摘 要：政府大数据管理机构是数据治理体制的核心部门，对国家数据治理体系的有效运行起到至关重要的作用。通过搜集整理中国大陆31个省级行政区和333个地级行政区的政府门户网站及机构改革方案信息，对比分析了2018年第八次机构改革前后中国地方大数据管理机构在建设数量、机构性质、隶属关系及职能职责四方面的变化。研究发现，地方大数据管理机构的行政地位不断提高，且省级数据管理机构的建设对地级有明显的带动作用，同时各地大数据管理机构在数量、职能和形成动力方面均表现出区域差异特征。为进一步完善机构建设，需要在数据统筹协调、数据安全治理、数据管理体系建设等方面加以优化。
关键词：数据治理；大数据管理机构；机构改革；地方政府；数字化转型
自2014年《政府工作报告》首次提及“大数据”以来，依靠大数据提升地方政府治理能力开始受到各级政府关注。2017年，习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时强调，要实施国家大数据战略加快数字中国建设，运用大数据提升国家治理现代化水平。这是对十九大关于深化机构和行政体制改革有关“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”的一种路径诠释。2018年，中国开始第八次机构改革，《深化党和国家改革方案》对政府职责体系构建进行了原则性设计，在逻辑层面突出“职责归类”，在内容层面强化“统筹协同”，在结构层面明确“府际差异”。在大数据发展的背景下应运而生的是此次机构改革中地方大数据管理机构的批量成立。中国地方大数据管理机构建立现状如何，此次机构改革对地方大数据管理机构进行哪些调整，此类问题对未来中国政府数据治理至关重要，为进一步完善中国数据治理体系，加速政府数字化转型，有必要对上述问题进行系统研究。
一、文献综述
为整合数据资源，统筹大数据相关工作推进，大数据管理机构成为承担我国政府数据治理任务的专职机构，它的设立是发挥政府数据治理职能以及大数据发展影响政府组织变革的结果。政府数据治理是数据治理与政府治理的有机结合，是对数据及相关利益主体的主动式管理。P. Sonia提出强劲启动、快速致胜、领导支持、设置资助、效果度量以及坚持不懈是数据治理的6项关键要素。通过对比国外4个典型数据治理模型，刘桂锋等提出数据治理应明确目标与原则、掌握流程与重点、保持治理权变性的意见。唐莹、易昌良依据权力定位、结构安排、运行规则和外部环境搭建了一个由核心层、结构层、运行层、外围层组成的治理模式框架。夏义堃从宏观、中观和微观等不同视角分析政府数据治理的主要内容和程序。安小米等从大数据治理主体、客体、活动和风险4个方面诊断我国大数据治理规则体系，并提出规则体系构建的基本框架。总体而言，目前关于中国政府数据治理的研究主要集中于对数据治理整体框架和逻辑的探索，为本文对比大数据管理机构变化提供依据。
围绕“大数据发展与政府组织”这一议题，从数据发展对组织变革的影响角度，O. Volkoff等认为当组织的构成要素嵌入技术后，物质层将会影响组织的行为层。具体而言，大数据作为一种新兴技术有效解决了组织间信息不对称等问题，使生产成本与交易成本发生结构性变革，进而引发组织形态变迁。进入大数据时代，政府的公共事务流程、社会管理方式等均变得更为精简、精准和智慧，治理结构趋于扁平化，因此政府需改革各自为政的数据管理模式，理清数据权属关系，打破地域、职能和部门的桎梏，实现部门之间的合作分工，最终实现数据治理的系统性、整体性和协同性。从大数据背景下各国政府的建设经验角度，已有学者从政策和机构两个维度梳理了美国联邦政府和英国政府的数据治理结构，为发展中国政府数据治理提供经验和借鉴。
