。

民国初期承袭了清代的行政区划制度。北洋政府时期简化了行政区划，设置省、道、县三级，此外还有两项发展。其一是建立了四个“ 特别行政区” ，即热河、察哈尔、绥远、川边行政区，直属中央管辖。建立特别行政区是处理边疆事务的需要，同时也是为了缓解财政压力。其二是出现了“ 市” 的建制，实行城乡分治。南京国民政府时期，为实现国家形式上的统一，废除了道行政区，实行省县两级，1932年在省和县之间设立行政监察专员区，带有很强的军事性质，加强了中央对地方的控制。这一时期，城市在社会中的作用凸显，城市的建制受到重视，还设置了特别市，直接隶属中央政府，促进了城乡分治和城市的发展。

新中国成立后，行政区划调整的主要任务是维护国家稳定和中央权威，仍以政治功能为主，突出表现为三个方面的调整。一是设置大区。1952年，全国共设立华北、东北、西北、华东、中南和西南六个大区，1954年大区撤销。设置大区是为了加强中央对地方的领导和控制，后由于地方权力过大，形成对中央权威的挑战，不利于国家的安定，因而大区建制仅存几年就被撤销。二是重新撤并省级单位，包括省、自治区和直辖市。三是市县分设，城市建制缓慢增长。由于城乡分治，城市发展受到很大影响。到改革开放前（1977年），地级市仅有97个，县级市也只有90 个。

改革开放以来，我国的行政区划制度有了很大突破，不仅大幅调整了基本行政区，还创新设置了功能行政区，为社会主义市场经济的改革转型、城市化的推进、区域协调发展以及国家空间资源的整体开发作出了重大贡献。具体表现在三个方面。

一是基本行政区不断优化。遵循“一国两制”的基本原则，设置了香港和澳门两个特别行政区，实行不同于中国内地的经济和政治制度。增设了海南省，让其成为改革的高地。增设了重庆直辖市，推动了西南地区的经济社会发展。设置了297个地级市，即在省级行政区和县级行政区之间设置中间层级的地级市，下管县级行政区。实行撤县转市、撤县转区，县的数量减少，城市数量大幅增加，从1978年的193个市发展到2022年末的691个市。乡镇大规模合并，从1988年到2022年的30多年间，我国乡镇合并减少了约3.8万个。还赋予某些行政区特殊的法律地位，如计划单列市、副省级市以及国家中心城市等。

二是功能行政区快速发展。根据改革发展的需要，设置了多种类型的功能行政区，如经济特区、国家级新区、各类开发区及自由贸易区等，在原有基本行政区的基础上，形成了一套新型的行政区划，设置灵活，功能多元，也更具活力。

三是加强行政区的合作，推进行政区域协同发展。如深汕“飞地” 合作区就是典型的实例。2011 年，广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，在汕尾海丰圈定468.3平方公里“ 宝地” ，设立“ 深汕特别合作区”，委托深圳、汕尾两市共同管理，开启以“飞地经济”带动“区域协调发展” 的改革试验。目前，“飞地”合作区委托深圳市管理。此外，中央十分重视都市圈和城市群的发展，已发布多个文件予以推动支持，现已经形成18个都市圈，最有竞争力的是粤港澳大湾区和长三角都市连绵区。

（二）行政区划的概念界定

在学术界，对行政区划的定义尚未形成共识。有学者指出，行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。也有学者认为，行政区划涉及八个要素，即一定数量的人口、一定范围的地域空间、相应的管理机构、一个行政中心、隶属关系、行政建制、行政等级、名称。还有观点认为行政区划的形成标准应包括权力、土地、居民、城市、中心、组织等要素。这些定义都是对行政区划事实的描述，但都局限于以管理为中心的传统基本行政区，没有包含因特定目标设置的功能行政区。

当前立法没有对行政区划作出界定。我国宪法虽然规定了基本行政区划的结构和设置权限，但没有对行政区划进行定义。《行政区划管理条例》及《行政区划管理条例实施办法》规定了基本行政区的管理原则和管理流程，但也没有对行政区划作出明确界定。

在实践中，一般将宪法规定的基本行政区列入行政区划的范畴。我国宪法第30条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（1） 全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。按此规定，我国于1997年设置了香港特别行政区，1999年设置了澳门特别行政区。《行政区划管理条例》 及《地名管理条例》也是对基本行政区运作的规定。

实践中十分活跃的功能行政区，如经济特区、各类开发区、国家级新区、自由贸易区等，被排除在行政区划之外。造成这种认知的原因在于：功能行政区诞生于改革需求，是实践创造，至今没有法律的明确规定；功能行政区的行政建制不是完整的一级政府。功能行政区通常设置有议行合一的管理委员会，并设有相应的作为开发平台的政府公司。此外，在管理体制上，功能行政区明显不同于基本行政区。按照宪法的规定，基本行政区除重大事项由全国人民代表大会决定外，其他设置与调整由国务院和省级人民政府决定，具体事务由民政部门负责。而功能行政区则管理主体多元，除功能行政区中重要事项由国家权力机关决定外，国务院及省级政府、市级政府甚至县级政府都在设置各种园区，具体负责的部门则有发改委、商务部、科技部、海关总署等。当然，还有一个重要原因就是对行政区划概念的狭义理解。

我们认为，行政区划可从静态和动态两种视角定义。在静态上，行政区划，又称行政区，是具有行政建制的空间区域，由特定空间及资源、行政建制及法律地位等构成；在动态上，行政区划是为了一定目标对空间资源的划分和权力配置。行政区划是一幅空间的资源及权力结构画卷，涉及层级、幅度和范围，形成了多个管理中心和经济中心，承载着管理和发展的双重功能。无论是静态还是动态，行政区划都具有突出的空间属性和独立的行政建制。

