以行政审批制度改革为突破口优化营商环境
郑子君
中国地质大学（北京）马克思主义学院博士研究生
周文彰
中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师
摘要：营商环境如何，直接关系到企业经营、经济发展、民生福祉和政府形象，检验着我国治理体系和治理能力现代化进程的力度和成效。因此，党的十八大以来，以行政审批制度改革为突破口，努力优化营商环境，成了党中央国务院坚持不懈、扎实推进的系统工程。本文论述行政审批制度改革对于优化政务环境、法治环境、市场环境和人文环境的重要性，简述党的十八大以来我国行政审批制度改革的过程及其显著成效，分析改革需要继续深化解决的问题。并强调指出，养成对市场主体的敬畏之心是决定行政审批制度改革能不能更好发挥作用的重要主体条件，也是当前和今后优化营商环境的着力点。
关键词：营商环境；行政审批制度改革；敬畏之心
一个国家或地区的经济社会发展水平深受政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等因素的影响，这些影响市场主体准入、经营、贷款、纳税、退出等过程的外部因素被统称为营商环境。营商环境的优劣影响我国扩大对外开放的程度，同时影响我国经济高质量发展大局。多年来，党中央国务院以持续不断的行政审批制度改革为突破口，努力打造市场化、法治化、国际化的营商环境，取得了举世瞩目的成就。本文的任务是对我国持续优化营商环境的过程作一简要的回顾，以展示党中央国务院不断改善营商环境的坚强决心、高超智慧和惊人毅力，提增各类市场主体在中国投资创业的信心，同时分析存在问题，以作为深化改革的着力点，使我国营商环境跨入国际一流行列。本文最后指出强化行政人员对市场主体的敬畏之心，对于优化营商环境具有特别重要的意义。
一、把行政审批制度改革作为优化营商环境的突破口
营商环境优化是一项涉及经济体制改革和行政体制改革的系统性工程，需要协调多方面统筹发力，尤其要正确处理政府和市场、政府和企业之间的关系，“推动有效政府和有为市场更好结合”，突破口就在于行政审批制度改革。
（一）以行政审批制度改革优化政务环境
政务环境是观察营商环境的窗口，一个地方政务环境好不好，集中反映了该地方营商环境的优劣。政务环境是营商环境的重要构成要素，同时，也是营商环境中饱受企业诟病的部分。行政审批环节多、周期长，政府重审批、轻监管，服务效率低下等等，这些问题的存在极易关上地方政府招商引资的大门，降低市场主体对营商环境的满意度。因此，致力于改善政务环境是优化营商环境的重要环节。比如，以“放管服”改革为主要内容，建立行政审批权责清单制度，明确政府职能边界，把该管的真正管起来，管好管到位，把不该管的真正“放手”，减少“乱作为”“不作为”的现象，这样就可以规范和制约政府权力的使用，让权力在阳光下运行，可以释放更多行政资源，降低政府管理成本，使政府将更多精力投入政策制定、市场监管、社会管理中去。比如，优化服务意识、提升服务质量，通过“一站式审批”“一枚印章管到底”“互联网+政务”等改革措施的实行，提高政府行政效率，减低企业行政负担，促使政务服务朝着社会效益最大化的方向发展。这样，可以推进服务型政府建设，展现以人民为中心的政府形象，满足人民群众对良好政务服务的需求。
（二）以行政审批制度改革打造良好市场环境
