摘要：行政证明在我国行政管理实践中广泛存在，但长期被视为，甚至仅仅被视为一种“行政证据”，把它作为一种“行政行为”研究尚付阙如。行政证明作为一种证明材料固然属于“行政证据”范畴，但当这种材料由行政机关提供并予证明相对人某种法律事实和法律关系时，它又成为了一种由行政机关作出的“行政行为”。本文将“行政证明”作为一种“特殊行政行为”，研讨了它的行为性质、可诉性及其诉讼特点。这一努力有助于保障公民、法人或者其他组织合法权益的落实，明确行政证明行为在行政诉讼中的可诉性，改变人民法院对行政证明行为“半推半就”的受理态度，以及促进行政法理论，特别是行政行为理论的完善和成熟。
关键词：行政证明；行政行为；合法性；有效性；可诉性
一、问题的提出：从“证据”到“行为”
自从“证明你妈是你妈”的行政证明受到社会普遍诟病以来，国务院推出一系列“简证便民”措施，截至2022年10月，已推动清理证明事项2.1万余项，人民群众得到了实实在在的便利。在批评和改革的双重背景下，“行政证明”受到行政法学界的广泛关注。“行政证明”本身是一种必然的存在。在国家行政管理实践中，为实现特定法律效果，需要对前提事实进行确定；而既已发生的客观事实无法回溯，需要借助“证明”使其得以重现。证据材料记载反映的事实可以在不同程度上消弭主观认识与客观事实之间的鸿沟，为行政机关作出行政决定提供必要的事实依据，从而保障行政决定的合法性。我国对行政证明的研究，是沿着“诉讼证据——行政证据——行政证明行为”的路径逐步展开的。早期，在推进行政诉讼制度改革中，行政证明作为一种诉讼证据载体和类型得到关注和研究；接着在行政程序法治化过程中，行政证明又回归于作为一种行政程序中的证明环节。到此，诉讼证据同时成为行政证据。作为行政证据的行政证明，是指在行政程序中由行政主体或相对人提供的用以证明客观事实的一切材料，如公安机关为当事人提供的“无犯罪记录证明”和当事人自行提供的“学历证明”等。其中，行政主体提供证明的行为就是“行政证明行为”。在浩如烟海的行政证明中，大量证明是由行政机关提供的，并且也只有它因掌握大量政府信息和个人信息而有能力提供。所以，只要有行政证明制度的存在，就会有行政机关证明行为的存在。这样，行政证明终于从“证据”走向了“行为”。
当下的中国从“行政证据”的范畴来研究“行政证明”本就稀少，而将“行政证明”作为一种“行政行为”进行考察，更是凤毛麟角。弥补从“行政行为”研究“行政证明”的缺漏，其意义是多方面的：一是保障公民、法人或者其他组织合法权益的落实。相对人申请获得某项权益，大多需要提供有关事实证明，而这些证明大多依赖其他行政机关予以提供，所以，落实行政机关的证明义务是为必要。二是提高行政效率，促进依法行政。在“放管服”改革不断深化的语境下研究行政证明行为，有助于继续转变行政机关的工作方式，优化行政管理流程。同时，“依法行政”必须落实在“依法证明”上。只有深入研讨行政证明行为合法性，探究其违法形态的特殊性和承担违法责任的特殊性，才能进一步规范行政机关提供证明的行为，将行政证明纳入法治轨道。三是改变人民法院对行政证明行为“半推半就”的受理态度。尽管人民法院的司法实践已呈现多个有关“行政证明”的行政诉讼案例，但最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）尚未正式将“行政证明”列入行政诉讼案由范围，这有违《行政诉讼法》的“初心”。只有将“行政证明 ”定性为“可诉的行政行为”，而不是“不可诉的事实行为”，司法界的“暧昧”态度才能“转晴”。四是促进行政法理论的完整和成熟。行政行为理论往往将研究视角停留于行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等传统性、常态性的行政行为上；但在现代科技和网络背景下，政府对社会的监管与服务方式不再单一，形态绚丽万千，而我们对许多新型的行政行为样态未能及时关注。考察作为“行政行为”的“行政证明”，能够进一步深化对行政行为及行政程序的理论认知，从整体上拓宽行政法学的理论视野。有鉴于此，从“行政行为”的视角来研究“行政证明”，是一个非常值得关注并会走向柳暗花明的理论命题。
二、行政机关的证明权力与职责
任何行政行为都是行政机关行政职权、行政职责的外在形式。行政机关的证明行为以其关于证明的职权与职责为基础。
（一）法律设定
在“法定职责必须为、法无授权不可为”的“职权法定原则”支配下，行政机关的证明权力与证明义务应当根植于法律之中。但是，与行政许可权、行政处罚权、行政强制权等其他行政职权不同，法律很少对行政机关的证明职权进行直接授权，其设定方式也独具一格。
