摘 要:当前,中国已明确将市场化、法治化、国际化作为营商环境建设的要求。进入数字化时代,新近世界银行开创性地将“数字技术指数”设置为《宜商环境报告》跨领域评价指标,将数字立法融入各一级指标测评,这些动向表明:经济体营商环境的数字化、法治化水平已成为营商环境国际评价体系的重点评价环节。尽管中国数字营商环境法治化建设成果丰硕,但在对标以宜商环境数字指数、数字营商指数等为代表的数字营商环境国际评价体系指标上仍有不足,仍需提升数据治理法治化、平台治理法治化、数字市场监管法治化与立法数字化能力。中国应以完善数据治理规则为核心,加快数据治理法治化进程;以数字平台融合建设为重点,提升平台治理的法治化水平;以激发数字市场竞争活力为要义,推动监管数字化转型;以建立数字法治体系为目标,加快数字立法进程,为中国式现代化建设提供有力支撑。
关键词:数字经济; 数字营商指数; 数字营商环境; 数据治理; 法治化
党的二十大报告指出,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”,要“加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群”,代表数字经济发展外部环境总和的“数字营商环境”建设受到关注。数字营商环境水平是各国新的竞争角力点:一方面,新冠肺炎疫情加速了全球数字化进程,全球数字经济产业进入快速发展阶段,倒逼各经济体营商环境的数字化转型。另一方面,将评判营商环境数字化水平的相关指标纳入国别评价体系的做法已日渐成熟并逐渐成为国际共识,西方发达国家抢占数字高地、争夺数字话语权、以数字经济为发展突破口、围绕科技进行限制性竞争等措施愈发激烈。2022年2月4日,世界银行(以下简称“世行”)发布最新版营商环境评价体系《宜商环境报告》(Business Enabling Environment,BEE)的概念文件,以替代2021年9月17日中止的《营商环境报告》(Doing Business,DB)。其中,“数字技术”首次作为跨领域主题置入全部指标领域之中,“法治化”依然是各二级指标的重点考察因素。在此背景下,明确中国数字营商环境建设路径、提升数字营商环境综合水平成为实现经济高质量发展的重点工作。
法治在营商环境建设中具有引领、推动、规范和保障作用,打造优质的数字营商环境离不开法治。将数字营商环境建设纳入法治化轨道是对数字经济健康发展的整体要求,也是构建统一开放、竞争有序的现代市场体系,实现国家治理体系和治理能力现代化的路径选择。尽管中国前期在数字营商环境法治化建设中已取得一系列成果,但在对标国际高水平标准上仍有不足。有鉴于此,笔者拟循“法治化”的逻辑脉络,从中国数字营商环境法治化建设现状出发,在总结分析营商环境数字化、法治化评价要求的基础上,提出构建中国数字营商环境发展的法治框架。
一、数字营商环境的主要国际评价方式
近年来不少国际组织陆续将与数字经济相关的评价指标纳入国别营商环境评价体系之中,当前在国际上影响力较大的评价指标主要有八种,分别为世行发布的三个指数:DB中所含的数字评价要素(以下简称“DB 指数”)、BEE 中以数字技术指标为代表的数字评价要素(以下简称“BEE 指数”)以及数字营商指数(Digital Business Indicators,以下简称“DBI 指数”);联合国国际电信联盟发布的信息通信技术发展指数(ICT Development Index);联合国贸易和发展会议发布的企业对消费者电子商务指数(Business-to-Consumer Ecommerce Index);联合国经济和社会事务部发布的电子政务发展指数(E Government Development Index);世界知识产权组织发布的全球创新指数(Global Innovation Index);世界经济论坛发布的全球竞争力指数(Global Competitiveness Index)。理论界将该八种指数按其各自特征分为:对数字营商环境水平的试评价(DBI指数),对数字经济具体领域的专题评价(信息通信技术发展指数、企业对消费者电子商务指数、电子政务发展指数),对数字经济指标要素的综合评价(BEE 指数、DB指数、全球创新指数、全球竞争力指数)三类。
