摘 要：营商环境作为政府与市场关系调整状态的新概括进入国家视野，并深深嵌入中国政府职能转变的场景与进程中，呈现目标国际化、工具多样化、方法规范化等特征，受到中央与地方各级政府的高度重视。政府秉持“应试心态”与“赶超思维”的技术逻辑引领，通过聚焦考核指标、嵌入信息技术、缩短办事时间、降低办事成本等终端改革，实现短期内提升绩效的预期目标。这种“工具型”营商环境治理面临指标适配程度低、信息共享效率低、主体参与有限、服务选择偏好等问题，亟须通过完善公平公正的市场主体保护制度、良性稳定的市场环境制度、高效便捷的政务服务制度和规范有序的市场监管制度，寻求中国营商环境治理的逻辑平衡，营造企业全生命周期的公平、透明、可预期的市场生态。
关键词：营商环境；政府职能转变；“放管服”改革；数字政府；规制
一、问题提出
习近平多次强调，法治是最好的营商环境。这一论断为优化市场环境、支持市场主体平等竞争、推进经济高质量发展指明方向，即打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。聚焦中国营商环境治理过程，政府主动对标世界银行指标体系，广泛运用各类现代治理工具重塑业务流程。提升营商环境分数，缩短与前沿指标的差距，压缩时间、减少成本等技术化治理，这有助于政府在突破传统机构部门设置、政务事项跨区域跨层级办理、优化要素供给服务体系等机制方面取得治理成效。然而，这种聚焦机制和流程的“应试”路径在跨域协同治理、政策连续稳定等方面明显存在治理限度，难以真正倒逼政府职能转变。在下一步改革中，有为政府与有效市场的和谐共振不仅需要局部技术治理的反向倒逼，从本质上还需要释放整体制度建设的正向内驱力。政府如何构建营商环境制度体系、理顺新常态背景下的政商关系，是营商环境优化治理有序开展的迫切要求。
当前，学界回应与探讨营商环境治理能力相关议题，主要沿着市场化、法治化的逻辑脉络展开。前者聚焦市场主体需求，提倡为市场经济活动提供公平高效有序且富有活力的市场环境；后者关注法治政府建设，强调法治化营商环境是国家治理现代化的重要契机与核心要点。面向市场需求与法治政府建设的研究着重调试政府职能转变的范围及强度，虽然是研究营商环境治理能力的重要方面，但由于缺乏对中国营商环境治理的内在逻辑分析，难以有效地回应营商环境治理产生的问题。基于此，本文尝试构建中国营商环境治理的分析框架，探寻营商环境建设的基本面向与逻辑演进，进而提出中国营商环境的治理策略。
二、分析框架：营商环境治理的技术逻辑与制度逻辑
（一）技术逻辑
技术逻辑是中国营商环境治理的引领型规则，更是一套简单而高效的治理工具，它瞄准了营商环境治理的功能性和实用性。聚焦技术逻辑，营商环境治理强调以营商环境评价指标为主要治理对象，以减少手续、时间、成本为目标，是致力于提高公众获得感的终端策略，主要包括以下两个方面的内容。一是治理的技术化，基于借鉴国际经验，并结合中国营商环境现状，全国上下统一一套标准强力推行营商环境测评。在营造国际一流的营商环境方面，按照中央部署，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）会同相关部委深入研究、分析世界银行营商环境评价指标体系，找出北京市和上海市营商环境建设的薄弱环节，保持高位指标、提升低位指标，有针对性地改善和优化营商环境；并通过案例形式，积极与世界银行营商环境小组专家成员进行沟通与交流，保证评估结果全面、准确地反映指标城市营商环境的真实情况。同时，国家发改委摸索创建引领中国特色的价值取向、符合中国改革口径的营商环境评价指标体系，基于摸底全国各地市营商环境治理水平、比较与定位我国营商环境建设水平的高线与低线，通过“对标先进—创新试点—复制推广”的方式，鼓励有条件的地方进一步瞄准最高标准、最高水平开展“先行先试”，有力监督营商环境治理效率、保障营商环境持续优化。