行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，提出要“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”，会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，从国家层面全面部署推进行政复议体制改革。近年来，上海市杨浦区深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，按照改革要求，主动探索、积极实践，形成了一系列有益经验做法。但对标“主渠道”的目标定位，目前改革推进中仍然存在一些“瓶颈”亟待突破，需要认真总结行政复议体制改革成效和问题，为接下来进一步深化改革、创新实践谋方向、明路径、增实效。

一

2021年4月，上海市全面启动行政复议体制改革，杨浦区紧紧围绕改革目标任务，在全市较快地实现了行政复议有机构、有编制、有人员、有场所、有经费，改革成效初步显现。

(一）实行集中管辖，统一效应逐渐彰显。按照中央和上海市行政复议体制改革方案，杨浦区于2021年7月在区司法局增挂区行政复议局牌子，自2021年8月起作为区政府行政复议机构“一口对外”，实现复议案件统一管辖、属地办理。通过成立区行政复议局，一方面，整合了原先分散在各部门的行政复议资源，改变了过去不同部门“无人办案”和“无案可办”同时存在的现象，也有利于从根本上破解以往“多头办案”导致的“同案不同判”等问题。另一方面，实行集中统一受理，有效避免了“大部门”制改革后群众找不到、找不准行政复议机关以及“多头找、来回跑”的问题，行政相对人申请行政复议更加便捷，推动形成“行政争议找行政复议，行政复议找行政复议局”的良好导向。截至2022年7月31日，杨浦区共收到行政复议申请1005件，与改革2020年同期相比增长了91.4%。

(二）强化办案力量，争议化解更加有效。为更好适应改革后的新情况新挑战，杨浦区将原司法局行政执法协调监督科(行政复议和应诉科)，调整为行政执法协调监督、受理调解、行政复议、行政应诉4个科室，进一步明确职能、细化分工，将以往一些综合协调类的事务交由其他部门负责，避免多头兼顾、精力分散，真正让行政复议局成为化解行政争议的专职机构。着力规范行政复议活动，针对接待、受理、办理、调解、听证、集体讨论、案卷归档等不同环节先后制定7个工作规则并上墙公示，初步实现“一套流程办案，一个标准裁判”。加强行政复议办案队伍建设，通过选调、招录等方式增加了9名具有国家统一法律职业资格的办案人员，组建了4支办案团队，通过双周案件集体讨论机制及“以老带新”“传帮带教”等不断提升业务能力。改革一年来，复议后起诉率下降8.24%，起诉后败诉率从3%下降为零，行政争议化解的质效得到有效提升。

(三）系统完善机制，复议监督更加有力。杨浦区以推进行政复议体制改革为抓手，依托复议职责集中行使，更加全面地掌握各部门依法行政情况，进一步强化对行政执法的监督和规范。建立健全行政复议工作情况定期通报制度，发布杨浦区2021年度行政复议白皮书，梳理2022年上半年行政复议和应诉工作情况，并在全区法治政府建设工作会议上进行点评，通过“红脸出汗、咬耳扯袖”，切实提高各部门对行政复议、依法行政以及行政争议化解的重视程度，压紧压实工作责任。针对在行政复议过程中发现的具体问题，及时制发行政复议建议书，督促相关部门不断加强和改进行政执法等工作，多措并举倒逼杨浦区法治政府建设水平进一步提升。改革一年多以来，行政复议案件纠错率与改革前同期相比下降1.57%，行政复议对行政行为的监督和对法治建设的促进作用不断增强。

