摘 要：行政复议与行政诉讼是解决行政争议、监督权力、保障权利的两条基本路径。两者既有共性又有差异，在运行过程中优势互补、功能并存，呈现出制度竞争的格局。由于理论认识和制度设计等方面的不足，两种行政监督救济制度所形成的良性竞争并未显现，反而趋于相互抵触、消解。立足现行法律规定，结合新制度经济学的制度竞争理论，以健全行政争议多元化解机制的国策目标为导向，对现有行政复议与行政诉讼的衔接模式提供一种制度经济学和规范法学的双重观察视角。两种制度的竞争要素包括纠纷解决主体、制度更新能力、法律服务产品。制度竞争的逻辑体现为共同性稀缺性的竞争目标、竞争应遵循共同规则、竞争并不排斥合作等三个方面。通过对行政复议制度的完善，可营造一种良性互动、开放合作的多元化行政争议制度的新格局。
关键词：行政复议；行政诉讼；制度竞争；司法政策；司法终局
问题的提出
《行政诉讼法》第44条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”这是我国行政复议与行政诉讼程序衔接最为直接的法律依据，当下学界对两者关系的理论诠释或认识分歧皆来自于对该规范条文的不同理解与分析。“行政复议与行政诉讼的衔接关系直接反映了行政权与司法权之间的分立与协调。如果设计不当，行政权与司法权之间就会出现相互侵蚀，导致整个行政复议体系的紊乱。”作为行政救济制度最主要的两种救济方式，行政复议和行政诉讼无论是在目的、功能、程序设置、救济形式等多个方面都表现出共性。中央全面依法治国委员会关于印发《行政复议体制改革方案》的通知（中法委发〔2020〕5号）指出，行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政诉讼则具有中立性、终局性、权威性的特点，可谓各有擅长。“在行政复议与行政诉讼的制度衔接中，一条基本经验是：行政争议的解决倚重行政机关、行政机关是主战场，法院是行政争议解决的最后一道防线。”习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”此次在《行政复议法》（修订）（征求意见稿）第1条立法目的中亦明确“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。正确理解立法对行政复议化解行政争议“主渠道”作用的重新定位，就需要将其放到多元化行政争议解决机制中，也需要重新阐释行政复议与其他行政纠纷解决方式之间的关系，通过调适行政纠纷解决机制和激励机制导向，重构行政复议与行政诉讼在行政纠纷解决体系中的关系。在新制度经济学看来，制度竞争是不同制度之间的“争胜”，是多个制度设计（供给）主体通过一定的过程或载体（经济、政治、文化等）检验其制度安排之优劣活动和利弊的活动。以制度竞争理论视角来看，行政复议要发挥“主渠道”作用，就必然要与行政诉讼、信访产生一种事实上的竞争关系，对现有“大信访、中诉讼、小复议”格局进行政策调整。当行政纠纷产生之后，行政相对人或利害关系人选择某种纠纷解决方式，而拒绝另外一种纠纷解决方式，除了考虑成本外，更多地会考虑公正以及诉求的实现程度。制度竞争也是一个制度搜寻和发现的过程，“当下社会秩序在很大程度上并不是经由设计而建构出来的，而是通过那些在竞争过程中胜出的更为有效的制度的普遍盛行而逐渐形成的”。制度竞争意味着某一纠纷解决制度会与其他制度产生竞争关系，某一制度提供者必须更好地提高纠纷解决的质量，更好地满足人民群众对公平正义的向往与追求，才可能在多元制度竞争中胜出。行政复议与行政诉讼的共同任务都是要通过解决行政纠纷来实现其制度价值目标。这种明确的目标导向，决定了两种制度一方面要获得向国家争取制度创新的筹码，另一方面各自在制度框架下也必须积极创新，既推动自身制度的不断完善，也促进制度供给的良性竞争。行政复议与行政诉讼的制度竞争，从积极意义上看，可以满足法律服务市场的需求，提高法律资源配置效率，增强行政监督救济的制度公信力，增强制度内生力量，积累有益经验，为以后制度完善做好准备。但制度竞争也面临着潜在的负面因素，例如多元纠纷解决制度供给可能会造成制度的相互冲突、各自为政的分割局面，破坏行政纠纷解决机制的整体协调和发展，因此制度竞争必须以相互尊重为前提。但遗憾的是，行政复议与行政诉讼制度之间的积极良性互动并没有出现，对行政纠纷不想管、不愿管，对行政处罚的维持率高，导致了制度“竞争失灵”或“竞争失效”的现象。制度的“竞争失灵”意味着有必要对行政纠纷解决机制进行一次从理念到规则的全面反思与重构。本文立足现行法律规定，以制度经济学和规范法学为双重观察视角，探讨行政复议与行政诉讼制度的良性竞争与衔接模式改进的理论问题，以更好地推动行政争议解决整体机制的完善。
