摘 要：国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，旨在优化机构配置，转变政府职能，破除市场在资源配置中的制约因素。结合机构改革的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑及国内外机构改革的特点，基本的逻辑结论是改革必须依法而行，在法治的轨道下渐进而动，这是我国历届改革积累的宝贵经验。大部门制通过对政府职能的优化配置嵌入在十余年的国家机构改革中，一定程度上提升了政府的治理效能，但在新的时代要求下依然面临诸多社会问题。要破除阻碍改革的诸多羁绊，必须制定或修改法律法规，建构成熟稳定的法制体系，紧扣新时代的法治生态，才能确保改革的法治化、科学化、民主化。

关键词：国家机构改革；大部门制；政府职能

引子

建国后我国共有十一次机构改革，经历了从传统小部门制模式到大部门制改革的尝试和推进。两种不同模式的机构改革都力求政府职能的转变，但总体看，一些问题依然没有得到有效解决。如机构重叠、职责交叉、权责脱节等不尽合理之处。在新时代环境中，特别是在社会主要矛盾已经发生变化的时局下，社会公众对公共资源和服务的需求不断增加，不同属性的社会问题如生态环境、社会保障、医疗卫生、交通旅游、食品安全、金融服务、乡村治理等凸显出政府在履职上的乏力。面对新时代特征下公私利益冲突领域的增多、多元社会主体寻求权力资源参与社会治理的主动性以及政府与社会、政府与企业、政府与组织的关系已发生新变化等的社会现实，国家机构如何寻觅治国理政效率最大化路径逐渐演绎为政府职能要素、如何精准归口、良性运行的应然命题。在国家治理能力和治理体系日趋现代化的畛域中，大部门制如何对国家机构改革进行标本兼治、如何借鉴和利用国外先进理念、如何通过法律的制度保障以更加规范科学的使政府职能要素合法、高效、良性运行值得深思。本文以机构改革的理论为引子、以国内外的历史经验为线索，以机构改革的基本原则、逻辑模式、新时代凸显的特点为重点，以法治的维度为保障等进行综合论述。

一、国家机构改革的逻辑支点

20世纪60年代以来，一场来自政府和公共部门内部的改革运动肇始于英国，随后在美国延伸，进而扩大至西方主要发达国家，这场行政改革运动即新公共管理运动。其基本观点可概括为：第一，政府应当掌舵而不是划桨； 第二，政府的行政管理者要善于授权；第三，政府把竞争机制引入到服务供给中去；第四，政府注重放权，参与协作；第五，政府在管理中引进市场机制，改善公共服务。参照西方的行政改革，结合我国历次机构改革的背景，从以下五个方面进行机构改革的理论前置。

（一）政府职能重心应准确定位

机构改革要围绕政府职能转变，转变政府职能并非对原有职能的全盘否定，而是对不适合新时代要求特别是行政执法中的职能要素进行有机调整，将相同或相近的职能要素归口到统一部门下管理，准确定位行政部门的职能目标、履职范畴，最大化的发挥部门与职能在运行中的资源消费最小化和行政效率最大化。改革开放前，政府权力高度集中，由于过于强调政府作用，公众利益诉求缺乏有序表达和协商的渠道。历次机构改革重在机构的简单调整和编制缩减，政府职能转变乏力。改革开放后，国家公权力与社会公权力的权力资源分配发生了重大变化，国家对社会多元组织适当放权，将部分公共职能转由社会组织来履行，政府的角色由管理转化到监督，政社、政商关系得到一定的改善。在实行大部门制改革后，社会组织参与国家治理的积极性日益增强，作用愈加明显，如在协助社会管理、公共服务和生态环境保护中成为不可或缺的社会力量。改革开放后历次机构改革均致力于政府职能的转变，力图使机构设立与政府职能转变相匹配、相协调，最终解决的如何处理好政府与社会、政府与市场的关系，努力实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。在政府与市场的关系上，政府的作用不是彰显“多少”，而是职能“定位”和“范围”的合理性，不是为了追求机构之间的“大”与“小”的平衡，更为实现职能要素的“融合共振”。基于这样的逻辑，政府才能更加注重公共资源的最佳配置、公共利益的最优分配、公共服务的最大满足，才能逐步推进管办分离，破除逐利机制，进而最大化的提升行政效能。