一年多的改革实践及取得成效令我们深刻认识到，推进行政复议体制改革必须坚持高位推动，党中央统筹谋划、统一部署，为行政复议体制改革提供了根本遵循。市、区层面分别建立领导小组，从制定细化实施方案、调整增配专项编制，到围绕改革重点难点逐一研究、逐一攻坚，为各项任务的落地落实提供了有力保障。必须坚持为民导向，从设立专门接待区，方便群众申请复议，到探索推广复议调解等行政解纷新路径，再到刀刃向内强化监督，努力从源头上减少行政争议发生。只有始终坚持以人民为中心，才能确保改革方向不偏离、举措不走样，取得受人民群众欢迎、实实在在的工作成效。必须坚持高效协同，行政复议体制改革系统性强、专业度高，需要各部门坚持“一盘棋”、拧成“一股绳”，在人、财、物等配套保障上，以及信息通报、案件移送等工作机制上，主动跨前、通力协作、形成合力，共同探索突破传统思维和运作模式，不断创新优化方式方法，才能确保行政复议体制改革不断走深走实。

但在肯定成绩的同时，仍有一些理论和实践层面的问题需要在今后的改革中予以重点关注、努力解决。一是开门复议的推进力度还不够。目前绝大多数的行政复议申请仍是通过邮寄收案，案件审理依旧以书面审查为主，当事人参与度较低，案件办理的公开性和透明度还不够。二是争议化解的质量效果还不够好。目前，行政复议维持率较高、纠错率较低的特点没有得到根本性转变，行政复议调解运用得还不充分，行政复议法律文书也往往缺乏释法说理，争议化解质效需要进一步提升。三是监督纠错的功能发挥还不够。一方面，行政复议决定的履行缺乏有效的监督制约；另一方面，行政复议机构提炼共性问题、从源头上规范行政行为不够有力，以案促改、以案促治的效果发挥还不明显。四是复议队伍的能力建设还不够。行政复议的行政性、司法性等特点决定了行政复议工作人员除了要掌握法律知识外，还应当熟悉行政业务、善做群众工作等，如何全方位提升行政复议人员综合素质、吸引各方面人才加入行政复议队伍等需要进一步研究和思考。

二

党的二十大对推进全面依法治国作出了系统谋划，尤其是党的二十大报告首次单独把法治建设作为专章论述、作出专门部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国的高度重视。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，行政复议体制改革是加强法治政府建设的重要抓手。推动改革进一步走深走实，需要牢牢把握“整体数量”和“个案质量”的双重要求，即在争议化解的“入口”，让大多数行政争议首先进入行政复议渠道得到解决，在数量上能够含括最广泛的救济需求；同时在争议化解的“出口”，让大多数行政争议在行政复议程序中得到实质性解决，实现程序终结和实体终结的统一，在质量上保证行政争议化解的有效性，从而不断发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，使其真正成为当事人救济权利的首选和优选。

(一) 增强行政复议路径的“吸附性”。主渠道定位要求行政复议制度必须吸纳绝大多数的行政争议，可以探索将现有“自由选择为主，复议前置为例外”的模式转变为“复议前置原则+负面清单”的模式，即行政相对人对具体行政行为不服的，除法律特别规定外，让尽可能多的行政争议首先进入行政复议程序，再通过行政复议机关依法公正作出复议决定、协调和解等方式实质化解行政争议，不断提升行政复议公信力，增强社会公众选择行政复议解决行政争议的主动性，推动行政复议的“过滤器”功能得到充分发挥。

(二) 提高申请行政复议的便捷度。持续扩大开门复议成效，更好凸显行政复议便民为民的制度优势，进一步拓宽行政复议申请渠道，除现有的现场、邮寄申请渠道外，开通并持续优化网上申请渠道，实现多渠道接收行政复议申请。推进行政复议关口前移，探索在街道层面因地制宜设立行政复议基层服务点，让当事人在发生行政争议后，第一时间就能够在“家门口”表达诉求、寻求救济。推动行政复议与数字化转型深度融合，依托“一网通办”“一网统管”建设，逐步实现行政复议“网上受理、远程办理”，让数据多跑路、让群众少跑腿。关注老年人、残障人士等特殊群体需求，探索建立申请辅助机制，通过政府购买服务等方式，由专业机构为他们提供专门服务，真正实现复议服务处处可及、人人可享。