本文所研究的大数据管理机构特指中国省级及地级中负责制定数据发展政策、进行数据管理与分析、维护数据安全等数据治理工作的行政单位或事业单位，具体包括冠以大数据管理中心、大数据管理局等名称的各类机构。黄璜通过统计截至2018年底中国各省、省会及副省级城市的大数据管理机构建设情况，分析机构的隶属关系、组建方式以及职责界定等，认为掌握大数据管理机构建设情况有助于理解我国现阶段数据治理现状与问题。门理想分析了已建立大数据管理机构的省和地级机构的组建方式与行政权力等方面差异，认为顶层设计、数据管理等六项职能是关乎数据治理成败的关键。大数据管理机构的重组与设立是新一轮地方政府机构改革中的特色行动，对下一步完善中国地方政府数据治理体系意义重大。张克以第八次机构改革中各地公布的机构改革方案为线索，分析了11个省级大数据局的机构设置与职能配置情况。由此可见，对大数据管理机构建设情况的系统认识事关数据治理体系的完善。而此次机构改革又是构建大数据管理职能部门的关键节点与重要契机。对比分析第八次机构改革前后地方政府大数据管理机构的建设差异，有助于从时间和空间尺度把握大数据管理机构的变化过程，明确不同阶段数据管理机构特征，为数据治理工作的下一步布局提供借鉴。
为探究第八次机构改革后地方大数据管理机构的建设特征，借鉴已有研究，查阅全国省级、地级行政单位机构网站和2018年地方政府改革方案，搜集全国各地方政府大数据管理机构的设立情况。受统计资料所限，未将港澳台地区纳入研究范畴，仅以中国大陆31个省级行政区（22个省、4个直辖市、5个自治区）和333个地级行政区（293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟）为研究对象。对比分析第八次机构改革前后中国地方大数据管理机构在机构数量、隶属机构、机构性质、机构职能等方面的转变，并总结第八次机构改革后地方大数据管理机构的总体特征，以期把握地方大数据管理机构建设的总体情况、理顺大数据管理机构发展脉络，为完善政府数据治理奠定基础与提供参考。
二、中国地方大数据管理机构建设的现状概述
（一）中国地方大数据管理机构的数量
截至2019年6月，我国省级、地级地方政府已基本完成机构改革任务，在全国31个省级行政区中，共有18个省（直辖市、自治区）设有省级大数据管理机构，占比58%，它们分别是北京、天津、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、广东、广西、重庆、贵州、陕西和海南。全国333个地级行政单位中共有208个地区设有大数据管理机构，占比62.5%。中国的22个省会城市、4个自治区首府（拉萨除外）以及5个非省会副省级城市，共计31个行政单位设立了大数据管理机构。
（二）中国地方大数据管理机构的成立途径
中国地方大数据管理机构的成立途径可分为两类：一是通过职能整合组建新机构；二是赋予其他机构数据管理方面职能并挂牌。两种途径成立的大数据管理机构在职能发挥上略有差异。以重新组建途径成立的大数据管理机构职能更为专业但较为单一；以挂牌途径成立的大数据管理机构职能多与原机构职能存在交叉重合。
首先是职能整合后新成立的大数据管理机构。在第八次机构改革中，职能整合组建新机构是大数据管理局成立的主要途径，以此途径成立的大数据管理机构约占总数的70%。职能整合后组建主要是将原本分散在各部门的有关数据管理、电子政务等职能划归大数据管理部门。改革前涉及这方面职能的部门主要有：政府办公厅、经信（工信）部门、发改委、电子政务中心、智慧办等。在组建新机构的过程中，不同地区的情况都有差异，可能涉及单个或多个部门的相关职能。例如，2018年成立的河南省大数据管理局，是将省政府相关部门的电子政务规划建设指导、行政审批与便民服务建设、数据挖掘利用等职责整合而成；2019年成立的宁波市大数据发展管理局，是将市政府办公厅的公共数据和电子政务（含政府门户网站建设）管理职责，市经济和信息化委员会的大数据开发应用、标准制定和组织管理职责，市发展和改革委员会的政府有关基础数据库的建设、管理等职责整合而成。