均由世行发布的BEE指数、DB指数、DBI指数可作为国际数字营商环境评价的代表性指标。DB曾是中国“营造国际一流营商环境”建设过程中最重要的国际对标体系。是对中国国家治理改革和法治建设影响最大的国际项目之一。虽然世行于2021年9月17日宣布中止DB的后续发布,并将用BEE项目替代,但目前公布的BEE项目仍然是个未完成体,仅简单披露其评价指标及相关原则而尚未公布完整的评价细则与计算方法。根据计划,BEE项目将于2023年1月正式实施,至2023年最后三个月内发布第一版。从现有内容看,BEE项目评估体系既有对DB相当程度的继承与延续,也有很大程度的创新、发展和提升。因此,在BEE完整公布之前,DB的评价方法仍具有较大借鉴意义。DBI 指数则是世行聚焦全球数字经济发展的新产物,是世行在数字经济背景下对经济体数字营商环境的专门评估,是国际社会对数字营商环境指标化、标准化评估的创新结果,同时也是当前国际上独有的较为全面的数字营商环境评价体系,基于DBI指数的研发专家、机构与DB指数、BEE指数具有共通性,该指数的评价方法亦有很大可能被BEE指数所参考引用,因此有必要对其进行系统分析。
(一)BEE指数
BEE项目由世行副行长、首席经济学家卡门·莱因哈特(Carmen M. Reinhart)教授负责。同DB项目相比,BEE项目具有以下新特点:一是追求数据收集和报告过程的高标准。BEE项目将对数据收集流程、数据采集协议、数据存储保护、数据透明度、公开可用性和结果可复制性等环节进行革新,建立一套新的营商环境国际评价数据采集与应用标准,并平衡专家咨询数据和直接来自公司层面的调查数据的应用比例,重点保障“精细数据”的可推广复制性。二是重塑BEE项目的工作目标和价值自信。世行将在BEE项目中推介其新的指标评价理念,具体涵盖推动经济改革降低制度交易成本、畅通政企多主体对话渠道、打造成全球公益产品、促进世行2030目标实现等。三是改进评价方法。BEE项目将以“平衡”为核心,追求更为科学的评价方法。例如,BEE项目将既从单个公司开展业务便利性的角度对营商环境进行评价,也从整个行业(部门)发展的角度进行,并针对不同角度设计不同方案且对评价结果量化平衡。又如,BEE项目贯彻“全流程”评价模式:既关注政府监管,也关注公共服务水平;既收集法律法规等规则信息,也收集反映实际执行情况的事实信息和测量结果。
从指标比较上看,BEE项目不仅将DB项目的观察指标“劳动力市场监察”和“政府采购”吸纳到了一级指标之中,还开创性地加增了两项跨领域指标:“数字技术”与“环境可持续”。跨领域指标内容将融入每项一级指标中进行评价,进而构成了BEE项目对数字营商环境与环保营商环境的新的指标评价模式。虽然世行尚未列明BEE指数的数字化要素的内涵与外延,但跨领域的指征使几乎所有一级指标都要在各自领域内满足数字技术应用与保障要求。例如,公用服务接入指标考量电子政务平台的建设水平;国际贸易指标考量单一关税窗口的使用便捷度;争端解决指标考量智慧法院、线上争议解决的建设与应用程度等。
(二)DB指数
自2001年起,世行每年发布DB报告,报告内容是对全球约190个国家或地区的营商环境的评估,包含11个一级指标以及23个二级指标。最近几年,DB报告对数字经济的关注度在不断增加。在2020年DB报告的前言部分,世行行长马尔帕斯(David R. Malpass)开宗明义地指出:“一般来说,得分最高的经济体具有几个特点,包括广泛使用电子系统和在线平台……”与BEE指数、DBI指数详列数字评价指标不同,世行在DB报告评价指标体系中并未明确区分或增设新的“数字评价指标”,而是通过在原有指标中增加数字化要素比重的方式,对经济体的数字营商环境水平进行间接评价,这也构成了BEE跨领域评价模式的制度来源。从2020年DB报告中可以看出,数字化程度高低已直接影响经济体的得分,高分经济体具有以下特点:第一,数字政务平台系统普及。2020年排名前20的经济体均已设立电子政务系统(如一站式政务服务平台)、电子税务申报与支付平台、在线产权转让平台等。