[摘要]

党的十九大和十九届三中全会明确提出要针对政府部门内设机构存在的问题进行系统的改革，探索具有可行性的实践策略。政府部门内设机构优化是机构改革的关键内容，关系改革的现实成效。当前，政府部门内设机构组织结构存在诸如权责交叉、职责重叠、资源配置失衡等问题。应以政府功能作为政府部门内设机构角色重置的依据，在内设机构功能分类的基础上，通过政府职责的重构，推动内设机构权限资源合理配置，并建构“闭环式”的内设机构运行协同机制，有效提升专业型机构的职责权重，建设网络化的内设机构职责协调运行模式，进而实现政府部门内设机构运行机制的变革。

[关键词]

政府部门；内设机构；机构改革；政府职责

一、问题的提出及研究回顾

自改革开放以来，我国每5年左右就会进行一轮政府机构改革，对行政体制和政府组织结构进行适时优化。通过规律性的政府机构改革，政府部门实现了较大程度的整合与优化，行政效能大幅提升。但政府部门内设机构的改革却相对滞后，且改革深入程度也有所欠缺，因此出现了很多问题，进而影响到行政体制的现代化发展。如在大部门体制改革的背景下，一些政府部门通过改革实现了整合，但其内设机构很多却只是简单的叠加，没有实现有效的整合，因而造成政府机构改革“形式精简”但“本质膨胀”的问题。又如有一些政府部门虽然进行了内设机构的调整，但并没有涉及关键的领域，其内设机构依然存在职责交叉、效率不高等问题，甚至一些政府部门的内设机构在职能界定方面反而出现混乱，造成行政效率降低、政府职责模糊。针对政府部门内设机构存在的问题，党的十九大报告提出“科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责”。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次明确了“精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系”。这表明我国政府部门内设机构改革已经成为行政体制改革的关键，只有通过改革消除诸如形式分散、职责不清、运行低效等问题，才能优化行政管理体制，推动政府治理现代化。而要解决问题实现目标，就需要以全新的视角来探索政府部门内设机构权责的配置优化方法，寻求实现政府部门内设机构改革的可行性策略。

与内设机构改革的实际需求相比，近年来学界相关的专题性研究总体上是偏少的。在中国知网数据库(CNKI)中以“内设机构”或“内设机构改革”为关键词进行搜索，关于政府部门内设机构改革的专题性研究文章仅有5篇左右。如王湘军从大部门体制改革中政府部门权力配置的角度来对内设机构设置进行分析和研究，以行政权力为切入点探索大部门体制下内设机构设置的路径;杜倩博基于公共机构治理的整体框架对政府部门内设机构改革逻辑与策略进行专题研究，希望借助公共机构的外在力量来推进政府部门内部机构的优化。而以“机构改革”“政府机构改革”或“大部门体制改革”为关键词进行搜索，涉及内设机构改革的学术研究成果明显增加，但总体来看其主要还是作为“政府机构”改革的一部分内容而被进行研究探讨，并未形成系统的专题研究。如胡象明从“大司局”的角度提出了政府部门内设机构改革的设想和建议，即在推进“大部制”改革的同时，将其内设机构也进行相应的“大部门化”整合，形成政府部门与其内设机构的同步整合，构建从内而外的整体性“大部门”;张翔在研究大部门体制改革的过程中提出要将大部门内设机构的运行机制优化作为其改革的重要部分，使大部门体制改革更加具有“整体性”;李瑞昌在对机构改革逻辑的系统研究中将国家治理现代化要求下政府部门及内设机构的职能转变作为重点研究内容。总体而言，相关研究都注意到政府部门内设机构对于大部门体制改革的重要作用，以及其作为机构整体性改革重要部分的现实效用。但就目前的研究现状来看，政府部门内设机构改革的专题研究数量偏少且分散，理论研究的滞后与迫切的现实需求形成了鲜明的对比，亟须加强有关该现实问题的专题学术研究。从现实角度来看，一方面，政府部门内设机构的整合与优化直接关系到我国大部门体制发展的进程与效能；另一方面，无论是专业行政事务的办理，还是文件规章的制定，都需要通过政府部门内设机构来推进。因此，政府部门内设机构的优化直接关系到社会主义行政体制的现代化建设。

虽然目前学术界对于政府部门内设机构的专题性研究还不是很多，但通过将既有理论成果与现实的案例分析相结合，依然可以明确政府部门内设机构需要深入研究的具体问题。一是在分析我国政府部门内设机构的组织结构的基础上，明确内设机构的设置与运行现状及存在问题，找准机构改革的对象。二是政府部门内设机构从形式上来看存在什么问题，应该通过何种方法加以调整。三是政府部门内设机构应该按照何种规范进行设置矫正与运行变革。通过分析并解决这三方面问题，就能够推导出我国政府部门内设机构优化的基本进路。