一方面，法律通过为某类行政行为设定条件，反射行政机关的证明职权与职责。“法律规范是条件式命令。”对于行政行为，尤其是许可、确认、给付、登记等非负担性的行政行为，法律规范对行政机关作出行政行为所必须具备的条件作出明确规定。这些“条件”，大多指向了相对人在行政程序中应当提交的证明材料，进而指向相应行政机关提供证明的职权与职责。例如，《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（2016）第7条规定：“申请人应当具备与所生产婴幼儿配方乳粉相适应的研发能力、生产能力、检验能力，符合粉状婴幼儿配方食品良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，对出厂产品按照有关法律法规和婴幼儿配方乳粉食品安全国家标准规定的项目实施逐批检验。”该法第8条第2款具体规定了申请注册应提交的材料，如申请人主体资质证明文件、产品配方研发报告、产品检验报告等。其中部分证明材料不为相对人所掌握，需要由相应的行政机关予以提供。
另一方面，法律通过对行政机关证明事项范围的划定和对证明单位的释明，直接赋予行政机关一定的证明职权与职责。近年，围绕行政证明问题积聚的领域，国务院有关部门基于问题导向，对公共服务事项和具体办事环节进行梳理，联合制定实施专项规定。例如：2016年公安部等12部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》（公通字〔2016〕21号）、2020年民政部等5部门联合出台《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（民发〔2020〕20号），对需要派出所、社区居民委员会、村民委员会出具证明的事项进行了明确规定。另外，按照国务院办公厅、司法部关于做好证明事项清理工作的要求，各部门、各地区在其证明事项拟保留清单中明确列示了“证明开具单位”，对相应行政机关为相对人提供证明的职权和职责进行了直接规定。例如：水利部在《部门规章设定的证明事项保留目录》中明确，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》（2017）和《建设项目水资源论证管理办法》（2017），编制建设项目水资源论证报告书需载入项目选址情况和有关部门审查意见。流域管理机构、县级以上人民政府水行政主管部门索要的“建设项目水资源论证报告书选址审查意见”，县级以上城乡规划部门或者发展改革部门应依相对人申请予以开具。
（二）理论逻辑
行政机关为相对人提供证明的权力与义务，不仅存在独特的法律依据，同时还存在一定的理论依据。其一，行政机关为行政相对人提供证明具有天然优势。证明是公民、法人和其他组织在申请办理行政事项时需要提供的由行政机关或者其他机构出具、用以描述客观事实或者表明符合特定条件的材料。可见，行政证明的载体属于证据材料。而行政机关是基于人民委托、代表国家执行法律、实施管理活动，作出的行为天然具有“官方性”和“权威性”，在此基础上形成的证据材料，凭借公共权威和国家公信力，对待证事实或真或假的作用力天然更强。正如狄骥所说，“权力不是一种权利，而纯粹是一种行为能力”。对于特定事项，只有特定行政机关有能力为相对人提供适格的证明材料。
其二，行政机关出具证明既是“明示职权”更是“隐含职权”。一般，行政机关所拥有的职权是法律规范所明文列示的。但传统观点将此常见情形作为必要条件，忽视了行政机关的“附带权力”。实际上，行政机关的行政职权包括“明示职权”与“隐含职权”。前者为法律明文授予的行政职权，后者则是“虽无法规明文列示，但基于它与前项明示职权的逻辑关系和包含关系，为行政主体所实际拥有的行政职权”。我们认为，行政证明依附于行政职权而存在，是法律明示职权的自然延伸。所以，不论法律是否直接明文规定，任何行政机关在它的职权范围内都存在着为相对人提供证明的权力与义务。
其三，行政机关的证明义务由公民的权利间接设定。国家为公民取得某项权利而设定的前置性义务必须是公民可以现实履行的，否则就构成了对公民获得某项权利可能性的实质剥夺。在行政管理活动中，只要行政机关有权要求相对人提供证明材料，相对人的证明义务就必须具有现实履行的可能性。若相对人本身不可能拥有该证明材料，则必须存在其他主体替代、辅助其履行提供特定事实依据的义务。那么，何种主体替代、辅助履行证明义务是正当且可行的？行政证明的内容就性质而言，属于政府信息。行政机关在履行行政管理职能的过程中对相对人的信息进行收集和处理，并作记录和保存，这一过程同时也是政府信息产生的过程，行政证明则是将这些信息所承载的既已存在的事实向特定对象进行表明。也就是说，行政机关在法定职权范围内行使行政管理职能，这既是政府信息产生的前提，同时也是行政机关出具证明的基础；行政机关作为履行行政管理职能的法定主体，既是政府信息的制作者和保管者，也理应成为替代、辅助相对人履行证明义务的适格主体。因此，就行政机关提供证明的义务而言，与其说它是政府提供公共服务的义务，更不如说，它是政府不得妨碍相对人取得合法权益的义务。这一义务并非是政府职能结构重心发生位移后，政府新晋增加的公共服务内容；而是政府本源性的主体义务。任何行政机关就它的管理事项，只要相对人需要且并不为法律法规所禁止，行政机关都具有为相对人提供证明的普遍性义务。一言蔽之，行政证明权力体现为它是一种行政机关为相对人提供适格证明材料的排他的支配力；而行政机关证明义务的履行，核心在于保障相对人申请获得某一权利的可能实现。
