摘 要:推进自由贸易试验区建设是新形势下党中央、国务院做出的重大战略举措。在分析当前面临的国际背景基础上，对中国自由贸易试验区发展脉络及总体态势进行了详细梳理，总结了中国自由贸易试验区发展成效，包括推动更高水平开放型经济新体制构建，促进外资外贸增长和推动营商环境改善，对国内改革形成倒逼机制，推动政府职能向服务化转变，以及发挥区域“增长极”效应等。但中国自由贸易试验区高质量发展还面临着诸多问题，包括顶层设计不足致使管理机制不畅，高价值制度创新缺失，重大开放风险压力测试不足，以及对接国际经贸规则发展前沿存在差距等。为推进中国自由贸易试验区高质量发展，应进一步完善顶层设计，畅通管理机制;加大放权力度，构建容错纠错机制，鼓励自贸试验区大胆探索制度创新和进行压力测试;积极对接国际经贸新规则，校准“边境后”管理体制。
关键词:自由贸易试验区;制度创新;营商环境;容错纠错机制;高质量发展;增长极
一、研究背景
设立自由贸易试验区( 以下简称“自贸试验区”) 是中国新时期全面深化改革和构建高层次开放型经济体系的重大战略举措，是中国在改革开放“第二季”主动推进实施的大型开放战略，承担了为在全国范围内推进全面深化改革和扩大开放探索与积累新路径、新模式、新经验的重大历史使命。自贸试验区是将深化国内改革、高水平开放、制度创新等重大任务目标融为一体的大型综合改革试验区。自设立以来，自贸试验区按照国家整体部署，在贸易投资便利化、现代产业开放、行政管理效率提升等方面进行了大量重要改革，形成了一大批可复制可推广的经验，为中国开展新型改革开放、推进经济高质量发展进行了积极有益的探索。总体来看，中国自贸试验区发展态势良好，但也暴露出一些问题，面临着不少重大挑战。
当前，经济全球化进入一个被新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情与贸易争端深刻影响的新环境。2019年12月底，新冠肺炎疫情暴发，并蔓延至200多个国家和地区，最终造成全球大流行，对世界各经济体的经济均产生了不同程度的负面冲击。2021年1月世界银行《全球经济展望》指出，尽管全球经济正从新冠肺炎疫情大流行所引发的崩溃中有所复苏，但这种复苏将受到抑制。预计2021年全球经济产出将增长4%，与新冠肺炎疫情大流行前相比增长仍然乏力。此外，中美贸易长期存在失衡，在政治与安全议题超越经贸关系成为国际博弈焦点的前提下，中美经贸关系的“压舱石”开始出现松动。新冠肺炎疫情暴发以来，中美围绕新冠肺炎疫情源头发生了争端，并在一系列敏感议题上存在分歧。新冠肺炎疫情与中美经贸争端叠加引发的深刻变革使中国对外开放新格局构建面临更为复杂的国际环境，推动自贸试验区高质量发展是中国积极有效应对的一种重要方式。
习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式主旨演讲中指出，实践证明，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。作为当前中国对外开放的重要新高地，自贸试验区高质量发展与整个中国经济高质量发展密切相关。2020年《政府工作报告》提出，面对外部环境变化，要坚定不移扩大对外开放，稳定产业链供应链，以开放促改革促发展。进一步扩大自贸试验区改革开放自主权、鼓励自贸试验区“大胆闯、大胆试、自主改”就是其中的一项重要策略。为此，自贸试验区高质量建设对于中国在错综复杂的国际环境条件下营造更高水平贸易投资便利化环境，打造对外开放新高地，构建更高水平开放型经济新体制，培育外贸竞争新优势，以及推动经济高质量发展等具有重要意义。