第二,监管数字化程度高。世行肯定数字监管的运用对防止商业贿赂、保护少数投资者、防止脱逃税款、简化信贷程序、提高监管效率等方面的积极作用,认可数字赋能市场监管有益于规范市场秩序,促进市场竞争。第三,数字信用平台(体系)建设水平较高。世行十分鼓励经济体构建数字信用平台(体系)并认为此举对经济体简化信贷程序、解决破产重整难题、提高争议解决效率等具有积极作用。第四,在线产权变更方式普及。产权变更包括动产及不动产的登记、转让以及注销等事宜,世行认为产权变更的平台化、电子化有利于降低行政费用、提高产权保护水平、便利产权快速流动。
(三)DBI指数
DBI指数是独立于BEE指数、DB指数的新兴指标评价项目。DBI项目于2017年起开始实施,是专门针对经济体数字营商环境水平的试评价。DBI指数包含网络连通性、数据隐私与安全性、物流 、支付以及数字市场监管5个一级指标,下设13个二级指标。DBI指数主要以问卷形式采集数据,通过向一国企业或政府发放问卷并对收集的信息进行统计、分析的方式得出评价结果。
二、数字营商环境国际评价体系的法治蕴涵
BEE指数DB指数与DBI指数的指标评价内容均体现浓厚的法治化理念,对经济体数字领域法治水平评价构成各指数的主要评价要素,具有以下共通特点:
(一)强调数据治理法治化
数据是数字经济的关键生产要素,是驱动数字经济创新发展的核心动能。数据在数字经济中的核心地位在三个指数评价中得到充分体现,数据法治水平的高低成为经济体数字营商环境评分高低的关键。各指数明确数据治理依赖完善的制度规则,并对经济体的数据治理水平采直接与间接相结合的评价模式——数据治理本身不仅作为直接评价要素纳入得分依据,还通过其他环节进行间接评价。例如,DBI指数将“数据隐私与安全性”作为一级指标进行直接评价,该指标项下的“个人(数据保护)权利”与“跨境数据流动”指标考量经济体对网络数据保护(个人隐私保护)水平、未成年网络用户的数据权益保护、平台数据使用责任、跨境数据流动等方面的法治水平。此外,DBI指数还在网络连通性、数字市场监管等指标中,将数据的合理使用、隐私保护、分类保护、跨境流动等评价环节融入指标事项中,如网络连通性指标中有关于“成员国是否对网络连通环节中的数据跨境传输进行立法”的调查,进而实现对经济体数据治理问题的间接评价。BEE指数同样重视数据治理问题,不论是前述项目数据采集、使用上的严格合规要求,还是对各指标数字技术水平的遍布式评价,数据法治考量贯穿BEE项目自身运作及项目评价之中。以“企业准入”指标为例,BEE项目的“企业准入”指标包含三个二级指标:(1)企业准入法律制度质量;(2)数字公共服务和初创企业信息透明度水平;和(3)企业准入效率。BEE项目明确第(2)项包含BEE指数内容的评价,具体包括三个细化指标(三级指标):(a)有否提供用于企业注册和运营的在线服务。即企业注册运营过程中数字公共服务的提供情况,如有否提供电子平台、在线窗口、数字审批支持等;(b)企业注册和运营过程中使用的在线服务之间的协同性(相互操作性);以及(c)企业信息的在线可用性和透明度问题。世行特别指出,对此类含数字技术评价的三级指标的数据收集,将既通过专家渠道又通过公开访问数据渠道进行交叉验证,以保证数据的准确性。从这些指标事项中也可以看出,要满足BEE项目企业准入数字评价要素的要求,就需要制备完善的数据制度规则,以保证数据的收集、存储、分析、应用、积累、标准、质量、权属、交流、公开、保护等环节的运作效率和治理水平。BEE项目的数字法治评价已不仅局限于关注速度效率、制度负担等传统评价要素,还关注数字化运行背后的制度机制、规则架构、立法精度、执法水平的高低,是对公共数据流动、数据监管规制、数据开放共享等新问题的深度考察。
(二)关注数字平台法治水平
