李大勇
（西北政法大学教务处处长、行政法学院教授）
内容摘要：在疫情防控期间，中央以及地方为推动疫情防控工作的整体安排与资源调配，设置中央应对疫情工作领导小组、疫情防控（应急）指挥部（办公室）、疫情应对处置领导小组等形式的临时机构。临时机构作为一种协调机制的组织形式，强调分权基础之上的整合协作和行政任务的整体推进。临时机构作为行政组织形式，不属于法律保留事项，其通过授权或委托取得相对独立的管理职能，但通常不能承担法律责任。临时机构丰富了行政组织的基本形态和类型化，为行政组织法理论的拓展与深化提供了一个新的视角。临时机构的行政组织法构建必须立足于我国行政管理实践，以行政任务为圭臬，以行政协作为价值准则。
关键词：行政组织；临时机构；组织法定；法律保留；行政任务；机构改革；
一、临时机构的历史演进及其主要形态
（一）临时机构的历史演进
为应对新冠肺炎疫情，中央到地方纷纷成立疫情防控领导机构，作为该行政管理领域内的权力中枢。中央层面，党中央成立了“中央应对疫情工作领导小组”，国务院成立“疫情联防联控机制”。地方各级政府为推动疫情防控工作的整体安排，进行资源与人员的调配，也冠以“疫情防控（应急）指挥部（办公室）”、“疫情防控工作领导小组（办公室）”、“疫情应对处置领导小组”等名义，组成形式各异的临时机构。临时机构是指除按组织法律规范所设立的常设机构外，政府为了处理突发性、临时性、阶段性的行政任务，或为组织协调某些跨地区、跨部门的工作而设置的机构。临时机构的产生，既是我们传统行政体制的衍生物，又和应对管理需求、适应风险社会以及行政体制改革存在密切的联系。
我国临时机构的设置可追溯到建国之初。国家层面如1950年成立了中央防汛总指挥部（国家防汛抗旱总指挥部的前身）, 同年还成立军人复员委员会（1975年成立国务院军队专业干部安置工作小组）。1952年成立防疫委员会（全国爱国卫生运动委员会的前身）。这些机构均属于国家为应对紧急情况，而在宪法和组织法之外临时设立具有专项职能的行政机构，其管理职责涉及国家管理的各个领域。与此同时，各级地方政府也在不断建立和增设新的临时机构。以河北廊坊为例，1949年8月7日，天津专区行政公署先后成立防旱抗旱生产救灾办公室等14个主要临时工作机构。文革期间也建立了11个临时工作机构；1976年10月到1987年10月，廊坊地区共建立临时工作机构62个，临时机构时增时减，根据市政府所面临的中心任务而定，其规模大约在60—80个。
改革开放以来,政府治理目标和任务出现多样化趋势，中央到地方更是设置了形式各样的临时机构。在历次国务院机构改革中，临时机构都成为精简机构的重点。截止1981年12月国务院共有44个非常设机构，1988年国务院在决定保留44个非常设机构的基础之上，先后增设41个非常设机构。在1993年国务院机构改革中，非常设机构由85个减少为26个。1998年，国务院撤销了20个议事协调机构和临时机构，保留了20个。2003年，撤销6个议事协调机构和临时机构，保留27个。2008年，撤销了25个，保留29个。可以说，“这些非正式、尚未进入正式制度规定的组织或组织性机制，虽从未显示在组织图表中，但实际上对常规性组织的日常职能和政治系统的整体运转有着极为重要的作用和影响。”
我国行政管理体制基本特征是条块结构，其优势是分工明确，部门化的职能分配让行政机关各司其职，形成了稳定的权力结构。弊端则是造成政府管理权限交叉重叠、多头管理、机构庞杂、效能低下和政策执行的“中间梗阻”等问题。尽管政府整体目标一致，但部门利益和本位主义可能凌驾于整体性政府目标，“众多形形色色的执行机构经常相互撞车，或者出现职责重叠划分不清，这些都为合作、监督或相互设置障碍创造了可能性。”而设置临时机构，既有加强内部控制的需要，也有财政因素和经济考量。其设置跨越了传统职能分工的限制，在政治权威的主导下，通过权力动员、整合党政资源、符合综合治理的要求。
（二）临时机构的规范变迁