二是技术化的治理，聚焦治理手段层面，强调运用现代信息技术增强治理的精细化与形式化。实践界运用大数据、区块链等科学技术，深度融合优化营商环境的机制创新，将国家治理能力现代化建设置于数字化浪潮的大背景下展开。例如，浙江省“最多跑一次”、江苏省“不见面审批”、上海市“一网通办”“一网统管”等改革充分运用互联网思维，破除政府数据共享的“数据烟囱”与“数据孤岛”现象，将高效性技术治理嵌入营商环境治理的“技术操作者”，致力于追求高效、可复制推广并可考核验证的治理流程，满足高效性、便利性的治理需求。
在整体治理图景中，技术逻辑作为一种迫使制度快速、清晰凸显缺陷的赋能者，是一种“工具型”的营商环境治理。地方政府偏向选择针对性强、见效较快的技术治理逻辑，在放宽市场准入、降低企业经营成本、提高政务服务便利度、促进市场公平竞争、提升国际化水平等方面的治理成效显著，我国营商环境的全球排名高位提升。与此同时，中国营商环境评价也得到国际社会的认可，世界银行新的营商环境评价体系BEE（Business Enabling Environment）项目吸收中国改革经验，借鉴中国营商环境评价的用水用气指标、事项联办方面的内容，新增的“市场竞争”指标与中国营商环境评价“政府采购”指标的内涵大同小异。
由于技术治理仅仅优化政府原有的服务生产方式，当技术治理逻辑受到“短期行政绩效改善”的预期驱动时，技术治理成果难以固化、面临易反弹的风险。由于技术逻辑引导下的政策制定偏向依赖治理技术化的需求，只能解决短期内个性化的局部问题，一般较难持续，缺乏顶层的完善设计，无法改变科层运作的制度体系。因此，技术治理难以超越工具主义观念，需要深层界定技术治理与制度运作的共生空间，及时找回与补足科层运作底层制度逻辑的缺失，避免陷入技术循环，进而推进政府营商环境治理的合理化、科学化。
（二）制度逻辑
制度逻辑是中国营商环境治理的根本性规律，是一套复杂而精密的科学体系，强调治理的内在发展动力和发展过程。制度治理逻辑考虑制度设计的价值取向、制度风险、制度体系、制度执行偏差等因素，强调以建立调节政府与市场关系的行为规范或规定为导向，以制度变革与机构改革为内容，以提效能、固根基、强体制为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，追求政府与市场良性互动的过程化路径。制度逻辑的功能需要聚焦两个方面：一方面，系统完备的制度建设是固化改革效果、全面深化改革的重要工具。从中央政府到地方政府，从立法机关、行政机关到司法机关，营商环境建设围绕企业开办、行政收费、诚信守法等方面，正在由点及面循序展开：中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》在宏观层面确定营商环境的基本原则与方向；全国人大常委会积极立法修法，保障改革效果；国务院通过发布行政法规制订具体方案、地方人大及其常委会制定地方性法规、地方政府因地制宜出台地方政府规章；最高人民法院、最高人民检察院发布营商环境的典型案件。另一方面，科学规范的制度体系是推进政企关系法治化与规范化的根本保障。政企关系既是经济关系，也是政治关系。理顺与摆正政企关系并使之制度化是直接影响营商环境建设成效的关键变量。制度作为一种涉及社会、政治及经济行为的规则，基于制度逻辑的营商环境治理致力于明确政府和市场主体的行为边界、行为规范与方式，有效调整各类市场主体之间的利益关系，实现营商环境的整体优化。
