一、案情

2014年12月21日、2015年12月17日、2018年12月26日，河南省人民政府分别作出批准安阳县人民政府征收集体土地的批复，将秦本江所在村组的集体土地征收为国有。秦本江不服，向省政府申请复议。省政府认为，上述批复并未涉及秦本江的宅基地和承包地，秦本江与上述批复之间不具有法律上的利害关系，其申请行政复议不符合法定受理条件，遂作出豫政复决〔2019〕192-194号行政复议决定书（以下简称192-194号复议决定），驳回秦本江的行政复议申请。秦本江以省政府作出复议决定违法为由提起本案诉讼，请求撤销复议决定，判决省政府重新作出行政复议决定。

二、审判

郑州铁路运输中级法院于2019年10月28日作出裁定，驳回秦本江的起诉。秦本江不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南高院于2020年6月11日作出裁定，认为192-194号复议决定属于行政诉讼受案范围，撤销一审裁定，指令郑州铁路运输中级法院继续审理。

三、评析

本案的争议焦点在于当事人对省级政府作出的征收集体土地的批复不服，向省级政府申请行政复议，省级政府以当事人与征地批复没有利害关系、超过法定复议期限等不符合行政复议的受理条件为由，作出驳回行政复议申请的复议决定，是否属于行政诉讼的受案范围。

（一）最终裁决行为不属于行政诉讼受案范围

行政诉讼法第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。法律之所以作出最终裁决行为不可诉的规定，主要是因为这类行为或者涉及国家利益，或者专业性特别强，或者行政程序有确保公正的救济渠道，司法不宜介入其中并进行审查。行政机关对此类特殊事项的处理具有最终作出处理决定的权力，排除人民法院对该处理决定的合法性审查，行政管理相对人对最终裁决不服，不能向人民法院提起行政诉讼，只能通过其他途径救济。

（二）省级政府作出的征收集体土地批复是否属于最终裁决

征收集体土地的决定是指国家为公共利益需要，依据法律规定的权限和程序，经过批准并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有的土地征收为国家所有。对于征收集体土地的批复是否属于最终裁决行为，理论界和实务界均有不同的认识，主要是因为对行政复议法第三十条第二款的理解存在差异。如果单纯从字面理解，我们不能得出征收土地的决定是最终裁决的结论，但是，由于最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用行政复议法第三十条第二款有关问题的答复》已经对这个问题进行了明确答复，认为省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复属于最终裁决行为。在上述答复未被废止的情况下，司法实践中应当将征收集体土地的批复认定为最终裁决，当事人不能就征收集体土地的批复起诉，只能申请行政复议。

（三）省级政府就征收集体土地的批复作出的行政复议决定是否属于最终裁决

笔者认为，当事人就省级政府作出的征收集体土地的批复申请行政复议，这是法律赋予当事人对最终裁决行为的救济渠道，救济渠道是否通畅，直接关系当事人实体权益的保护。省级政府认为当事人申请行政复议超过法定期限，或者认为当事人与省级政府作出的集体土地的批复没有利害关系，不符合行政复议的受理条件，作出驳回行政复议申请的程序性的行政复议决定，实际上阻断了当事人申请行政复议的渠道，不让当事人进入行政复议程序的大门。当事人对程序性的行政复议决定不服，事实上是对不让其进入行政复议程序大门的行为不服，并非直接针对省级政府作出征收集体土地的批复本身，将其纳入行政诉讼受案范围，与行政诉讼法、行政复议法保护诉权的精神是一致的。

本案之所以未对省级政府作出的行政复议决定的合法性作出评价，完全是因为一审法院裁定驳回了当事人的起诉，未对行政复议决定的合法性作出实体审查，二审只能根据最高法院《关于适用行政诉讼法的解释》第109条第1款的规定，指令一审法院继续审理本案。