摘要：改革开放40多年来，作为我国政治体制改革的切入点，机构改革始终与经济体制改革相随相伴、协同推进。这一协同推进，宏观上呈现出有节律的三个阶段，同时深含内在动力及其机理，展现出蓬勃向上的光明前景。
关键词：机构改革，经济体制改革，政治体制改革
当前，由2018年党政机构改革所形成的正效应正在充分释放，各方面深层改革尤其是事业单位改革还在持续推进，政治体制改革的力度及其对经济体制改革的促动作用愈来愈明显。正如有研究者明确指出的：我国的政治体制改革不仅不滞后于经济体制改革，反而蹄疾步稳、成效显著。由此也就提出相关问题，即接地求实地思考追问，我国的机构改革与经济体制改革的协同推进程度怎样、深层动力及其机理如何、改革前景又怎样客观预判？弄清这些问题，对于新时代改革开放和实现“第二个百年”目标，无疑具有重要价值和意义。
一、“两个改革”的协同推进历程
从整体上看，改革开放以来在中国特色社会主义经济建设和政治建设的框架下，经济领域改革与政治领域改革之间有着紧密的关联。梳理经济体制改革和政治体制改革进程可以发现，二者具有明显的“阶段性”及节律性，上层建筑主动改革以配合经济基础变化的旋律十分明确，“两个改革”节律推进、相互影响并相互促动。
改革开放以来，党中央对经济体制改革曾作过五次顶层设计。第一次是1978年党的十一届三中全会。为了改变当时贫穷落后的面貌，实现社会主义现代化，经济体制改革刻不容缓。经济建设的基础在于第一产业，因为改革开放前夕我国经济的核心问题是农业问题。党中央在十一届三中全会和四中全会上制定了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，共25项政策，启动了农村改革，全面推行了联产承包责任制，开启了改革开放的宏大序幕。第二次是1984年党的十二届三中全会。会议作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，开启了走向社会主义市场经济体制的过渡期，成为中国经济体制改革全面开局的标志，“即在前期农村改革初步成功的基础上，开启以城市为重点的整个经济体制改革” 。第三次是1993年党的十四届三中全会。会议作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，改革开放正式开启了经济新体制的建设，意味着经济体制改革已不再是旧体制的修修补补，而是探索一条全新的道路。第四次是2003年党的十六届三中全会。会议作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出“以人为本”的科学发展观，在“效率优先、兼顾公平”原则和科学发展观指导下完善社会主义市场经济体制。第五次是2013年党的十八届三中全会。会议作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，制定了全面深化改革总目标和2020年之前的阶段性目标，标志着改革开放从以经济体制改革为核心向“五位一体”的全面深化改革迈进。
随着经济体制改革的不断迈进，我国经历了多轮机构改革。1982年，主题是提高政府工作效率和干部年轻化，国务院行政部门从100个减少到61个。1988年，主题是转变政府职能以提高效率，国务院行政部门从72个减少到68个。1993年，主题是适应社会主义市场经济体制的要求，国务院行政部门从68个减少到59个。1998年，主题是解决政企不分的问题，国务院行政部门从59个减少到52个。2003年，主题是新型行政管理体制构建，国务院行政部门保持52个未变。2008年，主题是建立大部门体制，国务院行政部门从52个减少到48个。2013年，主题是进一步转变政府职能，国务院行政部门从48个减少到46个。2018年，主题是深化党和国家机构改革，其中国务院机构改革力度空前，组建7个部门，重组两个部门，优化两个部门，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，国务院行政部门从46个减少到43个。