一、行政复议与行政诉讼的竞争要素
行政复议与行政诉讼的制度差异，根源于行政权与司法权的区别。在我国，行政权与司法权仅具有职能意义上的分工，不存在位阶之分，且两者均源自宪法规定。由于不同国家机关在履行职能时所管辖的事项与立场存在差异，制度竞争在所难免。对任何一种制度的考察，既要考虑制度设计者在设计之初的构想，也要考量其实际运行效果。“研究法律离不开条文的分析，这是研究的根据。但不能只研究法律条文，还应注意法律的实施。如果只注重条文，不注意实施情况，只能说是条文的、形式的、表面的研究，而不是活动的功能的研究。”行政复议是通过行政权的自律控制来救济国民权益的制度；从沿革上讲，是为了在司法权中确保行政权的独立性而设置的制度。受司法终局性的限制，行政复议这种保障行政权的独立性制度设置目标并未得到完全体现。行政复议与行政诉讼的衔接既有过滤行政纠纷的作用，也有分流行政诉讼压力的考虑。通过行政系统的内部程序来解决行政纠纷，客观上可减轻法院的案件压力、实现诉讼分流。但复议制度本身也反映出政府对司法的不信任，这一制度设计的目标之一就是尽可能地降低司法对行政审查的比例。“虽然行政复议只是要过滤行政纠纷，并没有剥夺司法审查的终局权，但事实上这个制度却对行政纠纷进行了分流，由行政复议解决法院无力过问的纠纷，使得大量影响深远的行政纠纷在行政复议的轨道上终结，从而在制度的层面上极大地限制了司法权作用的发挥和司法化进程”，对行政诉讼构成了“制度性侵蚀”。任何权力对于其他权力都具有一种天然的排斥性，行政权也概莫能外。行政复议、行政仲裁、行政调解甚至申诉制度，都实际上是行政权侵蚀司法权、排斥司法权的表现。但把复议等解决纠纷的方式作为法院受理某类案件的前置程序，既契合中国人“家丑不可外扬”的传统心理认知，也反映了矛盾“先内部消化、后外部解决”的思维路径。故有专家认为行政复议制度乃是为了表达行政系统中“组织上一体”而存在的，是将整个行政体系作为一个总体而对待的，是处理行政机关内部“家事”的制度。按照新制度经济学的一般理论，纠纷解决机制间的制度竞争包含纠纷解决主体、法律服务产品、制度更新能力等要素。
（一） 纠纷解决主体
复议机关与法院处于中间地位，往往被推断为不受冲突权益关系制约和影响的公正主持者。法院作为纠纷解决的传统机构，具有天然的优势。“在中国这样一个具有中央集权传统背景下建立起来的社会主义性质国家，行政权在解决纠纷方面有‘天然’优势。我们的立法和政策导向有意无意地忽视行政机关自身在解决行政纠纷方面的职能，将大量原本可能会先通过行政程序、协调对话、行政复议等方式解决的纠纷，自觉不自觉地引入法院”。法官具有法律专业知识，作为中立者能够客观地进行价值判断并解决纠纷，而且“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的”。然而当政府被授权去解决特定的纠纷时，政府便潜在地成为一个多元化的纠纷解决市场上去兜售法律服务产品的竞争者。基于行政科层制的运作模式，上级复议机关所拥有的权限要比下级复议机关要宽、裁量空间要大，同时会辅助以各种资源与手段来监督制约下级机关，在解决行政争议时具有得天独厚的优势。但实践中，这种优势却被异化为行政复议成为“维持会”的制度劣势。“当前我国行政复议低使用率和面临的困境，主要原因在于行政复议欠缺足够独立性和公正性，从而造成行政复议的信任危机。”但问题在于，法院就一定比行政机关的上级机关更值得信赖吗？在老百姓的眼里，无论是法院还是上级复议机关都是广义上的“政府”。“此项职能从行政机构转移到法院或从法院转移到行政机构一般都不会有实质性的改变，因为它需要的是更公正的裁判机构，而不管其拥有多少权力，或者因为它需要的是某种特定的程序，而不是另外的一种程序。”因此，行政复议与行政诉讼的最终制度生命力都在于提高公信力、增强独立性、保障社会公正。竞争是建构良性法律服务市场的核心机制。