一是空间区域。包括层级、区域边界、地名等。就基本行政区而言，可以按纵向层级划分区域，并确立边界，不留缝隙。对于国土面积不大的国家，一级管理或二级管理即可；而对于幅员辽阔的大国而言，通常有三级、四级或更多层级。我国目前的宪法规定从中央到乡镇一共有四级政府，但自20世纪80年代以来行政公署转为市政府后，形成了市管县体制，实际增加了一个管理层次。每一个独立的行政区都有确定的外部边界，并将空间内的土地、河川等自然资源包括其中。对功能行政区而言，其空间范围边界根据需要而定，可以在基本行政区内设置，也可以跨越基本行政区建立，带有很大的灵活性。

二是行政建制。即行政区划以管理机构的设置为构成要件。行政建制依据行政区划的功能定位建立，可以是完整的一级政府，也可以是单一职能或几项职能的行政组织体。当然，这里涉及行政建制的法律地位、行政级别、权力配置、行政中心及驻址等。行政建制为实现行政区域的目标而设置，因而行政组织体的建构要与其目标相匹配。如基本行政区具有综合性职能，要承担政治、经济、社会与管理等多项职能，一般要建立一级政府；而功能行政区只承担单项或几项职能，管理组织设置就比较简单。为了提高效率，许多经济开发区都采用管理委员会的架构，实行议行合一机制，以便快速决策和执行。

从行政区划的本质特征看，除基本行政区外，功能行政区应当归入行政区划的范畴，理由有四。首先，功能行政区具有空间属性，并有独立的行政建制。即功能行政区是一个具有独立空间的行政组织体。虽然与基本行政区的综合功能相比，功能行政区仅有一项或几项功能（包括经济发展功能、政治功能、综合改革功能等），但不影响其行政区划的属性，只不过是承担专门功能的行政区划。其次，功能行政区与基本行政区一样，其背后都是重要的资源配置，包括空间资源和权力资源的配置。空间资源涉及土地等自然资源、区位优势、产业基础及历史文化等；权力资源则涉及该行政区划的法律地位、行政级别、特殊扶持政策等，还包括由行政区划地位带来的国家资源的支持及社会资源的汇集。无疑，功能行政区具有重要的资源配置意义。再次，行政区划需要统筹管理，将功能行政区和基本行政区归为一体，有利于整体布局，可以有效避免资源重复配置，促进系统均衡发展，符合我国整体型行政模式的运作需求。最后，功能行政区与基本行政区各自为政带来了管理交叉重叠、低效和资源浪费，尤其是不能整合两类行政区各自的优势，造成了一定程度的内耗。为克服这些弊端，需要将功能行政区与基本行政区整合在一起考虑，在基本行政区的基础上，最有效发挥功能行政区的作用。

比较而言，基本行政区覆盖整个国土空间，承担经济、政治、社会和管理等综合职能；而功能行政区设置于特定的地域空间，承担专门职能并取代基本行政区的部分职能。两者共同推动空间治理目标的实现。

需要注意的是，实践中存在的主体功能区（优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区）及各类示范区（如国家现代农业示范区）等不属于独立的行政区划。虽然这些地域空间内的资源利用受到管制，但其活动仍置于原行政建制之下，没有产生新的行政建制，因而不构成新的行政区划。

三、加强对行政区划行政法调控的必要

在西方国家，行政区划属于政治范畴，而在我国，除政治功能外，行政区划还是公共行政的重要手段，具有极强的行政性功能。这决定了行政区划在我国不仅是宪法制度，还需要行政法的全面调控。

（一）行政区划的功能分析

作为一种国家治理手段，行政区划存在于所有国家，因为受空间、时间和个人精力等因素的影响，需要划分空间，实行分层分级管理。但由于中西方公共行政模式不同，行政区划的功能呈现出巨大差异。

在西方国家，强调个体本位，奉行个人主义及自由主义的政治哲学，行政区划具有自治性和独立性，是行政分权和自治的边界，国家无法改变。由于自治要求，行政区划的分离或合并在西方都是基于自治选择，只能通过政治途径解决。尤其在联邦制国家，组成联邦政府的各个州都具有主权性质，其行政区划不可调整。只是在州之下，为保证安全和卫生，也会进行分层分级管理。因此，在西方国家，行政区划主要属于政治范畴，表现出政治性功能。同样，由于行政区划的自治特征，国家无权创设各类功能行政区，各类经济区的形成只是通过市场和自然积累实现。

有学者认为我国应该学习西方的经验，减少行政区划的调整，让市场发挥资源配置的作用，实现从“行政区经济”向“经济区经济”的转变。这一观点值得商榷。市场确实是创新发展的重要手段，但市场并不万能，市场的资源配置主要作用于产品生产领域，市场不能解决贫富不均，也不能自行纠正地区发展的不均衡，只有依赖政府科学的资源配置，才能打造一个布局合理、多元竞争的经济整体。此外，在西方国家的城市化进程中，也不是不愿意进行区划调整，只是受制于行政区划的自治特性，政府没有权力也没有足够的资源进行行政区划调整。如法国由于地方自治，无法实行地方政府的有效整合，从拿破仑时代的3万多个市镇延续至今，规模依旧，为满足综合管理的需要，只能建立各种联合体，导致了管理成本的增加。

在我国的整体型行政模式下，行政区划不仅是地方政权建立的基础，更是推动经济社会发展的重要手段。与西方国家的政府职能定位不同，我国政府不仅要承担管理职能，还肩负发展重任，要对国家发展结果承担责任。我国政府也不局限于具体对外管理，而要为实现国家整体发展目标进行有效的组织和运行。在我国，行政区划同时具有双重功能，即政治性功能和行政性功能。

行政区划的政治性功能主要表现为通过行政区划建构国家整体与部分的关系（中央与地方）以及地方与地方的关系。在很大程度上，行政区划是支撑我国整体型行政模式的结构手段。一方面，通过行政区划创造一个结构合理、秩序井然而又充满竞争与活力的整体框架，包括职能完整的基本行政区，也包括以经济发展等为目标的功能行政区（如经济开发区或国家级新区等），并通过行政区划的设置与调整实现国家的发展战略。另一方面，通过行政区划的划分与整合满足国家发展需要，促进均衡发展，保障政治稳定和国家安全，实现系统控制的目标。同样是政治性功能，与西方国家相比，我国行政区划制度具有更大的灵活性和可调控性。

