程  琥

（北京市第一中级人民法院副院长，法学博士）

摘 要：党政机构合设合署是深化党和国家机构改革的一项重要举措,最根本的目的在于坚持和加强党的全面领导,在这一前提下处理好党政关系,打破所谓的党政界限,增强党的领导力,提高政府执行力。党政机构合并合署改革对行政法和行政法学理论研究产生重要影响,对行政组织、行政职能、行政决策、行政立法、行政执法、行政程序、信息公开、行政监督、行政责任、行政救济等十个方面提出新课题。行政法理论界和实务界要围绕党政机构合并合署改革的重大课题,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,从行政组织、行政法渊源、行政行为、行政程序、行政监督和救济等方面加强理论研究,为机构改革提供理论支持。

关键词：党政机构；合并合署；十大课题；行政法回应

党政机构合并合署改革为行政法学理论研究与法治政府建设带来了新课题。行政法和行政法学需要重新审视并大胆革新传统的行政组织、行政行为和行政救济理论,构建具有中国特色的行政法学理论体系,为实现机构改革目标提供坚实的行政法学理论支撑。

一、党政机构合并合署的基本内涵

党政机构合并设立是将职能相近的行政机构并入到党的机构,或将党的机构并入到行政机构,并入后的行政机构与党的机构完全融为一体,为了行政管理需要,在并入后的党的机构中保留或加挂该行政机构的牌子,并由一名党的机构的副职领导兼任该行政机构的主要负责人。合并之后党政机构融为一体,按一套人马、一个班子、一个“三定”规定进行管理。实践中,“党政机构合并设立的只是涉及党的组织、意识形态、民族宗教事务等中心工作,党政机构合并设置只是少数,不是一种常态,整体上党政机构是分开设置的。”

党政机构合署是指两个或两个以上党政机构,因职能相近而整合在一起,对外保留现有机构的牌子,对内实行一套管理制度,在一套班子的具体组织领导下,履行现有的各项职能。与合并设立不同的是,“合署的党政机构没有完全合为一个机构,党政双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立,又因系统内大部分职能相似,不少人马是同一的。”改革后,党的机构与国家机构实现了统分结合,从统的方面而言,领导机构、办公地点、内部综合机构等统合在一起;从分的方面来说,党政机构的职责权限、主体资格等相应分开。就是通常所说的“一套班子、两块牌子”的组织形式。纪委和监察委员会的合署办公最具代表性。

党政机构合设合署是深化党和国家机构改革的一项重要举措,着眼于健全和加强党的全面领导的制度,优化党的组织机构,建立健全党对重大工作的领导体制机制,加强党对职能部门的统一归口协调管理职能,推进党和国家机构职能优化协同高效。“这次深化党和国家机构改革,最根本的目的在于坚持和加强党的全面领导,在这一前提下处理好党政关系,打破所谓的党政界限,增强党的领导力,提高政府执行力。”从机构改革方案来看,党政机构合并设立或合署办公都是采用“职能(职责)相近”标准。目前党政机构合并主要涉及党的组织、意识形态、民族宗教侨务事务等中心工作,目的在于加强党中央职能部门的统一归口协调管理职能,坚持一类事项原则上由一个部门统筹,突出核心职能、整合相近职能、充实协调职能,调整党政机构设置和职能配置。合署办公作为机构改革的重要方式,“相对于党政机构合并,加挂行政机关的牌子,合署办公则从实质上保证了行政机关依法定职权履行职责,既避免了交叉重复,又明确了法律责任的主体。”地方机构改革中,省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。同时,由于省、市、县三级党政机构各自职能差异较大,往往越到基层越有必要加大党政机构合并合署的改革力度,特别是在区县级要加大统筹力度,将职能相近、职责交叉、职责碎片化、职能重叠的党政机构合并设立或合署办公,最大限度实现机构精简。