市场是配置资源最有效的形式，要想充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，需以统一开放、竞争有序的市场环境为前提，这也是营商环境优化的根本之所在。通过深化行政审批制度改革，最大限度取消和下放行政审批事项，凡是市场能够调节的，凡是属于社会企业自主权的，政府不再审批，真正做到还权于市场、还权于社会，为政府“瘦身”、为企业“减负”。通过深化行政审批制度改革，尤其是商事制度改革，大幅削减前置审批，放松市场准入条件管制，降低市场主体准入门槛，营造宽松便利的市场环境，激发广大群众干事创业的内在活力，促进个人创业和小微企业发展，尤其是促进创新型企业成长，培育壮大各类市场主体，为公平竞争搭好舞台。通过实行市场准入负面清单制度，对于负面清单以外的行业、领域、业务等，确保各类市场主体可以依法平等进入，可以广泛参与到市场竞争之中。公平竞争是市场经济的核心，创造公平竞争的市场环境，是深化行政审批制度改革的重要目标之一。
（三）以行政审批制度改革推动建设法治化营商环境
“法治是最好的营商环境”。法治既是营商环境的内核，也是营商环境的保障。建设法治化营商环境就是要将法治贯穿市场主体进行投资、生产经营等各个方面，确保每个市场主体都可以依法获得市场准入，进行合法生产经营，参与市场公平竞争，让市场主体感受到营商环境稳定、公开、透明、可预期，让法治为国家和地方经济社会发展保驾护航。深化行政审批制度改革，要求审批部门在实施审批行为时，应充分尊重和保障申请人的基本权利，公平地对待每一位申请人提出的许可申请，依法公平地实施审批行为，不滥用职权、不徇私枉法，防止因选择性执法、任性执法损害市场主体权益，破坏市场公平竞争环境。在“宽审批”的改革背景下，加强公正监管，对于诚实守信、合法经营者无事不扰，对于欺行霸市、违法违规者严惩不贷，为市场主体营造宽松、安全、优质的营商环境，让企业家安心搞经营、放心办企业。
（四）以行政审批制度改革构建和谐人文环境
人文环境是城市招商引资、创业兴业的隐性因素，相较于减税降费等显性优惠政策而言，人文环境是更可持续、更有竞争力的营商环境高地。人文环境展现的是一个城市的文明程度、开放水平、包容程度等，也是营商环境优劣的风向标和检测仪，是城市保持持久吸引力和创造力的不竭源泉。行政审批制度改革可以引领和促进人文环境建设，它以城市发展需要为导向，以解决影响和束缚开放合作的观念、政策、体制等问题为着力点，纠正和防止行政执法过程中的地方保护主义和部门保护主义，对有益于城市发展的项目、人才、管理都能吸纳进来，对民营企业、外资企业、跨省企业等展现出极大的开放度和包容度，让投资者对城市“一见钟情”，实现“留得住”目标。通过行政审批制度改革，坚持鼓励创新，对各类新技术、新业态、新模式秉持开放包容的心态，培育地区经济新的增长点，让企业对城市“日久生情”。通过行政审批制度改革，对于阻挠项目实施和企业正常生产经营的行政主体从严从快重拳出击，为企业发展创建和谐稳定的社会环境；充分发挥地区资源优势，建设宜居兴业的生产生活环境，让企业扎根在这片土地上。
二、行政审批制度改革历程及其优化营商环境的成效
行政审批制度改革本质上是政府开展的“自我革命”。20余年间，自中央到地方政府对行政审批制度进行了持之以恒的创新改革，改革力度由浅入深，改革内容由简到繁。党的十八大以来，行政审批制度改革更是被提到前所未有的高度，实施有力，推进有序。梳理党的十八大以来行政审批制度改革的发展历程，总结改革过程中取得的成效，对于进一步有针对性地优化营商环境是非常必要的。
（一）党的十八大以来行政审批制度改革实践
党的十八大以来，在持续优化营商环境的目标指引下，行政审批制度改革主要从以下几个方面推进。
第一，全面清理行政审批事项。自党的十八大以来，国务院分16批取消下放1094项行政许可事项，其中，国务院部门实施的行政许可事项清单压减比例达到47%。在大力清理行政审批事项的同时，国务院规范行政审批中介服务事项。为促进中介服务市场健康发展，国务院采取了一系列措施，如削减中介服务事项、破除中介服务垄断、切断中介服务利益关联、规范中介服务收费、实行中介服务清单管理等。与此同时，国务院逐渐取消被指代为“制度后门”和“灰色地带”的非行政许可事项，于2016年“彻底终结了非行政许可审批”。