制度逻辑具有根本性、全局性、稳定性和长期性特点，遵循“系统型”营商环境治理路径。当前，营商环境治理进路聚焦更容易实施、推进的技术逻辑，制度逻辑面临推进力度小、难度大的问题。究其原因在于：一是压力型体制运作由弹性化转向刚性化。在中国营商环境治理过程中，以结果为导向考核政府任务完成情况。中国纵向政府间主要是一种隶属关系，各级政府为完成规定任务，选择通过目标设定、指标分解与结果考核等方式顺次传达治理任务。短期内地方政府营商环境治理取得的显著成效，在很大程度上得益于硬性指标的设置与综合考评的方式。由于制度逻辑作为系统性的治理规律，需要较长时间规划与设计制度路径，治理成效难以短期内显现；由于制度逻辑治理成效不仅需要衡量制度制定的科学性，还需要衡量制度执行的有效性，难以通过合适的指标衡量制度治理逻辑成效，故此压力型体制运作下政府偏向技术化特征主导的治理路径。二是作为“经济人”的地方政府有着追求利益的特征和倾向。营商环境制度建立与调试是对旧制度的革新，是刀刃向内的革命，这在一定程度上减损部分既得利益者的利益。政府作为制定、执行政策的主导者，很少基于自损利益的角度制定决策，继而加大了制度逻辑顶层设计的难度。制度是人与人之间关系的一种约束和规范，社会生活中每个人必然与制度发生不可分割的联系。除了政府以外，营商环境制度的建设还涉及市场、社会等多元主体的利益，在面对新旧制度交替时，多元主体将维护自身利益作为制度调适重点，制度是否获得内外部利益相关者的接受和认可，是在价值意义上考量制度有效性的重要因素之一。
（三）寻求平衡：技术逻辑与制度逻辑的并行
制度逻辑强调从整体、全面等宏观层面理解与解决问题，呈现全面化、系统化、连续性的特征；技术逻辑从属于制度逻辑，侧重基于具体的、工具性层面理解问题，呈现单一化、碎片化、短期性的特征。二者呈现相互促进、相互依存的“双向性”关系（如图1 所示）：制度规制技术，技术创新只能在制度框架内进行，致力于解决具体化问题，而无力解决根本性问题。尽管技术逻辑治理成效逐步显现，但其持续性与稳定性需要良好的制度保障。如果制度创新迟于技术创新，治理技术创新的成果难以固化，基于技术治理实现“技术乌托邦式”的理想社会期望致使改革陷入“越改越乱”的死循环；同时，技术倒逼制度，技术创新在一定程度上会加速制度建设的进程，为制度创新提供更多的可能性机会窗口。当然，在行政体制改革中，技术不可能成为指路明灯，而制度逻辑显然具有绝对的主导性逻辑，如果没有良好的制度系统生态环境，那么再好的治理技术也难以发挥持续稳定的作用。
图1 中国营商环境治理的运行逻辑
营商环境治理从技术逻辑引领转向制度逻辑与技术逻辑并行，因此，指标、部门、主体、需求等治理的主要内容与方式也要发生转变。一是营商环境测评由单一指标扩充为复合指标。营商环境建设涉及政治、经济、文化等多场域，营商环境指标体系随着营商环境持续建设而不断丰富。技术逻辑下政府主动对标世界银行指标体系（世界银行以190 个经济体为测评对象），在遴选与确定评价指标时需要考虑数据的可测量性，所以改革照搬世界银行营商环境评价指标体系难以有效发挥“以评促改”的作用，营商环境建设不能仅仅以世界银行指标体系测评内容为优化基准，需要基于现有评价指标体系结合我国营商环境现状与需求，构建本土化、科学化的评价指标体系。二是由单一部门治理转变为多部门协同治理。技术逻辑的单一部门治理是指世界银行营商环境的十大指标分别由国务院各部门牵头，对标得分弱项，营商环境提分速度增快；而构建持续稳定的营商环境，需要在单一部门优化治理的基础上实现多部门协同治理，实现“1+1＞2”的治理效果。三是以政府为主体优化营商环境转向政府、市场与社会的协同治理。基于技术逻辑的营商环境优化是指政府作为单一治理主体应采取与评价机构加强交流磋商等技术性治理的方式。作为一种主体多元、要素异质的特殊公共产品，营商环境需要多主体共同营造与构建，是多元的、复杂的公共治理结果。随着经济社会发展的高度分化，市场主体、商会、行业协会等主体提供服务与治理能力不断提升，基于政府主导的多元主体协同治理是制度逻辑治理的主要表现形式。四是企业需求的转变。营商环境的持续优化应关注企业需求的动态性。在企业投资建设初期，企业需求聚焦贷款贴息、土地价格、税收等企业运营的需求；随着企业嵌入多维度复杂环境，企业转型、技术创新、资源需求等企业发展的需求以及户口、医疗、教育等深层政策的需求继而凸显。