二、党政机构合并合署改革的行政法课题

党政机构合并合署改革对行政法理论和实践产生重要影响,行政法学有必要深入探究。从目前来看,党政机构合并合署改革对行政法和行政法学提出新课题,亟需行政法学理论和实务界及时研究回应。

(一)行政组织

所谓行政组织是指一切行政机关与行政机构的综合体,包括各机关和机构相互间的横向联系和纵向结构。行政组织必须具备一定的法律资格要件和组织要件,应当具有依法享有行政职权,能以自己名义实施行政活动,并能够独立承担行政责任的行政主体资格。“由于长期以来行政组织缺乏法律的严格规制,行政机关的设置随意性较大,行政机关之间的关系比较复杂,而且行政机关以外的法律法规规章授权组织行使行政权的现象又很普遍,因而有必要从理论上弄清管理者的基本特征、基本要件和主要类型等。” 职权法定是行政组织应当遵循的基本原则,职权法定指明了行政机关的职权是由宪法和组织法规定并授予的,并且由法律明确界定的职权,通过法定程序“授予”行政机关。从党政机构合并合署改革来看,合署办公对行政组织法律资格要件和组织要件影响不大,合署后的机构仍然具备行政主体资格。党政机构合并设立,特别是将行政管理职责划入党的机构或将行政机构并入党的机构,不再保留原行政机构,这将对行政组织法律制度产生重大影响,直接关系到组织法定、职权法定原则落实。比如,将政府系统的新闻出版、电影管理职责划入党的宣传部门,由党的宣传部门承担新闻出版和电影工作管理的主要职责,对外加挂新闻出版(版权)、电影局牌子。由于党的宣传部门属于党的工作机关,不属于行政组织,宪法法律规定的设立相关行政组织应当具备的法律资格要件和组织要件,党政机构合并设立后是否满足这些法定条件,如何处理好加挂或保留的原行政机构牌子与党的部门的关系协调,党的机构行使行政管理权,是依据法律行政法规还是依据党内法规,是以行政管理部门的名义还是党的工作机关的名义,直接影响着行政主体的认定,这些都需要做好制度上的安排和衔接。

(二)行政职能

转变职能是机构改革追求的重要目标。“政府职能是执行行政权力的过程和效能。政府职能的强弱取决于行政权力的大小,行政权力的大小又取决于国家权力的分配。”机构改革是行政权力的重新调整和分配,“由公共事务职能的专业化决定组织结构的高度分化,同时高度分化与专业化的结构和功能,往往又导致公共管理的碎片化。”正因如此,20世纪90年代末,西方国家陆续进行了以整体性政府为内容的第二轮政府改革运动,旨在克服传统行政的官僚化、部门主义及新公共管理运动所造成的“碎片化”问题。此次机构改革也体现了“整体性政府”的理念,将原来分设的党政机构的相同、类似以及关联度高的职能进行归并和机构调整,以实现管理职能的有效整合,最终目的在于提升政府效能,建设服务型政府,满足社会公众需求。党政机构合并合署后,党政机构之间的职能边界问题可能还会以另一种形式出现,尤其是当一些政府部门归入到了党委部门之后,使得党委体系不得不相应地承担原来属于政府部门的相关职能,这又必然会产生一系列职能性问题。党委部门必然要在理念、制度、程序上进行调整,以适应新划入的行政管理职能需要。并且,新划入的行政职能是否会影响党委部门原有主要职能的有效发挥有待观察。在“整体性政府”理念下,一部分行政职能划出政府系统,是否会影响政府部门整体职能发挥需要观察。并且,有关行政职能调整是否需要进一步修改宪法法律和党内法规需要研究。比如,《宪法》第89条,即“国务院行使下列职权:(十二)保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”。由党的统战部门统一管理侨务工作,由于党的统战部门不属于宪法所确定的国家机构序列,这可能涉及宪法所确定的国务院职权行使,是否需要对宪法法律关于国务院侨务管理体制的规定进行调整也需要研究。同时,在《中国共产党统一战线工作条例(试行)》等党内法规中需要对侨务管理工作作出补充性规定,从而为党的统战部门开展侨务管理工作提供法规依据。