1986年10月30日，国务院出台《关于清理非常设机构的通知》（国发[1986]100号），这是规范各类非常设机构的第一个专门性文件。该通知把各级国家机关在常设机构之外设置的不少委员会、领导小组、办公室等统称为“非常设机构”，并指出设置目的：“从实际情况考虑，由于新旧管理体制正处于转换时期，现有常设机构不能完全适应社会发展、经济建设和各项改革的需要，临时设置一些非常设机构，加强某些方面的工作是必要的。”1988年8月11日，《国务院关于非常设机构设置问题的通知》（国发〔1988〕56号）针对国务院所设置的非常设机构进行清理整顿。1993年7月9日，国务院办公厅《关于部分已撤销的国务院非常设机构其原工作移交有关部门承担问题的通知》（国办发〔1993〕42号）对部分被撤销的国务院非常设机构的工作移交问题做了具体规定。1993年4月19日，《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号）规定“按照党的十四大关于大幅度裁减非常设机构的要求，对原有的国务院非常设机构进行了清理调整，并改称为议事协调机构和临时机构。”自此以后，“非常设机构”这一概念在国家话语体系中逐渐被“临时机构”和“议事协调机构”所替代。
1998年3月27日，国务院《关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发［1998］7号）继续采用“国务院议事协调机构和临时机构”的提法，并将二者并列使用。2003年3月21日出台的《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发［2003］10号）仍延续这一提法。但1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定“国务院议事协调机构”的设置，并未提及临时机构。2008年《国务院关于议事协调机构设置的通知》(国发［2008]13号)，该文件的标题和整个内容中用“议事协调机构”一词代替一直沿用的“议事协调机构和临时机构”。议事协调机构包括常设的和临时设置的，临时机构根据需要也可能担负组织协调的工作。临时机构强调其存续时限上的暂时性，而议事协调机构则是从功能主义角度强调其协调功能，更能够反映出设置该组织所体现的行政任务。中央文件中不再沿用临时机构的提法，说明政府机构改革调整思路的明晰，也意味着对行政组织形态与功能的整体认识也在不断深化。
（三）临时机构的类型
国家治理过程中，“在矛盾纠结、利益交织、阻力与压力的合力之下，相对而言弹性较大的非常设机构就自然而然地承担起化解阻力、减轻压力、保持稳定、不出乱子的功能。”这些临时机构外泛、形态各异，有学者按照临时机构的工作内容和性质分为六大类：农业及农村工作方面、工业及城市工作方面、科教文卫方面、民政治安方面、其他方面。有学者依照时间长短和空间范围来进行分类，在时间轴上可以分为长期战略性、中长期综合性、短期临时性、突发性四类，在空间轴上分为国际性、全国性、区域性三类。本文结合临时机构设置目的以及承担事项性质不同，将其分为以下几种类型：
1.协调与沟通型
所谓“议事协调机构”，其协调主要表现为行政机关为达到行政管理目标，以实现个案正义为目标在一定范围内与其他主体之间为求某一事项得到妥善解决，而采用协作、调解、商谈的程序、方式。式。可以说，议事协调机构历来是我国协调与沟通公权力关系最为常用的手段与方法之一。例如1993年9月，国务院《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发[1993]27号）决定设立国务院残疾人工作协调委员会。其主要职责是：综合协调有关残疾人事业方针、政策、法规、规划、计划的制定与实施工作，协调解决残疾人工作中的重大问题，组织协调联合国有关残疾人事务在中国的重要活动。
2.监管与控制型
我国有的临时机构也经常扮演监管机构的角色，并将其作为政府监管与控制的有益补充。如1985年8月，国务院设立“国务院税收、财务大检查办公室”负责一年一度的税收、财务、物价大检查办公室。1986年增加了物价检查后，机构更名为“国务院税收、财务、物价大检查办公室”。随后，全国各地也成立相应机构。检查对象涉及企业、事业、行政单位等各种组织，检查环节涉及生产、分配、交换、消费等领域。
3、指挥与决策型
为贯彻落实中央或上级决策和部署，加强领导，统一指挥，协调各方面力量，国家也会设置指挥与决策型临时机构。例如，2003年4月23日，国务院常务会议决定，为进一步加强非典型肺炎防治工作，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作，由国务院副总理吴仪任总指挥。2020年年初，全国上下为应对新冠肺炎疫情所成立疫情防控领导机构亦属于此种类型。
4.应急处置型