（二）组织机构设置应创新优化

大部制改革后，部门之间的关系发生了变化，以往部门之间的外部对接沟通转化为部门内部的协调和融合，如何在机构配置最优化和职能履行价值最大化之间找到一个契合点尤其关键，既要考虑到权责的配置要素，也要保障内设机构良性运行的工作机制，同时还要兼顾如何构建横向与纵向部门间的公务协助体系，真正实现部门职能的有机整合而非部门之间的物理合并。一是职能要素的归口管理和统筹，减少或避免职能要素在不同部门之间重复的横向流动，避免行政资源的浪费特别是行政责任的相互推诿； 二是重新分配权力资源，将职能相近或相似的部门进行整合，构建行政资源更加优化、行政职能最大发挥的大部门，简化权力运行程序中的不必要累赘，即简化了中间层次，使行政组织体系愈加灵活，更契合国家现代化的治理能力和治理体系。三是建立配套的公务互助体系，提高纵向和横向部门办事效率，将公务互助体系的运行纳入相关部门履职的考核范畴，促进行政组织体系在权力配置中的规范化、制度化、合法化。因此，组织机构设置的创新优化，进一步强化了职能部门的配合联动，规避执法交叉、重复，为相关部门拓宽了更多公共服务的空间。

（三）党政机构应重塑权力运行路径

在我国现行政治体制下，党政部门基本上是权力双轨制。在经济转轨后特别是十七大首倡大部门制改革以来，党政权力的配置凸显出诸多问题，如原有的党政权力秩序和权力资源将被重新构建和分配，国家机构改革的大部门体制与党委制之间将面临不可回避的制度整合，既要实现大部门制对政府机构职能转变的目的，也要同时发挥各级党委部门的指导作用，这需要由传统党政不分到党政合作再到党政融合的路径转变。此外，党和国家机构改革中面临的同类或相似事务不仅仅在政府机构中，在党的部门也同样存在，如何解决由党政分别设置机构实施管理的权力双轨制值得深究。要解决党政权力双轨制问题最终应健全各种对权力制约的机制，通过以法制权、以责制权等方式对权力运行进行全程制约，克服党政权力的滥用，实现党政关系法治化。

（四）机构分权与地方放权应渐进改革

国家机构改革必然涉及到权力资源的重新配置，无论是行政机构的分权还是中央对地方的放权，在大部门制改革背景中务必进行科学合法合理的整体布局，因为权责不可割裂，两者从理论上应当有机匹配，如果出现行政主体履职模糊、职能交叉、权责失衡，则将打破行政组织体系运行的平衡，引发权力失范。何况，机构分权与中央对地方的放权无论在语境意义还是实践中都有根本差别，分权主要体现在诸多主体间的权力配置，除了政府部门还有其他社会组织，适当推行机构分权减轻政府部门行政负荷，部分职能可以交由社会第三方来履行，行政法律关系可由行政管理转变为行政协商，促使行政组织机构扁平化，利于增进民主；放权是对国家发展特别是经济发展中中央对多元主体 （如经济组织）的权力分解，更多的是中央政府在特定环境下对中央地方关系中的策略性处理。在推行机构分权与地方放权改革中需要注意以下基本策略：一是注重建立宏观层面和微观主体的沟通机制，强化顶层设计在整个改革中的核心作用。二是逐步赋予公众参与地方社会事务管理和监督的权力，将自下而上的监督同自上而下的监察相结合。

（五）行政组织应法定化

行政组织法定化就是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。在构建中国特色社会主义法治化国家中，机构改革中的主体适格性、职能转变合法性、行政程序的严格严肃性、责任的监督与追究等都应在完善的行政法体系内进行甄别，提升宪法框架下行政组织在行政决策等行为中的民主化与法治化水平，进一步彰显服务型政府在法治轨道下维护公共秩序、保障公共利益等方面的行政能力。有学者认为可以通过强化对行政权力的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力来解决。现实情况是，行政组织法定化不足是我国长期存在的问题，机构改革、机构职责、内设机构、人员编制等很大程度上依据的是“三定规定”“权责清单”等文件。这些文件在一定时期内对行政机关的组织和运行发挥了积极作用，但政策推动的改革成果是短期的、不稳定的。从长远看，保证行政组织精简、统一、效能的必由之路是健全和完善行政组织法，赋予行政主体的法律权威性，同时确保行政主体静态调整与职能动态运行的合法性，使改革的宏观布局与微观运行具有法制保障，规避机构滥设与编制虚置之辙。