(三)行政决策

行政决策是政府工作的重要组成部分。党的十八届四中全会明确提出:“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”同时,要求“完善党委依法决策机制”。2019年4月20日,国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令第713号),对决策草案的形成、合法性审查和集体讨论决定、决策执行和调整等作出规定,从而确保重大行政决策程序在法治轨道上运行。党政机构合并合署后,党的机构和行政机构在领导体制和决策机制上的不同要求容易显现出来。《中国共产党章程》规定,“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制原则组织起来的统一整体”。“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议,讨论和决定需要及时解决的重大问题”。“党组织讨论决定问题,必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题,要进行表决。对于少数人的不同意见,应当认真考虑”。《中国共产党地方委员会工作条例》第20条规定:“党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定,实行科学决策、民主决策、依法决策。”第22条第3款规定,地方委员会全体会议、常务会议可以投票方式进行表决,表决可以根据讨论和决定事项的不同,采用举手、无记名投票或者记名投票等方式进行,赞成票超过应到会党委委员半数为通过。《中国共产党党组工作条例》第34条对党组会议的表决程序作出类似规定,表决可以采用口头、举手、无记名投票或者记名投票等方式进行,赞成票超过应到会党组成员半数为通过。从上述规定看,党组织的领导体制实行集体负责制,决策时按照少数服从多数原则进行。《国务院组织法》规定,国务院实行总理负责制。副总理、国务委员协助总理工作。各部、各委员会实行部长、主任负责制。副部长、副主任协助部长、主任工作。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。对于政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或者全体会议讨论决定,行政首长在作出决定时,可以听取其他相关人员的意见,但其具有最后决定权。行政决策实行行政首长负责制,行政首长代表本级政府对行政事项行使决策权。党政机构合并后,对涉及行政管理事项决策时,是由党委会决策还是由行政办公会决策,是根据委员会制的少数服从多数原则还是首长负责制的规则作出,这不仅关系到党的领导制度和决策机制实施,还涉及决策效率提高。因此,“当一些政府组织合并到党的机构之后,便需要在体制层面找到委员会制度与首长制制度的协调融合机制。”

(四)行政立法

由于行政立法主体的层级、权限不同,决定着行政法律规范在效力等级上存在差异。行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序,制定行政法规和行政规章的活动。《中华人民共和国立法法》第65条第1款规定,国务院根据宪法和法律,制定行政法规。第80条第1款规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。第82条第1款规定,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。除行政立法之外,各级行政机关还制发大量行政规范性文件。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式,直接关系群众切身利益,事关政府形象。一般情况下,国务院部门、地方人民政府及其部门在法律、行政法规、规章或者上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定,或者虽有规定但规定不具体、不便操作,以及法律、行政法规、规章或者上级规范性文件授权制定规范性文件时可以制定规范性文件。党政机构合并合署后,党的机构在行使行政管理权时,是否可以制定行政法规、规章以及行政规范性文件,这需要予以明确。《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款规定:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”第4条规定,制定党内法规,主要就以下事项作出规定:(一)党的各级各类组织的产生、组成、职权职责;(二)党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法;(三)党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障;(四)党的干部的选拔、教育、管理、监督。凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的,只能由党内法规作出规定。从上述规定看,行政管理事务是否可以纳入党内法规的规定事项还有待明确。在《立法法》关于行政立法主体的规定中,目前党的机构尚未被纳入到行政立法主体范围。党政机构合并合署后,党的机构在统一管理公务员、新闻出版、电影、宗教、侨务等行政事务过程中,确需制定行政规章和行政规范性文件的,如何行使行政立法权,应当遵循何种立法程序,如果制定的规章和行政规范性文件不符合上位法规定,国务院或者上级政府是否有权改变或者撤销合并合署机构制定的不适当的行政规章和规范性文件,这些都需要在《中国共产党党内法规制定条例》和《立法法》的制度框架下做好衔接。