自贸试验区事关中国新型改革开放进程，一经提出便引起了学界的高度关注，一些学者从不同视角对自贸试验区进行了卓有见地的研究。例如:邓富华等分析了自贸试验区的内涵、布局与定位，总结了其建设成果和特点，指出了其深化创新发展的难点，并提出了相应的路径选择;张威等阐述了自贸试验区的成就、面临的问题，并提出了发展建议;王旭阳等对18个自贸试验区的发展态势进行了概括，分析了其制约因素并提出了未来展望;杜国臣等介绍了18个自贸试验区的发展态势，分析了其制度创新成效，并指出了其面临的问题及未来的重点发展方向;陆燕分析了自贸试验区的发展成效、问题与短板，并提出了其未来发展路径。但自贸试验区的时代背景和发展实践处于快速变化之中，对其研究也应不断跟进，而且上述研究成果在自贸试验区的发展脉络、成效全面性分析、问题精准性诊断以及基于高质量发展视角建言献策等方面仍存在补充空间。有鉴于此，本文拟着重在这些方面进行拓展与更新，对自贸试验区最新发展脉络与总体态势进行详细概括，在扩大范围归纳自贸试验区发展成效的同时，指出其存在的深层次问题，并以此为基础提出中国自贸试验区高质量发展的对策建议。
二、中国自贸试验区的发展脉络与总体态势
（一）中国自贸试验区的发展脉络
1.中国(上海)自贸试验区引领中国自贸试验区建设
上海在中国自贸试验区发展征程中走在全国前列，并在全国自贸试验区格局中占据关键位置。(1)2013年9月29日，依托基础优良的四个海关特殊监管区(包括上海综合保税区等)，总面积为28.78平方公里的中国(上海)自贸试验区(以下简称“上海自贸区”)正式挂牌成立，成为中国第一个自贸试验区。(2)2015年4月，为进一步深化上海自贸区建设，上海自贸试验区实施扩区，将自贸试验区范围涵盖至陆家嘴金融片区(含世博地区)、张江高科技片区、金桥开发片区。至此，上海自贸试验区总面积达120.72平方公里，这也被称作上海自贸试验区2.0版。(3)2017年3月，《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》提出了上海自贸试验区“三区一堡”的建设目标，其中“三区”是指将开放和创新融为一体的综合改革试验区、开放型经济体系的风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区，“一堡”是指服务国家“一带一路”建设和推动市场主体走出去的桥头堡。这标志着上海自贸试验区进入3.0版。(4)2019年7月，《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》提出，按照“整体规划、分步实施”原则，先行启动南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛、浦东机场南侧等区域，面积为119.5平方公里。临港新片区的设立标志着上海自贸试验区进入4.0版的新阶段。
2.自贸试验区空间范围逐步扩展
在上海自贸试验区建设快速推进的同时，其他省份的自贸试验区建设也陆续跟进。(1)2015年4月，继上海自贸试验区正式挂牌后，国务院第一次批准在其他省份增设自贸试验区，广东、天津和福建自贸试验区应运而生。这3个自贸试验区的设立为中国改革开放增添了国家“试验田”，目的是开展多样化试验，与上海自贸试验区进行对比及形成互补。(2)2017年4月，为推动全国新一轮改革开放试点布局更加均衡，国务院再次决定增加自贸试验区数量，批准设立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个自贸试验区。此次新设的7个自贸试验区大多位于中国中西部，并且首次将东北地区包括进来，为更大层面差异化探索制度创新提供了更加广阔的试验场景。(3)2018年4月13日，习近平主席在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话中宣布，党中央支持海南全岛建设自贸试验区，并在海南建设中国第一个自由贸易港。这预示着中国自贸试验区进入“双自贸”驱动阶段。(4)2019年8月，山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江等6个自贸试验区设立，自贸试验区发展在全国进入深入扩大阶段。(5)2020年8月，国务院批准了设立北京、湖南、安徽自贸试验区总体方案及浙江自贸试验区扩区方案，使自贸试验区覆盖范围进一步扩大，拥有自贸试验区的省份超过全国的60%。