“平台”是各指数指标内容的“高频词汇”。各指数不仅关注经济体电子政务平台、电子税务平台、信用平台、产权交易平台等与企业经营紧密相关的行政平台的建设水平,还关注电子商务平台、第三方支付平台、物流平台乃至互联网网站、频谱等与公民数字生活密切联系的数字平台的建设治理问题。平台的法治化程度是经济体平台建设水平高低的重要指征。例如,DBI指数在“数字市场监管”指标中对经济体有否对电子商务平台的消费者保护与中介责任进行立法提出了要求;在“支付”指标项下的“对支付服务提供商的许可”“付款的授权及处理”与“(支付)安全性”二级指标对经济体在线支付业务的立法规制水平提出了细节要求,包括有否对支付服务提供商风险承担水平进行立法规制(如有否要求银行独立开户、有否要求账户余额为正、是否需持牌、外包业务有无专门规定等);对支付使用用户的权益保障(如有否对支付服务提供商的信息披露提出法律要求、有否付款结算周期要求、有否强制退款规定等)。DB指数则在评价经济体数字信用平台建设水平过程中,对征信立法的情况进行了考察。BEE指数是平台治理指标的“集大成者”,既吸收了DBI指数对支付、电子商务、物流等平台的法治要求,也吸收了DB指数对税务、贸易、审批、产权等平台的评价要素,并以跨领域评价模式鼓励经济体对企业全生命周期各环节搭建、运用与规制平台。例如,公用服务接入、劳工、金融服务、国际贸易、纳税等指标均包含有各自的平台建设、使用情况及治理水平评价。值得注意的是,与DB项目类似,BEE指数也十分倡导“单一平台”建设目标,鼓励经济体将各环节平台纳入单一的政务平台或综合平台进行运作与管理,并针对大平台、关键平台进行专门治理、分类治理,增加经营效率降低制度壁垒,总体而言对经济体平台综合治理能力提出了更高要求。
(三)重视数字市场公平竞争
三指数均重点关注经济体数字市场准入便利性与公平竞争水平高低,鼓励经济体进行监管数字化转型。例如,对数字服务准入门栏、行政审批效能、数字平台服务以及互联网服务规范程度等方面的关注,体现出对经济体市场准入便利性的考量。对经济体网络平台治理、恶意软件监管、数字知识产权保护、数字用户权益保护等问题的关切,则体现出对数字市场公平竞争问题的考察。实际上,经济体数字市场准入便利性与公平竞争水平高低是各指数在评价经济体数字市场“健康程度”的主要依据,二个要素常常同时出现。DBI指数在网络连通性下的“通用访问权限”指标中,既关注经济体网络市场对于境外主体的开放问题,也关注经济体是否对境内外网络运营主体的财产权给予平等保护,在此基础上,有否外商投资保护立法、有否设置负面投资清单制度、有否数字反垄断与反不正当竞争立法、数字市场监管法治水平等因素成为了重要的得分要素。BEE项目则将对市场竞争问题的关注上升到新高度。不仅将“市场竞争”新设为一级指标,并使用三个二级指标尽可能全面衡量经济体市场竞争总体水平,包括对(1)市场竞争相关立法规范质量;(2)市场竞争相关公共服务是否充分;以及(3)市场竞争相关关键服务的效率的评估。其中,第(1)项作为“法治评价”条款主要包含两个方面:一是对竞争立法质量的考察,例如反垄断法规的制定与实施情况、消费者保护状况、市场监管执法质量等。二是对公共合同、招投标法规质量的考察,例如政府采购法规的制定与实施情况、政府采购的透明度状况、企业信用体系建设水平等。这些评价要素同样需在跨领域的BEE指数中得到反映——即对经济体数字市场公平竞争法治水平进行全方位考察,包括对数字市场竞争立法水平、市场监管水平、政府采购平台等数字平台的治理水平的考察等。此外,上述评价要素同时也反映出各指数对经济体监管数字化转型的理念倡导,提倡远程监管、在线监管、电子签名、远程授权等数字监管技术在各主体市场行为中的普及运用。
(四)强化数字用户个人权益保护
近年来,国际社会对数字用户个人权益保护的呼声渐高,数字权益被视为“人权”的组成部分基本达成共识。三指数同样顺应时趋,在指标中引入了对网络数据安全、个人信息保护、平台责任、消费者保护等方面的立法考量,将“数字用户个人权益保护”作为经济体数字营商环境法治水平的评价成分。DBI指数创新性地引入了区分保护的理念,对未成年数字用户提出了更高的立法保护要求。例如,在评价电子商务平台的法治化程度时,将未成年人个人信息、电子签名、在线支付、合同权利是否与成年数字用户区分保护作为一个判断标准,立法上若有对未成年人进行适当倾斜保护的规定,则可能得到更优的评价。BEE指数虽暂未列明保护标准,但其将“劳工”新设为一级指标,以及对数据保护、公平竞争、在线交易、信息透明度、平台治理等事项提出法治要求等做法,实则系对个人与法人数字权益保护的种种具化表现。