其次是其他部门挂牌成立的大数据管理机构。挂牌主要是对原机构增加大数据管理职能。在以挂牌形式成立的大数据管理机构中，经信（工信）局以及政府办公厅（室）是最主要的挂牌单位。主要有如下几种情况：①经信局或工信局挂牌，约占成立机构总数的8.5%。代表机构为北京市大数据管理局、陕西省政务数据服务局、大同市大数据应用局、厦门市大数据管理局、毕节市大数据发展管理局等。②政府办公室挂牌，约占总数的8.5%。代表机构有江苏省常州市大数据管理局、舟山市大数据发展管理局、东营市大数据局等。③发改委挂牌，约占总数的4.3%。代表机构有大连市大数据管理局、莆田市大数据管理局、北海市大数据发展局、海东市数字经济发展局等。④其他部门挂牌。例如湖北省十堰市、襄阳市、鄂州市和荆门市政务服务和大数据管理局是在市行政审批局挂牌；福建省泉州市、漳州市、南平市大数据管理局是在数字建设办公室挂牌；江苏省连云港市大数据管理局则是在市政务服务管理办公室挂牌，内蒙古乌兰察布大数据管理局是在网络安全和信息化委员会挂牌，海南省海口市大数据发展局是在科学技术工业信息化局挂牌。
三、第八次机构改革后中国地方政府大数据管理机构建设的演变
2018年第八次机构改革前，我国部分地区建有大数据管理机构。2014年1月，广州市委十届五次全会中首次提及大数据管理机构。同年2月，广东省政府成立的广东省大数据管理局是中国第一个大数据管理机构。2015年3月，李克强总理在《政府工作报告》中释放发展大数据的信号。同年9月出台了《促进大数据发展行动纲要》，随后数据治理的相关政策密集出台。2015年，沈阳、广州和成都先后成立大数据管理机构。伴随对数据资源重要性的认识加深，中央主张通过开放政府数据等手段推动“互联网+”发展，部分地方政府大数据管理机构应运而生。尤其是中国中西部地区力图抓住大数据发展这一契机而加大机构建设力度，最为典型的就是贵州省及省内各市纷纷建立大数据发展管理局。
2018年2月，中共十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，是中央政府第八次改革，是对政府机构职能体系的一次系统性、整体性、重构性变革。信息技术也正在发生重大转变，信息技术构成主体已由计算机、通信及网络技术转为云计算、大数据、物联网等技术，政府信息化推进也呈现出由办公自动化、电子政务向数字政府转型。在加速推进“互联网+政务”和“统筹考虑各类机构设置”的双重作用下，第八次机构改革成为地方政府建设和改革大数据管理机构的关键契机。下文主要从机构数量、机构性质、隶属关系以及职能转变四个方面分析地方政府大数据管理机构的建设演变情况。
（一）机构数量：增长迅速与区位集中并存
从省级大数据管理机构的数量变化来看，第八次机构改革前共有10个省级行政区设立大数据管理机构；第八次机构改革，共有12个省级行政区参与大数据管理机构建设工作，其中北京、吉林、安徽、福建、山东、河南、广西和海南8个省级行政区新成立了大数据管理机构，而浙江、广东、重庆和贵州4个省级行政区则是在原有大数据管理机构的基础上进行了职责调整、部门重组等方面的改革。
从地级大数据管理机构的数量变化来看，第八次机构改革前，共有84个地级行政单位和省会城市设立大数据管理机构。此阶段成立的机构形态各有不同，最早成立的是沈阳、广州、成都三市的大数据管理局以及肇庆市经信局大数据科、清远市经信局大数据管理科等二级科室。部分大数据管理机构在2018年以前也做过调整，以成都市为例，2015年8月成立的成都市大数据管理局是经信委内设的二级局，2017年2月，成都市政务服务管理办公室更名为成都市大数据和电子政务管理办公室，并将原大数据管理局并入其中。第八次机构改革后，全国共有208个地级行政单位设立大数据管理机构，其中187个地级行政单位在本轮机构改革中提及大数据管理机构建设问题。在这187个地级行政单位中，有63个行政区是在原机构基础上进行的改革，改革内容主要包括调整机构名称、完善机构职能、更改隶属关系等，另外124个地级行政单位新成立了大数据管理机构（参见表1）。