第二，建立权力清单制度。权力是行政审批制度改革的关键。建立权力清单制度是为了进一步明晰政府权力边界，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之，落实“法无授权不可为”的法治精神；进一步规范政府用权行为，将权力的行使过程公之于众，让权力在阳光下运行，强化对权力运行的监督。为坚定不移推动各级政府制定和推行权力清单，彰显依法制权的决心和高度自觉，国务院各部门向社会公开目前保留的行政审批事项清单，以亮明各自的“权力底数”，接受公众监督。有权必有责，权力清单制度改革必须与责任清单、负面清单共同推进。责任清单就是明确政府部门应承担哪些责、须做哪些事，明确每个部门的“职责边界”，做到“法定职责必须为”。2015年10月，国务院发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，要求按照先行先试、逐步推开的原则，先由上海试水，之后广东、天津、福建等自贸试验区相继试行市场准入负面清单制度，展开探索、积累经验、逐步完善。2018年12月25日，国家发展改革委、商务部发布《市场准入负面清单（2018年版）》，标志着我国全面实施市场准入负面清单制度，使企业和个人按照“法无禁止即可为”去决定自己的市场行为。
第三，提升政务服务品质。2015年，为解决群众创业创新过程中遭遇的“办证多、办事难”、被索要各类“奇葩证明”等问题，国务院要求采取“列目录”“砍证明”“简流程”的措施来解决各类无谓证明事项多、办事手续烦琐、时限长的问题，要求依托“互联网+”，实现部门信息共享、部门协同推进，实现网上受理、网上办理、网上反馈，“变‘群众奔波’为‘信息跑腿’，变‘群众来回跑’为‘部门协同办’，从源头上避免各类‘奇葩证明’‘循环证明’等现象”。近年来，为进一步推动互联网与政务服务深度融合发展，全国一体化政务服务平台初步建成并发挥作用，政务服务“一网通办”“跨省通办”深入推进，政务服务便捷度和群众满意度显著提升。
（二）行政审批制度改革优化营商环境取得巨大成效
党的十八大以来，以行政审批制度改革为抓手，中央和地方政府积极采取各种措施推动营商环境优化工作落地实施，成效巨大。据世界银行发布的《2020营商环境报告》显示，在全球190个经济体中，中国营商环境排名位居31位，与2012年相比，排名跃升60位。其中，开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、保护少数投资者、执行合同指标迈进先进国家行列，且在2018年和2019年间，中国连续两年跻身全球营商环境改善幅度最大的十大经济体。可见，中国改善营商环境力度之大、程度之深、速度之快、效率之高。
三、行政审批制度改革助力优化营商环境的着力点
为使营商环境更优，国务院于2021年9月份提出在北京、上海、杭州等6市对标国际先进水平，打造营商环境创新试点。试点先行，目的是探索进一步破除区域分割和地方保护，进一步方便市场主体准入和退出，提升投资和建设便利度，提升对外开放水平，创新和完善监管，优化涉企服务。深度分析任务目标，今后行政审批制度改革要针对尚存问题，把以下几个方面作为着力点。
（一）提高简政放权的含金量