行政纠纷解决机制之间的制度竞争是当事人选择规则以及规则体系的竞争，不同的纠纷解决规则以及规则体系反过来也会对纠纷解决的成本以及制度兴衰、纠纷解决方式的选择偏好、一个社会的总体法律服务水平产生重要影响。不同制度并存为当事人提供了选择的依据，拥有一定选择权的当事人是竞争性法律市场的消费者。“根据法律市场论，公民个体的行为选择在完善法律制度方面不是毫无意义的，个体不仅仅是政府制定的法律的被动适应者，而且还是法律产品的积极的消费者和购买者。”当事人不仅会被动地适应法律制度，而且会在法律市场中主动去选择对自己最为有利的纠纷解决路径。蒂伯特的“用脚投票”模型表明，当事人如果对某种救济制度抱有一定的歧视或偏见，或者某种救济制度不能给当事人带来较其他制度更多的正义时，当事人则会选择放弃该制度。当事人的理性选择会对制度完善和制度变迁产生激励作用，会促使不同纠纷解决机制不断提高自身的制度竞争力、调整竞争态度。“行政复议与行政诉讼等其他行政争议解决方式相比的优势，应是自然或非强制状态下的优势，由此给当事人带来的益处，应体现或转化为当事人的自然选择。”因而，国家和立法者对行政复议法进行修订时，应把法律市场和公民的选择权利因素纳入考量范围。
（二） 法律服务产品
在多元化行政纠纷解决机制这个法律服务市场中，待出售的是各式各样的纠纷解决路径和法律产品，包括法律、规则、救济成本、公信力和其他法律服务产品。裁决书或判决书是行政复议与行政诉讼所提供的法律服务产品。仅从法律产品提供角度看，复议与诉讼在形式上几乎不存在明显的区别，行政复议针对行政纠纷认定事实、适用法律并进行审理、判断，亦具有裁判的属性。复议审理程序的严格化（准司法化）以及复议决定所具有的既判力已使得复议不断失去其个性特征而与诉讼趋同。复议机关与法院都是在受案范围内、事实基础上，依据法律规则对相关行政争议进行裁决。从所提供法律服务产品的差别上看，法院的行政裁判具有最终性、权威性、中立性等优势，而内部纠错性、便捷性、低成本则是行政复议所特有的优势。从行政复议三方关系角度来看，通过复议化解行政纠纷可避免纠纷向行政系统“外溢”和“衍生”。行政复议的核心功能是解决行政争议。行政复议具有行政机关自我纠错的功能，行政复议对行政行为的变更权限大于司法变更权限；上级行政机关更容易支配和调取庞大的社会资源，更能够高效地推动行政争议的解决，实现案结事了的目标；更容易根据行政纠纷的个案特殊性，“量身定做”纠纷化解方案，“订制式”地推动纠纷的化解。行政复议机关还可以针对个案显现出来的问题，对同类案件采用复议意见书、建议书、通报等方式推动行政机关改进行政行为，倒逼行政机关更好地依法行政。
（三） 制度更新能力
制度更新能力包括创新能力与竞争能力。创新是制度竞争的核心，制度竞争会迫使纠纷解决主体不断地进行制度创新和技术调整、降低制度成本，以便在制度竞争中获得更大优势。由于制度具有外溢性，因而某一制度的创新也可能会引发其他制度的变动，推动整个制度体系的变迁。行政复议制度一方面具有内在发展的需求与动力，另一方面也面临着外在制度竞争的压力。因此，行政复议制度要获得更强的制度竞争力，就必须更好地实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。竞争能力是指竞争产品在争夺目标用户某一或某些需求所具有的能力。行政复议和行政诉讼两种制度之间的竞争实质上是纠纷解决能力的竞争。某一纠纷解决机制只有具有适应、集成和重构组织、整合资源从而匹配环境变化要求、不断更新自身的能力，才能够以卓越的纠纷解决质量赢得优势地位。不过，只要行政争议和作为争议解决渠道之一的行政复议所处的中观或宏观政府流程与制度体制结构不改变，单一行政复议渠道就很难完全容纳并及时解决日益增长的行政争议。我国《行政诉讼法》颁布于1989年，但就在1990年12月24日，国务院又专门制定了《行政复议条例》；1999年，全国人大常委会审议通过了《行政复议法》；2000年，国务院颁布了《行政复议实施条例》。自行政诉讼法出台后，最高人民法院不断出台司法解释、司法政策文件以及指导性案例来弥补成文法所固有的缺陷，直至2014年行政诉讼法修订。行政复议制度同样也在不断完善中，如全国各地不断地进行行政复议制度改革的探索与试点，以激发制度内在活力，增强制度的实施效果。