3.中国自贸试验区已大致形成“雁阵”格局
截至2020年，中国共分6批推出了21个自贸试验区，覆盖了东部沿海的10个省份、内陆的8个省份和沿边的3个省份，共规划设立了67个片区。除了海南、上海、北京、浙江、重庆之外，其他16个省份的自贸试验区各有3个片区分布于本省份的3个不同城市。全国21个自贸试验区中面积最大的是海南自贸试验区。除了海南、上海、浙江之外，其余省份自贸试验区的面积均为120平方公里左右。中国自贸试验区已大致形成覆盖东西南北中的“雁阵”格局，实现了中国沿海省份、长三角、京津冀全覆盖，布局延伸至沿边地区，经历了从沿海到内地、从东部到中西部、从海域到内陆、从发达省份到沿边欠发达地区不断深入的过程。
总体来看，自贸试验区的设立较好地对接了一系列国家重大战略，如“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等，对区域协调发展及更高水平开放起到了重要推动作用。
（二)中国自贸试验区发展的总体态势
1.差异化定位逐渐形成
目前，各自贸试验区根据自身发展水平、区位优势、要素禀赋、产业条件、开放基础等制定了差异化战略定位。(1)高端开放定位。沿海自贸区依托较为成熟和扎实的外向型经济基础不断推进更高层次的对外开放合作。设立最早的上海自贸试验区在试验开放型经济新体制方面走在全国前列，在推动制度型开放中发挥着重要的带头作用。由于具有较好的外向型经济基础，上海自贸试验区以国际高标准自由贸易区为目标不断迈进，旨在通过自贸试验区建设率先实现法治化、国际化、现代化、便利化的先进营商环境，形成国际认可的公平、统一、高效的市场经济环境。(2)对接国家战略定位。第二批设立的3个自贸试验区具有显著的响应国家战略的区位指向。广东自贸试验区毗邻香港和澳门，因此推动粤港澳深度合作成为其重要任务。天津是京津冀一体化的重要节点，天津自贸试验区的设立自然以服务京津冀协同发展为重点。福建凭借与台湾相近的区位优势，在推进海峡两岸经贸交流中走在前列，因此推进两岸经贸深度合作顺理成章地成为福建自贸试验区的重要任务。部分内陆型自贸试验区依托长江黄金水道及土地、劳动力成本优势等推动龙头产业开放度大幅提高，对国家中部崛起和西部大开发发挥着重要的支撑作用。沿边自贸试验区利用与其他国家接壤的地缘优势，大力深化与邻国的经贸合作，在带动沿边经济社会稳定发展的同时为巩固和睦友好的周边环境做出了贡献。(3)区域性发展议题定位。自贸试验区的差异化定位不仅突出地体现在服务国家战略上，也鲜明地体现在对区域内长期存在的固有难题的探索上。例如:河北自贸试验区积极承接北京非首都功能;辽宁自贸试验区加快市场化取向的体制机制改革，成为提升东北老工业基地整体竞争力的新引擎;山东自贸试验区探索中日韩三国加深经贸合作，并加快发展海洋特色产业。即使在相似区位条件下，自贸试验区定位也存在显著差异。例如:同为中国西部地区重要的开放门户，四川自贸试验区围绕内陆型开放高地标杆使命，志在打造成为内陆开放战略支撑带先导区、内陆开放型经济新高地，而重庆自贸试验区则选择“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽作为重要定位;同属中国西南地区沿边板块，广西自贸试验区注重发挥面向东盟的区位优势，而云南自贸试验区则以连接南亚和东南亚为战略侧重点。
2.重点产业聚集度不断提高