二、国家机构改革的历史经验

（一）探索阶段

改革开放前我国经历了三次机构改革。1951年第一次机构改革以精兵简政为主，针对上下层级之间，应当精简机构，减少层次；针对平级部门之间，应当合并分工不清和性质相近的机构；针对人员编制有明确的规定，明确规定干部与勤杂人员的比例。1954年10月，对国务院机构庞大、编制膨胀的现状进行压缩和精简，取得了较好的效果，这是建国后第一次规模较大的机构改革。1956年，国务院所属工作部门达到81 个，行政机构臃肿庞大，办事效率不高，不利于发挥地方的积极性，不适应生产力的发展等一系列弊端逐步暴露出来。因此必须重新配置权力结构，适当扩大地方自主权。三年经济困难时期和紧接着三年经济调整时期，国务院为了改变权力下放和权力分散的现象，把权力陆续收回。到1965年底，国务院部委、直属机构仍在膨胀。1970年，我国各级行政机关和行政管理体制在“文化大革命” 时期做了一次变动，大量裁并机构和下放人员，国务院部门和人员编制大幅削减，这是第三次机构变动。

（二）推进阶段

十一届三中全会后，国家在总结历史经验的基础上，进一步推进机构改革。1982年的改革以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能会对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件。1988年机构改革针对政企不分问题，着重于大力推进政府职能的转变，遵循党政分开、政企分开，精简、统一、效能的原则，以求建立结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系；1993年党的十四大明确提出经济体制改革的目标，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，此次机构改革进一步推动政府职能转变和政企分开，构建社会主义市场经济基本框架；1998年机构改革撤销了几乎所有的工业专业经济部门，完善行政运行机制及公务员制度，按照依法治国、依法行政的要求，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制；2003年提出了深化行政管理体制改革的目标就是建立运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制，目的是加快政府职能转变，推进电子政务，降低行政成本，提高行政效率，不断完善和推进宏观调控、市场监管、人事制度、行政审批制度等的改革，改革取得较大成效。

（三）完善阶段

2007年，党的十七大在部署未来行政管理体制改革中特别指出加大机构整合力度，解决机构重叠、职能交叉、政出多门问题，减少行政层级，降低行政成本，探索实现职能有机统一的大部门体制，这是一种有别于以往改革的新思路、新模式。此时，大部门管理体制初具规模；2008年的机构改革探索并开启了职能有机统一的大部门制，重点是通过优化组织机构，规范机构设置，以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门，较大程度上消除了小部门制的管理弊端，具有历史进步意义；2013年的机构改革建立在大部门制框架模式下，同时也是大部门制改革的延续和推进，重点围绕加快职能转变，重在向市场、社会放权，加强宏观管理，严格事后监管和理顺职责关系，以行政审批制度改革为抓手，不断提升政府行政效能；2018年机构改革在总结历届改革的经验基础上，在党的领导下，坚持正确的改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，深化转职能、转方式、转作风，提高行政效能，积极建构系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。这是大部门制的全面深化和完善，更加彻底和坚决，突破了行政系统的限制，由于此次改革涉及“党政军群”几个方面，被视为机构改革历史上的一次深刻变革。

（四）经验总结

回顾我国历史多轮次的机构改革模式，都难保持较为稳定的运行态势，一方面与国家在不同历史阶段面临的社会问题不同有关，另一方面是改革尚未找到突破口，职能定位模糊，改革的目标导向不明确，职能配置未得到最佳优化。改革开放前的机构改革过于注重机构的增缩、编制的削减，权力的收放，导致机构改革徘徊在“精简与膨胀”的反复循环中，凸显的是改革方式从否定到否定的不断反复，改革具有被动性。改革的张力不够。通过改革开放前后的机构改革对比，存在一些共性的问题，需要我们引起重视，善于吸取教训，总结经验，找到机构改革成功的路径之匙。以前的改革存在窄而不广、广而不深的问题，如改革开放前的计划经济体制中，机构不断压缩，人员编制不断精简，但根本的问题依然没有得到有效的解决，政府职能未能得到切实转变，权力过于集中，市场缺乏活力。十一届三中全会后，我国对经济体制进行了改革，不再践行国家指令性计划，实现了从商品经济到市场经济的转轨。如1988年才第一次明确机构改革的关键在于政府部门的职能转变。2003年确立服务型政府建设目标，政府职能转变在关注经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。伴随十七大大部门制改革模式的嵌入，机构改革更加注重政府与市场的关系，彰显改革与社会与时俱进的特性。在以往机构改革中，改革缺乏法律依据，制度设计存在诸多脱离现实的问题。当前，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求尚有差距，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。新一轮党和国家机构改革在新的时代背景下特别是十九大后，机构改革超越部门利益和系统壁垒的钳制，创新了改革顶层设计的模式。通过对党政机构的优化整合和党政部门职能的有机配置，实现部门职能要素的良性互动，逐渐形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的机构职能体系，进一步凸显机构改革的革命性内涵。