(五)行政执法

行政执法是行政机关依法对社会进行管理和服务的活动。党政合并合署机构在行政执法过程中应当遵循合法性与合理性的原则要求。关于行政执法的合法性,首先要求行政执法主体合法,也就是行政执法主体必须适格。比如,《出版管理条例》第6条规定:“国务院出版行政主管部门负责全国的出版活动的监督管理工作。”从上述规定看,依法履行出版监管职责的行政主体是国务院出版行政主管部门和县级以上地方各级人民政府负责出版管理的部门,党政机构合并合署后,出版管理职责划入党的宣传部门,对外保留版权局的牌子,由党的宣传部门承担新闻出版管理方面的主要职责,一旦涉及版权执法事项,需要明确适格的执法主体。其次,行政执法的权限合法。行政执法主体必须在其权限范围内执法,不能超越职权。比如,党政机构合并合署后,党的机构在管理新闻出版、电影、宗教、侨务行政事务等过程中,其职责权限是通过党内法规还是通过法律法规来确定,这需要予以明确。并且,党的机构在管理行政事务中,对于法律法规规定的行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等在内的多个执法种类,这又需要相关行政行为应当符合《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等法律法规规定的执法权限。合并合署机构能否对相关行政事务依法行使行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等法定职权,这也亟需明确。比如,《宗教事务条例》第74条规定:“假冒宗教教职人员进行宗教活动或者骗取钱财等违法活动的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物,并处1万元以下的罚款;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”宗教事务部门并入党的统战部门后,对外保留宗教事务局牌子,对于《宗教事务条例》规定的宗教事务部门应当履行的行政监管职责,党的机构可否依据《宗教事务条例》规定行使行政权力,这需要予以明确。其三,行政执法依据合法。法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都是重要的行政法渊源,行政机关实施行政管理必须严格依据和执行法律法规,明确合并合署机构在管理行政事务时的执法依据,这关系到依法行政原则能否得到落实。由于党内法规与国家法律在制定的依据、程序、发布、适用范围和约束力等方面存在差异,二者不应相互替代。最后,行政执法程序合法。要求合并合署机构必须严格遵循法定程序,按照法定的方式、顺序和手续执法。关于行政执法的合理性,要求行政执法行为必须依据法律并符合法律的内在价值和基本精神,应当客观、公正、适当。合并合署机构在执法中能否做到、如何保障其依法公正行使自由裁量权,这需要在制度上加以完善。行政执法专业化要求越来越高,合并合署机构要完成专业化的行政执法任务,需要打造一支专业化执法力量。

(六)行政程序

依法行政不仅要求行政行为在内容上合法,而且要求其在程序上也要合法。“行政程序是行政行为所经历的顺序、步骤和时限以及所采取的方式。” 遵循法定程序是法律、法规、规章规定的行政机关实施行政行为时必须遵循的程序要求。行政程序法治是行政程序法治化、制度化、规范化而形成的制度体系。制定行政程序法是世界上法治国家的基本做法。我国有重实体、轻程序的传统,在2019年4月国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》之外,我国并没有制定统一的行政程序法典,行政程序性规定大多散见于一些法律、法规、规章以及其他规范性文件之中。在2008年湖南省政府在全国率先制发《湖南省行政程序规定》后,山东、宁夏、汕头、西安等省、自治区、市政府相继出台地方行政程序规定。长期以来我国行政程序法律规范并不健全,实践中因程序违法导致行政行为违法的情形占有较高比重。与行政程序法典欠缺相比,目前党内法规对议事决策程序作出较多规定。由于会议议事决策程序与执法程序存在较大差异,合并合署机构在管理行政事务时,行政决策应该通过什么程序提出,又通过什么程序、满足什么条件作出决定或不作出决定,往往缺乏具体明确的程序性规范,这将对合并合署机构顺利开展行政事务造成阻碍。因此,“从行为的角度来说,党政合署(并)后导致的只是行使主体的形式变化,原有的行政管理职权并未随着组织的消灭而灭失,这就要求行政职权的行使必须遵循相应的程序性规范。”这些程序性规范主要规定在法律规范中,合并合署机构在作出对公民、法人或者其他组织的合法权益产生重大影响的行政行为时,应当遵循的法定程序和正当程序需要明确。