国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》提出“加强和改进行政复议工作，努力把行政争议化解在行政过程中”；2007年出台的《行政复议法实施条例》第50条率先规定了复议调解制度；2008年北京、黑龙江等地探索行政复议委员会试点工作；《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》提出了“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”的目标。2020年4月18日中央全面依法治国委员会印发了《行政复议体制改革方案》，提出要构建统一、科学的行政复议体制。可以看出，行政复议制度的变革与行政诉讼制度的修改完善是交替进行的。这也恰恰印证了“行政法律制度的发展史，就是一部日益扩大行政权，不断限制司法权的历史”。
二、 行政复议和行政诉讼的制度竞争逻辑
行政复议和行政诉讼制度竞争的根本目的应是为了促进行政救济制度之间相互协调配合、公民权利得到更好更充分的保护，给公民提供更加多元化的权利救济途径，防止形成“救济垄断”和“信访不信法”的局面，缓解社会矛盾纠纷不断累积的压力。制度竞争有助于形成制度功能互补的良好局面；行政救济制度的竞争，有助于行政复议制度真正发挥行政纠纷化解主渠道的作用。“在日益崇尚纠纷解决机制多元化的今天，行政复议制度的全面革新不能不注意与相关纠纷解决方式之间的协调。鉴于行政复议与行政诉讼制度之间的紧密联系，必须努力消除两种制度之间的脱节，使得二者能够相互配合，从而共同筑起维护公民权利的堤坝。”任何一种制度的兴衰都是外部制度竞争与内部制度替代的结果。制度竞争是推进制度优胜劣汰的重要机制，也是制度变革的理性选择。在制度竞争中，不同制度的优劣得以彰显，制度会被重新组合，功能会被不断优化；那些难以适应社会变迁的制度会被其他制度吸收和替代。制度变迁不仅是一个技术性问题，而且涉及观念、体制、社会环境等多种因素。为了在竞争中获得优势地位，制度设计者往往会吸纳各种资源，优化制度。通常，在对多种救济制度具有选择权利时，当事人会自动涌向制度成本较低的制度，这种激励结构会使制度成本较高的一方不断降低制度运行成本，但与此同时也会使得优势一方继续采取更优措施以保持其优势。这样，各种制度之间就会形成相互竞争、相互促进的发展态势。制度竞争通常表现在以下三个方面：共同性、稀缺性的竞争目标；竞争应遵循共同规则；竞争并不排斥合作。
（一） 共同性、稀缺性的竞争目标
不同的制度追求一个共同的目标，才会形成竞争，目标不同就不会形成制度竞争。“在复议程序和行政诉讼程序之间，存在着一种密切的功能上的联系。它们不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政的合法性进行审查，并化解公法上的冲突。此外，它们是同一个——从行政程序经复议程序和行政诉讼到执行的——裁判过程的两个阶段。”“正义是社会制度的首要德性”，也是行政复议与行政诉讼制度共同的价值追求，解决行政争议是行政复议与行政诉讼共同肩负的政治使命与竞争目标。行政复议之所以没有很好地发挥作用，其根源恰恰就在于“行政复议制度主要功能定位发生偏差，在其制度设计内容及其机制构建方面是以如何实行监督和纠错为基点的，因而围绕着如何解决纠纷的制度操作空间非常有限，很多情形下是‘官了民不了’，不能很好地把握和解决好争议”。“诉愿与行政诉讼制度，均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，均属相同，并不因前者为自律、后者为他律，前者欠缺独立性保障，而后者适用审判独立，在其救济价值有根本之差别。”从权利救济角度来看，法律设置行政诉讼原告和行政复议参加人的目的具有相似性。行政复议的目的是为了防止和纠正行政机关作出的违法或不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益，保护和监督行政机关依法行使职权；行政诉讼的目的是解决行政争议、纠正行政机关作出的违法行政行为，以保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权。