二、当前政府部门内设机构的组织结构及其问题

我国政府部门内设机构设置架构是自身公共行政长期发展的产物，与西方国家政府机构或公共机构的运行模式存在较大的差异，其设置和运行具有较强的职能色彩。我国政府部门内设机构的设置长期以来都是以政府职能作为界定和设置标准的，形成了“决策—执行(办事)”的组织结构。据此，我国政府部门内设机构的组织结构表现为三个层面。一是处于核心层的政府部门领导班子，主要负责部门决策及监督执行。政府部门的核心层成员主要包括部长(主任)、党委书记(党组书记)、副部长(副主任)、党组成员(委员)等。二是中间层的内设机构，主要是办公厅和各职能机构。中间层内设机构主要负责履行政府部门日常工作职责，执行部门领导的具体决策，联系其他业务部门和上下级对口业务机构。同时，其也可以由核心层进行“赋权”对具体事务进行监督执行。三是外层的附属机构，如部门的直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局，甚至联系单位等。这类机构主要负责履行部门中的专业性或专项性工作，或配合其他部门完成特定的事务。

从总体上看，政府部门的核心层和中间层都属于内部机构，而外层的附属机构则多属于外部机构。政府部门日常行政管理工作多是由内部机构进行决策并主导执行的方向和方式，而负责具体执行及信息反馈的则主要是外部机构。依据三个层次的框架，我们可以从四个方面对我国政府部门的外部内设机构的运行进行细化分析。一是部门直属单位，包括直属行政单位和直属事业单位。直属行政单位主要负责承担部门具体的行政管理和基础监管类工作并执行特定的行政事务；直属事业单位则是从公益性、咨询性和配套服务性的角度对政府部门的行政管理提供辅助工作，如政策咨询、技术支撑等。二是部委管理的国家局。其在行政管理中具有较强的独立性，不直接归属于部委，但部委可以通过会议、报告等方式对其进行管理，是一个具有内部性质的外部机构。三是联系机构。这类机构主要是指政府部门主管的其他机构和团体，虽然这类联系机构有很大一部分属于非政府组织，但其与政府部门关系紧密，是政府体系的组成部分，具有政府组织的部分属性。四是驻外机构，即在部门工作的范畴内与国外特定国家和地区进行业务交流的机构。目前我国政府部门的内设机构设置就是基于这一“内外”配合的框架来运行的。以文化和旅游部为例，其通过政府机构改革，突破传统政府职能理念的束缚，首次利用职责统筹的方式实现了两个非同一行业职能部门的整合，被社会民众称为实现了“诗与远方”的现实融合，为我国政府机构大部门化改革提供了新视野，但其内设机构改革却并未完全按照部门整合的理念与实践推进，在一定程度上仍保持了原部门内设机构的框架体系。如目前在文化和旅游部的内设机构体系中，其设立部委职能机构15个，直属单位39个，部委管理的国家局1个，主管机构及联系的社会组织157个，并在大洋洲、亚洲、欧洲、美洲、非洲的很多国家都设有文化中心及旅游办事处。在改革后的文化和旅游部中，作为政府部门决策与执行重要参与主体的机构仅有15个，它们通过特殊的运行方式将庞大的文化旅游事务纳入统一的治理框架之中。虽然目前其内设机构正常运行，但这样的设置依然保持了传统的行业职能化，未能与部门改革的职责统筹理念完全契合，这在政府治理现代化的大趋势下是存在一定弊端的。

我国政府部门内设机构的框架和分类具有特殊性，其运行机制也必然具有相应的特色，即基于科层制和决策与执行适度分立基础上的逐层递进运行模式，同时内设机构也具有逆向层次的影响性。一方面，政府部门内设机构遵循科层制的基本规则，实行逐级逐层的领导模式。政府部门的核心机构主要负责决策与监督执行；直属机构主要负责执行特定的事务决策；联系单位(主管机构和社会团体)和驻外机构在一定程度上则主要是拓宽业务执行的范畴，使行政决策的执行有效性能够更大程度地体现。内设机构实际上是政府部门决策与执行的导向主体和监督辅助。另一方面，政府部门的内设机构也可以在逆向层次上影响行政决策及效果。虽然内设机构的核心层具有决策权限，但具体的职责承担者却是各具体机构，在执行过程中内设机构具有一定的“自由裁量权”,可以从具体执行的角度对决策产生影响。同时，外层的机构更容易接触到与部门管理事务相关的最为直接的各类信息，能够较为理性地分析问题并发现决策中存在的不足，进而通过正规渠道或非正规渠道来反馈所获取信息，给政府部门核心决策层提供建议和意见，间接影响到政府部门的决策动议。值得注意的是，在实践过程中，核心层主要是较为笼统地提出决策意向，而负责草拟实施方案的多是处于中间层的各内设职能机构及直属单位，这就使内设机构能够在具体的执行规范范畴内进行合理的调控，充分发挥其特有的职能性优势来影响政府部门的决策与执行规划。