三、作为行政行为的行政证明
行政机关依相对人申请，以一定形式表明特定法律事实和法律关系的行为，是否属于行政行为，以及属于什么样的行政行为，此乃行为定性所必须解决的核心问题。
（一）定性：三种观点的选择
关于行政证明行为之法律属性，目前理论界存在三种观点：“事实行为说”“准行政行为说”“行政行为说”。“事实行为说”认为，行政证明行为是一种不产生法律效力的表示行为，属于事实行为。行政事实行为这一概念最早见于耶利内克关于“单纯高权行政”的论述，“他首将行政分为公行政与国库行政，公行政再区分为官方高权行政与单纯高权行政”，单纯高权行政例如“建设街道、铺设绿地、垃圾焚化炉的兴建或交通事故之排除等”。在我国，王珉灿教授较早对现代行政背景下的行政事实行为作了界定，认为“行政主体的行政行为有的直接发生法律效果，称为法律行为，有的不直接发生法律效果，称为事实上的行为”。事实行为论者将行政证明行为置于事实行为之范畴，认为“所谓的观念通知，属事实行为。”行政机关出具证明的行为正是这种不以发生行政法上的法律效果为目的的行为。“准行政行为说”主张，行政证明行为通过观念表示做出，间接产生法律效果，属于准行政行为的范畴。一些学者认为，准法律行为“不以行政法律关系的形成、变更为目的，只是对现存的行政法律关系、法律事实和有法律意义的行为进行确认或表明”。这种行为本身不完全是行政行为，但它对另一类行政行为的生效起着准备、辅助作用，或是对另一行政行为表示意见，使该行政行为生效。目前，理论上一般将准行政行为作为一种介于行政法律行为和行政事实行为中间的学术概念。有学者提出，“要使其作为一种行政行为的类别是有疑问的”，可以对这一概念或作事实行为处理，或作法律行为处理。并且，随着行政行为构成要素的逐步客观化以及间接法律效果亦可作为行政行为结果属性，行政行为与准行政行为的区分已无实际意义，将准行政行为归于行政行为范畴已成必然趋势。“行政行为说”主张，行政证明行为属于行政主体执行法律、实施行政管理活动而作出的行政行为。21世纪初，就有学者提出，行政证明行为在行政主体、行为对象、行为形式、行为客体和行为依据五个方面，均具备了行政执法行为的必要条件。因此，行政证明行为是一种与行政许可行为、行政处罚行为、行政确认行为等“享有同一辈分、具有同等地位的行政执法行为”。若将行政证明行为仅作为从属于其他行政行为的附随，则是模糊了行政证明行为与其他行政行为的界限，降低了行政证明行为的地位。
可见，行政证明行为长期以来是作为一种事实行为而被完全排除在行政行为之外。这主要是受到传统理论将“行政行为”等用于“行政法律行为”与“事实行为”相对而立的影响。那么，行政行为与事实行为的并列排斥关系是否成立，针对这一问题需要作出修正和明确。
（二）从法律行为到事实行为
目前，我国对行政行为的范围界定存在不同认知，行政行为是否包括事实行为，是影响其概念范畴的焦点问题之一。无论外国还是中国，早期的“行政行为”概念被囿于行政法律行为，仅指行政主体针对特定相对人作出的，能够直接引起行政法律关系产生、变更或者消灭的行为。这种传统狭义概念来自德国。联邦德国《行政程序法》（1976）第35条规定：“行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。”德国行政法专家毛雷尔（H.Maurer）赞同这一定义并进而认为，行政行为是指“行政机关针对具体事件、单方作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为”。随后，这一概念辐射至日本等许多国家，特别是大陆法系国家。
在我国，1989年制定的《行政诉讼法》规定的受案基准是“具体行政行为”，其范围与德国“行政行为”基本一致。随着理论发展和实践跟进，2014年修正的《行政诉讼法》将行政行为的范围予以了扩大，不仅从单方行为适度向双方行为扩展（行政协议）、具体行为适度向抽象行为拓展（行政规范性文件），同时还从法律行为向事实行为延伸（行政强制措施等）。《行政诉讼法》上的“行政行为”是以“行政实体法”上的“行政行为”为基础，并且具有高度的一致性。我国2014年修正的《行政诉讼法》表明：可诉的行政行为不仅包括行政法律行为，还包括行政事实行为。法官们也明确指出，可诉的行政行为既包括法律行为，也包括实际影响相对人合法权益的事实行为。《行政诉讼法》对“行政行为”的定位反推了“行政实体法”对“行政行为”的定位。行政行为既包括行政法律行为，也包括行政事实行为，这已成为中国当下行政法理的主流观点和普遍立场。