《行政复议条例》增加了“防止和纠正”之内容，并将立法目的与行政诉讼的立法目的次序做了重新排序——“维护和监督行政机关依法行使职权”居首位，被作为立法目的加以优先考量，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”则被摆在了其后的位置。既要“监督”，又要“保护”的多元价值取向，反映出行政复议制度与行政诉讼制度在价值取向上存在冲突；相互矛盾的多元价值取向，是对行政救济制度应然价值取向的背离。制度设置所欲实现的目标必须具有稀缺性和一定难度。若目标过多或实现目标缺乏难度，则制度难以形成竞争优势。欲有效处理行政复议和行政诉讼的差异化发展目标，则不能过于强调两者之间的同质化。行政复议必须以居中裁决行政争议为出发点，体现公正裁决行政争议、提供有效法律救济、促进公共利益和私人利益平衡的内在要求。
（二） 制度竞争应遵循共同规则
“有规则的竞争”是一种在目的和手段上以制度为导向的竞争。共同规则是行政复议与行政诉讼之间进行衔接、协调整合的“最大公约数”。制度具有可识别、可预期、可信赖的特性，是一种规则体系。规则直接决定着制度竞争的实现程度以及有效性。制度竞争必须遵循一定的规则，或必须在同一个制度体系内部，或共同受一定的观念所约束。两种救济制度的竞争是一种规则体系内部的制度竞争，通过完善制度供给机制、改善制度环境，从而共同实现解决行政争议、监督依法行政、保护公民合法权益多重性目标。“作为行政诉讼的解决争议的替代方式，行政复议应发挥其快速、低成本等优势，在审查范围、重点、程序以及当事人的资格等方面形成与行政诉讼不同的制度安排。”推动纠纷解决机制之间良性竞争的规则应当是统一规范的法治化规则。欲通过制度构建来克服不同救济途径之间的不当或恶性竞争，就要制定制度竞争共同遵守的行为规则。（1）法律所保护的权益。无论是行政复议所保护的权益，还是行政诉讼所保护的权益，都必须是法律规定应当保护的权益。《行政复议法》第1条规定的立法目的、第2条所界定的复议制度都是围绕着“合法权益”展开的。“随着社会对法律和权利的需求不断增长和供应能力的不断降低，人数和复杂性的增长对法院提出了过多的要求。”2014年经修订的《行政诉讼法》第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”该条规定突破了行政诉讼权益保护仅限于人身权、财产权的束缚。最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）明确规定“行政诉讼法和相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计了符合实际的行政案件受案范围，这是人民法院受理行政诉讼案件的法定依据。各级人民法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围”。（2）权益受损。无论是行政诉讼原告还是行政复议申请人都是行政救济制度的当事人之一，都是在符合一定构成条件的前提下才会成为行政救济制度的当事人。诉讼和复议针对的对象都是有争议的行政行为。能够启动救济程序的都是主观上认为行政行为侵犯了自己合法权益的当事人，无论是行政诉讼的原告还是行政复议的参加人都和所争议的行政行为有利害关系。在杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案中，法院就指出政府驳回当事人申诉的信访答复既没有改变原有行政法律关系，也没有形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务没有产生新的影响，故不属于行政复议的受理范围。（3）审查时机。无论是复议还是诉讼，可以进行合法性审查的行为还应当具备“成熟性”，即行政机关的程序必须走完，决定必须是最终决定。复议机关或者司法机关根据成熟性标准可以排除对中间行政行为和重复处理行为的司法审查。如最高人民法院在“赖恒安诉重庆市人民政府不予复议上诉案”的行政判决书（〔1998〕行终字第10号）指出，“重庆市教育委员会重教函（1996）21号报告从形式上看属于行政机关内部公文，但在抄送赖恒安本人后，即已具有具体行政的性质；由于该报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对赖恒安的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性”。