在“两个改革”的协同推进中，围绕着经济社会发展目标和以九个“五年计划（规划）”的制定为根本需求体系，我国总体的改革也走过了大的三个阶段，即1978-1992年改革发轫阶段，1992-2012年新体制建设阶段，2012年至今的全面改革阶段。从表1可见，改革开放40多年来，我国以经济体制改革为核心的经济建设和机构改革的推进阶段基本重合，这说明“两个改革”的主线彼此呼应并次第推进。
一方面，以经济建设为主线来看，我国经济体制改革走过了从农业切入推进经济体制改革，建立和完善新体制，最终经济体制改革成效显著并带动了其他领域改革的历程，三个阶段的演进分别解决了“经济体制改革探索”“建立什么样的经济体制”和“发挥经济体制改革拉动作用”的关键问题。另一方面，以机构改革为主线来看，三个阶段机构改革的演进实际上也是国家治理体系和治理能力现代化的演进，这三个阶段可以描述为，“国家治理体系与治理能力现代化发轫——行政体制破冰期”，“国家治理体系与治理能力现代化探索——以经济体制改革要求为方向”，“国家治理体系与治理能力现代化全面展开——从行政体制改革向政治体制改革扩展”。
改革开放40多年来，以机构改革为切入点的政治体制改革与经济体制改革是并行推进的，并非政治体制改革严重滞后。经济体制改革以经济发展为主要目标，政治体制改革以国家治理体系与治理能力现代化为主要目标；经济体制改革的落脚点是社会主义市场经济建设，政治体制改革的抓手或杠杆则是机构改革。
二、“两个改革”的协同推进动力及其机理
探讨改革开放大背景下中国共产党治国理政的总体方法论，横向来看，在改革开放三大阶段中，经济体制改革都处在前端核心位置，机构改革则是上层建筑为了适应经济基础变化而不断作出的实际反应，且比经济体制改革更多轮、更趋渐进性。纵向来看，最左侧标明了改革开放至今最重要的三段年代背景，第二列是五次关于经济体制改革的重要节点，第三、四列是经济体制改革对机构改革提出的要求和重点任务。
从表1的梳理和对关键文本的分析出发，可以发现围绕着发展需求，在制定和修正阶段性发展规划目标体系的前提下，我国“两个改革”呈现明显的“互动”与“平衡”模式（见图2）。从“改革开放开局”“新体制建立与完善”和“全面深化改革”三个不同阶段具体改革背景和经济社会发展需求来看，我们党领导的改革开放主要从经济体制和政治体制两方面入手进行改革，两方面相互交叉并渐次推进，呈现“发展需求→经济改革→机构改革→机构运行→进一步的发展需求”的螺旋式上升态势，证明“两个改革”的深层动力及其作用机理。
（一）“互动”动力与“平衡”动力
改革开放40多年，以民族复兴和经济社会发展需求拉动的经济体制改革始终保有充足的动力，从未停歇。自1978年以来关键的五次党的三中全会，始终坚持改革开放和社会主义现代化道路，展示出经济体制改革的顶层设计，指导着持续不断的改革，推动了生产力发展。以生产力发展为目的，生产关系相对滞后状况在改革中也不断改变，同时拉动了上层建筑重塑。正是为满足人民日益增长的物质文化需要，改革开放从经济改革入手，机构改革蓄势后发，“两个改革”才积蓄了强劲的互动动力。比如从党的十一届三中全会后，“我国经济体制改革首先在农村取得了巨大成就……改变不适应我国农业生产力发展的体制，全面推行了联产承包责任制，发挥了八亿农民的巨大的社会主义积极性”。之后，以城市为重点的经济体制改革迅即提上日程，而经济体制改革从农村推进到城市，政府行政管理的滞后性便暴露了。为了进一步发展和解放生产力，“国家对企业管得过死”的问题，必须通过包括机构改革在内的行政体制改革加以解决，这就实现了一次向上的辩证循环。而在最近几次改革的辩证循环中，机构改革相较经济体制改革的“滞后性”明显好转，党和政府的机构改革安排更加及时和大力度，机构改革布局也明显具有先导性，对经济体制改革顶层设计的促进作用更加凸显。比如当2020年比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标达成后，机构改革的相对滞后性问题就更大幅度解决，“两个改革”的协同推进就更具新水平和高质量。当然上层建筑依据经济基础进行改革的规律是永远不变的，党政机构在运行和检验中不会达到完美形态，矛盾、问题和不适应始终存在，因此改革是恒久常态，“两个改革”的互动动力不竭。