为解决特定问题、应对紧急状况或者突发事件等任务，中央或地方会设置应急处置型临时机构。可以克服固定行政组织和程序的复杂性，能够弥补政府常设机构的权力惰性，提升应急处置的实效。例如，为确保三峡工程建设的顺利进行，国务院成立国务院三峡工程建设委员会。再如，为应急处置煤矿企业重特大安全生产事故，仅在2005年，国务院就先后成立了国务院阜新矿业（集团）公司孙家湾煤矿海州立井“2·14”特大瓦斯保障事故调查领导小组、国务院河北省承德市暖儿河矿业有限公司“5·19”特别重大瓦斯爆炸事故调查领导小组以及国务院新疆阜康神龙煤矿“7·11”特大瓦斯爆炸事故调查领导小组等临时机构。
二、临时机构的组织构造与运作模式
行政组织系统与社会环境之间是一种相互调适、相互影响的关系，行政组织的设置必须根据行政任务进行调整。固有的科层式的行政机关不可能随时依照行政任务的变化进行设置，只有经由行政体制改革才会作出调整。这使得既有政府职能机构缓慢变化与现代行政任务的急剧发展之间的矛盾日益激化，传统手段面临管制失灵。政府既认同达到内部结构的稳定性，却又希望其灵活可变。为突出效率和灵活性，必须寻找有效的管理方式和组织手段。
（一）临时机构的组织构造
社会变革带来的需求与政府机构现状之间的矛盾，为新的组织手段的应用提供了便利条件。依照“结构—功能”理论，功能的有效实现要求组织结构的恰当安排。“组织机构是权力的载体，当权力的微观配置和调适尚未完成时，组织机构的变动和调整便是常态需要。”组织模式也是满足特定需求的制度安排。
1.临时机构的运作方式是权力部门之间的衔接协调
现代管理理论中具有简单结构的矩阵式组织、跨功能团队、任务小组结构都是被广泛推崇的高效率组织结构和管理方式。“正式的权力分享的人越多，一项决定就越难以做出，因为需要更多方面的同意。”部门之间的明确分工，必然会导致管理的“模糊地带”、“交叉地带”和“边缘地带”。“在各方面的活动中，行政各部门之间的相互联系是十分困难的，为了实现各部门之间的协作，应设立专门的委员会来进行协调工作，要及时协调行政各部门、各机构之间的活动，以确保最经济、最有效的行政方法，提高行政效率。”若缺乏其他职能部门的配合协作、单一的职能部门难以承担解决综合性任务，通过设置临时性机构在组织形式上增强了各职能部门之间的信息沟通、交流、共享，为行政任务的完成提供了组织保障和沟通平台。
2.临时机构的权力结构通常是权力密集型领导模式
临时机构的设置实质是在纵向的科层制机构的基础上，增加了一种横向领导系统，这样既兼顾纵向的职能系统，也涉及到横向的突发性、应急性、专门性、综合性任务，呈现出一种高密度集合型的发展趋势。国家权力通过下级对上级的人身依附而屈从于个人权威。而这种权威对于解决复杂问题是很有效果的。“只有权威政府指定的高层人物才有威力突破组织严密、层级分明的官僚制组织，加强体制内部上下间的协调，推动某项特殊工作，高层人物的特殊地位和权威是临时行政机构获取政治威力的重要保证。”临时机构能发挥协调功效更多是凭借领导个人的权威，在临时机构中充当领导角色的往往是临时机构组成部门的共同上级政府的行政首长或主管领导来担任。如由国务院总理担任中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组组长，上海、浙江等地则由省（市）长担任领导小组组长（指挥长）。
3.临时机构的设置具有弹性化和灵活性特征
临时机构在“稳定——灵活”之间寻求适当的位置，从而达到平衡状态。若“一味强调行政组织法的依法规范功能，漠视我国行政组织的职权配置及其在现实中承担的行政任务，只会导致理论与实务的背离。”与设置常设机构相比，临时机构的组织与人员组成都有较大弹性。（1）临时机构的具体实施及协调由其下设的办公室操作。其办事机构往往是单设或位于政府职能部门内部或合署办公。办公室一般设在与临时机构事务关系最密切的职能部门中，并由该部门的正职或副职兼任办公室主任。其工作方式往往会通过会议、文件的形式，对临时机构所管辖的工作进行协调。（2）临时机构的成员是与协调事务相关的下一级职能部门的领导，工作人员则由承担具体工作的政府职能部门内部调剂解决，原则上不单独确定编制。临时机构的行政首长则根据所领导事务在当前社会生活在的重要性和领域来确定，如国家应对气候变化及节能减排工作领导小组组长由国务院总理担任，而京沪高速铁路建设领导小组组长则由国务院副总理担任。
（二）临时机构的运作模式