由于设立时间、自身基础等条件不同，目前21个自贸试验区经济产业发展成熟度各不相同。(1)总体上各自贸试验区重点特色产业不断聚焦，围绕重点产业链的上下游配套产业集群日益壮大。各试验区的每个片区均已初步形成相对独立的产业发展平台，大多数片区规划了5~12个重点产业，拥有14个产业布局的片区不足5个。(2)由于适合自贸试验区发展的产业在客观上具有相似性，各自贸试验区规划发展的产业具有相当程度的重合性。如图1所示，据初步统计，由于自贸试验区的要素枢纽属性，现代商贸成为各自贸试验区的必选项，在所有产业中排名第一，全国有34个片区规划将现代商贸产业作为重点发展方向。金融、新一代信息技术、医药健康、高端装备制造和旅游会展产业分别被27个、25个、20个、17个和15个片区布局，分列第2~6名。其他受到青睐的产业还包括保税贸易、研发设计、智能制造、新材料和跨境电商。航空航天、汽车、文化科教布局片区数量均为5个。(3)鉴于地理区位、产业基础、区位优势等差异性原因，自贸试验区重点产业布局与发展目标各具特色，其分布差异符合经济预期。例如:作为全国开放型经济的领头羊，上海自贸试验区的战略重要性比较突出，相应地，其定位取向也更具国际化特色，即要建设成为国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心，并发挥其高端人才聚焦优势，在关键的“卡脖子”核心技术前沿产业发展上发力;浙江自贸试验区依托舟山港的国际港优势，聚焦重要大宗商品———油气全产业链发展;湖北自贸试验区基于较强的制造业基础，强调发展五大产业集群，具体包括集成电路、光电子信息、人工智能、生物医药和新能源汽车;鉴于远离世界主航道及拥有天然全域旅游资源的优势，海南自贸试验区与自由贸易港建设以旅游业、现代服务业、高新技术产业为其主导产业。
图1自贸试验区重点产业分布特布
三、中国自贸试验区发展的主要成效
自设立以来，中国自贸试验区建设取得了较为显著的成效，有相当数量的制度创新实践成果在全国其他地区进行了复制与推广，并在多个方面与领域取得了突破性进展和成效。
（一）推动开放型经济新体制构建
中国推出自贸试验区这一政策工具，旨在通过建设高水平对外开放高地进一步推动市场经济体制改革，以释放巨大的市场活力，助推经济保持中高速增长。自贸试验区是党的十八大以来中国构建开放型经济新体制的重要举措。2015年，《关于构建开放型经济新体制的若干意见》强调，新形势带来新挑战与新任务，为此，必须统筹开放型经济体制顶层设计，加快构建高水平开放型经济新体制。2013年9月，中国历史上第一个负面清单———《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》发布，标志着中国开始采用国际通行的外资管理模式，首次以负面清单方式管理外资准入事宜。与国际通行做法一致，负面清单模式意味着负面清单之外的领域，外资的设立与变更不再实施逐案核准，只需向相应级别的主管部门备案。此举意味着中国外商投资管理体制迎来了重大改革，标志着中国开放型新体制建设取得了重大突破，中国开放型经济体制不断向国际标准迈进。在大的方向上，自贸试验区涉外经济管理体制一直在朝着更有利于高水平开放的方向转变，在贸易监管、投资管理等外向型体制建设上取得了重大进展。在自贸试验区的促进下，2018年中国首次正式推出全国版负面清单，负面清单管理模式由自贸试验区延伸至全国范围，带动了全国更高开放水平经济新体制的构建。
（二）促进外资外贸增长，推动营商环境改善
自贸试验区的规制改革带动了全国规制水平的提高，创造了良好的营商环境。外资主体数量的增加是检验自贸试验区制度创新和营商环境改善的重要指标。有研究指出，自贸试验区的设立能够显著促进地区FDI的增长。据商务部统计，2019年前10个月，前4批12家自贸试验区新设企业约21.7万家，其中新设外资企业达到5123家，占比约为2.4%;实际利用外资额达到1 083.9亿元。这12家自贸试验区面积加起来不到全国的4‰，但外商投资额和进出口额却分别占到全国的14.4%和12.5%。截至2019年，上海自贸试验区自成立以来新设外商投资企业多达1.2万家，所占比重由挂牌初期的5%攀升至20%。