(七)信息公开

政府信息是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。2019年4月15日,国务院正式对外公布了新修订的《政府信息公开条例》,这是原条例实施11年来的首次修订,新修订条例确立了以公开为常态、以不公开为例外的原则,在实体和程序上均作出一些重大创新和修改。政府信息公开包括主动公开和依申请公开两种方式。在机构改革前,国家公务员局、国家新闻出版广电总局、国家宗教事务局、国务院侨务办公室等都属于政府信息公开主体,应当按照《政府信息公开条例》的规定,及时主动或依申请公开政府信息。党的工作机关不属于政府信息公开主体,党政联合发文一般也不属于应当公开的政府信息。2017年12月,中共中央印发《中国共产党党务公开条例(试行)》,对加强和规范党的中央组织、地方组织、基层组织,党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织党务公开工作作出规定。党务公开是党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务,按规定在党内或者向党外公开。合并合署机构在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息,是政府信息还是党务信息,是按照《政府信息公开条例》还是《中国共产党党务公开条例(试行)》的规定公开,合并合署机构是否属于政府信息公开的适格主体,还是属于党务公开主体,这需要加以明确。2019年2月2日国务院办公厅政府信息与政务公开办公室在对广东省人民政府办公厅请示作出函复时,专门下发《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》(国办公开办函〔2019〕14号)。该解释对行政机关职权划转后的政府信息公开责任划分问题进行明确,规定行政机关职权发生变更的,由负责行使有关职权的行政机关承担相应的责任,其中第五项规定,行政机关职权划入党的机关的,如果党的机关对外加挂行政机关牌子,相关政府信息公开事项以行政机关名义参照上述规定办理;如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子,相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理。应当说,这个解释仅解决了党政机构合并合署后的信息公开主体问题,即由挂牌机关公开政府信息,但是对于实践中合并合署机构制作或者收集的行政管理事项信息,这些信息是政府信息还是党务信息,应当按照《政府信息公开条例》规定公开,还是按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理,这需要进一步明确。

(八)行政监督

开展有效的行政监督是落实行政责任的前提和基础。我国对行政权力的监督,主要包括外部监督,比如党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督,也包括内部监督,比如行政监督、审计监督。这些监督方式共同构成了对行政权力的监督制度体系。在党政机构合并合署后,会对行政监督制度体系产生重大影响,需要及时研究应对。“在这次党政机构改革之后,一些原本属于政府体系的部门归并到了党的组织体系,便产生了一些不可避免的关系性问题。” 比如,政府内部层级监督,一般是各级政府及行政机关内部基于隶属关系和组织关系,由上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员等行政主体及其行政行为进行的监督,是包括对行政行为、行政立法以及制度建设在内的全方位监督,是贯穿于行政行为事前、事中、事后的全过程监督。“在机构合署合并之后,党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连,重合度高,双重管辖变为四重管辖,新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖,在上下级关系上出现四重管辖的局面。”四重管辖就意味着合并合署机构要承载着四重监督关系,这需要合并合署机构在工作中处理好这些监督关系。再如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第1款规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”党政机构合并合署后,由于部分行政职责划入党的部门,那么政府在报告工作中是否需要对划出的这部分行政职责向人大及其常委会报告,如果需要报告,政府部门如何获取这部分工作情况,如果不需要报告,是否会出现人大及其常委会部分监督权的盲区。另外,各级人民代表大会在开会期间可以对政府及其部门进行质询监督,在党政机构合并合署后,部分行政机构归入党的组织体系,被质询监督对象发生了隶属上的变化,人民代表大会可否就有关事项对这些机构进行质询,这需要明确程序性规范。从党内监督来看,党政机构合并合署后,党的监督部门对于相关行政事务的监督从原来的外部监督变成内部监督,是否会影响监督质量,这需要加以研究。