表1 第八次机构改革前后地方政府大数据管理机构设立情况
（二）机构性质：由事业单位转为行政单位
在第八次机构改革以前成立大数据管理机构的10个省级单位中，天津、上海、江苏、江西、浙江、贵州6个省（市）将大数据管理机构设置为事业单位，占比60%；内蒙古、陕西、广东、重庆4个省（市）将其设置为行政单位，占比40%，其中内蒙古和陕西的大数据管理机构属于政府组成部门，广东和重庆的机构为经信局内设机构。第八次机构改革前，我国省级大数据管理机构以事业单位性质为主。
浙江、广东、重庆、贵州的大数据管理机构在原有基础上又参与了第八次机构改革，其中浙江、贵州将原机构的事业单位性质转为行政单位，广东、重庆分别将原本的内设机构转为政府部门管理机构和政府直属机构。另有8个省级行政区新成立了大数据管理机构，且新成立的大数据管理机构均为行政单位性质。机构改革后，我国省级大数据管理机构中行政单位占比78%，以行政单位性质为主。
归纳总结第八次机构改革后省级大数据管理机构性质，除海南省外主要可分为事业单位和行政单位两类，天津、上海、江苏、江西仍保留机构改革前的事业单位性质，其余省（市）为行政单位性质。在行政单位性质的大数据管理机构中，属于政府组成部门的地方有内蒙古、陕西、北京；属于政府直属机构性质的地方有重庆、贵州、吉林、安徽、山东、广西；属于政府管理部门性质的地方有浙江、广东、福建、河南。海南省新成立的数据管理机构性质属于一次创新，不同于以往其他地方的行政单位或事业单位性质，海南省成立的大数据管理局为不以营利为目的、不列入行政机构序列、不从事法定职责外事务，具有独立法人地位的法定机构（参见表2）。
表2 第八次机构改革前后省级大数据管理机构性质变化情况
地级层面的大数据管理机构性质变化与省级发展趋势保持一致，鉴于地级数量角度，本文只列出不同性质机构的占比情况。在第八次机构改革前，约有60%的地级大数据管理机构为事业单位性质，40%为行政单位性质。在第八次机构改革后，事业单位性质的机构仅占10%，其余90%均为行政单位性质。可见，机构改革后，行政单位性质成为主流，且地级大数据管理机构多为政府管理部门。
（三）隶属关系：隶属部门多样化转为以政府或政府办公厅管理为主
从省级层面看，第八次机构改革前大数据管理机构主要隶属于省级政府及政府办公厅（5个，占比50%）、省发改委（2个，占比20%）、省经信委（2个，占比20%）、网信办（1个，占比10%）。改革后，隶属于省级政府及政府办公厅（14个，占比78%）、发改委（3个，占比17%）、网信办（1个，占比6%）。在改革中，广东省和重庆市均是将大数据管理局由经信委管理转移至省（市）政府管理；在新建立的大数据管理机构中，除福建省大数据管理局隶属于省发改委以外，其余均隶属于省政府或省政府办公厅（参见表3）。
表3 第八次机构改革前后省级大数据管理机构隶属关系变化情况
在地级层面上，改革前大数据管理机构的隶属关系主要集中于市政府（办公厅）和经信（工信）部门；改革后，隶属于市政府（办公厅）的机构数量显著增加，而隶属于经信（工信）部门的数量显著减少；同时，改革后隶属于经信（工信）、发改委等部门的大数据管理机构，多是在第八次机构改革前就已完成建设的（参见表4）。在参与第八次机构改革的187个机构中，除乌兰察布大数据管理局隶属于市委、银川大数据产业发展服务中心隶属于市网络信息化局外，其余185个地级市的大数据管理机构全部隶属于市政府（办公厅）。
表4 第八次机构改革前后地市级大数据管理机构的隶属情况
综上所述，我国地方大数据管理机构的隶属关系由原本的隶属部门多样化转为以政府或政府办公厅为主的状况。