但在具体的运行过程中，政府部门核心层与其他内设机构之间会出现矛盾。一方面，由于政府部门的核心决策层是由极少数人控制的，在科层制的影响下，容易出现决策权高度集中的现象。同时，为了保证其决策权威，核心决策层会通过审批、请示、核准等方式来加强其调配各类资源的权限，进而造成一定程度的“长官意识”和行政低效。另一方面，在具体的政策执行过程中，内设机构具有不同程度的“裁量权”,容易造成决策与执行的“脱节”,使政府部门对具体内设机构的控制力减弱，进而出现社会上所谓的“司长处长治国”现象。更有甚者，部分内设机构会基于对自身利益的维护，以违规或违法的方式来扭曲政府部门的决策意志，造成公共政策传递的“梗阻”,并使正常的行政监督失效，出现内设机构行政失范的问题。

通过对我国政府部门内设机构的设置模式与运行现状的分析，可以发现其在机构设置和运行机制方面均存在不同程度的问题，这些问题直接影响我国政府治理现代化进程。所以，利用全新的视角对内设机构设置与运行存在的问题进行化解就成为解决相关问题的关键。

三、功能分类：政府部门内设机构的角色重置

前文所述，目前我国政府的部门内设机构可以划分为核心、中层和外围三个层次。但这样的划分方式仅仅是为了厘清内设机构的层次性，并不能作为内设机构的设置方式及革新依据。当前政府部门内设机构的设置主要还是依据传统政府职能来进行的，即根据内设机构的具体职能属性对其进行分类设置，如内设司局、直属机构、直属事业单位等，都是不同类型机构的职能属性作为设置标准的体现。但随着经济社会发展，政府部门的业务范畴愈加细化，其内设机构所负责的具体事务范畴也更加精细和复杂，传统政府职能的理论已经无法适应实践的需要。所以，要以新的视角对政府部门内设机构进行科学的角色重置，即重新定位内设机构的角色属性，并据此进行重新分类。根据现代政府理论与实践发展，可以将传统政府职能划分为政府功能与政府职责，政府功能主要是明确哪些行政主体应该具体做什么，而政府职责主要是明确政府运行过程中针对各类事务而言具体行政主体应该怎么做。政府部门内设机构的设置本质上是明确不同行政主体应该做什么的过程，所以其科学设置就应该以政府功能作为基础原则。

基于上述分析可知，以政府功能作为政府部门内设机构角色重置的依据，实际上就意味着将具体机构进行功能性分类，并在目前政府部门内设机构的设置框架中，以政府功能的视角将其重新排列组合，优化设置理念和路径。依据政府功能，政府部门内设机构的设置框架共包括决策型机构、参谋型机构、业务型机构、服务型机构和专业型机构五个类型。具体而言，决策型机构是政府部门内设机构的核心层，主要负责部门事务的决策部署工作，是政府部门的“大脑”;参谋型机构主要是根据部门业务的范畴为决策机构提供调研、咨询、建议等服务，并可以在适当特定情况下参与到部门决策过程中来，是政府部门决策机构的重要辅助性机构；业务型机构主要负责政府部门具体事务，其设立主要是基于一类事务对应一个机构的原则，是政府部门行政职责履行及业务办理的主体，具有较强的执行和监督执行的特征；服务型机构主要是为政府部门日常工作中的各类业务性机构做好服务保障工作的机构，同时也具有统筹各类事务的职责；专业型机构主要是承担政府部门中专业技术性事务的机构，也负责政府部门业务延伸范畴内的各类专业型业务(参见图1)。根据政府部门内设机构的功能性分类，可以搭建起基本的内设机构设置框架。