(九)行政责任

权责统一是法治政府的内在要求,行政机关行使行政职权就意味着要承担行政责任。反之,承担一定的责任,就应该拥有履行其责任的权力。行政责任制度是促使行政机关及其公务员正确合法地行使行政职权的重要保证。合并合署机构虽然对外加挂或者保留行政机关牌子,但是保留或加挂牌子的政府机构事实上已经成为虚设机构,不具有独立行政主体资格,不能独立承担行政责任。合并合署造成党政机构的名义、权力、责任发生分离,由于各自的职能独立存在,实际行使行政职权的党的机构一旦行政行为违法或者不当,却由不具有独立行政主体资格的加挂或保留的行政机构牌子承担法律责任,容易出现权责不统一。实践中如何防止合并合署机构滥用名义、权责脱节、逃避责任的现象,应当引起重视。近年来,为了强化行政监督、提高政府执行力和公信力,我国对行政权监督和行政问责的制度体系总体形成,监督和问责逐步朝制度化、常态化、规范化方向发展。党的十八大以来,“党委领导、政府负责”的责任分配机制在诸多重要行政领域被“党政同责”所替代。2009年6月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定,决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的,对党政领导干部实行问责。2018年8月18日,中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》规定,违反民主集中制原则,违反议事规则,个人或者少数人决定重大问题的,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。宪法法律确立了行政首长负责制,并相应赋予了行政首长最终决策权。《中国共产党党组工作条例》规定,党组实行集体领导制度;凡属党组职责范围内的事项,应当按照少数服从多数原则,由党组成员集体讨论决定。合并合署机构的行政首长在处理行政事务时,如果行使最终决策权,则会违反党组工作条例。因决策机制不同,一旦遇到党政合并合署机构的行政首长被问责,这就需要问责机制的衔接。

(十)行政救济

有权利,就应有救济。为保障公民、法人和其他组织合法权益,必须建立完备的行政救济制度,使人民面对违法、不当行政行为的侵害,享有申诉、行政复议、行政诉讼的权利,从而发挥监督行政的作用。从行政复议来看,我国目前行政复议体制实行“条块结合”的管辖模式,块上的同级人民政府及条线上的上级主管部门均承担行政复议职责。党政机构合并合署后,对行政复议体制会产生较大影响。比如,将原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中宣部,中宣部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子、国家电影局牌子。实践中,如果一个行政相对人因版权管理行为申请行政复议,是以中宣部还是以国家版权局作为复议机关,这需要研究。从理论上说,由于版权管理职责划入党的宣传部门,由党的宣传部门承担版权管理职责,如果按照权责一致原则要求,可以由党的宣传部门作为行政复议机关或行政复议被申请人,但这并不符合《行政复议法》的相关规定。从行政诉讼制度来看,公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益可以向法院提起行政诉讼。比如,因电影管理职责划入党的宣传部门,如果公民、法人或者其他组织认为电影管理行为侵犯其合法权益,向法院提起行政诉讼,是以党的宣传部门还是以电影局作为行政诉讼被告,这也需要研究。虽然有些观点提出,可以把党的部门纳入行政诉讼被告主体范围,但是从现行《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定来看,并没有把党的部门作为行政诉讼被告的直接依据。因此,党政机构合并合署后,对行政救济制度的影响深远,迫切需要加以研究解决。