三、现实检视：中国营商环境治理的问题
（一）指标适配程度较低，限于内容与方法的调适滞后
构建一套具有中国特色、符合中国治理实践的营商环境评价指标体系，是引导营商环境精准化治理的核心工具，然而，营商环境既有指标对提升政府治理能力的导向作用不明确，“以评促建”的有效性不明显。一是指标测评对象尚未区分政府行政层级，难以精准衡量层级政府改革效果。根据中央—省—市—县—乡等五个层级政府的特色梯度式职责体系，每个层级政府的营商环境治理职责也不尽相同，低层级政府因职权范围相对较小，改革的速度与力度明显高于高层级政府。而多数营商环境指标测评注重将先进地市的改革成效纳入测评范围，较少根据县域营商环境改革效果调试指标。二是以改革存量为测评内容，忽视区域发展的体量差异。中国幅员辽阔，各地在经济总量、经济发展速度、产业层次等方面存在明显的差异性，政府营商环境治理水平与能力也参差不齐。目前，营商环境评价指标均以地区发展的存量为评价内容，即衡量同一时间段内政府过去优化与积累起来的改革成效，而这种“起点相异、终点相同”的存量测评，在同一时间内、以同样的标准要求原先营商环境治理水平较低、增量较多的地区，不能完全反映该地区营商环境优化效果的增量，这在一定程度上消解了该地区营商改革的积极性与主动性。三是单向的自上而下填报问卷，增加数据获取的复杂性。《优化营商环境条例》明确要求：“开展营商环境评价，不得影响各地区、各部门正常工作，不得影响市场主体正常生产经营活动或者增加市场主体负担。”然而，政府部门在获取企业数据时，不同部门获取同一企业关于企业性质、经营范围、员工数量、注册资金、占地面积等基础数据，存在对企业调研问卷与走访问询的重复率高的问题。既增加了政府获取数据、整理数据、删减数据的行政成本，也增加了企业填报数据、重复性交流的负担。
（二）信息共享效率较低，困于部门本位与数据确权的难题
社会的不断进步引致公共事务日渐复杂，由此政府跨部门提供服务的特征日益明显。基于分工和专业化的科层制组织面临治理挑战，政府积极探索府院联动、府际协同等跨部门合作。部门协同实践初见端倪，但尚未形成高效应对跨部门治理任务的深度协同，政府跨部门数据共享面临技术障碍与部门利益不一致的问题，其根源在于数据共享的顶层设计不足、存在法治壁垒，导致信息不开放、不共享的“纵横分割”问题突出。一是政府数据权利归属判定不清，权利义务关系失衡。在政府数据共享的过程中，数据在政府内部“提供”与“使用”中均存在失衡问题。“提供行为”的失衡表现在现阶段数据共享在信息系统建设中发挥指导性作用，并没有政府数据共享相关的具体操作细则，部门在提供数据时具有较大裁量空间；“使用行为”的失衡聚焦数据使用的限度，当处于数据共享阶段时，数据提供者难以监管、跟踪数据，无法有效控制与保障数据利用的合法性、合理性。二是多元主体数据对接与共享的技术困境。政府在共享数据时注重隐私与机密数据的安全性问题，但在硬件设施方面，由于跨层级、跨部门政府之间的数据安全管理能力与水平存在差异，且尚未建立高效化、科学化的数据共享平台与服务系统，纵向政府层级间的“数据壁垒”与横向政府部门间的“数据烟囱”难以实现专业化数据挖掘与分析。尽管多数地方政府基于国家政策指导开放辖区内政务数据系统，但所开放的数据多为产业发展与城市部门治理的阶段性静态数据，较难实现实时性、动态性复杂数据的抓取与共享。在协同机制方面，跨域政府在数据共享时受“权力边界”与“目标差异”的影响，仅依赖“自上而下”纵向组织的传统金字塔式科层模式难以实现数据共享主体高效的沟通与学习，亟待加强政府部门数据业务协同机制建设。
（三）主体参与有限，源于需求识别与表达渠道的单一