“事实行为”（Realakt）是与法律行为相对应的一个民法学概念，是指民事主体的非表意行为，即事实上发生的、行为人的主观意图或认识并没有以一定的方式表现于外部的行为。“事实行为”一词引入行政法领域，源于德国学者耶利·纳克（Waler Jelinek）所谓的“单纯高权行政”概念。德国专家毛雷尔（H.Maurer）认为，行政事实行为就是纯行政活动，“是指以某种事实结果而不是法律后果为目的的所有行政措施”。中国行政法学界将“事实行为”引进和改造成与“行政法律行为”相对应的“行政事实行为”，而且“行政事实行为”又被定义为“行政主体实施的不产生法律约束力但以影响或者改变事实状态为目的的行为，如行政调查、执法人员在执法中非法使用暴力手段等”。行政法律行为与行政事实行为显然构成了行政行为的两大板块。鉴于行政事实行为与行政行为的逻辑关系，行政机关的行政证明行为不再仅仅指行政事实行为，它同时也是一种行政行为，只是一种特殊的行政行为而已。
（三）作为一种特殊的行政行为
行政证明作为一种行政行为，具有不同于一般行政行为的特殊性。第一，行政证明行为在行为目的上具有“证明性”。一方面，行政证明行为是表明某一法律事实或法律关系的存在与否及真假与否，不直接形成或处分相对人的权利义务。理论上，行政行为分为命令性、形成性和确认性的行政行为。其中，确认性行政行为仅表明现有的实在法状态，是对法律状态具有约束力的确认。行政证明行为是“行政机关将客观法律状态中的不确定性予以排除”，属于确认性行政行为，而确认性行政行为还包括创设性与宣示性的确认行为。行政确认行为是创设性的，行政证明行为则是宣示性的。另一方面，行政证明行为是行政机关为相对人提供特定证据材料的行为，目的在于“使待证的实质争点事实更趋向于为真或更趋向于为假”。因此，行政证明行为的直接功能即是“证明”，且仅此而已。其他行政行为虽然也可形成能够证明某种事实的证据，如许可性证照、事故责任认定书、工伤认定报告等都可作为一种法律凭证发挥证明作用，但发挥证明作用的是行政许可、行政确认等行为的结果和载体，并非行政行为本身。这些行政行为的直接目的在于确认、形成和处分当事人的权利与义务，证明只是其附带功能。
第二，行政证明行为在行为效果上具有“通用性”。行政机关提供的证明，可以适用于不同领域。除了作为行政行为的事实依据，行政证明还存在于司法程序，或是提供给当事人用于民事或刑事领域。尽管行政证明行为具有普遍的证明效果，但它在不同场景中产生证明效果的方式不同。行政程序中的证明行为会对后续行政行为产生可能的行为效力。如行政主体出具“零排放证明”，相对人据此方可申请办理工商年检，行政证明行为对后续行政行为产生了一定的拘束力。就诉讼程序中的行政证明而言，人民法院通常将其作为证明力较高的证据材料，采纳后能够帮助法官认定案件事实。在民事行为中，行政证明可能会成为当事人实现民事权利的法定条件。如行政主体出具“竣工验收合格证明”，民事主体据此方可完成商品房的交付，从而实现其物权请求权。在刑事领域，行政证明可能成为办案依据。如海关出具的“核定证明书”，可以作为办理走私普通货物、物品刑事案件中定罪量刑的证据。总之，行政证明行为的证明效果既适用于行政法领域，也适用于民法和刑法领域；既适用于行政执法阶段，也适用于行政复议和行政诉讼阶段。
第三，行政证明行为在行政程序上具有“前置性”。行政活动往往分阶段进行。台湾学者以“多阶段行政处分”与“多阶段行政程序之行政处分”作出区辨。前者，仅存在单一行政行为，须听取其他行政机关意见或经同意而作出；后者则存在多个接续的、均对外作出的行政行为。行政机关向当事人提供证明，属于后者。根据行政证明行为对后续行政行为“发挥的作用或所处的地位”，可以进一步将行政程序中的行政证明行为分为两种类型。一是仅作事实说明的行政证明行为，与相对人权利义务的关联性较弱，一般认为对相对人产生实质影响的是后续行政行为。另一种是构成后一个行政行为必要条件的行政证明行为，证明主体在特定事项上具有实质的决定权，行政证明行为与相对人权利义务的关联性较强，具有行政程序上的前置性。例如，医疗部门出具出生证明的行为就是公安机关办理户口登记行为的前置行为。
（四）行政证明行为与行政确认行为
全面而准确地认知行政证明行为，必须划清它与其他行政行为之间的“边界”。行政证明行为固然与行政许可、行政调查和要求相对人提供证明等行政行为比较靠近，但最难厘清的是它与行政确认行为之间的关系。
行政确认是指行政机关针对当事人既存的法律事实和法律关系进行审查，依法认定并宣示其法律效力的行政行为。它包括资格认定、事故责任认定、工伤认定和产权登记等。在行政行为的“三分法”，即在“命令性行为——形成性行为——确认性行为”的划分中，行政证明行为似乎就是“行政确认”的一部分。它们都是针对当事人的法律事实和法律关系，并且行政确认行为的结果和载体（如责任认定书和不动产登记证等）在某种关系中（行政程序、民事程序或司法程序）也可作为一种证据使用，具有很强的证明力。但是，行政证明系指行政机关向当事人或另一行政机关提供证明，便于当事人实现权利或者便于另一行政机关作出合法的行政决定。行政确认的结果载体可作证明用，这反映的是行政确认“行为”与行政证明“证据”的关系，而不是两种“行为”之间的关系。