三、数字营商环境法治化的中国实践
(一)数字营商环境的国家立法保障
近年来,中国将实现营商环境的市场化、法治化和国际化作为建设目标。新近数字领域的国家立法为数字营商环境提供了良好的法治保障。中国从数字经济细分领域入手,对涉及数字用户权益、网络行为、数字市场监管等问题进行专项立法,在法律层面形成了以《中华人民共和国网络安全法》(以下简称《网络安全法》)为指引,以《中华人民共和国电子商务法》(以下简称《电子商务法》)、《中华人民共和国数据安全法》(以下简称《数据安全法》)、《中华人民共和国个人信息保护法》(以下简称《个人信息保护法》)为核心,以《中华人民共和国密码法》(以下简称《密码法》)、《中华人民共和国电子签名法》(以下简称《电子签名法》)及其他部门法“数字条款”为细化补充的数字法律体系。具言之,2017年颁布的《网络安全法》为中国网络安全发展制定了一系列准则,是中国网络法治化发展的导向标;2018年颁布的《电子商务法》保障电子商务各方参与主体合法权益、规范电子商务行为、维护电子商务市场公平竞争秩序,解决数字营商环境建设中的平台用户责任、数字用户权益保护、在线平台监管、数字市场公平竞争等问题;2019年《密码法》填补了中国数字密码立法领域的空白,是区块链、大数据、人工智能、电子货币等加密产业的“密码基本法”;2019年修订的《电子签名法》进一步放宽了电子签名的适用条件,丰富电子签名的应用场景,满足了数字营商环境整体建设需求;2021年《数据安全法》与《个人信息保护法》的颁布为数据安全、个人信息保护、数据使用等数字营商环境建设的核心问题制定了相应准则。而除现有六部数字立法外,原有部门法的制定、修订工作也给予数字经济前所未有的关注:《中华人民共和国消费者权益保护法》(修订)、《中华人民共和国刑法修正案(九)》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利权法》《中华人民共和国民法典》(人格权编)等相继补充了有关个人信息保护、数据安全、网络安全、电子商务、公平竞争等“数字条款”,更好发挥出各领域立法在营商环境数字化转型中的规则效用。
国家营商环境专门立法顺应了中国营商环境建设的数字化转型需求。2019年颁布的《优化营商环境条例》使中国成为全球首个以国家层面制定优化营商环境专门行政法规的国家,该条例将党的十八大、党的十九大、党的二十大以来中国深化“放管服”改革和优化营商环境的成功做法和实践经验制度化,将优化营商环境工作全面纳入了法治化轨道,成为中国地方制定优化营商环境细则的指引。该条例对数字营商建设的关键性问题作一系列规定,如第37条规定“国家加快建设全国一体化在线政务服务平台,推动政务服务事项在全国范围内实现‘一网通办’”。在税务方面,提出“税务机关应当精简办税资料和流程……加大推广使用电子发票的力度,逐步实现全程网上办税,持续优化纳税服务”;在监管执法方面,提出“充分运用互联网、大数据等技术手段,依托国家统一建立在线监管系统”,等。2021年1月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》,提出了要加强信息技术领域立法,及时跟进研究数字经济、大数据、云计算等数字法律制度,抓紧补齐数字立法短板的整体要求,对完善数字营商环境的法治工作作出了部署,在第6条指出要“持续优化法治化营商环境……深入实施《优化营商环境条例》。及时总结各地优化营商环境可复制可推广的经验做法,适时上升为法律法规制度……”,将数字立法完善与数字营商环境建设纳入统一轨道。2021年3月与12月发布的《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”数字经济发展规划》再次强调数字领域的机制体制改革,指出要加强重点领域与新兴领域的立法工作,通过立改废释纂并举的方式完善中国数字法律体系,促进数字经济规范发展。可以看出,中国已在国家层面对数字经济相关立法与制度改革工作做出全面部署,数字营商环境法治化建设成为新发展阶段法治建设重点工作之一,数字法治发展进入“快车道”。