临时机构的权力具有衍生性，主要来源于机构成员自身所拥有的职权以及在整个政府系统中所处的地位。但其权力并不等同于组成部门的权力简单相加，而是具有相对独立性。当固有权力无法满足行政管理需要时，则会通过正常的组织通道，获得必要的“附加权力”。“组织会受到制度环境的影响甚至渗透，但是它们也能创造性地和策略性地应对制度环境的影响意图。”
临时机构往往会在成立之后，以常设机构为参照，逐步构建相对独立的权力行使机制和技术保障机制，尽可能延长机构的存续时期，“开辟构造出自主性的组织框架、人员编制、权力体系，并进入实际运转状态”。临时机构常通过以下几种工作方式进行运作：
1.召开会议。临时机构的组织结构多采用委员会制或小组制的组织模式，使得会议成为机构运行的主要模式。具体会议形式则包含全体会议、工作会议、沟通会、座谈会等等。通过会议使得行政首长负责制与多数原则结合起来，既维护了整体利益，也避免或降低某些成员的决策从而影响到其他机构成员的权益。
2.发布文件。文件是临时机构成员单位之间最基本、正式的信息沟通渠道，文件在临时机构运行过程中发挥着决策、动员、协商、沟通、执行等作用。临时机构所发布的文件都有事实上的约束力和效力，通过文件把纵向的命令与服从关系、横向的分工与合作关系进行动态优化组合。通过文件，临时机构充分展现了其权力意识，实现了科层运作的秩序化。
3.监督检查。当执行某项行政任务时，将任务自上而下层层分解，然后再派员对执行情况进行督促检查。同时把监督检查结果与官员升迁、奖惩、评优等进行挂钩，维护临时机构的权威，有力的增强了行政决策的执行力度和效果，使临时机构的生命力得到延续。
三、临时机构的组织法调控
（一）临时机构非法定化之弊端
临时机构的法律地位核心是围绕着设置展开的。设置是指法律上的布置，不仅包括做出成立行政主体或者行政机关的决定，而且包括确定其基本的组织形式，特别是确定其管辖权。《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对议事协调机构已进行明确规定，但议事协调机构之外的其他临时机构是否受组织法定则不无争议。临时机构设置的首要问题是谁有权设置？属于立法机关保留事项还是行政机关裁量范围？其成立须有法律明确规定，还是可通过行政规范性文件加以确立？不同形式的临时机构是否要遵循相同规则，政府有无选择组织形式的权力？
临时机构作为一种新型组织形式能弥补部门分工带来的不足，具有极强的治理效率与政策反馈能力。但其在运行过程中也存在着与法治政府建设要求不相符的情形：
1.设置、运行、撤销等环节缺乏明确法律依据。设置临时机构使得权力重新进行集中，这也是对科层制结构的现代行政管理模式的一种制度消解。也容易架空政府职能部门，淡化部门之间的管辖权限，影响正常职能的发挥。临时机构的组织形式具有零散性和不稳定性，难以通过较为稳定的组织制度进行内部规范。设置程序不明，也为编制系统的暗箱操作留有一定隐患。领导兼职过多也是较为突出的问题，势必影响其正常职能的发挥。徐州市《市政府办公室关于王剑锋同志有关议事协调机构职务调整的通知》显示，王剑锋共担任40余个小组的组长或副组长。2017年12月28日公布的广东汕尾市城区政府办《关于区政府领导同志兼任的区直议事协调机构职务的通知》显示，城区区长兼任的职务有43个。
2.部分临时机构的职责界限不清、权限不明、财务管理不规范。临时机构运行过程中容易出现“谁都能管，谁都管不了，谁也不负责”的权力空转问题，容易成为政府监管盲区。并且,由于组织法上欠缺对临时机构的权限界定，编制管理部门对此也很少加以明确，使得部分临时机构以设立该机构的政府职能部广]的权限为基础，不断进行自我权力扩张，甚至出现严重的权力寻租问题。例如，1988年经卫生部批准成立的全国牙病防治指导组，由口腔医学研究机构和口腔医院的专家组成，主要任务是为卫生行政机关提供在口腔保健方面技术的咨询和指导,其并没有认证资格。但自1992年起，该机构起不断为各种品牌的牙膏等口腔保健品进行认证并收取高额认证费用。2007 年，该机构被卫生部公告撤销。公告指出，牙防组撤销后，原承担的工作由卫生部统-安排，群众性牙病预防保健技术工作和有关事务性管理工作，将以委托形式交专业社团或机构承担。同时，卫生部在疾病预防控制局成立口腔卫生处，负责全国牙病防治管理工作。
3.临时机构上下级同质化设置、“职责同构”现象较为明显。当中央成立某一临时机构时,从中央到地方都会层层设置同样的临时机构，使其按照常设机构的形态来运行。1989年9月16日，中央为整顿清理书报刊及音像市场，成立了全国整顿清理书报刊及音像市场工作小组。为贯彻中央关于坚持不懈地开展“扫黄”“扫非”工作的要求，湖北十堰市决定成立整顿清理书报刊及音像市场管理领导小组。[23)还有诸如地方各级政府都纷纷设立的治理商业贿赂领导小组、信访工作领导小组、节能减排工作领导小组等等。