(三) 提高行政争议化解的有效性。行政复议的天然制度优势在于能够借助行政系统内部的层级性、政策性和专业性，充分调动行政范畴内的资源优势来实现实质性化解行政争议。实践中的很多行政争议主要涉及行政管理和政策问题，本身的法律关系并不复杂，调解可以充分发挥复议制度的行政专业优势，降低权利救济的程序和时间成本，“情理法”结合促进争议得到有效化解。因此，应充分利用行政系统内部资源优势，推动行政复议案件的案前、案中、案后全流程“应调尽调、能调尽调”，把调解作为高效妥善化解争议的“关键一招”。同时，强化行政调解与人民调解、律师调解、社会组织调解等的密切衔接、高效联动，引入多方力量开展更加多元、专业的调解服务，最大限度争取定分止争、案结事了。另外，可以充分发挥基层的首创力和调解优势，探索“枫桥经验”在行政复议中的创新实践，努力把行政争议化解在萌芽状态。

(四) 提高行政复议制度的公信力。行政复议能够成为行政争议解决的主渠道的前提是其必须具有足够的公正性与公信力，为此，行政相对人才会选择行政复议作为其解决行政争议的路径。提高社会公众信任度、提升争议化解有效性，关键就在于提高当事人的参与度和行政复议社会透明度。对此，要继续探索创新行政复议办案模式，进一步消除“书面审理”弊端，加快建立重大、疑难、复杂、群体性等案件的听证和调查制度，通过实地调查、公开听证等方式，充分保障当事人的陈述权、申辩权，在全面查明案件事实、准确把握争议焦点的基础上，提高案件审理的透明度、公正性和公信力。针对疑难、复杂案件，应用好行政复议委员会制度，开展充分研究和论证，确保政治效果、社会效果和法律效果相统一。同时，加强行政复议法律文书的释法说理，建立完善行政复议文书公开、指导案例发布等制度，大力推动行政复议向社会公开，主动接受各方监督，以公开透明保障公正公平，提高社会公众对行政复议制度的认可。

(五) 提高行政复议决定的约束力。行政复议决定书一经送达即产生法律效力。对此，要加强行政复议决定和调解结果的强制力、约束力，建立健全行政复议决定履行监督机制，对于拒不履行、拖延履行或履行不到位的，联动纪委监委等部门加大追责力度，确保执行到位，打通行政复议监督依法行政、维护行政相对人合法权益的“最后一公里”。同时，应不断强化行政复议监督效果，针对个案审理中反映出的执法问题，结合法治政府建设，加强督察、指导和整改，推动提高源头执法水平；针对行政复议案件中发现的共性问题，综合运用行政复议建议书、行政复议意见书、典型案例指导等形式，做好法律提醒、工作提示，督促行政机关依法行政。

(六) 提高行政复议队伍的专业性。对标成为化解行政争议主渠道的目标，行政复议人员的专业性应至少体现为行政业务能力与依法办案能力的统一、多方协调能力与独立判断能力的统一、个案化解能力与社会治理能力的统一等多方面。对此，要按照“打造一支革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议专业队伍”的目标，加强对行政复议工作人员的培训、管理和考核，确保行政复议队伍政治过硬、业务精湛、作风优良。为缓解行政复议案多人少、办案人员身兼多职的问题，要探索行政复议辅助人员制度，建立健全相关引入退出、管理监督等机制，由辅助人员承担系统录入、文书送达、档案管理等有关行政复议辅助性工作，减轻专业行政复议人员的事务性工作负担，进一步提升行政复议质效。另外，在当前《行政复议法》的修订过程中，建议吸收司法员额制改革经验，明确行政复议队伍综合能力提升和组织保障要求，探索建立区别于一般行政机关公务员的独特管理制度，涵盖职业规范、业务培训、待遇保障、晋升发展等各方面内容，建立科学的绩效考评及严格的责任追究体系，以全方位的能力培养、更完善的正向激励和强有力的监督机制打造过硬队伍，为行政复议的高质量发展提供坚实保障。