行政确认“行为”与行政证明“行为”之间，还具有诸多的不同：一是直接的行为目的不同。虽然，有的行政证明以行政确认为前提，有的行政确认本身又需要以其他行政证明为依据，但行政证明行为的目的是为当事人或另一行政机关提供证明材料，作为证据使用；而行政确认行为的目的是对已经存在的法律事实或法律关系进行依法认定，以便得到公权力的保护。二是权力与责任不同。出具行政证明，属于大多行政机关本身的职权或职权的延伸，无须法律作特别授权。但行政确认则不同，只有经法律（狭义）特别授权的行政机关才具有行政确认权，如消防部门对火灾事故责任的认定，交通警察部门对交通事故责任的认定，民政部门对公民结婚进行登记，劳动行政部门对工伤的认定等。不经法律特别授权的行政机关就不具有行政确认权。三是直接的行为效果不同。行政证明行为不具有直接的“形成性”和“处分性”，而行政确认行为“具有一定的形成效果”，对行政相对人的权利义务具有直接、确定的影响。这就是说，行政确认是一种行政决定，而行政证明是一种行政表达。例如，某人是否构成工伤，这须由劳动行政部门依据法律的授权依法作出认定，这属于行政确认行为。但当事人丢失“工伤认定书”之后，要求劳动行政部门出具一个关于工伤的证明，劳动行政部门为此向当事人出具一个关于其工伤的证明，这是行政证明行为。
随着对行政证明行为与行政确认行为之间关系的深入考察，我们才发现：上述“命令性行为——形成性行为——确认性行为”的划分仅仅是对“行政法律行为”的划分，作为“行政事实行为”的行政证明不在划分的范围之内。行政行为包括行政法律行为与部分行政事实行为，而行政证明行为正属于“部分行政事实行为”。
四、行政证明行为合法要件的特别考察
保障行政行为的合法性，是“依法行政”原则的要求，是行政法的首要任务。行政证明行为必须合法，方才具有证明的效力。行政证明行为作为一种“行政行为”框架内的“行政事实行为”，作为一种特殊的行政行为，它既适用一般行政行为的合法性要求，更适用自身的特别要求。
（一）特殊的合法要件
就行政证明行为的特殊性而言，对它的合法性要求必须落实在以下几个方面。第一，行政机关存在提供行政证明的义务。这是行政机关作出证明行为的前提。行政主体义务是行政行为的动因。如果行政机关不存在证明义务，它便无须向当事人或其他行政机关提供证明。行政机关的证明义务，也即证明职责，依附于行政职权并和行政职权同步存在。如前所述，行政机关的证明义务，虽然有些是由法律、法规和规章直接设定，但更多的是通过为某类行政行为设定前提条件来反射行政机关证明义务。所以，只要法律、法规和规章要求相对人提供证明，且该证明事项属于行政机关职权范围，那么，相应行政机关就存在提供证明的义务。
第二，行政机关提供证明应在其权限范围之内。行政机关提供证明是否超越该行政机关的证明权限，是判断行政证明行为是否合法的核心要件。行政证明权力与行政职权具有高度关联性。一方面，行政证明权力具有专属性。不同行政主体具有不同的行政目的，公安、工商、税务、海关等行政机关在各自的管理领域内拥有行政管理权限，而证明的内容应在其行政职权的范围之内。例如，婚姻登记机关可以证明当事人的婚姻关系，但不能证明当事人有无犯罪记录。另一方面，行政证明权力可以基于法律设定的行政职权，也可基于授权的行政职权。例如，医疗机构出具出生、死亡医学证明的权力，属于不能自由转让或随意放弃的公权力，是医疗机构基于授权职权而拥有的证明权力。
第三，行政机关提供证明的内容必须具有真实性、明确性和确定性。这是行政机关作出合法证明行为的基本要件。其一，证明的内容应为真实，排除虚假不实。真实性是证据采信的主要标准，证明材料作为证据载体，应排除在其形成过程中影响内容可信度的各种可能因素，确保证明材料符合客观情况。其二，证明的内容应为明确，排除矛盾不一。在逻辑上，证明所宣示的事实应符合一般认知，部分与整体、部分与部分之间应保持贯通一致，能够相互印证。其三，证明的内容应为确定，排除模糊不清。行政证明行为本身必须是基于真实充分的事实依据而作出，排除“可能性”事实，以“是或不是”的形式来明确表述证明事项。
第四，行政机关提供证明必须符合特定的形式。行政证明行为是政府信息和证据材料的结合，理应是要式的，这是行政证明行为合法的形式要件。目前，我国尚无关于行政证据形式的具体规定，参照行政诉讼证据的相关规定，行政机关提供证明，应加盖公章，原则上应为相对人制作原件，提供复印件、影印件、抄录件等应注明，对特殊证明内容应附说明。另外，法律对证明材料制作形式另有规定的，从其规定。如，《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（民发﹝2020﹞20号）要求：“对基层群众性自治组织依法规范出具的证明事项，要以办事指南的形式细化实化证明的具体式样。”在其他各部门各地区的门户网站、政务服务平台等，也可以查询到部分行政机关提供的统一规范的表单样本。相应的行政机关应按具体格式要求为相对人提供证明材料。