4.临时机构的退出机制不健全，形成“精简一膨胀一再精简- 再膨胀”的怪圈。临时机构以“临时”为名,既有非正式之意与正式机构相对应，也有非常设之意与常设机构相并存。其存在时限上的暂时性，只具有相对意义，而非绝对的要求。因此对临时机构的存续期间并没有法律和制度依据，只能由设置机关根据解决的行政任务的是否完成加以决定。不同类型的行政任务能够完成的时间也各不相同。也正因为如此，导致临时机构只设置不清理的现象比较明显，使得临时机构的持续存在，成为一种非正常现象。如某省防治非典指挥部距离非典结束10年后才撤销。
（二）临时机构与法律保留
1.法定性与灵活性：法律保留原则的适用空间
行政组织须受法律约束，依照正面权力清单行使职权，对此观念的认识趋于一致。“尽量排除由行政机关主观武断地设置和改废行政组织，以法律或条例予以客观、慎重的规范，以建立民主的统制机制，成为现代国家共同的特征。”为解决行政任务，国家可以根据需要来设置行政组织，包括组织形式以及关系模式，这属于法律保留问题。尽管我国法律对临时机构并未明确规定，但行政法规对议事协调机构有所涉及。《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》都规定要以职能（责）的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简。按照“举重明轻”以及类比的原则，设立临时机构同样应当严格控制，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决的，不另外设立临时机构。这解决了在何种情形下，可以设立临时机构，但依然没有解决谁有权设立临时机构的问题。《立法法》第8条规定“人民政府的产生、组织和职权只能由法律加以规定。”该条属于概括性授权，即政府的设置应当符合组织法定原则。《国务院组织法》第8、11条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条分别对政府工作部门做出明确规定，其设立、撤销或者合并都应遵循法律的明确规定。人民政府基于概括性授权来设置临时机构，能否通过设置这种内部整合组织和机制起到内部化的职责协调作用呢？
按照公法学一般原理，政府应当具有一定的组织形式选择自由。“行政被委以权限，采取最合目的方法实现既定目标，运用现代手段和技术，寻求有效的组织形式。行政可以充分利用此程度上所享有的一定选择自由，但必须在法律限定之内。”行政组织的设立者在选择行政组织形态以及进行内部构造设计时，负有选择最佳组织形式的义务。当法律没有明确的前提下，政府有无选择组织形态的权力呢？法律保留只对“正常案件”是必要的，但对突然出现的非常情况，则不需要（事先）规定授权。临时机构的设置属于政府的裁量权范围之内，无需法律的明文规定。吴庚教授认为，凡属临时性的任务编组、不具有决定权的机构设置等，除非属于重大的事项或者根本影响国家社会的发展，否则不属于立法部门所得干预的领域。法律对政府职权的规定更多是一种原则性、概括性的规范，规定的过于细微，反而可能限制政府职能的行使。政府只要没有违反禁止性规定和立法上法律保留的情形下，可以直接依据单行法律法规，或从宪法和组织法上获得制定行政规范性文件的正当性，政府通过设置临时机构的方式来解决一定的经济和社会事务可以理解为符合组织法规范的职权范围。但设置行政机构时，仍应进行正当性与经济性的考量。如果能通过现有组织机构内部调整或协调机制加以解决的话，则无设置新的行政组织之必要。行政任务解决之后，若认为所解决的事务属于对社会稳定或公民权益产生重要影响的事宜，则应当在后续的立法活动中加以规范或调整。
如需政府作出快速反应，或者是发展变化中的事务、试验性的事务，对事物发展规律的认识尚需深化，设置临时机构则应给与行政机关充分的裁量余地，并非必然要通过法律加以规范。设置临时机构多用规范性文件、内部指导文件或工作细则等，通过这些文件使得行政任务的协调解决制度化，达成职权运作上的合法性。例如《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》，成立负责有关建设项目的临时性机构属于重大决策事项，须通过市政府常务会议讨论决定，或由市政府分管领导依据法定职责有权直接决定。此见解在我国台湾地区的实践中也可得到证实，台湾地区的“（临时编制小组）系任务编组，指为因应一时性之业务而设立，通常无需有法源基础，行政首长得以命令成立，无固定之预算、办公处所与专职人员，‘各部会’内因应突发事件或针对某一特殊之情势而成立之专案小组、工作小组即是。”