三、国家机构改革的域外经验

（一）新公共管理运动：西方改革模式

在20世纪80年代，西方许多国家为了摆脱国内经济发展的现况，提高政府行政管理效率，特别是将传统政府权力过于集中的单一集权模式不断向社会和市场下放权力，从而拓宽不同社会主体共同参与国家治理的良好格局。这一以转变政府职能为重点的改革逐渐向其他国家辐射，对当今世界各国产生了较为深远的影响。由于改革侧重于如何提高公共管理水平和提升公共服务，如何对公共利益进行有效保障，因此被称为“新公共管理运动”。其重点是通过政府机构的重组和优化实现权责的统一，通过对权力资源的分配实现国家集权向社会和市场分权的过渡，通过切实转变政府职能规避职能重复、政出多门等现象。这样，不但实现政府与社会公众之间的信息共享，而且提高了国家的竞争力。尽管不同国家在新公共管理改革中的方式和路径存在差异，但目的几乎趋同。基本的价值指向是对传统行政体制的改革，破除原有部门权力的羁绊，主张把社会资源特别是社会组织、公共企业、服务机构还有其他具有独立法人资格的主体纳入国家管理的范畴，可以行使一部分公共权力。显然，公共管理运动一方面是为了转变政府机构职能，另外一方面是为了激活市场，提高政府在公共服务等方面的能力。可以说，新公共管理从某种视角也可认为是一种治理范式。

在20世纪70年代中后期，英国推行了旨在维护公共秩序、提升公共服务能力的政府改革计划。由于是改革的一种尝试，也没有历史经验可借鉴，因此，英国的改革在开始并不顺利。但在80年代中期以后，政府采取较为激进的改革计划，逐渐取得成效；美国与英国新公共管理改革同步，其改革是以1978年卡特政府实施的 “文官制度改革法案” 为标志。经过十余年的践行，在克林顿政府开始了大规模的“ 重塑政府运动”，打破了美国传统的行政体制格局，并通过机构间的重塑实现职能有机整合，为以后的大部门体制奠定了制度基础；在上世纪70年代中期，日本首先对行政和财政体制进行改革，后来把改革的重点放在对政府行政职能的综合调整上，如改革政府管辖的各类社会事务的管理方式，改善公务员管理体制等。德国由于在20世纪60年代以前尚未将政府机构与市场进行深度结合，国内并无类似的行政体制改革先例。因此，德国在新公共管理改革模式上急于构建政府与市场的关系，并没有给市场形成一个制度上的适应过程，导致市场反应的不适。在20世纪80年代中期到90年代中期，德国通过国家宏观调控和市场机制有机调节的机制才形成，彻底改变了德国传统体制的权力格局。

从新公共管理运动的实施来看，西方国家采取了不同的方式和路径进行相应的改革，既有侧重机构调整也有偏向政府职能转变，既有通过管理方式推进改革，也有渐进方式将机构改革与市场进行紧密结合，采用的是分权与放权的方式。由于西方国家宪政体制、法律体制、经济体制等不尽相同，因而即便采用相同的改革方式未必能达到同样的效果。但无论基于什么方式，西方各国都希望能破除影响改革进行的权力羁绊和部门利益约束，充分认识到仅靠国家行政机构的力量很难实现全社会的振兴，需要借助社会多元组织和公共资源才能促进社会的全面发展。因此，机构如何调整是手段，职能转变才是新公共管理运动的根本目的，这也是各国纷纷效仿改革的内在原因。但同时我们也要看到，新公共管理运动的改革模式在西方国家的开展并非一蹴而就，而是经历了漫长的过程。有的国家在改革中也遇到了诸多困难和阻力，特别是改革引发的政治体制、经济体制冲突等如何进行权衡，有的国家积累的有益经验值得我们参考和学习。如美国政府在市场化过程中改革的决心，法国的渐进改革，日本对改革的执着等，我们不能照搬西方模式，但要建构适合中国特色社会主义的机构改革模式。

（二）大部门体制：域外机构改革范例

大部门制在很多发达国家都已成功运作。但并非每一个国家都适合大部门制的治理模式，这与国家的宪政体制、法制体系、社会运作模式等密切相关，现以几个具有代表性的国家为例进行简介。

美国大部门制通过对不同部门职能的优化，重新组建为一个新的大部门。但美国的“大部门”并不刻意追求规模的扩大，而是为了通过对相同或形似的职能要素进行整合，归口到能提高工作效率的大部门。与西方一些国家大部门数量差不多，美国共有20 个部，60 多个独立机构，部门涵盖面广。只要涉及到职能相近的都可以整合为一个部门，将以往由诸多部门机构负责的事情统归到一个统一的机构进行运作，避免政出多门、职能交叉现象。以交通部为例，其业务范围不仅包括陆上交通，还包括海上、航空交通等各个方面，诠释了“大交通”“大运输”的内涵，交通部不但负责制定交通运输政策，还负责公共交通服务、计划管理和合作、国际运输协议等。通过部门职能的整合，避免了权责不清、职能交叉等问题。