行政区划的行政性功能则是我国整体治理模式延伸出来的突出特征，即政府尤其是中央政府可以通过行政区划的设置与调整来实现公共行政目标，具体可分为四个方面。

第一，促进经济社会发展。即通过空间资源和权力资源的综合配置来促进经济社会发展。这里的资源包括土地、空间等自然资源，也包括权力资源。如选择重点城市培育，赋予其更高的行政级别（如副省级市），使其成为经济发展龙头城市，从而带动整个片区的发展。行政区划调整也会带来社会资本的流动。如建立海南自由贸易岛，吸引国内外的优质资源，促进各种经济要素的流动，为经济社会发展提供支持。再如通过城乡区划的整合（撤县设区），打通影响资源流动的行政壁垒，为城市经济发展提供更好的土地资源和空间资源。如果说企业家为了谋求发展，需要合理进行资本运作以获得更好效益，行政区划则是政府在更大的范围内进行资源运作以促进发展的手段。

第二，推进区域协同发展。即通过行政区划的调整和行政区划之间的合作共同促进国家重点区域的发展，增强其经济竞争力。如赋予某城市中心城市的法律地位、提高某城市行政级别，都可能成为带动某一区域发展的重要推手。都市圈、城市群的形成，粤港澳大湾区规划的实施等，在很大程度上都依赖行政区划的合作和协同运作。如果说西方国家的都市圈是自下而上自然形成的，我国的都市圈则是靠自上而下以及自下而上的双重力量推动而成，行政区划的调整与合作是其中十分重要的手段。

第三，提升服务效能。即通过行政区划调整扩大管理规模和减少管理层次，实现扁平化管理目标。现代技术发展，尤其是交通和信息技术的发达，为公共行政的扁平化奠定了基础。管理扁平化可以削减冗员、降低成本，提高效能。而要实现这一目标，最便捷的方法就是对行政区划重新进行整合。我国改革开放以来的多轮行政区划调整，不仅在于促进经济社会发展，也是为了实现行政效能的提升。在西方国家，由于行政区划的自治性和独立性，行政区划的调整需要通过政治过程才能实现，而在我国，源于国家治理的整体性特质和国土空间的公共属性，行政区划的调整大多可以通过行政手段推进。当然，重大的行政区划决策需要通过党中央和全国人民代表大会决策完成。

第四，推动改革创新。改革开放以来，我国成功从计划经济转型到社会主义市场经济，其中，行政区划制度尤其是功能行政区的创新设置是一个重要抓手。设置功能行政区，赋予其改革试点的权限，通过改革实践积累成功经验，总结失败教训，从而能够带动国家的整体转型发展。目前，功能行政区已从单一的经济创新功能区扩展到城市发展功能区、区域发展功能区以及综合改革功能区等，成为我国改革创新的重要空间工具。

（二）宪法调控行政区划的局限

行政区划在国家治理中的重要作用，决定了法律调控的必要。我国宪法对基本行政区划的规定，内容涉及基本行政区划的层级、类型，也规定了行政区划的决策主体。宪法对基本行政区的规定重点在于四个方面。首先是基本行政区的层级与类型，涉及国家治理的基本空间格局。在国家整体范围内设置省级、县市和乡镇三级行政区；在少数民族地区建立自治区，实施民族自治；并设置特别行政区，实施不同的经济社会制度，以解决历史遗留问题。其次是明确中央对地方行政区划的设置权，奠定中央与地方关系的基础。中央与地方的关系自古以来就是行政区划制度的核心内容，我国当今采用的整体型治理模式也是基于行政区划制度的支撑。再次是规定基本行政区划中的重大事项由国家权力机关决定。自改革开放以来，全国人民代表大会于1988年设置了海南省，于1997年设置了重庆直辖市；并根据实际需要，分别于1997年和 1999年设置了香港特别行政区和澳门特别行政区，采用“ 一国两制” ，在两个特别行政区实行资本主义制度 50年不变。至今香港回归26年，澳门回归24年，“一国两制”取得巨大成功。最后是授权国务院及省级人民政府在行政区划方面的管理权限。国务院有权决定省级行政区的区域划分（行政区域界线变更）以及政府驻址迁移；决定省级以下、县级以上（含县级）行政区的建制及行政区域界线变更。省、自治区和直辖市政府有权根据国务院授权审批县级行政区域界线变更，有权决定乡镇级行政区的建制及区域界线变更。这也为行政法对行政区划的调控建立了广阔的空间。

需要注意的是，宪法没有就功能行政区作出明确规定，功能行政区的设置与调整是一种重要的措施，可由国家机关管理经济、社会和城乡发展的权力推导而出。实践中重大功能行政区的设置如经济特区的建立，须经国家权力机关批准；各类国家级开发区、国家级新区和自由贸易区都由国务院批准设立。同样，省级政府、县市政府也在采用功能行政区来推进发展。功能行政区背后蕴含空间属性和重大资源配置，并涉及新的行政建制，需要总结实践经验，在条件成熟时将这一中国特色的制度上升为宪法条款，为功能行政区制度的健康发展提供宪法依据和保障。

但就宪法对行政区划的规范而言，无论是对基本行政区还是对功能行政区，都只能是原则规定，除了涉及政治稳定和国家安全的行政区划重大事项，要由宪法直接规范和调控外，涉及行政区划行政性功能范畴的事项，则需要行政法的全面落实。

（三）推进行政法全面调控的必要

行政区划作为中国特色的公共行政手段，要实现其行政性功能，必须将其纳入行政法的调控范畴，从法律上对其予以支持、规范和控制。2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，特别强调要提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性。对行政区划法律调控的必要性可从四个方面进行分析。

其一，是落实宪法规定的需要。宪法只是原则性地规定了行政机关的行政区划权，包括在基本行政区划方面的明确授权以及从政府管理权限延伸出来的行政区划措施，但行政区划权具体由谁行使、如何行使却并不清晰。尤其是功能行政区的设置权与调整权，只能从行政机关的原则授权条款中推演，需要通过相应的行政立法予以规范。