2.授权抑或委托:临时机构管理职权来源
临时机构的设置是否属于行政保留事项，不能一概面论, 需依据其职能而加以区分。“凡属于临时性的任务编组或不具有决定权之咨询性的委员会等的设置,除非属于重大或根本影响国家社会的发展，否则非属立法部门所得干预的领域。”一般情形下,设置临时机构属于行政机关裁量权限之内，可归为行政保留事项。一旦涉及到国家的重大问题或影响到社会经济文化发展时，临时机构的职能则应当由立法机关或以法律形式加以明确。根据《突发事件应对法》第8条第1款、第2款以及《突发公共卫生事件应急条例》第3条、第4条的规定，国务院和县级以上地方各级人民政府根据实际需要，设立突发事件应急指挥机构，负责区城内突发事件应对工作。由此可以看出，突发事件应急指挥机构有明确法律法规依据。除非法律法规规章对某-临时机构有明确授权，否则只能视为委托关系。但是对于一-些专属于特定机关的权限，则不能委托给临时机构来行使，尤其是涉及公民的人身权和财产权的事项，更应当受此约束。例如《税收规范性文件制定管理办法》《甘肃省规范性文件管理办法》《西宁市行政机关规范性文件管理办法》等规范就明确规定，临时性机构不得以自己的名义制定规范性文件。甚至明确规定临时机构不具有行政执法权。《广西壮族自治区人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》明确规定行政机关设立的临时性机构不得对外行使行政执法权。《江西省城市房屋拆迁管理实施办法》第15条第2款就明确规定，县级以上人民政府的临时性机构不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。
3.责任担当还是责任规避：临时机构的责任界定
临时机构是否具有行政主体资格，能否作为行政诉讼的被告？这也是司法实践中经常遇到的一个问题。判断某组织是否具有行政主体资格，一般从“名”、“权”、“责”三个角度进行考量。临时机构通常不能申领组织机构代码，也不另增编制和职位设置。除法律法规规章明确授权外，其权限来源主要是基于政府的委托，其在对内对外活动和承担责任方面受到很大限制，例如在土地与房屋征收征用过程中，地方政府所成立的拆迁指挥部、城中村改造办公室等临时机构，尽管赋予其一定行政管理职能，但不具有独立承担法律责任的能力，尽管是以自己名义作出行政行为，但应由组建该机构的行政机关作为被告。例如在许某某诉金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿一案中，由于婺城区二七区块改造工程指挥部是婺城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构，其违法侵权的责任应当由婺城区政府承担。若是临时机构被撤销，由继续行使其职权的行政机关或撤销主体来承担相应的法律责任。
临时机构着眼于整个组织，而职能部门只关心临时机构中与自身相关的部分职能。作为临时机构参加者的各组织成员是在某专门问题或小范围内的若干专门问题发生相互作用，而在其余领域则保持其职能行使的排他性。《突发公共卫生事件应急条例》第3条第2款、第4条第3款规定卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。当管理事项由临时机构的组成部门来行使权限范围的职权时，则由组成部门来承担相应的法律责任。当管理事项超出组成部门的权限范围时，则由设立临时机构的政府来承担相应的法律责任。
（三）临时机构法治化改革的基本方向
十九大报告中提出“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对议事协调机构设置、撤销和存续进行了原则性规定，可视为临时机构法治化的开端。对临时机构规范与约束，既要正视临时机构的优势，发挥其有效性，也应加强法律法规对临时机构设置、组织机构、运行程序等的规制。