英国机构改革以20世纪70年代的希思政府为代表，其标志是保守党政府出台的《中央政府重组》白皮书，大部制只是其中的组成部分。英国政府认为，政府试图做的事情太多，给企业和国民带来难以承受的负担，同时也使政府机器超负荷运转。机构重组就是要解决这一问题。改革的总目标是改进政府决策并提高政策质量；增进政策、职能领域与部门责任分工之间的匹配程度，从而完善政策制定的制度架构； 通过构建合理的职责分工总框架，确保新政策和新问题出现时政府能够自我调适并积极应对。在后来的机构改革中，英国政府不断总结历史经验，避免以前希思政府急功近利的改革模式，根据职能要素逐步实现机构的有机合并，如1968年将卫生部与社会保障部合并为卫生和社会部，1970年将贸易部与技术部合并为贸易工业部，2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并，组成环境、食品和农村事务部。这样既可满足政府履行各项职能的需要，又防止政府机构数量过于膨胀。

日本大部门制施行较早，但正式以大部门体制为重点的行政改革则是刚迈入21世纪以后开始的。2001年，日本针对以往机构中出现的职能交叉、权责不清等问题进行行政机构改革，目的是打破部门的权力垄断，克服部门主义，改革应强调部门权力保持一个相对均衡的态势。根据改革的目标要求，重新按相同或相近职能组合省厅部门，重视部门的统合性与整体性。根据这样的原则，在省厅再编过程中，对原有职能重复或互补性高的11 个省厅，统合改组为4 个省。日本的中央省厅重组注意将职能相近或相同的原有分设的省厅合并到一起，组建新的大省厅，以此来克服省厅工作中存在的部门分割的行政弊端。另一方面，日本政府在改革过程中也充分注意职能相反或完全不同的情况下，还是要分设部门，不盲目追求大而全。从日本的大部门体制改革的经验看，坚持依法展开，通过立法机关的审议，以法律的形式对行政改革做出明确和具体的规范，有助于保障改革实施过程的严肃性。

新加坡在机构改革过程中，参照了西方国家的一些做法，特别是借鉴了英国的改革方法和模式，降低新加坡机构改革过程中的风险和成本。新加坡内阁部的规模不大，部的内设司局负责政策制定，同时将承担服务、研究、咨询、监管等职能，但又不适合完全采取民营方式管理的公共机构，通过国会立法设立独立的法定机构。改革侧重点上，新加坡机构改革倾向于公共行政改革，在保持经济政策正确的前提下，坚持制度改革，机构的简化，转变政府职能特别是公共职能。在公共行政改革上，以管理合同化、法定机构重组、非盈利组织的民营化、发展电子政务等模式逐渐开展。为提高公共行政服务社会的目的，新加坡政府充分发挥公共部门的作用，将一些具有独立法人资格的半官方的部门归口到官方机构中，如归口交通部的法定机构有民航局、路陆交通管理局、港务局、巴士服务局、公共交通理事会等。

（三）域外机构改革的基本特点

国外部分发达国家大部门制机构改革取得较大成功，有效规避了职能交叉、职责不分、政出多门等硬伤，极大提高了政府行政效率。“一般做法是先在同一职能领域内进行机构整合，将职能相关机构合并为一个大部，或者由一个大部将相关机构整合进来，使一项管理职能由一个大部管理。” 体现了几个特点：第一，不强调机构的简单增减，政府机构不在于大小、职能多少，而在于职能要素的运行有序；第二，权力辐射的领域拓宽，多数国家更关注政府如何分配公共资源，协调公共利益，将政府职能与公共秩序、公共利益等进行有机融合；第三，政府权力分散到市场和社会组织，探索了治国模式应是政府“牵引力”与多元主体“拉动力”的“合力”结果；第四，既注重国家机构改革的横向分权，实现不同权力主体之间的权力制衡，也强调央地分权的合法性与科学性，促进了地方权力主体与政府部门的业务协作，简化了诸多繁琐的行政程序，节省了权力资源和行政成本，提高了行政效率；第五，践行机构改革的“入法先行”，使得改革有法可依，不逾界限。