党的十八大以来，中央政府取消和调整行政审批事项决心大、力度强、举措硬，简政放权工作取得了显著成效。然而，权力下放不实在、下放权力接不住、放权缺乏协同性等问题仍然存在。简政放权是按照先易后难、循序渐进的方式推进的，边缘性的、“无关紧要”的审批事项已大幅度取消和下放，剩下要取消和调整的事项大都是难啃的“硬骨头”，有的涉及部门切身利益，容易引起部门抵触和阻碍，有的涉及多个部门协同办公，部门间推诿扯皮，协同办公积极性不高。即使是上级政府下放和调整的权力，也可能出现下级政府承接不住、转放不及时、给审批事项“换马甲”等现象。例如在商事制度改革推行以来，取消前置审批或改为后置审批、改“先证后照”为“先照后证”“照后减证”等措施，使得市场准入门槛降低，市场主体数量猛增，但部分企业拿到营业执照后却迟迟拿不到经营许可证，导致生意难以开展，“食品类许可证或涉证事项连续三年被市场主体投为‘最耗时的证’”，排在第二位的是卫生类许可证。
针对这些问题，要持续深化行政审批制度改革。一是继续削减审批事项，特别是削减那些含金量高的审批事项；二是对保留下来的审批事项，无论是前置审批还是后置审批，都要简化审批手续，缩短审批流程，提高审批效率，能在网上审批的一律实行网上办理；三是备案就是备案，备案材料送达有关部门即视为备案手续完成，无需任何答复，严禁把备案变成审批；四是把办“证”像办“照”一样纳入行政审批制度改革的重点，认真解决“办照容易办证难”的新问题，加快高频事项的减证工作进展，使市场主体对于行政审批制度改革有更多的获得感。
（二）转变政府职能，解决审批与监管的突出矛盾
监管是行政审批制度改革实施以来的难点和堵点。对市场主体缺乏监管或监管力度不够极易导致假冒伪劣、坑蒙拐骗、侵犯知识产权等问题的出现。因此，国务院在推进行政审批制度改革的过程中，要求加强事中事后监管，不断创新监管方式，“双随机、一公开”监管、跨部门综合监管、“互联网+监管”和信用风险分类监管等改革政策的实施，提高了监管的精准性和有效性。但实际上，监管一直是“放管服”改革链条中的薄弱环节，“重审批，轻监管”“不会管、不敢管、不想管”等问题仍然存在。行政审批局的设立，将散见于各行政部门的行政审批事项划转到行政审批局，由行政审批局集中行使审批权，极大改善了多部门审批、多环节流转、多头跑路的状况，提高了行政审批效率。同时，这也使得审批与监管出现了分工，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的市场监管原则，要求审批部门、行业主管部门和市场监管局共同履行监管职责。在实际执行的过程中，或因传统“以批代管”观念的深刻影响，或因监管责任界定不清导致监管推诿扯皮，不管少管、乱管庸管的情况大量存在。
针对这些问题，关键是转变政府职能。“转换职能，就是要行政部门从专注于审批转到加强监管上来”，将强化监管与严肃审批并举。既不能用审批代替监管，也不能放任不管。要落实监管责任，一要理顺审批和监管之间的关系，有的是“谁审批，谁监管”，例如医疗卫生机构、文化经营场所；有的是“只审批，不监管”，如民政部门的“结婚登记”、发改部门的项目立项批准等；有的是“不审批，也监管”，这类部门属于主管部门，实行“谁主管，谁监管”。二要厘清有关部门之间的职能，确保事有人管、责有人负，形成全方位覆盖的市场监管体系与格局，防止监管缺位。要增强各部门协同监管，沟通顺畅、齐抓共管、高效快捷。三要健全法律法规，严格依法监管。法律法规的不健全会导致监管无法可依，监管时软弱无力、效率低下、收效甚微。
（三）推动政务服务均衡发展