1.对临时机构的设置、运行和撤销等事项规范化，进行动态化管理。确立编制管理机构对临时机构运行的日常管理，定期对临时机构进行清理，充分发挥编制管理部门的职能优势。对临时机构设置既要防止机构重叠、臃肿，也要摆脱机构数量“越少越好”的思维模式。对临时机构的运行进行全方面、多途径的监督，使其呈现良性且有序状态。临时机构在设立之时，就应当明确存在期限，规定期限到期将自动撤销。临时机构大多是伴随着行政体制改革或“运动式”清理而进行调整的，对出现工作任务已完成、设立依据不明确或不充分、长期未开展工作或者未发挥实际作用等情况的临时机构予以及时撤销。
2.临时机构的设立、增加或合并，还是升格为常设机构，须经合法程序。涉及跨部门事项、确需设立的由主办部门提出方案，编制管理机构进行审核并提出意见，本级人民政府决定。对于紧急性的行政任务需要设立临时机构的，可采用备案方式。设立文件中应明晰职责定位，明确规定其撤销的条件或撤销的期限。临时机构撤销后，还应当明确后续行政事务工作的承担主体。
3.合理界定临时机构中职能部门的职责和权限，实行权力清单和责任清单制度。不仅要明确临时机构与各职能部门之间的职责分工，也要明确规定各组成部门之间的协作与配合。明确临时机构可以通过会议、文件、树立典型、通报批评、分责与督查等手段进行管理。使得临时机构与政府、职能部门之间的权责关系、管理手段以及组成成员的职权职责、存续时间等都有明确的法律依据和制度保障。
四、临时机构与行政组织法理论的拓展
“现代国家的决策力与行动力系依其组织法之结构而定。行政活动乃组织意义上的国家与社会力的交会，而此行政活动系在各种组织之中以及通过各种组织发生。由于组织法将给付过程及参与机会机构化，因此，组织法在行政法体系中占有中心地位。” 但行政组织法的研究在行政法学体系当中，始终属于研究的“短板”，“这和我们对行政组织法在依法行政中的意义和作用认识不足有关。” 一方面，我国现阶段处于经济、社会的转型期，不断进行的行政体制改革使得行政组织处于变动当中，研究对象难以固化。而另一方面，行政法律制度建设率先从行政诉讼法进行入手，行政主体理论对确立行政诉讼被告提供了理论支持，却也遮蔽了对行政组织法的整体关怀。在为数不多的研究成果中，也是把研究视野集中在传统行政机关。临时机构属于“公行政组织形态库”的重要组成部分，丰富了行政组织的基本形态和类型化，其在构建理念、设置模式、组织形态、权力配置、问责机制等各方面都与传统行政机关有着较大差异，也为行政组织法理论的深化研究提供了一个新的视角。
（一）行政任务：行政组织法的目标定位
行政组织所要达成的行政任务决定了行政组织法学的发展方向。行政任务的多元化，势必决定了行政组织结构形态的多样化。同样的行政任务既可以匹配同样结构形态的行政组织，也可以匹配不同形态的行政组织。行政组织法要“探究如何使组织的存在形式能够与扩大了的行政任务的形态相适应。”临时机构基于特定行政任务而设立，工作内容具有集中性，符合我国“集中力量办大事”的思维模式，具有强烈的任务导向。“临时性机构的本质在于以最小的组织动量来对环境做出快速、连续的反应。”
临时机构的组织构造中，既包含了行政机关的纵横关系，也涉及到行政机关与其他行政组织的关系。临时机构属于国家成长过程中一种过渡现象，为适应动态的社会环境，使得临时机构的任务、目标和使命也将频频发生改变。“临时机构的运作既融合了官僚组织的要素，又突破了官僚组织及其常规治理的局限和不足，从而强化了官僚组织的治理有效性。”通常是利用临时机构组成人员原有的职务权力，充分利用常设机构的设置来完成计划所设定的任务。
行政任务的多样性、错综复杂性使得行政组织的变化出现了从简单到复杂的趋向性，导致这种趋向的主要因素就是专业化。专业分工、职能分工使得每一个分支部门可以将工作做得更有效能和效率。但职能分工又要符合行政一体性、整体化，以达到共同的目标，政府必须整合被分化的各组织任务。一个何种存在形式的行政组织能够更好的承载行政任务的实现是今后行政组织法应当重点关注的课题。临时机构为行政组织法理论的发展提供了另外一种可能。
（二）行政协作：行政组织法的隐性功能
临时机构基于结构特点和控制功能所产生的行政机构之间行政编制内的临时组合，既是一种分工互补关系，也是一种行为上的合作，通过交互式沟通能够弥补组织法的不足。临时机构既是一个行政组织手段问题，也是一个政府及职能部门相互合作的问题。但能够充当各部门协调沟通机制的方式途径很多，临时机构只是充当协调沟通的手段之一。行政组织法的研究不能痴迷于创设一种新型的行政组织，而是要要充分用足、用尽现有的制度资源。积极寻求创设机构的替代性手段，通过工作机制、运行模式的调整来实现制度化与有效性的平衡。