（四）域外机构改革对我国的启示

国外实行大部门制改革的国家能取得成功有其必然性，以下几点值得我们学习和借鉴：第一，从运行轨迹看，国外机构改革更注重机构运行的稳定性，对机构如何设置定位清楚，权责分明，职能要素在政府机构和社会公共组织运行畅通。我国经过多次改革，存在改革方式和路径上的简单重复，未能切实提高改革的效率；第二，面对机构改革带来的权力秩序重构，国外大部门制国家更为坚决，除却部门权力羁绊，以公共利益为重要考量。我国在经历了计划经济、商品经济、市场经济的转轨过程中，国家在纵向放权和横向分权之间未能找到突破口，也未能彻底摆脱诸多权力的利益羁绊，导致改革的效能较低；第三，国外大部制国家重视政府职能要素的有机融合，先在同领域整合，后向跨领域整合扩展，将分工不同的部门通过职能的配合联动推进社会的深度治理；第四，增强市场主体、社会组织参与国家治理的角色分量，架构良好的政企、政社、政商关系，实现权力制衡。不属于政府负责的市场问题，政府应退出市场，将由市场自行调节和管理，市场不能解决的政府再进行补位。从而加强政府职能的内涵建设，让政府真正发挥其市场监管、公共服务等作用；第五，要确保改革的顺利进行，必须要法治先行，有相应的法律制度作保障，凸显改革于法有据的逻辑命题。因此，机构改革前的法治“诊断”尤显必要，通过依法治理的方式保障改革的顺利进行。

四、国家机构改革的法治逻辑

（一）法理维度

历届国家机构改革所引发的机构整合、编制调整、权力分配、职能转变、职责界定等都几乎触及一个共同的核心——利益。权力的固有格局一旦被新的改革模式打破，势必分割原有的利益版块。一场关乎公共利益的机构改革不仅仅是部门的组织结构整合，更是职能领域中暗藏的权力和权益的激烈博弈。需要明确的是，政府行使权力的目的是为了维护公共秩序、提供公共产品、保护公共利益，不是为了实现部门自身利益，部门私权与私益决不能凌驾于社会公益之上，这是由政府公共职能的天然属性和使命决定的。由于改革对原有部门的组织结构进行了大变动，大部门的权限更大，打破了权力和利益的秩序。以往对同一事项不同部门重复执法的部门间矛盾演绎为大部门制内部不同行政业务分工和配合的内部矛盾，如何分配行政权力、平衡政府利益与社会多元主体的利益，如何保障大部门制机构改革的行政效率最大化和公共利益最大化的双重价值属性，如何在法治的框架内保障职能要素的合法运行也值得关注。从法理的视角，宪法及其他法律法规是否做好了国家机构改革的入法先行？

（二）《宪法》文本

国家机构改革触及社会多元主体的切身利益，仅依靠至今守旧的《国务院组织法》支撑是明显不够的，无论是在《宪法》还是《立法法》中，对于机构改革的法律依据无专门性的条款规定，《宪法》 也只是在关于国务院职权中有笼统概况，机构改革权尚未提及。《宪法》第89 条规定的如中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，如何划分依然宣而不明，着力不彰，如大部门制机构改革遵循的依据、原则、程序等没有专款指涉。《宪法》条款既没有原则性、宏观性的考虑，下位法的《国务院组织法》也缺乏具体规定，显然，法的制度设计存在上下位法衔接上的逻辑失联。《宪法》作为国家最高法，应当将机构改革合法性问题进行明示，可否考虑在全国人大的职权中增设一条，不应该在兜底条款中进行扩充性解读。也可在国务院的职权条款中增列，纳入宪法的规定层面以明确机构改革的宪法性依据，同时，政府职能要素的运行也具备应有的法理逻辑。

（三）《国务院组织法》层面

在大部门制改革的十年过程中，《国务院组织法》 面对新时代新环境特别是国家治理能力和治理体系现代化的当下依然没有及时跟进。《国务院组织法》建构简单，寥寥十一个条款，且有部分条款与宪法规定别无二致，其他部分也没有贯彻执行或无法执行，占其位而不谋其“政”。于安教授认为：“国务院组织法更多涉及中央政府与地方政府的关系，它的实施更多的是由法制监督来实现，而不是通过普通法律诉讼。对于国家机关之间的职务关系，我们还是主要依靠内部协调的方式解决，而不习惯使用法律争议的处理机制。因此，《国务院组织法》长期不改，实际上说明这部法律本身可能就没有发挥应有作用，这就是它三十多年未改但是并不影响工作的原因。”《国务院组织法》第 9 条明文规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。”和该法实施后历次机构改革中关于机构和人员的实际编制不符；《国务院组织法》第10 条规定中关于重大行政措施，如何划分重大与不重大的行政措施？怎样界定也很模糊。情势变而法不动，无论是国务院还是全国人大，都应直面 《国务院组织法》 节奏迟缓的尴尬处境，应尽快根据宪法要求完成修法工作，防止大部门制改革当下的法律供应乏力和价值边缘化，任何脱离、违背宪法原则的机构改革方案都将会影响立法的权威性。