对于“两个改革”，在三大不同阶段，面对不同的情况和改革任务，改革举措和对策也相对有所区别，这体现了不同阶段党的不同使命，表征了中华民族复兴不可逆的大势。三个阶段之间的经济体制改革具有明显的基础性和持续性，这保证了“两个改革”的高速率与稳定平衡。“两个改革”之间的客观逻辑，符合改革开放、国家发展进步战略布局的大逻辑，即面对百业待兴的国家面貌，从经济领域入手，积累改革动能与势能，将改革逐步推进到政治领域、社会领域，直到全面推进改革，实现中华民族伟大复兴。因此，每一阶段的机构改革必然适配于该阶段经济基础对上层建筑的要求，具有阶段的适配性。比如在对外开放方面，1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“坚定不移地实行对外开放政策，加快对外开放步伐，充分利用国际国内两个市场、两种资源，优化资源配置”。到了上世纪末，对外开放已经深入到全面开放阶段，围绕加入WTO等一系列战略性举措，对外开放步伐从改革开放初期设立特区探索逐步加速，这是经济基础的实情，也是经济体制改革的渐进性。而2003年的机构改革，其内容中包括“继续推进流通管理体制改革，组建商务部”。《关于国务院机构改革方案的说明（2003）》明确指出，“目前，国内贸易和对外贸易以及反倾销反补贴工作分别由国家经贸委和外经贸部管理；产品的进出口工作，分别由国家计委、国家经贸委和外经贸部负责。这种内外贸分割、国内外市场分割和进出口配额分割的管理体制，不能适应加入世界贸易组织新形势的需要，不能适应建立和健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求”。在对外开放的经济基础内在要求下，机构改革虽然相对滞后，但凸显适配性。因此，每一轮机构改革都有具体设计方案以应对当时最明显制约经济体制改革、制约生产力发展的实际问题，就是在这种不断对实际问题即时反应和解决的过程中，机构改革的阶段性成效润滑着整个互动过程。
（二）“制度性潜力”与“适应性效率”
“两个改革”的互动与平衡，建基于如下的事实和经验：体制变迁和迅速发展的中国，始终处于动态中不断寻找和凭借体制均衡点的过程，为此要依据生产力发展要求调整生产关系，最大限度保证社会整体预期稳定。具体分析，在改革开放前，计划经济体制的衰败和经济社会实质绩效的锐减成为体制变迁的根本动力，而“两个改革”相互配套和持续调整成为制度性潜力不断彰显并不断覆盖旧体制“合法性空间”的最佳途径。因此，防止先进制度下的体制衰退与增长衰减，是“两个改革”的动力及机理的另一重本质阐释，即体制变迁是不断消除原有体制弊端的过程，为防止其随时间推移而僵化，防止其随弊端增加而“熵增”，则必须随着经济社会发展而强化变革动力，即利用“两个改革”的协同机理克服体制退化和发展失稳失衡。在此变革中，发展机遇的爆发性增长会放大社会个体差异，而不断积累的社会不平等也要求上层建筑关注经济社会结构失衡，且尽可能在巩固改革成果基础上建构新体制以提供更稳定的预期。因此，经济体制改革表征了这种重建新体制的努力，以及在发展中不断调节社会结构失衡的作用；而与之配套的机构改革则为这一努力提供了“阶段性稳定”，机构改革作为经济体制改革的组织和政治保障，也为新体制建构作出合法性说明，发挥巩固改革成果和引领新的改革的功能。