（四）职能转变：重点更加突出
1、突出强调政务服务和数字政府建设的工作重点
“互联网与政务服务深度融合”以及“推进政府数字化转型和数字政府建设”是第八次机构改革后大数据管理机构着重强调的关键点，从省级到地级机构，几乎所有省市的大数据管理机构职能都明确提出这两个工作重点。例如，2018年10月成立的浙江省大数据发展管理局提出“深化‘最多跑一次’改革，落实支撑改革相关的信息系统建设任务，推进‘互联网+政务’深度融合、政府数字化转型”。同一时间成立的广东省政务服务数据管理局提出“统筹推进‘数字政府’改革建设，负责‘数字政府’平台安全技术和运营体系建设”并“推进全省政务服务和电子政务标准化工作”。
2、数据管理更加丰富化与精细化
目前，关于大数据管理机构职能种类的划分有多种。本文划分依据在于，对数据使用的管理是大数据管理机构的核心业务内容，管理和技术是主要手段，因此将数据管理分为数据使用管理以及管理层、技术层两种管理手段。在此分类下对比分析机构改革前后中国大数据管理机构的差异。按照大数据使用环节，数据使用管理分为数据的获取、共享、应用以及数据安全保障四个方面；在数据管理层面，主要分为出台相应的发展战略、法律法规，对大数据、信息化投资项目审批，负责数据产业发展和行业管理以及统筹各部门数据资源四个方面。技术层主要是指建立大数据收集管理的标准规范和搭建电子政务云平台等。
受目前部门职能信息公布数量所限，本文分别选取了改革前后的10个行政区的大数据管理机构职能进行对比分析，总结发现：第一，地方政府大数据管理机构的职能设定更为精细化，对数据使用管理的每个环节增加了更为详细的说明。在第八次机构改革以前，各地方的数据使用管理上多为“协调数据资源归集整合、共享开放，推进大数据应用”的概括表述。改革后，地方政府对数据的获取、共享、应用、安全每个环节都做了更为详细的说明，职责更加明确。第二，地方政府大数据管理机构的职能更为丰富，尤其强调了机构的统筹功能。近年来，地方各级政府均建设了大量的专属业务系统并沉淀了大量数据。为提高数据利用效率，消除信息孤岛，实现跨部门、跨区域数据共享，机构改革后很多地方大数据管理机构加强了对数据统筹管理的职能（参见表5、表6）。
表5 第八次机构改革前地方政府大数据管理机构职能特征
表6 第八次机构改革后地方政府大数据管理机构职能特征
总体而言，大数据管理机构在目标取向、建设内容和推进策略等方面改革前后均有差异。机构改革前，大数据管理机构主要是对数据资源使用流程的管理，更为侧重实操层面的治理方式，很多地区的政策侧重于发展当地的数据产业和智慧城市建设，服务对象是当地企业。机构改革后，大数据管理机构在原有职能基础上，更为注重对大数据发展战略的顶层设计与政府各部门间的统筹协调，并且多地区将“互联网+政务服务”和“政府数字化建设”作为机构的工作重点。以机构改革前后的广州市为例，2015年广州市成立大数据管理局隶属于广州市工信委，主要负责制定实施大数据战略规划、确定数据使用标准规范、建设工业大数据库，负责企业数据信息采集等工作。2019年1月改革后，更名为广州市政务服务数据管理局，隶属于广州市政府，其核心职能也转为促进全市政务服务和政务信息化管理，加快政府数字化转型等政务工作方面（参见表7）。
表7 第八次机构改革前后地方大数据管理机构工作重点对比
四、第八次机构改革后中国地方大数据管理机构建设特征
（一）省级机构对地级机构的建设带动作用较强