营商环境建设是一项复杂的系统性工程，需由政府、市场、社会组织等多主体共同营造，具有公共性。尽管扩大公众有效参与已经成为当代中国政治文明建设的方略，但营商环境治理中的多元主体参与的形式化和碎片化现象严重，多元主体参与治理的广度与深度不足。营商环境参与主体存在“高认同、低参与”问题的深层原因表现在两个方面：一是政府的治理行为存在一定程度的失序现象。营商环境建设涉及市场准入、政府监管、税收改革等内容，治理体系建设涉及党委、政府、社会组织、企业、公众等不同层面，治理主体行为需要依托法律制度统一部署。虽然各地均在推进营商环境治理，但大多为满足政府自身要求的改革，企业、公众、社会组织等主体的改革需求尚未被政府识别，决策权与主导权仍然掌握在政府手中，企业、社会组织等主体在治理中处于弱势与被动地位，对于一些涉及体制建设方面的重大治理问题，还普遍存在规避多元主体参与的现象。二是多元主体直接参与营商环境的渠道较为缺乏。我国营商环境多元主体参与表现为政银合作、政企合作、政社合作等形式，但政银合作主要是通过面对面对接、会商机制等方式为政府搭台，缺乏解决企业融资难的长效保障机制。商会、行业协会等社会组织在营商政策制定、市场主体需求表达等方面缺乏话语权，仅有少数政府支持的“枢纽型”社会组织参与社会治理事务，多数社会组织尚未参与到营商环境治理中。公众参与营商环境治理的意识淡薄，市场热线、信箱、接待日等途径常常沦为“走过场”的形式化参与，实际效果不容乐观。个体工商户、小型企业等小微企业较少参与政府举办的政企座谈会、听证会，参与政策制定的渠道有限、表达能力不足、行业话语分量不够，难以对地方政府运作产生实质性约束。
（四）服务选择偏好，囿于政府改革与压力体制的惯性
市场主体作为营商环境的直接受益者，营商环境优化效果主要体现在政府的政策供给契合市场主体需求。在地方政府的自主性运作下，营商治理存在“关注重点纳税企业的需求，忽视小微企业的发展需求”“偏向企业准入的需求，忽视企业经营与退出的需求”的问题。引致地方政府选择性服务的原因归于两个方面：一是地方政府追求投资拉动GDP 快速增长的“经济理性”。20 世纪80 年代开始的地方官员围绕GDP 增长的“晋升锦标赛”机制，是地方政府不遗余力采取经济增长行为的基本性和长期性的动力源泉。在“数字论英雄”的考核体制下，无论是作为“扶持之手”来发展地方经济，还是作为“掠夺之手”来增加地方财政，地方政府治理均以提升GDP为导向。随着中央政策的调适，地方政府的“增长”竞争格局发生了转变，但并未完全摆脱“唯GDP”的历史偏好，将政策扶持与招商重点瞄准生产规模大、资金实力雄厚、品牌影响力大的大型企业，缺乏支持以中小型企业为服务供给主体的政策，忽视产业链供应链和市场集群中发挥启承或链接等关键作用的小型微利企业的需求。二是中国政府存在调整自身结构要素的改革惯性。改革是政府应对一切治理问题的首选方略，且逐渐演变为一种变革、创新、进步的方式。在持续推进行政体系理性化的过程中，地方政府进入“改革”的路径依赖。从行政审批制度改革、市场监管改革等方面看，由于改革的惯性和客观的结构性特点，中国政府改革实践主要围绕市场准入的调整与优化政府机构、政府职能等政府内部结构要素展开。而企业的需求并不是静态的。随着区域经济形态、企业生命周期、行业发展成熟度等方面的演变均可能产生新的需求，如果政府过多地关注内部结构要素，对于企业破产制度等企业关切的内容关注较少，就无法从根本上解决企业发展面临的深层次问题。
四、寻求治理的逻辑平衡：完善中国营商环境治理的对策
营商环境问题并非我国社会主义市场经济发展过程中所凸显出来的独有的中国问题，而是在全球范围内各个国家及经济体在发展经济过程中普遍存在的世界性客观难题。而优化营商环境是一项涉及众多领域制度改革的系统工程，需要平衡治理的逻辑。在我国，政府作为制度供给和制度创新的实施主体，也是优化营商环境最主要的治理主体，应在构建包括市场主体保护制度、市场环境制度、政务服务制度、市场监管制度在内的综合制度体系中，寻求技术逻辑与制度逻辑的平衡，进而完善中国营商环境的治理对策。