一方面，“政府是根据推动集体决策以及协调政府官员行为的政治制度网络而组织起来的” ，因此，机构改革实质是政治体制变迁的一个关键环节，它涉及机构人员的构成以及“激励-惩戒”机制的变迁。从这个角度来讲，架构调整只是表象，功能的实现需要在架构的形式上不断完善相应的“激励-惩戒”机制，以促进政府组织整体运行效率。从实际改革中可以明确看到机构改革为“表”、机制变迁为“里”的现象，尤其在机构整合与党的监督权力升级中，“激励-惩戒”机制发生了相应变化，继而重塑了各个机构的运行方式与效率。另一方面，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的”。从“适应性效率”视角来看，作为经济基础的经济体制改革要求政治体制进行相应的变革，而唯有经济与政治两种体制安排相互耦合并相互支撑，社会发展才会行稳致远。在中国共产党正确领导下，我国的政治体制无疑具有与时俱进的“适应性”优势，会自觉随着经济社会发展而不断调整自身，使包括政府机构在内的政治体制改革符合经济社会发展的根本性要求。从这个意义来说，“两个改革”的互动与平衡是以机构改革为切入点的体系运作过程，重点在于重塑内在机制，进而提升政治体制的“适应性效率”。
三、“两个改革”的协同推进前景
改革开放40多年来，我国的改革始终围绕着两个核心逻辑即“经济领域改革的逻辑”与“政治领域改革的逻辑”来推动经济社会进步。经济领域改革的逻辑是：先农村后城市，先试点后推广，从社会主义计划经济体制转向社会主义市场经济体制。政治领域改革的逻辑是：机构改革是先手棋，全面改革是大布局。在中国特色社会主义新时代，改革开放也进入了全面深化改革时期。当前，以经济建设为核心的全面发展对我国机构改革的要求已经不仅仅停在政府机构改革层面，而且要求包括党、政、军、群在内的全面机构改革，机构改革也就从政治体制改革的“先手棋”，一步步引出了政治领域全面改革的大布局。
首先，经济体制改革的根本作用始终存在。“以经济建设为中心”的指导思想贯穿40多年改革开放实践，党的十八届三中全会指出：“以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。”新时代中国特色社会主义依然把经济建设放在重要地位，经济体制改革将保持“延续性”和“渐进性”，大力发展生产力以满足人民日益增长的美好生活需要。因此，在全面深化改革的战略布局中，经济体制改革的根本作用要充分显示，包括机构改革等其他领域的改革要高质量跟进与深化。具体来看，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。这说明全面深化改革应以经济体制改革为基础，同时又体现“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。这一科学精炼论述，反映了新时代我国“两个改革”的鲜明特征，反映了“两个改革”互动与平衡的新时代内涵。
其次，政治体制改革的反作用更加凸显。党的十八大以来，我们党治国理政的基本方略加重了政治体制改革，以上层建筑的不断改革回应经济基础的变化与发展，在全面深化改革与高质量发展中，推进中国特色社会主义伟大事业和中华民族伟大复兴，这也是为什么党的十九届三中全会集中研究党和国家机构改革议题的原因。实际上在社会主义新时代，我国更加注重和深化政治体制改革，把政治体制改革的目标和任务一通到底、落到了实处。从提出“全面从严治党”到“深化党和国家机构改革”，先党后政、步步发力，尤其是纪检监察体制的改革，系统深入、成效显著，足以证明我国国家治理体系和治理能力现代化迈出了重要步伐。党政率先、党政齐动、全面深入，几轮机构改革、政治体制改革下来，啃下了过去难啃的“硬骨头”，体现了我们党改革大智慧。如果说，改革开放前两大阶段机构改革的目标是配合经济发展改革政府结构，那么，国家治理体系与治理能力现代化就是当前和未来党和国家机构改革清晰而宏大的目标。国家治理体系和治理能力现代化的核心在于政治体制改革，政治体制改革的重点则在于党和政府的机构改革。只有抓好机构改革这一抓手，不断依靠结构优化、资源优化降低党和政府治理成本，国家治理体系和治理能力现代化才有实质性突破，治理体系与治理能力才会进一步提升，促进经济与社会发展。因此，进一步发挥机构改革对经济体制改革的积极反作用，应是“两个改革”互动与平衡的关键之点，也是完全能够做得更好的时代课题。