第五，行政机关必须在期限内提供证明，不得无故拖延。这是对合法证明行为的时限要求。法律、法规和规章对提供证明作出时限要求的，行政证明应在法定期限内作出。该法定期限不仅限于对行政机关证明义务履行期限的直接规定，还包括对相对人证明义务设定的履行期限。法律、法规和规章对提供证明没有时限要求的，行政机关应当在“合理”的时间内提供证明。合理期限应结合证明内容类型、证明目的等因素具体判断，不仅应考量行政机关履行行政职责的期限，还应保证为相对人后续申请行为预留合理的履行时间。总之，相对人符合当场出具证明条件的，行政机关应为其当场出具证明；需要调查核实或者由于其他原因无法当场出具证明的，应当告知其办结时限。行政机关逾期提供证明材料，可能导致证据失权，对相对人后续的其他申请行为造成阻滞，属于怠于履行行政职责。
第六，行政机关提供证明必须符合相关法律规范的保密性规定。行政证明的内容属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作、获取、记录、保存的信息，行政机关提供证明当然必须符合《政府信息公开条例》（2019）第14条、第15条等相关规定。证明内容如果涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，行政机关不得以公开的形式予以证明。排除不得公开的政府信息，应予公开的政府信息包括行政机关主动公开的信息和依相对人申请公开的信息。对于主动公开事项，原则上法律法规不应为相对人设定证明义务。由拟作出后续行政行为的行政机关通过内部核查、网络核查、协助调查等方式获取相关事实依据。
（二）违法情形
行政法的主要任务是阻却行政违法行为，保障行政机关依法行政，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。在现实中，违法的行政证明行为主要有四种。第一，越权提供证明。行政职权均有权力边界，超越行政权限便是行政越权。在我国，行政权限主要表现为行政主管范围、行政事务范围和行政管辖范围。其中，行政事务范围解决行政机关之间的分工关系。若行政机关处理了专属于其他行政机关管理范围的事项，则属于超越行政事务范围的越权行为。证明权力依附于行政职权，具有横向的排他性，是特定行政机关的专属职权。行政机关超越管辖范围提供证明，违背职权法定原则，是违法的。行政越权属于一种严重的行政违法，可以构成行政无效，不仅会引发证明行为本身的效力危机，作为载体的证明材料也会失去其证明力。
第二，拒绝提供证明。行政机关无正当理由拒不提供证明，属于不作为的违法行为。行政机关以其“没有法律法规规定的证明义务”为由，拒绝受理相对人的证明申请，是实践中最为多见的情形。但行政职责既包括法定的职责，也包括推定的职责；既包括明示的职责，也包括隐含的职责，任何行政机关在其职权范围内都有为相对人提供证明的义务。行政机关拒不履行证明职责，相对人认为损害其合法权益的，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。当然，需要排除行政机关基于正当理由拒绝提供证明的情形。比如，证明事项已不再要求由相对人提供证明材料、证明事项超出本行政机关职责范围、相对人不符合申请证明的条件等。
第三，迟延提供证明。行政机关没有在法定期限或合理期限内提供证明，也属于不作为的违法行为。与拒绝提供证明不同，“拒绝证明”意味着行政机关作出积极的、否定性的意思表示；“迟延证明”则是行政机关消极不为或仅作预备性程序行为而未做结论性行为，致使相对人的申请行为处于法律上的不确定状态。在确定时限内完成行政程序中的阶段性任务，不仅是行政管理效率价值的体现，也是对行政机关正确履职的要求，更是对相对人合法权益进行实质性保护的关键。行政证明行为具有前置性，更应当严守时限约束。只有受理申请的行政机关在法定期限或合理期限内为相对人及时地提供了证明，才能避免“逾期证据失权”，所提供的证明材料方属有效。
第四，提供错误证明。行政机关提供错误证明，是指提供的证明内容错误或形式错误。行政证明行为是以国家公信力来担保特定事实客观存在。行政机关作出证明行为前应对拟证明的内容进行审查，确保提供的证明材料内容真实准确。实践中，行政机关提供证明内容错误主要有事实不清和事实不存在两种情形。前者，事实依据尚不足以得出证明内容在法律上确已成立的结论，行政机关就此提供证明，属于违法证明行为。后者多表现为证明的事实本不存在而行政机关通过虚构事实、以虚假证明材料替换真实证明材料、以损害他人利益为目的恶意串通伪造证明材料等方式，为客观不存在的事实提供证明，属于无效的证明行为，其违法性自不待言。此外，证明材料形式错误也属于行政机关提供错误证明。即行政机关未按照法律、法规规定的形式提供证明，如证明材料未盖公章、应附注明或说明而未附、不符合具体式样等。
五、行政证明行为的可诉性及诉讼特点
（一）行政证明行为可诉性的司法推进