同样在“姚志宏等人诉北京市政府行政复议一案”中，听证程序是作出行政许可行为的一个中间环节，其效力已被许可行为所吸纳；“听证程序是行政机关在作出行政许可前征求利害关系人意见建议，为最终的行政许可提供依据的一个环节，虽该环节是行政机关组织的，但却不是行政复议法意义上的独立可申请复议的行政行为。因此，听证程序作为行政许可程序中的一个环节，并不具有独立、完整行政行为的特征，不属于行政复议法规定的可复议的行政行为。”
（三） 竞争中寻求合作
不同制度之间的竞争目的在于实现目标，而非反对或排斥其他制度。制度与制度之间不仅具有竞争关系，而且可以相互信任，通过互助、协调、合作减少社会成本从而实现共同目标。国家倡导多元化纠纷解决机制，其目的在于向社会与公民提供一种无缝隙整合衔接的而非碎片化割裂的法律服务制度。故2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠大纠纷解决机制”。救济制度之间是一种相互补台而非互相拆台的关系。“理想状态下，复议改革的最优方案应该是立足于对自身体制和机制的变革和改良，否则纯粹的外力倒逼只会在趋利避害的人性面前，越来越远离解决问题的原点，甚至适得其反。”为解决复议制度程序空转问题，行政诉讼法通过增加“双被告”制倒逼行政复议制度解决复议“维持率”居高不下的问题。“有些复议机关一味维持原行政行为，该撤销的不撤销，该纠正的不纠正，导致维持率过高……为了从制度上促使复议机关发挥监督下级行政机关的行政行为……新法对现行制度作出了修改。”但复议机关则认为“双被告”制度使得复议机关疲于应诉，并未起到应有的作用。有学者从成本收益角度进行理性分析后提出，不应让行政复议机关作为行政诉讼的共同被告，在这一前提下，应通过构建和完善配套制度来避免复议功能弱化。也有学者认为“双被告”制度的提出使复议机关定位“自相矛盾”，程序上空转严重，背离了理性“经济人”原则，不符合“成本—收益分析”的基本要求，也减损了复议制度的权威性；这种末端解决问题的方式无法在源头上解决我国复议体制机制面临的困境，相反已经引发了一系列新的问题。故这次由司法行政部门主导的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》第10条规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。为实现有效化解行政纠纷目标，法院应通过各种方式“鼓励和支持”行政机关通过调解、裁决或采取其他方式处理纠纷。“尽管行政程序与司法程序经历了不同的发展道路，但它们被认为是实现正义的相辅相成的工具。一个机构必要的独立性应当得到另一个机构的尊重。”对于法律明确确立的行政复议相关制度，都应当被行政裁判加以维护。我国实行的是一级复议制度，除法律特别规定外，现行法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议。受多中心任务的束缚，“终局性”原则不可能适用于所有的行政纠纷；但纠纷又必须予以解决，再加上国务院具有法律上的豁免权，故而经过国务院复议的行政案件，是不能进入行政诉讼程序的。正是考虑到与行政诉讼的制度衔接，行政复议程序才被设计为一级复议制度。在杨吉全诉山东省人民政府行政复议一案中，法院就明确规定“对于明显违反、甚至是一再违反一级复议制度的申请，行政复议机关可以在口头释明之后不作任何处理；申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉”。行政诉讼具有维护法制统一的功能，对行政复议制度的维护也是建设法治国家的应有之义。复议制度的核心是保障行政权的独立性，给予行政系统一个自我更正、自我修复的机会，也意味着司法应尊重行政的自主性。司法终局以尊重行政自主为前提，这不仅涉及行政机关的专业判断，而且涉及行政复议机关对复议决定的处分权。
三、 行政复议与行政诉讼制度性竞争的路径拓展