(二)地方营商环境条例中的“数字条款”
自《优化营商环境条例》及相关政策文件颁布后,中国各省市陆续开展区域内优化营商环境的行政立法工作。截至2022年1月,全国共有14个省、自治区,4个直辖市,7个地级市,2个经济特区发布了优化营商环境的地方条例;2个省发布了数字经济促进条例;8个省、2个直辖市发布了数据条例或大数据发展条例。
总结中国现有地方营商环境条例中的“数字条款”,可归纳出以下特点:一是普遍以DB项目、《优化营商环境条例》为立法参照,主推 DB 指标的数字化改革。大多数地方条例按DB项目中的企业全生命周期演进流程,对应制定了政府为企业开办、企业运行、企业采购、企业注销等事项提供数字化服务的计划,以此来提升营商环境的数字化水平。该举实则顺应了BEE项目的指标数字化评价的变化,为适配BEE指标提供良好基础。但现有地方条例对于DBI指数等数字营商环境专门评价指数的关注度总体较低,尚未作出特别调整,部分数字化举措缺乏前瞻,技术手段占据主导而法治化要素相对不足,可能无法适应国际高标准评价要求。二是注重平台建设,重点打造“一网通办”的政务服务平台。各地方条例基本明确了“通过互联网、云计算、大数据、区块链等现代化技术手段的运用来提升行政服务效率和水平……”的平台建设目标,并将囊括了税务、社会信用信息共享、口岸“单一窗口”服务等不同平台的一体化政务服务平台(体系)作为平台建设重点。三是以营造公平竞争、准入便利的市场环境为目标,对新兴产业实行包容审慎监管。各地普遍鼓励外商对数字领域进行投资,鼓励创新发展,落实市场准入负面清单、政府权责清单等清单制度,对数字经济新兴产业出台了一系列激励保障政策,并在市场监管层面主推告知承诺制、事中事后监管、审慎包容监管、运用数字监管手段实现非现场监管等多种监管措理念、措施,给予数字产业“监管容错”。四是重视数字司法、智慧司法的建设工作。部分地方条例引入数字检察院、数字法院建设计划,倡导新技术与司法工作的深度融合,旨在构建系统化、数字化的争议解决方案,提升数字营商环境的司法保障水平。
四、中国数字营商环境法治化建设的实践反思与优化
中国数字营商环境法治化建设业已形成“数字法律保障+行政法规细化+地方制度多元补充”的法治支撑体系,部分国家与地方实践已为适配BEE项目指标提前打好基础,但对标国际标准,部分环节仍存有不足,重点问题突出,亟待进一步完善。
(一)数据治理规则体系不完备
从地方层面看,当前仅江苏省、陕西省、山西省等少数地方营商环境条例中对数据治理问题作出了规定,绝大部分省市尚未在各自营商环境条例中明确、或是另行出台地方数据治理规则。现有的地方营商环境条例中的“数据规则”在内容制定上也普遍较为模糊,仅对数据共享、数据保护、合法使用与过失追责等问题作原则性规定,且往往仅涉及政务、金融、司法等部分公共数据,尚未形成“大数据”框架下的公私数据统一治理模式。从国家层面看,中国在数据方面的立法也相对较为薄弱,除2021年颁布的《数据安全法》外,尚无其他数据专门规制立法,对国际评价指标所重视的数据的合理使用、隐私保护、分类保护、跨境流动、治理标准等核心问题尚未形成规范体系,与数据治理相关的基础设施建设、行政审批流程、争议解决方式、实施载体治理、跨部门跨区域协作等各实施发展环节亦有待国家高质量立法跟进。
(二)数字平台治理规则体系不健全
一是平台建设孤立复杂,缺乏融合性。由于缺乏对平台建设的全国性、系统化的实施规划,当前各地平台建设计划纷繁复杂,前期普遍以DB指标为参照,对金融、税收、信用、司法、支付、出行、物流、医疗、教育等诸多领域分类进行平台化构建。除政务平台、税务平台、公共信用平台等国家所倡导的“大平台”建设较有统一性外,各地往往还从自有实践与需求出发建立了一系列地方平台,如重庆的“渝快办”政务服务平台、青海省的对外贸易交流平台等。平台丰富固然有其优越性,但考虑到跨省融合、全国平台一体化等远期目标时,又恐有“重复建设”“平台不兼容”等问题发生。此外,平台非开源、平台管理机制混乱、横向协作机制不健全等诸多现实问题,同样也给未来平台融合工作带来挑战。二是平台相关规制立法缺位。