第二批3个自贸试验区设立之后，其实际利用外资年均增速约为15%。2019年，这3个自贸试验区的进出口贸易额与实际利用外资额分别约占其所在省份的17.1%和32.1%。截至2019年，中国(河南)自贸试验区郑州片区自成立以来新注册外资企业累计达到356家，约占郑州全市的50%营商环境全球排名中，截至2020年，中国由2013年的第96位持续上升至2019年的第31位，位次排名达到历史最高水平，并被世界银行连续两年评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。
（三）形成国内改革倒逼机制
自贸试验区的本质在于开放，探索制度创新并复制和推广至全国是其设立的一大初衷。自贸试验区通过“先行先试”探索制度创新这一路径对国内深化改革形成了压力，目前其先试先行的改革意义得到了充分体现。2020年7月，《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》提出，将自贸试验区实践形成的31项改革试点经验向全国推广，将另外6项经验向特定区域复制推广。这些改革经验的推广进一步推动了全国范围内改革的深化。同时，自贸试验区对制度创新的探索呈现出较高的系统集成性，形成了较强的改革推力。制度创新能够引发改革深化，自贸试验区取得的制度创新成果一旦被其他地区吸收，便能产生巨大的涟漪效应，有利于全国范围内的改革深化。此外，自贸试验区政策与经济环境在高水平开放的推动下不断与国际标准对接，而自贸试验区所辐射的区域为了与自贸试验区形成较好的产业联动，也需要在外资市场准入、贸易监管体制、服务业扩大开放等方面进行必要的结构性改革，从而有效带动周边地区深化改革。这种改革波动效应将由自贸试验区邻近区域进一步向更远区域渗透，从而通过自贸试验区对全国形成强大的改革牵引力。
（四）推进政府职能向服务化转变
自贸试验区负面清单管理模式的推行，促使政府职能发生适应性转变，推动政府角色由审批者逐步向服务者过渡。成立伊始，自贸试验区就尝试采用国际先进的负面清单制度管理模式。近年来，国家发展改革委、商务部已形成惯例，每年定期联合发布分别面向全国和自贸试验区的两个版本的负面清单，在市场准入管理制度设计上实现了从审批制到备案制的根本转变。在备案制模式下，政府将更多地在满足市场主体多样化、个性化需求方面下功夫。各自贸试验区深入推进简政放权，不断深化“放管服”改革，推行“多规合一”“证照分离”“最多跑一次”等极简商事制度，大力压缩不必要的程序和手续。在此过程中，政府逐渐由台前转向幕后，由前置审批转向事后、事中监管，为市场在资源配置中发挥决定性作用提供了基础性制度安排，不断构建适应现代化经济体系的政府管理新体制。在自贸试验区深化改革开放效应的推动下，自贸试验区所在省级政府掀起了新一轮管理权限下放的高潮，赋予了自贸试验片区更大的改革开放自主权。例如，在辽宁自贸试验区设立之初，辽宁省政府就着手推动了首批133项省级管理权限下放。通过下放省级管理权限，自贸试验区所在的地方政府对经济社会管理进行统筹协调，加强了提供公共服务的能力。
（五）发挥区域“增长极”效应
国家设立自贸试验区的一大任务就是在新形势下通过自贸试验区建设，发挥其巨大的辐射效应，带动周边区域的经济增长，由“点”及“面”，不断助推中国经济产业结构升级。相关研究发现，自贸试验区政策试点显著地促进了地区实际GDP(国内生产总值)与人均实际GDP的增长。广东、天津和福建这3个自贸试验区依据发展定位进行的差异化试验结果显示，它们分别在推动粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展、深化两岸合作方面作出了很大贡献。在制度红利的不断释放下，自贸试验区不仅促进了外贸外资增长，而且成为刺激国内经济活力的重要政策工具。自贸试验区相较于其他地区具有显著的市场经济环境优势，因而可能对周边地区具有虹吸效应，但国际经验表明，这种虹吸效应具有短期性，长期来看自贸试验区有力地促进了整个区域的融合发展。