行政复议与行政诉讼之间的制度竞争涉及国家权力配置问题，也关乎不同政府层级和内部的各方利益表达。作为一种官僚体系的内部性救济制度，行政复议是行政机关的一种自我控制手段；政府作为复议机关更熟悉行政管理事务，再加上其上级机关的身份更容易对行政行为进行合法性、适当性的全面审查。为此，立法者明确指出“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。行政复议法（草案）明确指出，“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。行政复议功能主要或者优先是对行政机关行使职权进行法律上的监督和对具体行政行为违法或者不当的纠错，并在此基础上实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护。专业性、无偿性、简易性都是行政复议所具有的制度竞争优势。“充分发挥行政复议制度快捷、便民、又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。”从制度供给角度来看，无论把行政复议定位于内部层级监督还是其他功能，其功能的实现都建立在行政复议解决纠纷的基础之上。
（一） 突出行政复议的“主渠道功能”
“主渠道”意味着行政复议制度应承担行政诉讼分流的功能，扮演行政纠纷化解主力军的角色。（1）形式意义上的主渠道。形式上的主渠道，意味着行政复议应解决绝大多数行政纠纷，在解决行政纠纷的数量上要远远超过行政诉讼。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》明确提出要“加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解行政纠纷的‘分流阀’作用”。与行政诉讼制度相比，行政纠纷进入行政复议的入口要宽、门槛要低、审查要深、程序要简化、效率要高、解决要快，能吸引更多的当事人选择行政复议。在受案范围方面，不适合法院进行司法审查的行政纠纷，未必就不能由行政复议机关进行审查。行政复议的受案范围应当远远大于行政诉讼的受案范围，立法可采用概括式规定与否定式列举相结合的受案范围模式。鉴此，立法应对行政复议范围的外延做进一步扩张，诸如内部行政行为、行政机关对民事纠纷的调解行为、自动化行政行为等新型行政行为皆可纳入复议程序。从审查力度方面来看，行政复议不仅要审查行政违法以及不适当的行政行为，而且要对违反国家政策的行政行为进行审查。（2）实质意义上的主渠道。实质意义上的主渠道的定位，意味着行政复议已经不仅仅是行政纠纷的“分流阀”，而应在实质上发挥解决行政纠纷的作用，对绝大多数行政争议应具有终结功能；申请人通过行政复议可以有效化解行政争议，不需要再向法院提起行政诉讼。实质性的纠纷解决，还意味着行政复议处理结果具有可接受性，复议裁决者在行政纠纷复议过程中要加强法律沟通，不仅关注裁判结果，而且应修复受损的社会关系。实质性纠纷解决也意味着复议机关必须要考虑行政争议的合理性问题，在原告（申请人）的请求具有一定的合理性但现实法律制度却又无法提供足够的支持时，复议机关要扩大变更决定的适用情形，“通过案外工作以及引导、宣传、释明、协调等多种手段”，更加合理地化解行政纠纷。而这恰恰是行政复议机关作为上级机关所具有的独特优势。
（二） 行政复议组织的改革
“行政复议制度能否成为解决行政争议的主渠道，其关键在于能否真正落实公正原则。”行政复议组织的独立性和中立地位是作出公正复议决定的重要前提。设置统一的行政复议组织，旨在解决各行业各系统复议人员与行政纠纷不匹配、资源配置不均衡的困局。行政复议组织应当是超越具体行政执法权的组织，不受现有“条块管理”的束缚，同时还能与现有行政首长负责制进行很好的衔接。根据《行政复议体制改革方案》以及《行政复议法》（修订）（征求意见稿）规定，县级以上地方人民政府以及其他履行行政复议职责的行政机关为行政复议机关。在行政复议组织的改革过程中，一些地方启动了行政复议委员会和行政复议局的试点探索，引入专家参与审理，增强复议的专业性，提高复议的公信力和复议的效能。这些试点经验都为行政复议组织从立法层面进行调整提供了实践支撑。行政复议委员会模式涉及行政首长与行政复议委员会之间的关系，若行政复议委员会对行政行为具有实体决定权，必然会与宪法所规定的行政首长负责制产生抵触。目前，《行政复议法》（修订）（征求意见稿）第62条第1款规定，“县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导，专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项，为办理行政复议案件提供咨询意见”。该条款把试点经验与现行体制做了一定的结合，形式上保留行政复议委员会的外在结构，但对其功能进行了实质性改造，将试点中的复议决策机构调整为复议咨询机构，复议咨询机构对重大、疑难、复杂以及专业性、技术性较强的行政案件提供咨询意见。