行政审批制度改革的成效最终体现在政务服务的水平和质量上。长期以来，“门难进、脸难看、话难听、事难办”是困扰企业和群众的“四难”问题，一度成为打击群众创业办事积极性的重锤。因此，国务院出台《行政许可标准化指引》（2016版），制定行政许可服务规范，促进行政审批服务标准化，着力解决审批难的问题。然而，在各地政府的改革实践中，“政务服务标准不统一、线上线下服务不协同、数据共享不充分、区域和城乡政务服务发展不平衡等问题仍然不同程度存在”。“在全国调研的67地市中，‘最多跑一次’的市场主体占比最大值与最小值相差79个百分点；‘一窗办理’的市场主体占比最大值与最小值相差79个百分点；‘一小时办结’的市场主体占比最大值与最小值相差87个百分点。”全国各地政务大厅办事效率差距很大，不仅在线下，在线上，各地数字政府的知晓率、使用率、覆盖率、便捷度等方面的差距也很大。比如部分地区数字政府上业务不全，不能全覆盖、全流程办理，且部分地区虽实行线上办理，却要求线下提交纸质材料等，导致数字政府使用不便，“互联网+政务服务”在部分地方推行缓慢。这反映出各地政府在推进服务标准化建设的过程中所下功夫不同，落实效果不同，群众满意度亦不同。
针对这些问题，行政审批制度改革的重点要放在政务服务水平的提高上。一要端正服务态度，强化政府就是服务的意识，无论是审批还是监管，本质上都是服务；政府及其工作人员就是全心全意为人民服务的。二要提高服务效率，让“马上办”“最多跑一次”等要求成为行政部门普遍的服务标识。三要普遍推动数字政府建设，并用好数字政府建设成果。凡是能够“一网通办”的，绝不允许索要任何纸质材料，用服务水平的高低衡量数字政府建设的成败。有关部门要加强数字政府使用情况的督查。
（四）对权力与利益交易行为加大监督和惩处力度
行政审批权作为一种公权力，来自人民，自应为人民利益服务。然而，权力具有自我扩张性，当外部缺乏约束或约束乏力时，权力会不断扩展和延伸，出现权力异化的现象。行政审批权也不例外。为遏制行政审批权的膨胀和扩张，最大限度地减少行政审批事项，让权力受到有效的监督和约束，国务院牵头下发改革任务，要求各级政府制定并公布权责清单、负面清单等，以制度的理性束缚权力的“任性”，把权力关进制度的笼子，让权力负重前行。事实上，一旦权力受到利益的驱使，权钱交易、以权易利、以权谋私就会不期而至。这也就导致了在行政审批制度改革实践的过程中，依然存在“吃、拿、卡、要”等现象，一些申报材料齐全、符合受理条件、许可标准的审批事项，却迟迟审批不下来，行政审批相对人为尽快获得许可或解禁，不得不主动托关系、找门路、送人情，这种消极审批实为主动索拿，看似涉及利益不多，却恶化了行政审批制度环境，破坏了社会风气。在土地利用、工程建设、矿产开发等重点领域，涉及重大利益的寻租腐败案仍频频发生，违反市场公平竞争的少数人获得的巨大利益是以侵害多数人的利益为代价的，是以对行政审批法治秩序的严重破坏为代价的。
针对这种情况，行政审批制度改革要和党风廉政建设、反腐败斗争同步进行。行政审批制度改革要以堵塞腐败漏洞为目标之一，做到“不能腐”；党风廉政建设和反腐败斗争的目标之一，要实现“不想腐”“不敢腐”。可见，行政审批制度改革是一个系统工程，需要多管齐下。
四、优化营商环境还需养成对市场主体的敬畏之心
综上所述，我们已经看到，为了优化营商环境，行政审批制度改革也要“补短板”“强弱项”，持续推进。同时，更要加强对行政人员的教育和监督。对于优化营商环境来说，教育行政人员把以人民为中心的理念，具体化为对市场主体的敬畏之心。这是决定制度改革能不能更好发挥作用的重要主体条件。
（一）行政人员对市场主体缺乏敬畏之心，是制度改革成果收不到目标成效的重要原因
行政审批制度改革使我国审批制度越来越完善、越来越方便，但在有些地方和部门，市场主体仍然没有足够的获得感和满意感。究其原因，就在于行政人员对市场主体缺乏应有的敬畏之心。他们不但不敬重市场主体，反而要市场主体敬重他们，对市场主体的诉求漠不关心，完全颠倒了“主仆”关系。由于缺乏敬畏之心，行政人员对于行政审批制度改革成果缺乏有效执行。我们知道，制度的生命在于执行，制度改革的价值在于落实。但一些行政人员采取“选择性”执行态度：对部门、对自己有利的就执行，否则就不执行，使好制度在执行中增加了一些人为障碍，打了不少折扣。由于缺乏敬畏之心，行政人员对市场主体“急难愁盼”问题或视而不见，或无动于衷，对市场主体三番五次的申请甚至产生强烈的满足感或自豪感。市场主体则费尽周折、吃尽苦头；贻误商机、运行成本加大；满腹怨气，对政府失去信任；败坏了一地营商环境的信誉，使投资者望而却步。