其二，是完善行政区划制度建构，实现其行政性功能的需要。行政区划的多重功能和实践中的多元创新，需要通过行政立法来梳理总结，并形成完善的法律制度。从国家整体层面看，国家发展战略目标的实现，国家的整体经济发展布局以及地方多元经济体的竞争、合作、协同格局的形成和区域均衡发展等，都需要行政区划制度的支持和推进。从地方层面看，通过行政区划调整，可以获取更多体制内资源和社会资源，促进经济发展；实现城市的综合规划布局，打通城乡分治的边界障碍，快速推进城市发展。我国目前虽制定了《行政区划管理条例》 和《地名管理条例》 ，还确立了部分行政区划的设置标准，对行政区划管理起到了规范作用，但实践中行政区划运作仍然存在许多法律上的盲区，如功能行政区至今没有法律规定，如何统筹基本行政区与功能行政区的管理，如何为行政区划的协同发展提供法律支持，法律上并不清晰。因此，需要加强行政区划的立法，制定行政区划基本法及相关法律，推动行政区划制度的发展。

其三，是规范和控制行政区划权滥用的需要。行政区划权主要是一种综合资源配置权，涉及行政区的土地空间、法律地位及行政级别、政策优惠和制度创新，可以促进市场要素的聚集、流动，从而带来市场繁荣、城市空间扩容及区域快速发展。行政区划的设置与调整比较复杂，影响因素多，技术难度大。实践中有许多成功的范例，也有不少失败的教训，因此，要重视行政区划调整的科学性和合理性。需要建立行政区划的统筹管理制度、发展规划制度、设置标准制度和实施程序制度等，以确保行政区划的决策科学，避免决策者的主观决策偏好，也保障行政区划调整决策的有效实施。

其四，是保护多元利益的需要。行政区划调整实际就是空间结构重组，自然会影响国家整体利益。行政区划调整也涉及多个局部利益或地方利益，凡与行政区划调整相关的地方，其利益都会受到重大影响，有正向的利益增进，也有反向的利益减损。行政区划运作还涉及受其调整的行政区划内的居民利益。如由于行政区划的合并，由一个行政区转为另一个行政区，其地域归属、社会福利等会发生很大变化；再如行政区法律地位及行政级别的改变，可能带来更多的经营机会和发展空间。总之，行政区划运作涉及多元利益，各种利益交织，需要通过法律机制衡平考虑各类利益，予以兼顾和保护。

四、行政法调控的基础问题

行政区划作为一种重要的行政组织手段，理应归入行政组织法的范畴。我国在20世纪80年代初期行政法研究恢复时期，十分重视行政组织制度，但随着《行政诉讼法》的颁布和行政诉讼制度的逐步建立，行政法的调整方向开始从行政组织法转向行政行为法，对行政组织法的关注缩小到政府外部管理行为的主体，行政组织法成为行政行为的附庸。这种以外部管理行为为核心的行政法调整范式（行政机关＋相对人）在很大程度上影响和阻碍了行政法对行政区划的法律调控。而要突破这一局限，需要回归到行政组织法，建构新的调整范式，明确目标定位，并按照行政区划的独特要求，确立行政区划法的原则精神。

（一）调整范式：整体与局部

范式概念出自美国哲学家托马斯·库恩。“ 范式就是一种公认的模型或模式” ，“我采用这个术语是想说明，在科学实际活动中某些被公认的范例——包括定律、理论、应用以及仪器设备统统在内的范例——为某种科学研究传统的出现提供了模型” 。调整范式是要解决的问题指向。

在西方国家，由于强调地方分权自治，土地空间属于自治范畴，行政区划具有自治性和独立性，行政区划的调整只能自下而上经政治途径或协商推进，中央政府无法根据整体发展需求对土地空间资源重新进行配置。因此，在西方国家，行政区划被视为政治事项，由宪法调整，不受行政法的调控。

自20世纪90年代以来，受西方理论和行政诉讼制度的影响，我国行政法的调整范式逐渐转型聚焦到外部管理关系的调整上，即“行政机关与相对人”的关系。行政法要建立的是行政机关与相对人之间的权利义务关系，如行政许可是行政机关准许相对人从事某种行为或授予某种资格，行政处罚是行政机关对违反行政法律法规的行为给予处罚或制裁。而行政区划作为一种重要的行政组织手段，是通过资源配置来建构整个国家的空间治理结构，其法律调控的是整体与部分的关系及各子部分之间的关系。由于调整范式的差异，行政区划无法纳入外部行政法律框架之中，因而长期游离于行政法的调控之外。

行政法对行政区划的调控，需要回归到对行政组织法的关注。如何建构一个多元整体的公共行政框架，如何确立国家的空间治理格局，如何进行公共资源的系统科学配置等，都是我国整体型行政模式下行政组织法要回应的问题。即行政组织法要确认和建立科学的组织手段，设置相应的组织规则，以支持和保障整个系统的组织与运行。就行政组织法的调整范式而言，不再是外部的“行政机关与相对人” 之间的关系，而是“整体与局部”的关系。行政法对行政区划的规范调整就是要建构行政区划运作秩序，进行科学的空间资源配置，打造一个合理布局的空间组织架构。

具体来看，首先要确立作为子系统的行政区划的类型，包括基本行政区，也包括功能行政区。基本行政区又分为一般行政区与特别行政区，功能行政区也可进一步分为经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、国家级新区、自由贸易区等多种亚类型。其次要明确各类行政区设置与调整的规划、标准、条件、主体、权限和程序等。这也是行政区划制度中最重要的部分内容。行政区划的本质是空间资源配置，一旦发生，会对经济社会和城市发展等产生重大影响，因而需要建立一套有效的理性规则，约束行政区划的运行。再次要建构行政区划之间的合理关系，包括纵向的中央与地方的关系，也涉及地方行政区划之间的关系。除了传统行政区划间的上下级关系外，还有竞争关系、合作关系和协同关系等。随着行政区划间的“飞地合作” 和“同城建设” 的发展，行政区划间的关系更为复杂多元。最后要考量与保护行政区划运作中的多元利益。在行政区划运作中，通常会涉及多种利益，包括国家整体利益、地方局部利益，也包括行政区内所有居民的权益等，都需要统筹考虑。虽然“整体与部分”的关系调整更侧重整体发展和整体利益，不以相对人的权利义务为核心，但不得侵害相对人的合法权益。如果对相对人的合法权益造成损害，要及时予以补偿和救济。