第八次机构改革后，地方政府自上而下的科层治理促进了省级单位内大数据管理机构的设置均衡。第八次机构改革中，省级大数据管理机构的建设时间大约在2018年10月，地级建设时间多在2019年3月。引领作用主要表现为：第一，原未设有大数据管理机构的部分地区，在省级大数据管理机构建设后，各地级行政区也全部设置对应机构。以吉林省为例，2018年成立吉林省政务服务和数字化建设管理局，2019年1月，吉林省内各地级行政区均成立相应的政务服务和数字化建设管理局。情况类似的还有安徽省数据资源管理局、河南省政务服务和大数据管理局、广西大数据发展局等各省级大数据管理机构及其地级机构的建立。第二，原已设有大数据管理机构的部分地区，地级大数据管理机构根据改革后省级机构变化而做相应调整。以广东省为例，机构改革前广东省各地级市的大数据管理机构名称和职能并不统一，改革后均调整为与省级机构一致的政务服务数据管理局，存在类似情况的还有浙江省大数据发展管理局等。
（二）大数据管理机构的行政地位不断提升
中国地方大数据管理机构行政地位的提升主要表现为两个方面。一是机构性质的转变，改革后新成立的机构均为行政机构，部分机构将原本的事业单位性质转为行政单位。这种单位性质赋予大数据管理机构更为宽泛、专业的职能权力。二是隶属关系的转变，改革后大数据管理机构的最大变化是归省（市）政府或政府办公厅管理，更利于大数据管理机构权力的发挥。综合以上两点不难发现，第八次机构改革后，中国地方大数据管理机构在整个政府机构治理体系中位置更加靠近核心层，其改革的宗旨是便于数据治理更加专业有效。
（三）大数据管理机构数量具有明显区域不均衡性
近年来，我国地级大数据管理机构的数量由机构改革前的84个迅速增长至改革后的208个。但建设该类机构的数量在不同地区呈现出明显的不均衡性。在数量的区域差异方面，以地理学上用来划分人口区域分布差异或城镇化水平区域差异的“胡焕庸线”为分界线，该线西北各省市建设大数据管理机构的数量较少，而该线东南各省市建设机构数量较多。这也反映出，中国地方大数据管理机构的设置情况与当地的人口、城市化水平等社会经济因素存在相关性。
从机构在我国四大经济区的分布来看，四大经济区内设立省级大数据管理机构的占比由大到小依次为东部经济区＞中部经济区＞西部经济区＞东北经济区，其中仅东部经济区占比高于全国平均水平。四大经济区内设立地级大数据管理机构的占比由大到小依次为东部经济区＞中部经济区＞东北经济区＞西部经济区，其中东部和中部高于全国平均水平。综合而言，东部经济区设立大数据管理机构的比重最高，处于全国领先地位（参见表8）。
表8 中国四大经济区地方政府大数据管理机构设置数量情况
(四）大数据管理机构职能具有明显区域性差异特征
在各地纷纷建设大数据管理机构的情况下，各地区大数据管理机构职能也表现出区域性特征。中国的大数据管理机构的职能侧重点可分为两类：一类是将政务服务和数据相融合，此类机构多是第八次机构改革后成立的。代表机构有吉林省政务服务和数字化建设管理局、安徽省数据资源管理局、广东省政务服务数据管理局、河南省大数据管理局等；另一类是以发展大数据产业为主要任务，此类地区的大数据管理机构多是在机构改革前已建立并且未参与此次机构改革，代表为贵州、云南、辽宁、江西、陕西等地区的省级或地级大数据管理机构。
（五）大数据管理机构形成动力具有明显区域差异特征
近年我国数字经济发展势头迅猛，与社会各领域融合的深度和广度不断拓展，一方面在拉动投资、激活市场方面发挥重要作用，另一方面也在催生与聚合各种创新要素，为社会发展注入新动能。在此背景下，中国大数据管理机构的形成可归结为三类。
第一种是以经济为牵引的市场需求动力型，这一类机构的形成多是为满足地区数字产业发展需求而产生，具有成立时间较早、信息产业基础雄厚等特征，主要分布于东部沿海地区，以广东、江苏、浙江等地区的大数据管理机构为典型代表。如广东省，2017年该省数字经济指数全国排名第一，多项指标名列前茅，电子商务发达，并在促进两化融合与发展“互联网+”的产业深化改革中效果显著，广东省也是第一个建设大数据管理机构的省份。