（三） 复议程序的设置
根据“结构—功能”主义，行政复议与行政诉讼功能的发挥，是由其在行政救济体系中的地位和关系决定的；合理设置行政复议前置程序是处理行政复议与行政诉讼衔接的核心问题。“总体来看，目前不存在更改或者调整现有自由选择模式的重要理由和原因。同时，更为重要的是，自由选择模式为两种渠道提供了制度竞争的空间，二者的优势和作用可以通过当事人的选择得到展现”，因此，既有模式应被维持。复议程序作为前置程序，能够发挥行政管理领域专业性强的优势，也可减轻法院的诉讼压力，过滤分流行政纠纷。不过，强制性地从形式上建立行政复议的“主渠道”，会限制公民的自由选择权，并不符合现代法治应提供全面的可供选择的救济途径的精神和要求。因此，制度设计的焦点应集中在复议前置模式与自由选择模式的协调与平衡，既要有效过滤繁杂的行政争议，又要尊重当事人的选择意愿。行政复议法修订时可以考量在一些专业性、技术性强，通过简易程序实施的行为，行政争议较多的领域原则性地设置复议前置程序，或者通过单行法律法规增加补充规定。通过这种制度设计上的微调，逐步引导老百姓树立“穷尽行政救济”的观念，尽可能使大量的行政案件在行政复议制度中得到化解。行政复议在程序设置中，应体现一定的“司法化”特征，增强程序的中立性和交涉性，保障公民程序权利、推动社会公平正义的实现。这一要求与行政复议自身的定位并不冲突，也不影响行政复议权是行政权的根本属性。复议机关要在事实认定、法律适用等方面强化说理，提升行政复议的公信力。还应注意到，复议程序的不断细化会对复议效率造成一定的冲击，故复议制度对行政案件的处理应设置繁简分流程序，对于那些事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件应采用简易程序，其余案件则采用一般程序。当然，分类处理的理念在此次行政复议法修订稿中也得到了体现。
（四） 加大制度性保障
行政复议机构的运行应当有充足的人员编制、经费作为保障，确保人员配备、经费支持与工作实际相适应。同时根据《公务员法》第15条规定，公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”，故而行政复议法在修订时也应当明确复议人员具有身份保障权，非因法定事由、非经法定程序不被免职，以保障复议人员能够公正地、不受干预地行使权力。行政复议不仅是行政纠纷解决制度，而且具有权力监督作用。复议机构在复议过程中如发现政策性、制度性问题，可以向被复议机关提出；立法修订时除了应当赋予复议机关提出意见、建议权外，还应建立行政复议决定及行政复议意见书、建议书执行情况的监督机制；赋予复议机关提出追究责任的权利，即对拒不履行复议决定的行政机关，复议机关有权向纪检监察部门提出，纪检监察部门可依法对相关责任部门和人员进行惩戒。对复议机构提出的改进工作、完善政策、追究责任的建议，有关机关、单位应当书面反馈采纳情况。行政行为经复议被认定为违法，需追究相关人员责任，同时应依法通报同级纪检监察机关。
结语
行政救济制度的产生、变迁与完善，是不同权力主体之间基于权力配置关系进行博弈的结果，更是不同权力主体充分彰显各自优势、协调互补的结果。行政复议与行政诉讼之间的制度性竞争应以促进法治政府建设为导向、以实质性解决纠纷为指引。立法者在修改和完善《行政复议法》时，应当从整体上对行政监督救济制度体系进行审视，以营造一种良性互动、开放合作的新型制度体系，尽可能地避免形成恶性排斥、封闭对抗的制度内耗、资源浪费的制度竞争关系。只有加强各种纠纷解决方式之间的协调、科学界定各自纠纷解决的范围，合理化解制度间的衔接问题，才能实现多元化纠纷解决机制的最优化布局，使行政纠纷得到实质性解决。