（二）目标定位：建构多元整体空间格局

行政法对行政区划的法律调控，主要作用于国家治理的空间结构，其目标是打造一个多元整体的空间格局，谋求整体发展。在很大程度上，行政区划法是对国家空间治理秩序的塑造，归属客观法的范畴。通过基本行政区的合理局部，如设置适当的行政区划层级和幅度，来提升自然资源的使用效益以及满足管理和服务的需求；通过行政区划的运作，促进经济发展和推动城市化进程，服务国家发展战略。行政区划作为一种资源配置手段，可以通过赋予特定行政区特有法律地位、提高行政级别、给予特别扶持政策及税收优惠等，进行空间资源的调动汇集，促进特定行政区及周边地区的发展；通过行政区划的运作，划定改革创新空间，积累实践经验，并在其他地区逐步复制。在不影响整体稳定的基础上，推进整体改革；通过行政区划间多元关系的建构，如深汕合作区、广佛同城建设等，实现优势互补，协同发展，提升国家发展的整体效能。

与传统行政法注重外部管理、强调对行政权的控制和保护个人权利不同，行政区划法侧重国家治理结构的构建和系统资源配置，其调控目标主要指向国家整体发展和整体利益的增进。无疑，国家发展和整体利益的增进最终也将惠及个人，但这种利益不为个人所占有，个人只能从中分享。政府外部管理权力的行使侧重对相对人权利义务的处置，而行政区划权的行使则是对公共资源的综合配置。

对行政区划的行政法调控虽然追求国家整体发展目标，但不以牺牲局部利益为代价，相反，要在谋求整体发展的同时兼顾多元利益，包括局部利益和个人利益等。在很大程度上，行政法调控正是通过行政区的合理设置促进局部地区的经济社会快速发展，从而提升整体发展水平。当然，如果行政区的设置调整背离科学规律，则会导致局部区域发展受阻和滞后。鉴于此，行政法调控虽然致力于整体发展，但也需要充分考虑受行政区划影响的各类群体的切身利益，因行政区划调整而导致的利益损失要给予合理补偿。

（三）基本原则：独特性考量

《行政区划管理条例》第2条对基本行政区管理工作有原则规定，但只是作为基本行政区调整的根本遵循。由行政法的调控范式和目标定位所决定，行政区划法应当确立其相对独立的基本原则，除了在行政区划运作中要坚持依法行政原则、权益保障原则外，还应确立系统发展原则和行政效益原则等。

依法行政原则是行政法的重要原则之一，自然对行政区划具有指导意义。行政区划涉及行政资源配置权，影响重大，一旦不慎出现失误，就会造成很大损失，而且难以救济还原，因而行政区划权的运行必须依法进行。这也是法治原则在行政区划领域的具体要求。依法行政原则要求行政区划的重大问题有法律规定，行政区划的管理主体和权限、标准、程序等都要符合法律规定，以确保行政区划权的正确使用，避免行政区划运作中的主观随意性及武断决策。

系统发展原则的确立是行政区划“ 系统结构” 构造手段的内在要求。不同于行政机关具体的对外管理，行政区划致力于系统结构的打造，包括多元子系统的建构，也包括大系统与子系统之间以及子系统之间的关系建设等。根据一般系统原则及行政区划的独特性，系统发展原则具体有三方面要求。一是整体性要求。行政区划要立足整体，要从整体视角谋划国家的治理结构和资源配置，而不是立足子系统或个体的发展需要。当然，强调整体视角并不是要否定子系统或个体的需求，要求在追求整体利益的同时也要兼顾其他利益诉求。二是最优性要求。行政区划的运作可以有多种选择，但要选择对整体和局部都是最优的方案，以确保整体目标的实现。三是安全性要求。这一点是由行政区划的政治功能决定的。发展至今，行政区划承载了更多的经济社会发展功能，但其政治功能仍不能忽略。需要考虑管理的相对稳定和有效管理的内在要求，以保证系统安全。

行政效益原则作为行政法的重要原则之一，在行政区划运作中同样十分重要。就政府的发展职能而言，行政区划的目标就是实现资源配置和整合，通过各类开发区、自贸区等培育新的经济增长点，提高发展效益。对政府的管理职能来说，行政区划运作既要保证秩序和公共服务的便捷，又要注重效率。随着交通和信息技术的发展，减少管理层次、推行扁平化管理、扩展管理幅度等都是落实行政效益原则的重要举措。在整体运作中，行政区划通过合作、协同等进行优势互补，可以更好地发挥系统功能，助推国家整体发展。

权益保障原则是传统行政法的一项重要原则，强调对相对人个体权利的扩展、支持和保障。但在行政区划运作中，需要赋予权益保障原则更多内涵。除了要保护受行政区调整影响的个人利益外，也要充分考虑各行政区的利益，确保不因行政区划调整而导致行政区发展受阻和利益受损。当然，这里的利益包括物质利益，也包括精神上的利益，如民族传统、历史文化等。

五、主要行政区划制度的法律建构

如何建构和完善具体的行政区划法律制度，是一个非常重要的问题。现行有效的《行政区划管理条例》和《地名管理条例》只涉及基本行政区的调整，而没有将功能行政区纳入其中。我们认为，从行政区划的实践需求来看，应当统筹基本行政区和功能行政区的管理，加强顶层设计和发展规划建设，重视行政区划设置标准的编制，规范行政区划的设置和调整，并为行政区划的合作协同提供法律支持。具体而言，行政区划的法律制度建设主要包括六个方面的内容。