我们可以看到，行政人员对市场主体缺乏敬畏之心，对营商环境的杀伤力是致命级的。鉴于此，努力让行政人员养成对市场主体的敬畏之心，使行政审批制度改革对营商环境优化释放倍加效应，应当成为今后行政审批制度改革的重中之重。
（二）行政人员的敬畏之心来源于对党的执政理念和市场主体重要地位的自觉认识
敬畏之心，是指人们面对特定的人或事物时所怀有的敬重与畏惧的心理。“‘敬’体现的是一种价值追求与人生态度，‘畏’则展现出人们的自我警醒和忧患意识。”心有所敬才会有所为，知晓自己的职责，保持进取之心；心有所畏才会有所不为，明确自己的底线，保持谨慎之态。这里的“对特定的人或事物”即是市场主体；这里的“敬”，就是对一切市场主体要心怀敬重；这里的“畏”，就是对市场主体施加的一切行为要有所畏惧，守住底线，不可随意任性。
要养成对市场主体的敬畏之心，就要深刻领会我们党的宗旨，坚守我们党的初心和使命。从“为人民服务”到“以人民为中心”，是一百年来党的宗旨理论的重大发展。以人民为中心不仅仅是我们党的发展理念，也是我们党的执政理念、各级政府的行政理念。全心全意为市场主体服务，自觉把自己摆在“公仆”的位置上，是一切行政人员坚持以人民为中心的执政理念和行政理念的题中应有之义。要养成对市场主体的敬畏之心，就要充分认识市场主体的重要地位。市场主体的主要构成是企业和个体工商户。企业是社会的经济细胞，企业是行政人员的衣食父母；企业在提供就业岗位、增加政府税收、推动科技进步、提供产品供应市场等方面，发挥着无可替代的巨大作用。因此，企业经营效益好，社会就业状况就好，政府税收就好，市场供应就好，整个社会就能健康发展。反之亦然。因此，让企业合法而顺畅经营，事关国家富强、民族振兴、人民幸福。
（三）养成对市场主体的敬畏之心，就是要最大限度地为企业办实事、为人民谋福祉
伴随行政审批制度改革的持续推进，我国市场主体数量迅猛增长，尤引人注目的是民营企业的增速，“民营企业和民营企业家是我们自己人”这一判断把民营企业提到前所未有的高度，极大地燃起了民营企业的创业热情。
养成对市场主体的敬畏之心，就是要把市场主体放在心中重要位置，想市场主体之所想，急市场主体之所急，“在调整审批事项、设计审批流程、加强事中事后监管等环节均立足于最大限度地为企业办实事、为人民谋福祉”，把实现好维护好发展好人民群众利益作为改革工作的出发点和落脚点。养成对市场主体的敬畏之心，就是要充分尊重市场主体，以市场主体的意愿和感受作为行政审批制度改革的导向。“人民群众对审批之弊感受最深，对改什么、如何改最有发言权”，确立以市场主体为导向的审批运作、许可机制和服务模式，切实为创业提供便利、为企业松绑解绊、为市场注入活力。养成对市场主体的敬畏之心，就是要以市场主体的满意度作为衡量政府工作好坏的标准。改革的力度大不大，改革的成效好不好，服务水平的高与低，服务质量的优与劣，市场主体对此心中有杆秤。坚持以市场主体的体验和评价来监督行政审批真改真变，让群众看到政府改革的实效，享受改革的红利，增强群众的获得感和信任度。
越是在行政审批制度改革推进的深水区、政府职能转变的关键期，越需要唤起对市场主体的敬畏之心，越需要把握群众路线这条“执政生命线”。有了敬畏之心，制度的缺陷可以弥补；缺失敬畏之心，好的制度用不出好的结果。因此，养成对市场主体的敬畏之心，就能使行政审批制度改革对营商环境优化释放倍加效应。