有如前述,各国际数字营商环境评价指标对种类丰富的平台提出了法治化要求,这些要求不但包含“厘清平台责任、加强平台用户权益保护、规范平台市场秩序”等共性要素,也包含对支付平台、信用平台、电子商务平台等较大规模平台法治化的单独要求。中国尚无法完全满足这些指标要件。一方面,与快速发展的平台经济相比,中国平台法治建设存在一定的滞后性,平台立法分散缺位,仅《电子商务法》一法尚无法解决平台治理所遇及的反垄断、税收、隐私保护、信用欺诈、劳工权益保护等“痛点”问题。关联立法尚未形成治理合力,平台乱象频发;另一方面,平台治理机制体制尚不健全,尚未实现平台的分级分类治理,对较大规模平台的法治调整不足,监管迟滞能效较差,亟待平台治理模式的更新与规则体系的升级。
(三)监管的数字化法治化程度不足
一是对数字产业的监管能力相对不足。国际数字营商环境评价指标普遍对经济体数字市场监管能力提出较高要求,准入便利、公平竞争、监管高效的数字市场环境受指数青睐。为鼓励新兴数字产业发展,中国在立法上确立了“包容审慎”的监管原则,这为中国一些数字创新走在全球前列创造了良好市场环境,但搜索引擎误导、网贷平台暴雷、电子商务平台“二选一”等问题的出现,也揭示出中国对数字产业的监管能效不足、监管力度不够、监管反应迟滞等突出问题。从实践中看,当数字产业产生新问题,行政、司法力量的介入往往采取专项行动,常有“急刹车”“一刀切”的做法,不利于产业健康发展,易产生监管抑制性。且对“鼓励、容错、包容”的界限与限度,当前立法也没有给出清晰界定,常伴有自主性与随意性,易造成监管失灵。二是数字监管技术的运用不足。国际数字营商环境评价指标倡导经济体监管的数字化转型,鼓励新技术在监管过程中的运用,但中国当前仅在部分省市推行“互联网+监管”、非现场监管等新型监管模式,大数据、人工智能、监管沙箱等数字技术在市场监管的运用整体较为不足,传统监管模式占据主流。三是监管职责划分不清。截至2020年底,中国已建立14个省级、12个地市区级大数据管理局,但从各地营商环境条例等规定上看,仅有江苏省等少数地方在其条例内载明“大数据管理机构”应在数据监管方面发挥职能效用。各地普遍未对数据、平台、用户、交易、安全、物流等数字经济细分领域的监管职责进行清晰划分,相应机制亟待优化完善。
(四)优化进路
数字经济的蓬勃发展对中国营商环境建设提出诸多新的要求,应重视当前中国营商环境数字化法治化建设存在的缺漏不足,对如下几个方面予以完善:
第一,以完善数据治理规则为核心,加快数据治理法治化进程。一是加快建立数据治理体系。应尽快明晰中央与地方的数据主管机构及职责划分,并就各部门间数据共享制定横向、纵向管理规则,构建满足市场供需安全可信的全国数据共享平台,规制数据的境内外流动。应在《数据安全法》《个人信息保护法》等立法实践基础上,加紧在国家层面对数据确权、数据流通、数据使用、数据要素化等议题进行立法研究工作,鼓励、指导地方政府将促进数据产业发展列入立法工作计划,加紧出台地方数据条例,明确各类主体的数据使用权责义务,规范数据使用流程与相应救济程序。二是加快全国统一数据标准的专项研究。数据标准化是实现跨平台融合、数据有序流动、监管一体化等目标的基础工程,当前中国数据分级分类、标准化工作已在部分行业领域率先开展,亟待全面铺开。未来,应加快涉及公共数据安全体系、公共数据源头质量和流动环节标准技术等方面的标准研制工作,理顺数据采集中的不规则关系,重点构建全国统一的数据分级分类标准,实现数据内部协调,厘清数据使用边界。加紧对数字市场治理的标准化进行研究,尝试对数字市场安全、价值、效率、隐私等制定统一标准规则,建立运行准则、行业规范、安全标准与通用评价模式等,以实现中国数字市场标准化监管治理的远期目标。