（一）统一管理制度

过往我国的基本行政区与功能行政区实行分割式管理，两套管理制度并行。按照宪法规定，除由国家权力机关决定的重大事项外，基本行政区的管理由国务院和省级人民政府决定。在中央一级，行政区划的决定都由国务院作出，但具体负责行政区划事务的是中华人民共和国民政部（以下简称民政部）。民政部在行政区划方面的主要职责是“拟订行政区划、行政区域界限管理和地名管理政策、标准，负责报国务院审批的行政区划设立、命名、变更和政府驻地迁移审核工作，组织、指导省县级行政区域界线的勘定和管理工作，负责地名管理工作，负责重要自然地理实体以及国际公有领域、天体地理实体的命名、更名审核工作” 。在省级政府，行政区划的决定都是政府的权限，但具体的行政区划事务都是由省级政府的民政厅负责。此外，县、市级政府及民政部门也广泛参与行政区划的调整和管理事务，但只是有权提出调整申请和调查论证，没有最终决定权。

关于功能行政区的管理主体，比较复杂。其中，国家发展改革委统筹国家规划，编制实施跨省区城市群和都市圈规划等；商务部负责指导国家级经济技术开发区、苏州工业园区、边境经济合作区的有关工作；科学技术部负责推动科技园区建设，指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区的发展；海关总署牵头拟订自由贸易区等海关特殊监管区的发展规划并管理相关事务；中央机构编制委员会办公室（ 简称中央编办）主要负责城市行政建制的级别调整工作。概括起来，功能行政区的创设和管理工作主要由国家发展改革委牵头各部门负责，但由于地方行政建制的级别和隶属关系等涉及行政管理体制和机构设置，所以中央编办也参与了行政区划的部分工作，如副省级市的设置就是中编〔1994〕1号文件确立的。

基本行政区与功能行政区的分割式管理由自然发展形成。历史上，行政区划涉及政权稳定，属于内政事务，所以主要由民政部门管理。改革开放后，为推动经济和区域发展，各种功能行政区的建立则由发展改革部门规划，经济、建设、国土和技术管理部门审核，报经国务院批准；涉及行政管理体制的则由编制管理部门负责。这种分割式管理带来了许多问题，如对基本行政区划制度造成冲击，行政区划的性质不清、资源配置不合理，地区发展不均衡，引发腐败等。

《关于加强和改进行政区划工作的意见》强调要加强党中央的集中统一领导，强化行政区划工作的整体性和系统性。为统筹行政区划制度的发展，实现综合资源的有效配置，有必要打破基本行政区与功能行政区的分割管理状态，建立相对统一的行政区划管理机制。可考虑建立一个行政区划综合管理部门，与国家编制管理部门、资源配置部门相衔接，并在三者之间构建更为紧密的连接关系，统一规划国家的资源配置。关于行政区划综合管理部门的职权，则需要重新梳理和设计。如行政区划总体发展规划的编制、设置标准的设计等，都应该统筹进行。这并不是要取消现行各类功能行政区的主管部门，而是要在整体框架和统一规划下实施对各类行政区的设置和管理。此外，考虑到行政区划管理的综合性和复杂性，还需要建立一个综合性的行政区划研究机构，加强对行政区划的调查研究和比较分析，编制设计各类设置标准，为行政区划决策运行提供咨询论证。

（二）发展规划制度

行政区划调整属于重大的资源配置与重组，是一个复杂的系统工程，具有整体性、长期性的特征，一旦实施，不仅影响重大，而且难以逆转，因此通过规划凝聚共识、明确方向和引导发展十分必要。《关于加强和改进行政区划工作的意见》特别强调要加强行政区划的战略性、系统性和前瞻性研究。制定行政区划的发展规划，进行慎重的实证调查和科学论证，可有效避免与其他领域的发展脱节。如通过行政区划发展规划的编制，可以实现与国土空间规划的有机对接。

从内容上看，行政区划发展规划涉及行政区划的发展宗旨、基本精神、主要类型、发展目标、主要手段、合作协同机制等。行政区划作为国家经济社会发展及管理的整体空间布局，要统筹考量政治、管理、经济、社会、区域发展等多元需求以及自然资源、文化、民族、历史传统、区位、交通、技术手段等多种影响因素。其中，安全稳定、改革创新和均衡发展都是不能忽略的重要目标。

目前，行政区划发展规划的编制只是在部分地方出现，整体而言还没有形成一套完整的法律制度。现实中，地方对基本行政区划调整的需求大，各经济部门对功能行政区的设置也有很大动力，而在国家整体层面，回应比较谨慎。这一方面体现出国家对待行政区划调整的理性态度，另一方面也反映了对行政区划调整的整体回应迟缓。因此，通过行政区划发展规划的编制来满足多方位的发展需求，通过反复讨论论证形成共识，十分重要。

如何通过行政区划立法来规范行政区划的发展规划，是侧重实体规定、程序约束还是实体与程序并重，需要进一步研究，但用法律来规范和保障行政区划发展规划的制定，具有重要意义，也可以在很大程度上确保行政区划运作更趋理性，避免其随意性。此外，由于行政区划的发展规划涉及空间格局的未来变革，影响重大，能否公开、在多大程度上公开，是否会危及社会稳定，也需要慎重考量。

（三）设置标准制度

早在秦始皇统一中国采行郡县制时，基本行政区的设置标准就开始出现，并随着时代变迁而不断调整。新中国成立后，基本行政区的设置标准也受到重视。长期以来，考虑到城市化发展的需要和各地发展水平的差异，我国的区划调整标准侧重两个方面：一是城市与农村的区分标准，二是城市级别的区分标准。在城市与农村的区分标准方面，20世纪80年代，国务院批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，该报告规定了设市标准和市领导县的条件，促进了当时的行政区划调整。民政部曾于2014年10月发布《市辖区设置标准（征求意见稿）》，规定撤县（市）设市辖区的标准主要有人口规模、经济发展、公共服务、资源环境、基础设施五个指标，每一指标都规定了清晰的量化标准。在城市级别的区分标准方面，国务院于2014年11月发布《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。不可否认，在我国城市化发展迅猛的几十年间，上述标准为城乡设置和城市级别确定提供了清晰、直观的参照，为建设和维护我国整体有序的区划格局作出了贡献，但行政区划设置标准的体系化程度仍不是很高，也缺乏定期修订。《行政区划管理条例》第11条规定：“ 市、市辖区的设立标准，由国务院民政部门会同国务院其他有关部门拟订，报国务院批准。镇、街道的设立标准，由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同本级人民政府其他有关部门拟订，报省、自治区、直辖市人民政府批准；批准设立标准时，同时报送国务院备案。”从该条例的规定来看，需要进一步完善基本行政区的设置标准。