三、党政机构合并合署改革与行政法理论创新发展

党政机构合并合署改革对行政法和行政法学产生重要影响。对行政法学而言,“总结国家治理创新的经验,特别是政府治理法治化的经验,是当前我国行政法学的重要历史使命。”行政法理论和实务界要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想,紧紧围绕机构改革中的新课题,及时加强理论研究,为做好机构改革的后半篇文章提供坚实的理论支撑和智力支持。

(一)关于行政组织理论

从行政机关到行政主体理论,反映了我国行政组织理论不断创新发展过程。长期以来,我国行政组织立法较为粗略,与行政体制改革脱节,严重滞后于经济社会发展和国家治理现代化的实践。“由于我国现行行政组织法立法条文粗略抽象,规范内容脱节、滞后,难以发挥对机构改革的引领和保障作用,因此实践中历次国家机构改革方案均是由全国人大以立法性决定的方式通过,而非由行政组织法进行规定和保障。”党政机构合并合署是对行政机构的组织机构、职能设置、人员编制的融合再造,这些变化应当由行政组织理论进行回应。作为行政组织理论,既要关注传统行政主体理论,也要聚焦党政机构合并合署改革之下的公法人理论。只有理论成熟,才能有力指导实践。《中国共产党机构编制工作条例》第11条第2款规定:“统筹党和国家机构设置和职能配置,应当强化党的组织在同级组织中的领导地位,加强归口协调职能,统筹本系统本领域工作。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或者合署办公。”在党内法规就党政机构合并合署作出规定的情况下,行政组织立法也应及时加以规定,以让重大改革于法有据。改革开放以来,我国先后进行了8次集中的行政体制和政府机构改革,不断加强政府自身建设,政府职能转变取得明显成效,行政组织法定化要求越来越高。“总体而言,无论是职能、机构、权责以及人员编制等,以后都要法定化,从现在看,有必要加快这个进程。” 行政组织立法要围绕统筹党和国家机构设置和职能配置、推进国家治理体系和治理能力现代化,可以在以下方面着力:一是制定《行政组织法总则》,修改完善《国务院组织法》,制定省(自治区、直辖市)人民政府组织法、市人民政府组织法、县人民政府组织法、乡(镇)人民政府组织法,构建系统完备的行政组织法体系。二是推进机构编制法定化,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性,切实把机构编制工作纳入法治化轨道。三是行政组织立法要注重实现机构关系法定化,重点规范党政关系、中央与地方关系、政府与市场关系、政府与企业关系、政府与社会关系。四是行政组织立法要实现规范权力与保障权利并重,明确行政权力的组织架构和活动原则,为行政权力的行使设定边界,建立健全行政监督和救济机制,更好地规范行政权力、保障公民权利。

(二)关于行政法渊源理论

我国传统行政法渊源理论重点在于由国家制定或认可的,由国家强制力保证实施的法律渊源,而对于包括党内法规在内的调整广泛现代社会生活的党内法规渊源关注较少。党政机构合并合署必然要求行政法渊源理论的创新,迫切需要将党内法规在行政法治中的作用研究放在更加突出位置。党内法规和国家法律都是在党的领导下制定的,“无论是党章、党内法规或者国家宪法,都是党的路线方针政策的规范化、制度化和具体化,体现了党的意志和人民意愿的统一。”完善中国特色社会主义法治体系,必须注重党内法规与国家法律的衔接和协调,不断提高党内法规和国家立法的科学化水平。行政法的渊源主要包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,除此之外,还有一些特殊的法律渊源,如军事法规和军事规章,条约和协定。虽然党内法规不属于《立法法》规定的法律渊源,但是党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度,对党组织和党员干部具有普遍拘束力。党内法规“之所以能构成行政法的渊源,是由中国共产党在整个国家和社会生活中的领导地位所决定的”。为此,合并合署机构要严格执行《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》,规范党内法规和规范性文件备案审查工作,维护党内法规和党的政策的统一性、权威性。《中国共产党党内法规制定条例》第28条规定,中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规同宪法和法律不一致的,由中央责令改正或者予以撤销。这些规定有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定党内法规性文件等现象,确保党内法规制度体系的统一性和权威性。因此,党内法规性文件出台前,要通过党内法规与国家法律冲突的协调机制,加强合规性和合法性审查。对即将出台的党内法规性文件所涉及的国家法律、党内法规可能存在的冲突和歧义进行专门研究,及时消除规定之间的不一致甚至冲突,确保法规性文件的权威性、合规性、合法性。鉴于行政法的法律渊源与党内法规和党内规范性文件在国家治理中的适用范围差异和各自独特优势,合并合署机构应在各自适用范围内进行适用,不应将国家法律和党内法规混同适用。