纵观行政证明行为的诉讼实践历程，各人民法院的受案量整体呈现“单峰状”：2006年至2014年，行政证明案件有少量增加；2014年至2020年，案件数量增多，尤其自2016年起5年内，每年案量居于300件上下浮动；2021年案量回落。
2014年之前，仅有少量涉及“证明行为”的行政审判案例出现。在“夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案”中，被告徐州市建设局为第三人（恒信房产公司）颁发《住宅竣工验收合格证书》，住宅小区居民夏善荣认为该房明显不具备竣工合格条件而起诉。江苏省高级人民法院认为，根据相关法律规定，房地产开发项目验收合格方可交付使用，且由建设行政主管部门负责综合验收工作。因此，徐州市建设局出具证明构成房屋交付使用的法定条件，直接影响到居民利益，属于可诉的行政行为。此外，江苏省南通市中级人民法院审理“南通市中房建设工程有限公司诉南通市第四人民医院出具死亡医学证明案”，原告提出死亡医学证明直接影响到是否认定工伤，而法院认为出具死亡证明行为是基于医院的医疗权利，属于提供行政管理工作的基础材料而非行政管理行为。
2014年至2020年，行政证明案件数量明显增多，具有代表性的典型案例也开始引起关注。如，2016年，陕西省高级人民法院再审“眉县森旺制纸厂诉宝鸡市环境保护局眉县分局环境行政证明行为案”。被告眉县环保分局为第三人（眉县板纸厂）出具了“零排放证明”，第三人依据该证明办理了工商年检。眉县森旺制纸厂认为该证明损害其利益，诉请撤销该证明。法院认为，鉴于陕西省对渭河流域造纸企业的总数实行严格控制，眉县环保分局的“零排放证明”系工商年检的必要证明文件。而森旺制纸厂因该证明出具给第三人而丧失了工商年检机会，进而丧失合法经营生产的可能。故该行政证明行为对原告合法权益可能产生实际影响。同年，在“李作林诉兖矿集团有限公司总医院济东院区重复出具死亡证明案”中，原告就被告向其兄弟二人重复开具死亡医学证明起诉。山东省高级人民法院审理认为医疗机构出具死亡医学证明是基于执业权利，对来医就诊的患者并不存在行政管理关系。
2017年，最高人民法院再审“郑艳秋诉博白县人民政府出具证明行为案”。原告认为被告出具虚假证明，导致其在民事诉讼中败诉侵犯其合法权益。法院释明：行政机关在诉讼中出具证明，仅作为人民法院审理案件的证据材料，对当事人的权利义务没有直接影响。虽然国家机关在其职权范围内制作的文书所记载的事项具有较高证明力，但该证据能否采纳仍需人民法院作出判断。如果当事人对证据认定不服，应通过审判监督程序寻求救济。此后，大量类案都遵循了相似的裁判思路。同年，广东省高级人民法院审理的“深圳龙西公司老围分公司诉深圳市龙岗区人民政府案”中，涉案证明系被告为第三人出具的缴纳罚款和地价款的证明。法院认为该证明并非不动产权属变动的依据，对原告权利义务产生实际影响的并非证明行为，故其不属于行政诉讼受案范围。此后一些类案也都采取这一裁判思路。
2020年，浙江省高级人民法院审理“宁波大华园林工程有限公司诉余姚市人民政府案”。法院认为，涉案证明系镇政府作为政府采购协议的购买人对服务供应商、合同期限等内容的描述和判断，对街道办事处产生的影响并非直接、确定和终局性的。是否采纳该证明由街道办事处独立认定。对原告权利义务产生最终实际影响的是后续的确定招标结果的行为，故该证明行为不属于受案范围。可见，我国司法机关并不普遍承认但也未全盘否定行政证明行为的可诉性。人民法院判断行政证明行为是否可诉的标准主要表现为“是否属于行政行为”“是否直接影响相对人权利义务”“是否存在其他救济途径”“是否属于过程性行为”等。
（二）明确行政证明行为可诉性乃是一种必然选择
本文认为，行政证明行为作为一种行政事实行为，属于可诉的行政行为。从规范上看，承认行政证明行为的可诉性具有法律基础。回溯《行政诉讼法》等法律的变迁历程，对相对人诉权的保护力度在逐步加大。目前，人身权、财产权、受教育权、社会保障权、劳动权、休息权等一系列符合宪法和法律规定的权利和利益均受到《行政诉讼法》的保护。只要行政证明行为对外作出表示，并且能够对其他行政行为产生构成要件效力，“实际影响”相对人合法权益的，它就应当可以适用行政诉讼的法律救济。此外，2003年，最高人民法院在《关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否属于可诉具体行政行为请示的答复》中指明：“行政证明对相对人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的具体行政行为。”也为行政证明行为可诉提供了规范上的依据。有关部门在解读《行政诉讼法》时也明确指出，“只要事实行为造成公民合法权益侵害，就具有可诉性”。