与基本行政区的设置标准比较，功能行政区的设置没有严格的标准。实践中虽有关于功能行政区设置的零星规定，但由于管理分散，难以建立起系统的标准体系。功能行政区的创立往往取决于经济或综合改革的需要，具有先行先试的成分，比较灵活，也有一定的随意性。考虑到功能行政区极强的资源配置属性，并且与基本行政区有很大的关联性，为确保功能行政区划设置的科学理性，也需要建立设置标准，并将其纳入行政区划的设置标准体系之中。

行政区划立法需要对行政区划设置标准的编制主体、编制范围、指标体系、编制程序、效力与适用等问题予以明确规定，为行政区划的运作提供指引。此外，行政区划设置标准如何统一编制，如何统筹基本行政区与功能行政区的需求，设置标准是否公开、公开的范围和条件等问题都有待进一步研究和规范。

（四）设置与调整制度（设置、撤销、合并、分立、法律地位改变等）

这是行政区划管理中最常见的一类管理活动，涉及行政区划的创建、合并、分立、撤销及法律地位改变等。行政区划的设置与调整包括决策与实施两个环节，决策环节有两种方式。一是自上而下，由管理主体主动决定。行政区划管理主体根据国家发展的需要，主动设置或调整行政区划，减少行政建制的层级，培育核心城市，赋予基本行政区特殊法律地位等。二是自下而上，依申请设置或调整。根据地方政府的申请，对符合设置标准的行政区划进行优化调整。通常，地方更清楚自己的需要，当经济社会发展到一定程度，原有的行政区划成为经济或城市发展的阻碍时，需要通过基本行政区划调整来解决这些问题。实践中，基本行政区多采取自下而上的方式推进调整。在中央相关调整政策出台后，地方提出申请，中央审批。而功能行政区的创设大多采用自上而下的决策。需要注意的是，这两种方式并不必然分离，有时也会结合使用，具体采用何种程序，常根据实际需要决定。

行政区划设置和调整决策作出以后，其实施环节也十分重要。制定具体的实施方案，要考虑各类机构人员的安排，尤其是在行政区划设置与调整中利益受到影响的具体相对人，要充分保障其利益不受侵害。如果造成损失，要及时止损补救。同时，也要保障当事人的知情权与参与权，认真听取他们的意见和诉求。

由行政区划设置或调整的重要性和复杂性所决定，建立一套理性科学的运作程序十分必要，包括决策程序和实施程序，涉及启动条件、调查研究、专家咨询、可行性论证、合法性审查、风险评估、集体决策、实施方案与流程等。目前，《行政区划管理条例》中对基本行政区的设置与调整程序作了相关规定，明确了地方政府对基本行政区调整的逐级申报论证程序，但整体而言，程序规定有许多缺位，尤其是功能行政区的设置和调整的程序比较零散，需要加强规范。

（五）合作制度（包括“同城建设”与“飞地合作”等）

行政区划的调整优化固然是打通经济和区域发展的边界屏障、有效利用空间资源的最佳手段，但受制于管理体制、调整成本和历史文化等影响因素，行政区划调整面临许多困难。在此情况下，可以通过行政区划的合作来达到资源互补的目标。行政区划的合作在欧美国家大多依赖自治路径完成。美国的地方政府为了提高公共服务供给的效益，经常采用合作的方式满足需求，如合作进行城市垃圾处理、供水供电等。法国地方行政区的合作更是十分活跃。法国相关法律规定，经大区一致要求并经最高行政法院决定，可以建立大区间的也即公共机构间的协议。此外，法律也支持省级之间的合作和市镇之间的合作，尤其是市镇之间的合作方式很多，如都市共同体、市镇共同体以及城市共同体等。

我国也有行政区合作的实践尝试，如2018年广州市政府和佛山市政府正式签署《深化创新驱动发展战略合作框架协议》 ，深化拓展广佛同城化，打造珠三角世界级城市群核心区，加快形成紧密融合、协同高效的区域创新格局，服务与支撑粤港澳大湾区世界级城市群的协同发展。目前正在推进的深汕“ 飞地” 合作区建设，在深圳市和汕尾市之间建立相对独立的合作行政区划，则是行政区划合作发展的另一种形式，也可以有效实现资源互补，促进共同发展。

从资源互补整合和提高管理效能的角度看，行政区划的合作优势突出，也可以通过这种合作快速改变落后地区的资源匮乏状况，因而具有很大的发展空间。但行政区的合作会对原有比较静态的行政区划管理带来冲击，影响资源配置和流动，也会带来管理的多元性和复杂性。因此，要将行政区的合作纳入行政法的调控范围。需要在法律上明确支持哪些合作并加以规范；此外，对行政区划合作的类型及方式，如是采取行政协议的方式还是通过上级的行政决定等，都有待进一步立法确定。

（六）法律监督与救济制度

改革开放40多年来，我国的行政区划在保持总体稳定的情况下经历了很大变化，城市迅速增长，各类功能区大量涌现，行政区的合作不断创新，这些行政区划的调整与协作为我国的经济社会发展提供了很大支持，但同时也产生了许多问题。如行政区设置论证不充分，导致资源分散与浪费。因此，需要加强对行政区划调整的法律监督和救济，确保行政区划行为的合法性和合理性。具体制度设立需考虑四点内容。