（一）加强政府与市场关系的法治化建设，构建公平公正的市场主体保护制度
自市场作为资源配置的主要手段开始，政府与市场关系的争论从未中断，不乏合作论、博弈论、对立论等诸多观点，这既是理解现代经济学的主线，也是理解中国改革开放的主线。营商环境优化作为转变政府职能的重大举措，主要是指处理好政府与市场之间的关系。党的十九届四中全会指出：“厘清政府与市场、政府与社会关系，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”营商环境作为制度的集合体，政府与市场的良性互动需要沿用法治化路径，用制度固化技术的方式保障二者关系的融贯性与稳定性，持续完善制度建设并避免出现僵化的制度。一是建构系统完善的非破产市场主体的退出制度。当前，我国企业破产退出机制比较完善，而非破产退出机制则相对匮乏。非破产退出机制在减少存量方面，需要确立清算优先的相关制度，并根据市场主体现状实行强制除名或拟制清算等方式，强化行政监督与司法规制力度，保障市场主体有序退出；在抑制增量方面，设立市场主体停业登记制度，慎用吊销营业执照等严格的行政处罚手段减少非正常经营企业，发挥市场退出机制在推动经济发展的积极作用。二是构建市场主体诉求表达制度，保障各类企业平稳运行。市场主体对政策是否有稳定预期，关键在于政府与市场构建运行合作机制。稳定预期是指稳定的市场运营所处环境、相关政策、规则与程序，不因领导的更替而改变、不因领导的注意力转移而改变，定期组织监管对象交流、座谈、培训，关注市场主体期盼，积极回应企业诉求，大力扶持、服务辖区企业。
（二）传播典型城市的改革经验，构建良性稳定的市场环境制度
改革经验的总结与推广是推动整体服务水平提升的重要途径。一是梳理北京市、上海市等各地行之有效的营商环境改革方案，总结可以复制推广的优化经验，以点带面，提升我国营商环境的整体水平。以“获得电力”指标为例，我国“获得电力”指标位居高位，电力服务水平整体提升迅速，因此，由国家发改委、国家能源局牵头，组织各地区电网企业总结与推广自身典型做法，认真落实2019 年年底前在全国各直辖市、省会城市推广抵押小微企业用电报装的“三零”服务、压缩办电时限等任务，打造良好的用电营商环境。例如，北京市和上海市推出“零上门、零审批、零投资”的“三零”服务，广东省深圳市采取“今天提申请，明天用上电”的极速报装等服务。二是地方政府主动学习、复制借鉴营商环境改革举措。其他地市应保持积极的学习心态，针对营商环境优化的弱项，深入学习先进城市的改革经验，以应对日益增多的公共问题与政策能力不足引发的政策困局。例如，天津市滨海新区行政审批局成立一年内，平均每个月有上百家地方政府派代表考察学习。同时，地方政府需要因地制宜地借鉴先进经验，辨别共性中的个性，确保制度的适应性。地方政府对营商环境的建设要凸显特色，各地在对比与借鉴的过程中要有选择性。例如，河北省出台《关于复制北京上海优化营商环境改革举措实施方案》，将从大力压缩企业开办时间、提高电力接入效率、提升财产登记便利度、优化缴纳税费服务质量、打造跨境贸易便利化流程等七个方面学习北京市和上海市的典型做法。
（三）完善政绩考核的评价体系，构建高效便捷的政务服务制度