《关于清理非常设机构的通知》（国发[1986]100号）规定“可由政府办公会议、部门联系会议解决的问题，不再设非常机构。”《国务院办公厅关于部际联席会议审批程序等有关问题的通知》（国办函〔2003〕49号）亦规定“部际联席会议是为了协商办理涉及多个部门职责的事项而建立的一种工作机制，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动各项工作任务的落实。”该机制以必要为限，主办部门可通过与其他部门协调解决的事项无须建立该机制。在这次疫情防控期间，国务院成立国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制，国家卫生健康委牵头建立应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个部门下设多个工作组，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。
通过建立运行合理的行政协调机制，充分发挥现有的联席会议、日常办公会议、专项会议等协作方式的功能及时沟通情况，协调不同意见，以推动行政任务的落实。由于职能部门之间的协调关系缺乏明确的法律依据，导致协调合作只能依赖于更高级别的统一的领导权威。“统一保障了综合性，因此是平等需求的表达，但统一的最高形式就形成专制；而分工保障了自由和差别化需求。但如果仅有分工而无统一，就会造成不平等、分散和制度危机。”[]因此在行政组织法律规范中应加强对合作机制的规范，使得部门之间相互支持、相互配合的义务和责任法定化。保证政府以及职能部门在追求地方利益、行业利益与实现公共利益之间保持均衡，从而实现行政任务。
（三）治理实践：行政组织法的本土资源
“当下的行政组织法学更应关注正在发生的行政管理体制改革实践，注重从中国经验中提炼制度生成的模式，促进行政组织法领域的良法善治。” 任何机构的演变都离不开所处于的时代与国情，当多重因素不断进行叠加的时候，行政组织也要随之进行变迁。临时机构的变迁为行政体制改革提供了一个试错纠错的途径，践行了“摸着石头过河”的改革路径。当新问题和新挑战不断涌现，成为经常性问题时，原有的临时机构不能很好地做出回应，这样就在借鉴原来经验的基础上成立新的政府职能部门或转为常设机构，决策职能和综合协调职能得到了进一步强化。
临时机构不应拘泥于组织法的调控，还应当为推动行政组织法提供更多的本土元素，还应当在国家机构改革过程中发挥更大作用。党的十九大报告提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。” 党政机构的统筹设置，已成为当下国家治理能力与治理体系现代化建设的重要任务。党政机关合并设立或合署办公，属于“摸着石头过河”的本土化探索。临时机构不仅在政府部门之间，而且在党政部门之间充当着践行部门间协调配合机制的角色。如2018年组建的中国共产党中央全面依法治国委员会、中国共产党中央教育工作领导小组，其办公室分别设在司法部与教育部。临时机构的治理结构涉及到其职能配置及运行机制以及与外部党政机关之间关系的制度安排。临时机构作为能够迅速集聚各种资源的强大组织性力量，能够适应当下国家建设和治理的需要，从而为新问题的解决和新任务的完成提供有力的组织保障和信息保证。临时机构能使得“跨部门协同治理”与科层治理相融合。通过临时机构的“试验”作用，可为系统谋划党政机构合并设立或合署办公积累经验，减少由此带来的制度改革风险。
结语
临时机构的出现与变迁,有其深层次的文化背景、国家结构、制度机制等因素。既是国家机构在面对不断发展变化的行政任务与职能分工之间紧张关系的一-种 自我调适和适应，也显示了中国政府治理实践的独特性与运行机理。同时也对行政组织法学理论供应不足，提出挑战与诘问。研究中国的行政组织法学更需要立足中国大地，用中国眼光来寻找与审视问题。通过对临时机构的考察与分析，为我们构建与完善行政组织法学理论提供了一一个新的视角。临时机构的组织法调控，是一个与时代同频共振且“摸着石头过河”的试验过程，也是一个集建构 与解构、经验摸索与制度反思的过程。制度设计须考虑法治规则的硬性要求与组织最优化的弹性要求之间的冲突。通过行政体制改革能够兼顾临时机构的制度化和有效性，逐步实现行政组织运行的动态平衡，进而在制度缝隙中寻求行政任务的最佳解决。