根据赛迪《2020年中国自由贸易试验区发展白皮书》，前3批自贸试验区在设立当年均有效地提升了所在城市的GDP增速。上海自贸试验区的设立为浦东新区整体经济保持快速稳定发展作出了重要贡献，并为浦东新区及上海乃至长三角地区的外贸持续增长提供了动力保障。在自贸试验区效应的推动下，2019年浦东新区GDP同比增长7%，高于全国增速;实现了2万多亿元的进出口额，占上海全市进出口总额的60.3%，推动了浦东新区进一步发挥引领上海外向型经济的龙头作用。上海自贸试验区的稳步推进进一步推动上海不断迈向国际贸易中心。2019年，洋山港和外高桥港区共计完成3 907.3万TEU(标准箱)的集装箱吞吐量，同比增速达到3%，为上海港连续9年位居全球第一大集装箱港作出了重大贡献。
四、中国自贸试验区发展存在的主要问题
虽然自贸试验区建设取得了重大进展与成效，但自贸试验区的概念与实践在中国仍是一个相对较新的事物，很多部门对其概念与本质还缺乏一定的了解。而且，中国已进入国内改革深水区和攻坚期，在自贸试验区推进过程中不免存在一些问题，致使其高质量发展面临诸多挑战。
（一）顶层设计不足导致管理机制不畅
党的十九大报告指出，要“赋予自贸试验区更大改革自主权”。但由于相关设计与推动机制存在先天性不足，各级政府及部门之间难以凝聚起来开展密切合作，以致相关改革的协同效果欠佳。虽然相关部门建立了一定的协调工作机制，但仍存在程序过多导致部分工作协调难度太大的问题，从而影响了改革创新效率。对于相当一部分改革试验任务，由于设计时缺乏统筹考虑，又存在管理目标冲突、收益风险不一致等问题，致使国家相关部委与地方政府部门存在工作步调不一致的现象。自贸试验区被赋予“为国试验”的历史性重任，也鼓励地方自主开展试验，但由于涉及制度创新的很多任务不是举一地之力就能实现的，地方上推出的不少深化改革举措难以突破现有政策，而且在现有的垂直管理框架下，相对大一点的改革动作还必须得到相关部委的充分授权才可实施，各自贸试验区只能分别不停地向相关部委要政策，从而导致了改革效率的低下。与此同时，日益严格的问责与追责机制使部分干部“大胆试、大胆闯、自主改”的主观能动性有所减弱，甚至导致其不敢改、不愿改。另外，就地方政府而言，由于精力与人员有限，其GDP绩效与自贸试验区的任务往往难以兼顾。虽然从长远来看，自贸试验区各项工作的推进有利于区域经济增长，但其效果周期相对较长，短期内可能会放缓区域经济增速，造成自贸试验区与所属地方政府之间存在一定程度上的目标冲突。从目前的运行情况来看，很多地方政府习惯于套用传统开发区的管理模式，对于自贸试验区这一新型开放载体缺乏根本认识，且在尝试一些自贸试验区高难度动作的同时，也要面临巨大的招商引资压力。多重任务集于一身，对地方政府而言自然难度很大。
（二）高价值制度创新较为缺失
自贸试验区建设的核心任务是制度创新，但目前支撑自贸试验区开展制度创新的要件还不太充分。首先，国家尚未出台自贸试验区专属法案，自贸试验区的法律制度建设还比较落后，导致其制度创新缺乏高阶法律支撑。各自贸试验区现有的“总体方案”和地方相应出台的“管理条例”的法律层次不高，与现行法律法规的关系尚未理顺，部分规定与现有的法律或部门规章之间存在矛盾，致使具体管理部门常常面临依法行政与改革创新的矛盾，基层在开展制度创新时也面临多方掣肘，很难突破多年来形成的垂直管理法律法规，建立有效的新型制度安排的难度很大。其次，由于未对自贸试验区的制度创新形成明确的职责考核制度，致使其制度创新主体缺失、动力不足。面对高额的体制性协调成本，自贸试验区只能退而求其次，在事务性、操作层变革上大做文章，很多所谓的“制度创新”仅停留于流程精简、手续减免、互联网技术应用等表层，重量级制度创新极为稀缺。这些浅层次改革虽然也很重要，但与真正的制度创新相差较远。在自贸试验区的建设过程中，地方政府基于增长与就业等政绩目标对探索自由贸易制度具有较强的意愿，在试验时往往更为积极主动，而相关垂直管理部门基于风险及利益顾虑偏于谨慎和保守，致使协调成本过高，自贸试验区很难开展深层次、高价值的制度创新探索。