（四）《行政机构设置和编制法》层面

机构改革要充分发挥法治的作用，通过立法修法的方式推动促进改革，将改革的重要成果通过立法方式加以固化，在全面构建系统完备的国家职能体系同时，形成与之匹配的组织法、编制法体系。马怀德教授建议制定《行政机构设置和编制法》。我国目前的机构编设置和编制条例无论是国务院还是地方的都是政府来完成，必须由全国人大及常委会完成法律的位阶提升，拓宽法律适用的范围。加快制定《行政机构设置和编制法》可以适应大部门制改革的要求，不断完善行政组织法的体系。

（五）加紧制定和完善国家机构组织法

1.完善全国人民代表大会组织法。全国人民代表大会组织法从颁布至今尽管也经历了几次修改，但在我国社会主要矛盾已然发生转变特别是在国家治理能力和治理体系现代化的新时代环境中，全国人民代表大会组织法已不适应党和国家机构改革的需求。国家机构改革重点在于对权力的重构和职能的有机转变，而人大与政府、法院、检察院之间的关系并非对立，是监督与被监督的关系。全国人大既赋予立法、行政、司法、监察的权力，对不同的权力要素运行进行监督。在新的时代环境中，国家机构改革的内容已发生变化，需要一套较为成熟的法制系统支撑，如果仍旧按照原有的组织法条文进行论证和参照，将会出现系统性的逻辑矛盾。同时，只有进一步完善全国人民代表大会组织法，地方机构改革才有除了宪法之外的俱进法律配套，进而指导各级地方人民代表大会组织法和各级人民政府组织法修改和完善。

2.加快制定行政组织法。一套完备的行政组织法体系，应该能够为大部制改革提供有效的法律依据，并体现大部门体制应有的特点。但我国1997年出台的《国务院行政机构设置和编制管理条例》 至今已过20 余年，作为第一部机构编制管理的专项行政法规已不能适应新时代机构改革的要求。在国务院组织法体系中，《国务院组织法》 几乎没有运行和操作的实践价值。《国务院行政机构设置和编制管理条例》作为《国务院组织法》的一个单元在其权限内又不能逾越上位法的精神，法的价值位阶与其代表的权力层面脱离了对公共资源的有效配置和公共产品的常规供给，违背了法表征的社会利益。《国务院行政机构设置和编制管理条例》 中关于机构编制管理具体规定已不适宜大部门制改革特别是政府职能转变的客观需求。因为重要的组织问题停留在行政法规的立法层面高度不够，权威有限，应上升为法律从而更加契合现代法治的理念和精神。有专家认为：“应制定《行政组织基本法》，从整体上规定行政组织法的基本原则，行政组织形态，行政主体制度，行政组织程序，违反行政组织法的责任等基本问题。”笔者认为专家观点符合目前的新时代语境下的政治生态、社会生态特别是法治生态。

3.加紧修订人民法院组织法和人民检察院组织法。人民法院和人民检察院组织法的修订一方面是紧扣宪法修改特别是国家监察法的入宪背景，另一方面是适应司法体制改革的要求。在我国以前的司法实践中，无论是人民检察院还是人民法院都存在司法行政化、司法地方化的现象，两院组织法的修改和完善，可以将监督和审判的司法职能完全从其他权力中独立出来，任何人任何组织包括党政机关都无权干预检察机关和法院的职权活动。两院组织法修订草案属于稳健性的修法，符合司法规律，体现时代精神，为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供法律保障。沈春耀表示，两部法律的修改工作注重贯彻落实党中央深化司法体制改革总体部署……注意落实宪法确定的制度、原则和精神，保持人民法院、人民检察院组织体系和“两院”组织法基本原则的稳定性，对改革中一些实践不够、尚未形成共识的问题，暂不作规定，处理好与诉讼法、法官法、检察官法等相关法律的关系。