其一，行政区划的法律责任制度。长期以来，行政区划运行的法律责任并没有受到应有重视。现行的《行政区划管理条例》仅规定在行政区划变更中弄虚作假、滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊的，轻者承担行政责任，重者承担刑事责任。这一规定主要是对行政区划调整过程中的违法和权力滥用责任的追究，没有覆盖行政区划运行的全部，尤其是功能行政区设置和调整的法律责任不是十分清晰。造成行政区划法律责任缺位的原因有多个方面，如行政区划法律制度不完善。行政区划的许多方面都还没纳入法律调整的范畴，法律责任自然不清晰。实践中，行政区划运行大多依赖国家政策推进，在国家政策中难以就法律责任明确规定。此外，行政区划运作涉及国家整体结构和资源配置，更多是决策类的政治责任，而不是对具体问题的处理，因此，法律责任难以追究。为了保证行政区划运行的审慎与科学，需要建立完备的法律责任机制，尤其需要对各类行政区划行为进行细致研究，明确行为规则，并根据违法后果及影响，最终确定法律责任。

其二，行政区划重大事项的备案审查制度。为加强对行政区划的日常监管和动态跟踪，需要在国家层面建立行政区划调整的备案审查制度。要在中央一级建立专门的备案审查机关，凡是行政区划的变动，包括基本行政区的设置和调整，也包括功能行政区的设置和调整，以及行政区划的各类合作等，都需要备案审查。当然，如果是按照规定需要中央政府审批的，审批后主动转入备案环节；如果是低一级政府决定的，要在决定后向上级及中央政府备案部门报备，以待审查。审查中发现不合法的行为，要及时予以纠正；对不合理的运作，也要尽力进行补救。

其三，行政区划的政府督查制度。合目的性是政府督导的主要功能之一，各部门、各地方对行政区划的调整是否符合国家决策目标，是否促进了地区发展和国家整体利益提升，需要通过政府督导予以检验，并在整体上对国家行政区划的发展进行评估。与备案审查的事后性及被动性不同，政府督导有很大的主动性，也可以防患于未然。目前，国务院已经颁布《政府督查工作条例》，但行政区划方面的常规性政府督导，尤其是对行政区划统一的政府督导制度还没有全面建立，需要加强政府督导制度的建设，以促进行政区划的合理发展。

其四，行政区划的利益救济机制。行政区划调整涉及多元利益，包括国家整体利益、地区利益、各个行政区的利益以及个人利益等，非常复杂。以往的行政诉讼制度受到外部调整范式的局限，只有当行政相对人在行政区划调整中合法权益受到侵害时才能提起行政诉讼，获取救济，而其他利益受到损害时则没有救济渠道。从保护和救济多元利益的需求看，应建立行政公益诉讼制度，通过行政检察和公益诉讼来纠正违法，实现对国家整体利益和其他公共利益的保护。

在实践中，行政区划涉及的国家利益如何确定，地区利益和行政区利益如何划定，都需要进一步研究。无疑，违反行政区划法律秩序是对公共利益的侵害，涉及秩序利益，但行政区划调整关乎资源配置和重组，又涉及经济利益、管理上的利益等，因而需要从系统的角度考虑整体与部分利益。

六、结论与建议

行政区划作为国家空间治理的重要手段，历史悠久。自秦始皇统一中国以来，以郡县制为核心的行政区划就一直是我国的重要组织制度，支撑着我国大一统的整体型治理。新中国成立尤其是改革开放后，行政区划改革创新，除传统政治功能外，还发展出重要的行政性功能，因而需要将其纳入行政法的调控范围。实现对行政区划的行政法调控，是一项复杂而艰难的法治工程，需要理论创新和实践探索，还需要配套改革。

首先，要重新定义行政区划，尤其要准确把握行政区划的性质和功能。在西方国家，行政区划是行政自治的边界，行政区划的调整属于政治范畴，要通过政治途径解决。而在我国，行政区划不仅是行政管理空间的划分，同时也是重要的资源配置手段，空间资源叠加权力资源，是政府推动经济社会变革、城市化进程及区域发展的重要抓手，因而成为公共行政的基础手段，具有极强的行政性功能。正是这种行政性功能，决定了行政法调控的必要。

其次，要加快行政区划的立法进程。要制定行政区划基本法，对行政区划的基本概念、主要类型、目标追求、核心精神、内容框架以及法律责任予以规定，也要针对功能行政区进行专项立法，以规范其设置与运行。对于实践中出现的行政区划间的合作，也需要立法支持。当然，这需要对实践中出现的各种行政区划行为进行梳理，将成功的制度经验上升为法律规则，并通过立法予以保障。

再次，要加强行政区划管理制度的配套改革。目前，我国行政区划的管理分散，呈现碎片化现象。从更好发挥行政区划作用，确保资源配置合理的角度考虑，有必要建立统一的行政区划管理机制。当然，这并不意味着行政区划只能由一个部门负责，完全放弃其他部门的管理，而是要在整体框架下实现统分结合，以确保科学决策和有效执行。

最后，要拓展行政法学的研究。在一定程度上，行政法对行政区划调控的缺失，与学术界的研究局限有关。传统行政法理论以行政行为为核心，注重对外部行政管理权的规范和控制，其调整范式是“行政机关—相对人” 。而行政区划法则涉及国家整体运作，属于行政组织法的范畴，其调整范式为“ 整体—局部” 。中国特色的行政区划实践呼唤法学研究的回应，要推进行政区划的行政法调整，必须突破传统的行政法调整范式，对“整体—局部”的调整模式予以认可。

概言之，行政法对行政区划的调控，实为我国行政区划性质所要求。行政区划作为一种重要组织手段，具有极强的行政性功能，在公共行政运行中发挥着重要作用。我们有理由相信，随着行政区划法治建设的加强和提速，行政区划制度将更加理性完善，也将更好地服务于中国式现代化的发展推进。

本文写作过程中，杨欣、王霁霞、胡丽燕、谢尧雯、杨璇、肖颂洋、倪朝、陈建胜、倪晓晨同学积极参与讨论，并提供了宝贵意见，廖静芝、卢诗雅、胡佳馨、叶文慧同学帮助资料整理，在此表示衷心感谢。