（三）重大开放风险压力测试不足
自贸试验区承载着新时期中国对外开放压力与风险测试的重要使命，但自设立以来，一直在深层次开放压力测试与风险测试方面进展缓慢，尤其是在敏感领域的开放试验过于谨慎与保守。虽然自贸试验区从设立伊始就被赋予试验功能，相关规划文件也都强调制度创新，但未对试验内容、方案等做出明确的指示，重大开创性试验一直未提上议程。2020年自贸试验区的负面清单条目仅比全国版的少3条，严重制约了自贸试验区开展开放压力测试的政策空间。从目前的实践情况来看，中国自贸试验区在货物自由流通方面进步显著，但在资金、人员、信息及数字等要素流动方面还存在诸多体制性、结构性障碍，导致更大力度的开放压力测试难以开展。例如，金融体系发展不充分不平衡成为制约中国经济高质量发展及贸易强国建设的重要瓶颈，探索金融业开放是设立自贸试验区的重要目标之一。然而，资金自由进出需要推进人民币汇率市场化改革、资本项目放开、跨境资金流动等相关金融制度，自贸试验区在此方面的压力实验开展较少，以致中国在人民币汇率自由化和利率市场化领域还未能取得实质性重大突破，在跨境资本流动方面未取得突破性进展。另外，实现人才自由流动需要给予区内企业聘用的外籍人才更多的出入境便利政策，实现信息与数字自由流动也需要打破固有思维，自贸试验区虽对此有一定的探索，但仍未达到压力测试的深度。
（四）对接国际经贸规则发展前沿存在一定的差距
从源头上来看，中国自贸试验区仿照国际通行的自由贸易园区而设立，但不可能在现有基础上立即全面推行国际标准自由贸易区高度开放的制度与政策体系，而是要通过小切口试验探索渐进式地推进高水平开放。但自贸试验区若不对标高标准国际经贸规则，就不可能建设成国际一流的自由贸易区。在贸易便利化方面，自贸试验区沿用海关特殊监管区的传统监管模式，与国际通行的“境内关外”贸易监管制度仍有差距。在推行国际高标准经贸规则方面，中国自贸试验区还有很多“功课”要做。一方面，中国自贸试验区在知识产权、投资、监管一致性、竞争中立、金融服务、数字贸易、环境保护等高标准经贸规则建设方面还较为落后;另一方面，当前国际经贸规则的高标准主要体现在现代服务业开放领域和边境后监管方面，而目前中国自贸试验区负面清单中限制领域最多的就是服务业，现代服务业开放不足已经成为严重阻碍中国自贸试验区对接国际高标准经贸规则的体制性因素。此外，在开放的全面性与协同性方面，自贸试验区也与国际先进水平存在较大差距。例如，部分自贸试验区虽然出台了国际船舶登记相关规定，但由于国际通行的税收、融资、管理等配套政策缺失，对相关国际企业仍然缺乏吸引力。与国际上知名自由贸易区或成熟自由港相比，目前中国自贸试验区在营商环境软实力方面，如海关通关效率、监管方式、数字化运营、现代物流体系、部门横向协作机制等方面，还存在很大差距。
五、中国自贸试验区高质量发展的对策建议
当前，世界处于“百年未有之大变局”，新冠肺炎疫情与贸易争端导致国际形势错综复杂，充斥着诸多不确定性。党的十九届五中全会指出，中国仍处于重要的战略机遇期。为把握其中蕴藏的发展契机，中国要实行高水平对外开放，推进自贸试验区高质量发展，通过将自贸试验区打造成开放高地，继续深化与世界各国和地区在经贸领域的合作与交流，在世界实力对比变化中争取主动地位。
（一）进一步完善顶层设计，畅通管理机制