第二种是以行政为主导的政策供给动力型，这一类机构的形成多是为抓住数字经济发展机遇、以政府积极作为为动力而形成的，主要分布于我国中西部地区，以贵州大数据管理机构的形成为典型代表。2015至2017年，贵州省数字经济增速连续三年全国第一，在原本产业基础薄弱的贵州有如此高速的发展，主要依赖于当地的利好政策，目前贵州省政府在数字建设方面处于全国领先。
第三类是经济和行政共同作用的混合动力型，这类机构所在地区的数字经济发展水平等方面均处于全国中等发展水平，分布于我国东北部和中部地区，例如湖北、安徽、陕西、辽宁等地的大数据管理机构。
五、大数据管理机构建设需要重点关注的问题
大数据管理机构建立的宗旨是从制度层面、管理层面以及技术层面促进我国大数据发展并对我国大数据、电子政务等相关工作进行系统性、整体性、专业性管理。就目前地方大数据管理机构建设情况而言，技术层面的问题解决进展较快，制度和管理层面的问题成为主要约束。未来机构建设中应重点关注如下问题：
第一，地方大数据管理机构的职能地位与数据统筹工作间的矛盾。第八次机构改革内容凸显出大数据管理机构地位的提高。然而，数据管理权责分配与数据跨部门流动均会触及核心利益的体制性障碍，现有数据管理机构具有的权力职能仍很难承担起数据统筹的重任。要真正实现统筹管理还需要相应的规章制度规范以及各部门数据文化意识的培养，各部门的配合度也亟需提高。以湖北省咸宁市为例，该市大数据中心数据技术仅用2个多小时就完成了以往需要几周才可完成的精准扶贫个人信息核查工作；而在数据共享环节，全市178家部门仅有38家共享了数据。又如据浙江省委网信办统计，全省对外开放的282个数据集中，多是单位地址数据、政府审批统计数据，涉及经济、交通、物价等与民生信息相关领域的数据较少。
第二，数据安全治理与数据开放共享间的矛盾。促进数据开放与共享是大数据时代对政府提高公共服务服务水平、发挥政府数据价值的要求。数据开放与共享等透明运作必然会带来数据安全防护问题。第八次机构改革后，地方大数据管理机构明晰了数据开放与共享的职能，然而对数据安全方面的职能要求尚不完善。因此，这就对大数据管理机构的职能优化提出进一步要求。首先，应重视数据安全工作，将数据安全治理纳入机构职责范围之内。目前，仍有部分地区未设立大数据管理机构或设立了管理机构却未提及数据安全问题，因此在优化地区数据治理时应加强对数据安全的重视。其次，国家层面应完善数据安全法律与政策。此类政策的出台与实施能为政府收集、分析和利用数据提供指导与准则，从而更好地保护数据安全。
第三，自上而下数据管理职责体系可能是未来建设的重点。目前，地方政府设立的大数据管理机构在中央层面尚没有对应的高级别归口部门。中央层面的大数据管理职能分散于多个部门，例如信息化推进、网络信息安全协调等职责由中央网络安全和信息化领导小组办公室（国家互联网办公室）管理，互联网行业管理、电信网与互联网数据安全管理由工业和信息化部管理等。全国统领性大数据管理机构与管理体系的缺位，一方面使中国各地区大数据管理机构设置与数据管理职能不均衡，另一方面使地方数据统筹工作主要依靠地方一把手进行协调，大数据管理机构的职能难以得到充分发挥。因此，建立全国统一的自上而下的数据管理职责体系可能会成为未来建设重点。
六、结语
本文旨在通过整理第八次机构改革前后中国省级和地级行政区大数据管理机构在数量、性质、职能以及隶属关系等方面的建设情况，对比分析改革后大数据管理机构体现出的新特征。研究发现：第一，省级机构对地级机构有较强的带动作用；第二，各地方大数据管理机构的行政地位不断提升；第三，大数据管理机构的设置在数量、职能、动力三方面体现出典型的区域特征。为进一步完善大数据管理机构建设，未来需要在统筹协调、数据安全以及数据管理体系等方面加以优化。本研究从整体上把握中国地方大数据管理机构发展脉络，以期为我国数据治理研究工作提供前期基础与借鉴。不过，本研究仅是对第八次机构改革前后中国地方大数据管理机构建设基本情况进行的基础分析，后续关于各地方机构的治理模式与治理效率等更多追踪性研究仍需不断完善。