根据前文梳理，本文以我国文化和旅游部为例，依照政府功能分类的内设机构设置框架尝试重新调整内设机构的具体划分模式。例如，决策型机构可以包括部领导班子及核心决策成员；参谋型机构包括诸如政策法规司、人事司、财务司及相关政策研究机构等；业务型机构可以包括艺术司、科技教育司、非物质文化遗产司、产业发展司、资源开发司、市场管理司等；服务型机构包括办公厅、机关党委、离退休干部局、国际交流与合作局等；专业类机构包括大部分直属单位和联系社会团体等。通过功能性的分类，可以实现政府部门内部机构设置的科学性。一是依据功能分类可以明确各部门之间的职责，减少机构职责交叉，最大限度地减少权限重叠、政出多门和责任推诿等现象的发生，同时实现机构间的良性合作，建立“伙伴型”的机构间关系，提高行政效率。这是解决长期以来政府部门内设机构分散化和低协作化的有效措施，同时也尽可能地平衡与协调了各内设机构之间的关系，使其均衡发展，充分履职。二是从机构自主性的角度出发，充分尊重机构设置中的自主性诉求，实现部门形式统一性与机构事实自主性的协调，在部门统一性的框架内合理利用制度，实现政府部门内设机构的行政自主性，建立协同、稳定、高效的有机性治理机制。三是通过区分业务型机构和服务型机构，实现现代政府治理中内设机构权责配置的协调性和业务范畴划定的规范性，增加内设机构在治理过程中的协同能力，突出服务型机构与业务型机构在各自领域行政效果上的强化作用。四是通过专业型机构的设置分类，充分体现专业机构在政府治理现代化中的作用，将政府部门的职责延伸部分充分纳入到治理整体框架之中，增强政府治理能力的内聚性，提升政府治理体系的完整性。同时，借助专业型机构的广泛性特征，将政府部门各内设机构中的专业类职责进行整合，实现整体性治理效能的提高。

四、职责重构：政府部门内设机构的运行变革

如前文所述，政府职能可以被划分为政府功能和政府职责，其中政府职责是在动态的政府运行过程中明确政府部门及其内设机构在具体的行政事务上应该怎么做，这实际上是在规制政府部门内设机构的运行机制。目前政府部门内设机构在设置及运行上存在一定的职责交叉、责任不明、效率不高等问题，需要在明确政府部门内设机构功能性分类的基础上，通过职责重构来变革其运行机制。

第一，依据政府部门职责构成合理配置其内设机构的权限资源。

通过功能性分类，政府部门内设机构的框架结构能实现重组优化，职责覆盖范畴更加全面。但由于各内设机构所具有的功能不同，所以其在规模、权限及实际行政影响力方面都存在较大差异。为了保证政府部门内设机构的平衡性和高效性，需要依据职责来合理配置内设机构的权限资源。通常政府部门内设机构中的决策型机构是最为核心的部门，在部门层级中占据主导地位，并具有分配权限资源的权力。业务型机构作为政府部门的决策执行主体，一般也占有较大比重的权限资源。服务型机构尽管不是政府部门的主体，却也是不可或缺的机构，它存在于部门行政决策、具体执行和信息反馈的全过程，具有较大的权限资源占有比重。而参谋型机构和专业型机构，由于主要负责建议咨询或属于外层范畴的专业化领域，所以在权限资源配置上有所欠缺。基于此，本文通过职责界定及重构，重新配置政府部门内设机构的权限资源。具体而言，可以据内设机构功能分类的框架结构，将各类型内设机构的职责进行同等化处理，打破原有的传统职能性分工，使各内设机构依职责而“各司其职”。例如，政策研究职责归属于参谋型机构，综合协调职责归属于服务型机构，监督控制职责归属于业务型机构，专项业务职责归属于专业型机构等。在职责同等的前提下，应依据职责归属配置权限资源，使政府部门内设机构的运行实现均衡和协调，进而建立起良性的协作关系，以推动行政效率的大幅提升。