再次，“两个改革”的“滚雪球”效应不断扩大。毫无疑问，后发现代化国家改革的直接动力来自于经济的运动，但随着改革的逐步深入，围绕经济领域的改革必定扩展到政治、社会等方方面面。从我国改革开放40多年进程看，改革从上层建筑适应社会主义市场经济建设的根本要求，到同时适应国家治理体系和治理能力现代化的直接要求，体现了改革全面深入和逐步扩展的规律性。改革初期，适应农村农业生产力发展是改革重点，解决全国人民温饱吃饭问题是重要矛盾。经过几年探索和改革后，农业作为改革启幕篇章很好地发挥了融化体制坚冰的作用，这一成果终于被以城市为重点的改革进一步肯定、沉淀和固定下来。之后，以城市为重点的各项改革又取得了可喜成就，为进而提出建立和完善社会主义市场经济体制打好了基础。如今，在全面深化改革、“五位一体”顶层设计框架下，2018年全国两会通过了关于《深化党和国家机构改革的方案》，接下来的5年，机构改革和运行检验将是重要工作之一，“两个改革”的互动与平衡进入了新一轮的成效彰显期，改革本身也将在不断的验证中被肯定和强化。
实际上，我国“两个改革”的互动与平衡，同时体现为经济领域和政治领域改革成果的不断积累扩大，随着这种积累扩大，改革的力度、深度也在不断强化，改革的范围不断扩展，改革的内容不断扩充。从改革开放初期的经济发展需求→经济改革→机构改革→机构运行检验→全面发展需求→“五位一体”、顶层设计→党和国家机构改革→机构运行检验，呈现出改革领域与改革成果“滚雪球”的结构和态势。由于改革开放方向和路径依赖是既定的，“两个改革”的雪球只会越滚越大，直至中国特色社会主义的优势充分发挥和社会主义现代化目标完全实现。新时代的改革开放将更加坚定而具新水平，更加展现科学方法论，“两个改革”将更加有质量并不断扩展到国家现代化、民族复兴事业的方方面面。
结语
改革开放40多年的一条重要经验，就是适应生产力和经济体制改革的新要求，从作为上层建筑的机构改革着手推进政治体制实现变革，以体制的创新最大程度解放和发展生产力，推动经济社会现代化。因此，经济体制改革的直接目标是不断解放和发展生产力，更高目标是解决中国社会主要矛盾，实现社会主义现代化强国梦；机构改革的直接目标是推进政治体制改革，使上层建筑不断适应经济基础变化和发展，使生产关系不断适应生产力要求，更高目标则是推进国家治理体系与治理能力现代化，提高党的执政能力和打造高效廉洁人民政府。经济领域以经济体制改革为重点，政治领域以机构改革为切入点，二者呈现互动与平衡的动态强劲演进态势，“滚雪球”式不断取得成果、巩固成果、再扩大成果，最大程度发挥社会主义制度优越性，造福全体人民和实现中华民族伟大复兴。
“两个改革”不断互动的本身也是推进国家现代化的过程，经济现代化要求政治现代化，政治现代化在调整政府架构和职能的过程中，不断提高适应性，并最终形成了政权的高质量权威，并塑造了政治制度的合法性。“政权的有效性决定了其权威的质量。” 体制是制度的载体，是制度的生命力。“国家治理需要依赖制度这种根本的、稳定的和权威的工具，避免人的主观随意性……制度的生命力在于执行，再好的制度不执行或执行不了也是一纸空文。” 体制改革即是从架构方面改善中国国家治理制度的执行力，而这种富有执行力和适应性的制度是中国共产党领导下治理体系与治理能力根本现代性的体现，是中国政府在改革中不断追求现代化的体现。“中国治理最关键的钥匙在于坚持中国共产党的领导，通过中国特色党政复合体制的整合、调适，形成了党政一体的同心圆治理格局。”因此，在中国特色社会主义新时代，全面深化改革要求以经济建设为中心，同时“五位一体”全面发力，要求国家治理体系与治理能力现代化的整体加速，而“两个改革”依然是主抓手、主杠杆，尤其是以机构改革为切入点的政治体制改革，巩固着以往改革成果并为新的改革提供重要保障和促进动力。新时代的改革已经走到全面深化阶段，也是攻坚阶段，各领域的改革热点和难点既是挑战又是机遇，只有锐意改革、迎难而上，闯关夺隘、再造辉煌，第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴才会更好更快更圆满实现，这是新时代改革者的历史使命。