4.加紧制定和完善各级地方人民代表大会组织法和各级人民政府组织法。现行版本的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法在第十二届全国人民代表大会常务委员会上进行了第十六次会议的修改。即便如此，修改后的各级地方人民代表大会组织法和各级人民政府组织法与当下的法治生态不相符。伴随国家机构的改革，各级地方机构改革将渐进而行，政府职能的转变和行政权力结构的调整也从中央到地方得到全面的推进和深化。只有在全国人民代表大会组织法、国务院组织法等都进行修改的前置条件下，各级地方人民代表大会组织法和政府组织法才能进行相应的修订，从而保障国家机构改革与地方机构改革有俱进的法律配套，这是机构改革法治化的基本原理。如果不能进行地方组织法的及时制定和修改，地方机构改革除了参照教条化、僵硬化的上位法法条外，没有同级法律的支撑，即地方机构改革面临法制供给不足的尴尬，机构改革因此缺乏法律逻辑和制度依据，不利于国家和地方机构改革在法治系统中的一体性和整体化。

5.加紧制定和完善编制法。我国目前仅有宪法和国务院组织法等从原则上对机构编制管理作了规定，没有配套的法律法规，也没有针对机构编制管理工作构建相应的法律体系，适用于全国的行政编制基本法律也未出台。由国务院颁布实施的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 是我国现阶段针对行政编制的最高层级效力的专门法律法规，而我国各地方政府制定的行政编制规定并无统一的规范标准，弹性较大，无法指导机构编制管理工作的顺利开展。因此，加紧制定和完善编制法，严格立法程序，完善编制的条件和标准，通过专门的立法对行政机关编制的提出、审查、论证和批准程序、领导职数限额、人员编制标准及违反编制的法律责任等，作出具体、明确的规定，把编制管理纳入到规范化、制度化和法治化的轨道。

五、国家机构改革的时代前瞻

（一）契合时机，跳跃时段的规律约束

改革有风险，故亦有成败，何况是触一发而动全身的国家机构改革。从理论层面，学界都似乎从不同的视角进行批评、建议和相应的制度论证，但在实际操作层面，特别是党政权力和利益的复杂纠葛，力图通过一次或几次的改革达到对所有问题的标本兼治是不切实际的，因此，改革是一个循序渐进的过程，应遵循社会发展的规律、自然规律及宪政运行规律渐次推动，不必遵循是五年还是十年的时段规律，改革因契合时机，结合实际，不能不动，也不能莽动，未来的机构改革始于何年、核心何在暂难判断，但在以职能要素有机统一的机构运作中，坚信这样的治理模式将会保持较为稳定和持久的态势。

（二）法治先行，尝试制度的灵活适用

前文提到，机构改革应嵌入法治的维度前置或俱进，不能陷入先改革再寻求法律依据的倒置逻辑，应在宪法的统领下，根据今后时代凸显的特点进行相应的立法和修法工作，确保今后的机构改革孕于较为成熟的法治环境下进行，这是国外大部门制机构改革的成功经验，可大胆借鉴利用。坚持依法办事是原则性要求，不能也不可妥协。但在机构改革的顶层制度布局上，在不违背法律原则和精神的前提下，可对改革的制度进行灵活性的变通，如大部门制的模式、大部门与小部门结合的范式等，只要利于职能转变，维护公共利益，节约公共资源，多元的制度设计都可以进行尝试运行。

（三）高屋建瓴，提升整体的战略高度

国家机构改革是一项整体性、系统性极高的工程，既要参考历次改革的脉络，总结经验，查找问题，也要立足现实，放眼未来，科学谋划，避免重蹈覆辙。因此，机构改革体现了继承性与创新性、历史性与阶段性的高度统一；在横向维度上，以当前党和国家机构改革为例，涉及党、政府、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革，力度之大、范围之广、触及利益之深前所未见，将党政改革纳入同一轮次进行，为从党政分工到党政有机融合提供了重要的平台，具有整体性和长远的战略眼光，为未来的机构改革打下坚实的政治基础。

（四）彰显魄力，破解传统的权益羁绊

历次机构改革总会表征出不同的特点，但依然具有共同的属性，即权力格局和利益分量。改革犹如一场外科手术，是一场关于机构“物理形态”的解剖和权益“内在病理”的诊治。如果固有的权力秩序与利益分配公平公正、人心所向、人民幸福，改革也就无从谈及，但我国前后经历的十余次的机构改革意味着十余次的权力分配和利益重塑，无论是府际层面的还是地方场域，都难以摆脱权力的桎梏和利益的羁绊，改革立场不坚决，缺乏气度与魄力，可以说，传统小部门制机构改革妥协于权力的约束。大部门制改革特别是当前的党和国家机构改革以人民为中心，对传统的现有既得利益进行整合，重塑利益格局，改革力度大，程度深，辐射面广，举国可期。希望未来的机构改革不断取得新的建设性成果，谋福人民。