第二，建构职责导向的“闭环式”内设机构运行协同机制。

根据功能分类，通过职责重构，政府部门的内设机构体系可以形成一个以职责为导向的“闭环式”协同运行机制。具体而言，决策型机构主要负责业务工作的总体规划与行政事务的综合指示，指导部门重要事务的运行方向，并督办重要行政事务。参谋型机构可以通过其咨询建议的职责，向决策型机构提供必要的合理性建议，也可以将具体的建议放置于具体的咨询过程之中，通过直接或间接的方式来帮助决策型机构提高决策的科学性与合理性。例如，决策型机构通常会以文件或规章的形式下达决策部署，而具体文件和规章的起草工作主要是由参谋型机构来负责的，参谋型机构就可以借此利用其合法职责来影响决策型机构的决策过程。而服务型机构具有综合协调与总体统筹的职责，在履行这个职责的过程中能较为充分地了解各类型机构的大致情况，因而可以借助该职责充分协调各机构的运行，提高履责效率。业务型机构负责政策的执行，可以直接接触到具体的、基层的各类一手信息，所以其可以利用这一职责的优势及时通过正式途径向参谋型机构反馈，使其咨询建议更加具有时效性。同时，业务型机构也可以通过非正式的途径直接向决策型机构反映，直接实现信息的高效处理或问题的及时解决。而专业型机构主要针对特定的专业领域或技术领域，在特定业务范畴内具有发言权，其可以通过服务型机构和参谋型机构进行信息数据交流，使政府部门在综合领域和特定专业技术领域中的决策与执行都能够具有合理性和可行性。通过上述分析可以看出，政府部门内设机构依据各自的职责，在功能分类的基础上充分协同，形成一个立体式的多维度协作运行机制，它们首尾相接、前后呼应，实现了部门内的“闭环式”协同，极大提升了政府部门决策、执行、监督的科学性。

第三，提升专业型机构的职责权重。

长期以来，负责具体专业业务的直属机构一般都是政府部门内设机构中的“偏门”,甚至部分学者和社会民众认为其不应该被纳入内设机构的体系之中。但随着新时代国家治理现代化进程的推进，政府部门在专业业务领域方面的职责越来越重，提升专业型机构的职责权重也成为一种必然的发展趋势。提升专业型机构的职责权重首先要对政府部门的各类事务进行职责细化，即明确区分哪些职责属于纯行政类事务，哪些职责要被划入到非行政类专业型事务范畴。基于政府部门内设机构的功能分类和职责细化，将属于行政管理性质的事务职责全部由业务型机构来负责，而属于专业技术范畴的业务职责则全部交给专业型机构来履行，并减少或消除业务型机构对其的介入与干预。同时，由于政府部门专业性事务包含的范围可能较广，因此需要在专业型机构职责的大框架内将具体职责进行等级划分，即根据事务的重要程度划分等级，并依循相关等级划分对专业型机构的类别进行合理的“再细化”,使原先较为繁杂的专业型机构更具规制性，从而能够充分地完成相应的专业技术职责，并更好地融入政府部门内设机构的协同体系中。

第四，建设网络化的内设机构职责协调运行模式。

从内设机构的角度来看，政府部门是一个大的框架，但从整个政府机构体系来看，各政府部门又成为政府机构这一更大框架内的一个个子系统。政府部门内设机构实际上是整个政府过程中的“细胞”,与其他机构共同构成我国的政府机构体系及运行机制。因此，政府机构及其内设机构本质上是处于一个纵横交错的机构网络之中的，并以法律法规和各类决策文件为规范，按照既定的轨道运行。但随着现代化治理理念与行政体制改革实践的深入发展，政府部门内设机构需要依据职责来建设网络化的协调机制，以求适应动态发展的现实需要。具体来看，一方面，在保证政府部门合法性和稳定性的基础上，应适当引导社会团体参与到专业技术领域乃至传统行政管理领域的协同治理之中。这样既能增加内设机构运行的有效性，也能实现外部组织对内设机构的监督。另一方面，通过职责重构来细化具体的治理权，改变传统治理权高度集中于决策型机构继而通过逐层“发包”分配治理权限的局面，形成“依职责分权限”的新运行机制。同时，改变原有内设机构依托政府部门进行横向合作与交流的情况，允许在特定职责基础上，给予内设机构一定的合作权限，使其能够作为主体参与到网络化机构体系的动态运行过程中并充分发挥自身协作功能，通过增加内设机构的交流自主性而使其信息获取路径进一步拓宽，推动履责有效性的进一步提升。

五、结语

政府部门内设机构改革优化是我国政府机构改革的重要组成部分，相应地，不能将政府部门内设机构的改革作为一个独立的改革进程来分析，而是要将其放在我国政府机构改革的总体进程中来研究。坚持中国特色社会主义行政体制和党对政府机构改革的总体领导，是内设机构改革的基本原则。在此基础上，将政府职能划分为政府功能和政府职责，并以政府功能为设置规范，以政府职责为运行规范，形成政府部门内设机构改革的实践策略。值得注意的是，当代中国政府发展是一个动态的过程，因而政府部门内设机构改革也必然要根据动态的变化作出适时调整。机构改革没有终点，只有依据经济社会发展的现实需要而不断调适，才能够探索出科学合理的改革实践策略，推进政府治理的现代化进程。