第二,以数字平台融合建设为重点,提升平台治理的法治化水平。一是完善数字平台治理的规则与程序。应加强数字平台监管创新,重点解决平台垄断、线上线下不公平竞争、消费者权益保障、隐私保护、恶意软件侵害、数字知识产权保护、网络犯罪(如网络欺诈等)等突出问题,加紧通过立法解释或另立新法的方式,解决《电子商务法》调整过程中出现的平台治理规则碎片化、调整范围模糊、调整效力欠缺、监管不到位等法律问题。并可按各国际数字营商环境评价指标的相关要求,适当对平台的承压能力、透明度、可视化、第三方作用、平台协作、个人数字权益保护等问题予以关注,落实平台对交易信息核验、信用管理、产品和服务质量监督、网络和数据安全等方面的主体责任,完善平台与政府、用户的权责划分,适当对数字用户尤其是未成年用户予以倾斜保护。二是积极推动平台融合。应在全国范围内建立各省各级互联、协同联动的政务一体化平台,加强统筹规划及完善相应制度建设,发挥大数据管理机构的融通作用,适当引入人工智能、大数据、云计算等先进技术,对各类平台数据进行优化整合,杜绝重复建设。
第三,以激发数字市场竞争活力为要义,推动监管数字化转型。一是在坚持鼓励创新、包容审慎监管理念的基础上,对数字产业的观察期制度、应急管理机制、监管介入制度、压力测试及危机保障制度等监管制度进行灵活调整,不应只有触及用户权益和安全底线时才介入监管、不应只有出现市场失灵时才使用监管手段。应加强对数字市场监管制度的研究,适当对数字业务准入、市场竞争、服务质量、用户权益、安全保障等环节进行监管创新。二是加快数字监管技术的运用与推广。对于监管迟、监管难、监管不足等数字产业监管难题,可以尝试借助数字监管工具箱来解决问题。例如运用监管沙盒来判断数字创新安全性、监管效度、监管后果等问题;运用大数据、人工智能与区块链技术来构建重点行业的实时监测系统;借鉴欧盟数字反垄断监管工具箱来实现对平台垄断问题的有效监管,逐步实现中国各行业监管的数字化转型。
第四,以建立数字法治体系为目标,加快数字立法进程。一是加快数字领域的立法与修法工作,加紧填补如平台反垄断、平台反不正当竞争、数字用户权利保障、数据确权、数据跨境流动、数字产权保护等重点领域的立法空缺。并应加紧完善各类细则,对规则碎片化、职权划分不明确、各地制度建设不均衡等数字立法实践问题作出回应;二是加快不同层级数字立法的整合、统一与清理工作,在研判部分地方先进立法经验的基础上,加快制定全国数据治理、平台治理、数字用户权益保障、各类数字产业发展的专项指引政策与专门立法规划。实证研究表明,地方政府规范性文件是中国地方营商法治环节的主要制度载体,也是可推广可借鉴的丰富经验。浙江省、广东省、上海市等地制定的数字经济促进条例、数据条例、大数据发展条例等地方性法规,为国家层面的数字立法、政策制定工作提供了良好范本。随着中国数字经济比重的不断提升,数字经济不再仅局限于部分经济较发达地市,而是可全国铺开的经济发展模式。因而,国家层面的数字经济发展各专项指引政策与立法也应在总结地方实践经验的基础上适时颁布,在全国范围内统筹数字经济发展,进一步提升数字经济在中国经济发展中的比重,鼓励地方政府在适当阶段对地方营商环境条例作出修改,增加、完善地方数字营商环境建设的相应规范。三是统筹国内法治和国际法治,推进国内数字法律建设和国际数字规则制定的协调发展。当前,BEE项目尚未完备落地,国际数字营商环境评价体系仍是新兴产物,可待修改、调整与纵深细化的要素依然很多。中国应积极参与国际数字规则的制定与修改进程,及时跟进国际数字营商环境评价指标体系的研究,既要结合国情适当借鉴学习,也要贡献中国智慧,推进全球数字治理变革。
五、结语
“法治是最好的营商环境”。构建高水平法治化数字营商环境是中国新发展阶段应关注的重要议题,尤其是在世行对营商环境指标评价体系系统化重构的背景下,加紧对“数字评价要素”的研究,是中国实现营商环境建设高质量发展的新路径。“开放是当代中国的鲜明标识”,2021年10月30日,习近平在二十国集团领导人第十六次峰会第一阶段会议上宣布,中国已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA),再次凸显了中国对外开放,积极参与数字领域国际规则制定,推进中国数字营商环境的市场化、法治化与国际化建设的决心。因此,在数字经济浪潮之下,中国应结合自身实际,以数字营商环境国际评价指标中的合理元素为参照,加快数字基础设施与制度机制建设,以更高水平推动营商环境的数字化转型,打造具中国特色的、高于国际水准的法治化数字营商环境,服务数字经济高质量发展,助力中国式现代化建设。