以民为本、高效履职的服务型政府是营商环境优化的题中应有之义，其治理成效的真实性与适用性亟须通过建立科学合理的政绩评价机制，破解“只改指标、不改制度，只改程序、不改权力”政绩激励的现实悖论。一是健全政企沟通制度与政务服务“好差评”制度。在迈向高质量发展的大潮中，良好的营商环境必须把握好公众利益与需求，根据政治情境变化调整政绩中的横向权力关系，以权力“减法”、服务“加法”激发市场“乘法”，加强不同主体间的对话沟通，需要政府、社会组织、公众等多元主体结合自身的价值取向，形成全方位、立体式的评价体系。市场主体以满意度为评价标准、政府和第三方机构以改革绩效目标为导向进行评价，建立奖惩制度，提升部门人员工作积极性，逐渐完善营商环境评价机制。二是构建具有中国特色的营商环境评价指标体系。营商环境评价指标体系是改善营商环境的关键，为地方政府树立营商环境优化标尺。因此，指标体系的构建在借鉴与参照国际认可度较高的指标体系后，应基于我国建设的实际情况，以政府管理与服务的效率为核心，建立一套导向明确、指标科学、符合自身发展要求的评价指标体系。
（四）健全线上线下竞争生态，构建规范有序的市场监管制度
市场监管是政府在市场经济发展进程中履行的一项重要职能。伴随经济发展的不同时期，政府从注重事前审批向注重事中事后监管转型，市场监管的领域与重点也随之变化。在面对新产业、新业态、新商业等新经济时，市场监管需要持续完善线上线下竞争生态，做到规范与发展并重。一是明确线上市场各类主体责任。在数字经济背景下，科学化的市场监管需要处理好包容审慎监管与严格规范监管之间的关系。界定监管责任主体是提升监管质量的关键点。线上监管由于变化快、无界性、隐蔽性等特点，仅由政府进行监管与执法难以实现高质量监管，平台链接卖方和买方，平台企业作为买卖双方的中间商，依靠收取入场费、佣金、广告费等获得收入，可将原本属于政府监管职责的对线上交易的规则制定权和对经营者的监管权部分转移至平台企业，落实平台企业对平台内经营者资质、商品质量等审核把关和监督责任。二是建立线下一体化综合监管体系。从市场主体角度出发，聚焦餐饮、物流、医疗等场景，通过整合各方面监管要求和标准制定综合监管合规手册、制定统一检查单、同一类市场主体统筹开展检查、针对每个场景中市场主体开展“风险+信用”综合评价，建立风险监管、信用监管、分级分类监管、协同监管、科技监管、共治监管等监管制度，着力构建以“风险+信用”为基础、以“分级分类+协同”为关键、以“科技+共治”为驱动的新型监管体系。
五、结论
营商环境治理表现为政府对微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格以及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行合理规制的活动，是逐步降低政企间制度性交易成本、提高社会整体福利水平的系统过程。本文基于“技术—制度”视角构建分析中国营商环境治理的新框架，技术逻辑治理强调主动对标世界银行指标体系、指标城市聚焦得分弱项、政府政策磋商、数据核验的技术化路径，通过找差距、补短板、勤沟通，完善流程简化的配套机制，革新管理方式与规范行政流程，凸显成本较低、风险较小、可逆性较高、治理收益较快等优势。而营商环境治理不仅要应对短期的、具体的挑战，还涉及系统的、整体的国家治理现代化战略。制度逻辑治理强调对制度的重视，驱使治理机制或沿着相同路径前进或发生路径偏离，为技术主导倾向的盲目乐观降温。
聚焦中国营商环境治理路径，治理方式与治理重点并非一成不变，需要根据治理需求与治理能力进行适度调试。以先进地区对标世界银行指标体系、较弱地区对标先进地区改革为导向，以提升营商环境的便利化为目标，以短期见效为价值取向的技术治理方式对应工具型营商环境。以打造企业全生命周期发展所需要的全方位、系统性生态环境为改革导向，以营造高效、公平、法治、可预期的营商环境为目标，以改善政商关系为价值取向的制度逻辑治理方式对应系统型营商环境。现阶段，营商环境治理正由技术逻辑引导的工具型治理向技术逻辑与制度逻辑并行的治理转变，需要基于现有制度环境，避免新规则和新制度在“制度真空”中出现；同时，以社会协同、新时代高质量发展为目标，强化在重点领域进一步突破的关键进路，进而以市场主体的类型为划分依据的细分式、具体化营商环境研究既是值得深入讨论的问题，也是营商环境领域研究的长期任务。