从理论上看，行政证明行为具备可诉的法理基础。司法的核心在于权利救济，落实行政诉讼制度对相对人诉权的充分保障可谓是题中应有之义。随着行政诉讼法学理论研究的不断深入，“权利义务实际影响”标准已逐渐成为受案范围判断的实质和首要标准，行政行为类型、形态等因素，则作为衡量受案范围的次要素。行政行为的“实际影响”已不再仅仅表现为行政行为对相对人存在法律上的影响，也表现为“因事实上的牵连而存在影响”；这种实际影响的“确定性”，也已不再局限于“绝对确定”的“实然性”，还包括“相对确定”的“必然性”。行政证明行为虽不直接形成或处分相对人的权利义务，但它间接地加强或者对抗了其他行政主体对相关事实处分的效果，这意味着行政证明行为对相对人产生了实际影响，有必要对权利受到侵害的相对人予以救济。
从实践中看，认可行政证明行为可诉是完整保障相对人诉权的现实选择。“行政活动是多阶段、复合性、创造性的连锁过程。”在此过程中，相对人既得合法权益受到行政行为侵害，应当得到救济；相对人欲得合法权益而受到行政行为的不当阻碍，也应得到救济。一味主张通过审查后续行政行为而对证明行为进行附带审查，容易造成相对人诉权的不完整保护。情形之一，前置的行政证明行为违法，导致后续行政行为无法发生，寄希望于后续行政行为吸收证明行为，将导致相对人救济无门。如，当行政机关以“没有法律法规规定的证明义务”等理由拒绝受理相对人的证明申请，或在期限内没有为相对人提供证明，抑或者提供了错误证明，导致后续行政行为因条件不齐备而无法成立。对这一不存在的行政行为，无从谈起它对前置证明行为的吸收。若否定行政证明行为的可诉性，相对人的权利救济便再无可能。情形之二，不同国家机关对后续行政行为是否吸收证明行为的意见不同，寄希望于后续行政行为吸收行政证明行为，将导致相对人寻求救济双面碰壁。如，对于某一错误证明，作出后续行政行为的行政机关主张前置证明行为独立存在、不被吸收，仅有对其作形式审查的义务；而证明主体主张行政证明行为已被吸收，与后续行为共同受到人民法院既判力的约束。这将导致相对人一方面在针对后续行为提起的诉讼中，可能因“被诉行政行为基于有效证明材料作出”而面临败诉；另一方面出具证明的主体可能以“司法判决支持后续行为效力，附带认可了证明行为效力”而抗辩，相对人将难以寻求权利救济。
（三）行政证明行为的诉讼特点
行政证明行为与行政许可、行政处罚、行政强制等传统行政行为不同，这使得行政证明行为在诉讼上也具有一系列的特殊性。其一，诉讼范围的特殊性。行政证明行为整体上属于可诉的行政行为，合法权益受到行政证明行为不法侵害的相对人理应获得司法救济。具体而言，当事人的起诉案由一般针对以下情形：行政机关存在提供证明的义务但拒不提供证明；行政机关提供的证明内容错误，即证明内容虚假与客观事实不符、逻辑上存在矛盾、无法确切证明特定事实等；行政机关提供的证明形式错误，如未按照公示的证明材料具体式样出具证明等；以及行政机关没有在法定期限或合理期限内及时提供证明等。
其二，司法判决的特殊性。人民法院对行政证明行为进行合法性审查，主要表现为四种判决形式。一是履行判决，人民法院审查认定被诉行政机关不履行提供证明的法定职责，判决其在一定期限内履行职责；尚需调查或裁量的，法院判决其重新作出处理。履行法定职责的期限需要结合行政机关提供证明所需时间和当事人后续申请行为的期限来具体确定。二是撤销判决，人民法院审查认定被诉行政机关出具的证明内容或形式有误，判决全部或部分撤销行政证明行为，并可责令行政机关重新作出行政证明行为。三是确认判决，人民法院对不宜作履行和撤销判决的违法行政证明行为，仅宣告其违法性；对行政机关超越职权提供证明、证明事实不存在等构成无效行政行为的情形，人民法院判决确认无效。四是赔偿判决，人民法院就违法行政证明行为导致的行政赔偿争议进行审理裁判。
其三，诉讼中对行政证明行为可吸收性的特殊考虑。行政证明是一种可以被吸收的特殊行政行为。当行政证明行为被后续行政行为吸收时，单独就前置的证明行为进行救济就失去意义。但这并不排除司法权对行政证明行为进行审查，应将证明行为并入后续行为，对相对人进行司法救济。何种情形下，证明行为应被吸收，这一标准有待取得共识。本文认为，行政机关证明的内容仅就特定事实进行描述和说明，对后续行为并无拘束力，即会被后续行为所吸收。当证明行为违法，并足以否定其证明效力的，则应确认其后续行政行为具有违法性。
结语
依法行政，是行政管理方式和行政权力运行的法治化。行政证明，不仅仅是行政管理问题，更是法律问题；行政证明可以是一种证据，更可以是一种行为；行政证明是一种行政事实行为，同时是一种可诉的行政行为。把行政证明作为一种行政行为来研究，不仅有助于推进行政行为理论的深化和成熟，也有助于在法治轨道上解决行政证明过程中的诸多现实问题。本文认为，行政证明行为以行政职权为基础，是一种具有证明性、通用性、前置性的特殊行政行为。合法的行政证明行为应满足行政机关存在证明义务，证明主体具有行政职权，证明具备明确的内容、特定的形式，遵循时限约束，符合保密规定等要求。行政证明行为整体可诉，这对保证相对人能够获得司法救济具有现实必要性。当前，《行政程序法》暂处缺位，且对行政证明的理论研究又少之又少，本文以行政行为的视角对其进行了解剖分析，但远未尽，行政证明法治化仍是未来值得继续研究的理论和实践命题。