为了使自贸试验区能够更好地开展高价值制度创新并进行推广复制，就必须提供一个相应的顶层设计。因此，应加快出台中国自贸试验区法案，从立法上明确自贸试验区和自由贸易港的法律地位和开放权限，为自贸试验区开展关键性制度创新及进行压力与风险测试提供高层次立法护航。应尽快捋顺自贸试验区的宏中微观三级管理体制机制，将自贸试验区的建设主体以法律形式确定下来，明确其职责范围、激励目标及考核标准等;进一步划清中央和地方在自贸试验区发展过程中的权责关系，在国家部委、省级单位与自贸试验区之间建立稳定、顺畅和高效的沟通协调机制。对标国际自由贸易区或自由贸易港的成熟做法，自贸试验区的具体运营机构设置应以简化、扁平化、专业化、灵活高效为方向，采用企业化管理、市场化运作的国际通用模式。政府应专注于政策与制度供给，具体管理应由运营方全权负责，并定期向主管部门汇报。
（二）加大放权力度，构建容错纠错机制，鼓励大胆探索制度创新和压力测试
除顶层设计不足之外，自贸试验区的改革自主权不够充分也是导致其高价值制度创新与压力测试不足的重要原因。作为中国对外开放的试验田和改革开放的排头兵，自贸试验区应具备充分的改革自主权，尤其是在当前新冠肺炎疫情与贸易争端冲击的背景下，需要进一步赋予自贸试验区更大的改革自主权，以应对全球供应链调整与收缩带来的负面效应。在开展制度创新时，若不涉及重大国家政治安全，应根据创新的内在要求推动中央部委加大放权力度，全面落实“法无禁止皆可为”的法治精神，大幅降低地方政府推行制度创新的行政成本。同时，应构建容错纠错机制，为制度创新行为主体解决后顾之忧。制度创新不可能一试就准，更何况制度创新的本质在于突破现有政策，既然是试验就应营造试错容错的创业氛围，拘泥于条条框框肯定无法达到制度创新的目的。只要前期论证充分、理由合理，且并非主观性原因导致制度创新失败，就应对相关责任主体合理免责。通过建立容错纠错制度，为一线制度创新与压力测试提供“安全港”，充分调动各方积极性，深入推进自贸试验区的高质量改革创新。此外，在新发展格局背景下，自贸试验区应围绕“双循环”新发展格局开展制度创新，加快建设成为“国内国际双循环相互促进”的重要连接点。
（三）积极对接国际经贸新规则，校准“边境后”管理体制
找准规则标准差距、补齐短板是中国自贸试验区制度创新的重要方式。当前国际经贸新规则日趋成型，且越来越强调各国制度对接与监管的一致性。对于深度融入全球化、努力构建开放型世界经济新体制的中国来说，21世纪经贸新规则是不可逾越或回避的一个议题，中国制度型开放也不可能长期游离于国际经贸新规则之外。在全国层面尝试国际经贸新规则存在困难的前提下，自贸试验区在对标国际先进经贸新规则上可先行先试，尤其是要对标CPTPP(《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》)和TPP(《跨太平洋伙伴关系协定》)等国际经贸新规则，在关税、海关便利化、快速通关等方面进一步落实国际经贸新规则要求，在投资、服务贸易、知识产权、环境保护、数字贸易等国际经贸规则新议题上开展逐步试验，在国有企业和指定垄断、中小企业等方面深入探索试验。由于国际经贸规则无时无刻不处于演化之中，各自贸试验区要及时研判并紧跟国际经贸规则的最新发展动向，形成制度型开放诉求并逐级上报，推动相关部委修改现行不合时宜的管理条款，在国内外经贸规则衔接上发挥应有的作用。国际经贸新规则的内容较为庞大，很难在一个自贸试验区内进行全部试验，因此个别有条件的自贸试验区可率先对接某一项国际经贸新规则。例如，上海自贸试验区可进一步对接国际投资新规则，海南自贸试验区可尝试数据跨境流动探索等。
此外，中国应进一步扩大服务业开放，加快制造业等实体经济的发展，并实施具有国际竞争力与区域吸引力的税收政策，吸引跨国公司，壮大产业集群，使自贸试验区这块制度高地进一步发展成为区域经济“增长极”。自贸试验区应对接国家战略，依托自身优势，把握科技创新趋势重点产业，在“卡脖子”关键技术供应上做出贡献，并立足本区域，率先推广其制度创新成果，发挥对其他地区的改革示范引领作用。其他地区应主动加强与自贸试验区在产业、资源、资金等方面的对接，加强对自贸试验区制度创新成果的学习和模仿，在复制经验的过程中要做到灵活应用，不断提高自身对制度创新成果的吸收能力，积极融入自贸试验区发展大局，形成自贸试验区内外产业链一体化的发展格局。