(三)关于行政行为理论

传统行政行为理论是以行政机关和法律法规授权的组织为基础建构起来的,行政主体身份决定着行政行为属性。由于合并合署机构在开展行政事务时身份识别存在一定的模糊性,容易导致行政行为属性的识别出现困难。比如,国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室,一个机构两块牌子,列入中共中央直属机构序列。2014年8月26日,国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》(国发〔2014〕33号)规定,为促进互联网信息服务健康有序发展,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护国家安全和公共利益,授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作,并负责监督管理执法。2017年6月1日起施行的《网络安全法》规定,国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。由于国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室,一个机构两块牌子,列入中共中央直属机构序列,那么在履行《网络安全法》规定的行政监管职责时,应当以国家网信部门开展行政管理事务为宜;如果制定行政规范性文件,由国家网信部门制定行政规范性文件,并且按照《立法法》规定的程序进行;对于实施行政许可、行政备案、行政检查、行政强制、行政处罚等行政行为时,需要按照相关法律规定程序进行,对这些行政行为不服,根据法律规定依法申请行政复议或者提起行政诉讼。综上分析,传统行政行为理论在分析行政行为属性时主要看实施行为的主体身份,如果是行政主体,包括行政机关,法律、法规、规章授权的组织,那么其实施行为为行政行为,如果不是行政主体,其实施行为则不属于行政行为。这种传统行政行为理论面对党政机构合并合署实践的困境是,由于合并合署机构具有党的机构和行政机构两种身份,如果以党的机构名义行使行政监管职权,可否认定其实施行为属于行政行为,这需要研究。总体而言,对于党政合并合署机构对外实施行为,凡属于履行法律法规赋予行政机关职权时,应当以行政机构名义进行,其实施行为属于行政行为;凡属于履行党内法规规定的职责时,应当以党的机构名义进行,其实施行为属于党务行为。如果合并合署机构以党的机构名义对外实施行政行为,可以视为行政行为。

(四)关于行政程序理论

行政程序是依法行政的关键。传统行政程序理论重在研究行政行为应当遵循的法定程序,而对于正当程序的研究较为缺乏。合并合署机构在开展行政事务时,由于其具有党的机构和行政机构的双重身份,这就要求其既要严格遵循法定程序,又要遵循党内法规所规定的正当程序。特别是在缺乏法定程序的情形下,合并合署机构应当按照正当程序的要求对外开展行政事务。作为行政程序理论应当积极适应党政机构合并合署改革的现实需求,加强对党内法规规定的正当程序研究,推动国家法律规定的法定程序与党内法规规定的正当程序的衔接和协调。面对行政程序法律制度并不健全的现实状况,合并合署机构在开展行政事务时应当增强遵循法定程序和正当程序的自觉。由于合并合署机构在现实执法中有两套程序可供选择,如果缺乏强有力的程序性的监督体系,法律法规规定的行政决策、行政执法、行政监督程序都可能会被规避,选择性适用程序或将成为合并合署机构面临的重要挑战。如果合并合署机构可以任意规避法定程序和正当程序,并且得不到有效监督,这显然与依规治党和依法治国的要求相悖。因此,行政程序理论应当从传统的法定程序向法定程序和正当程序并重的角度出发,进一步推动行政程序与党务程序的衔接和协调,构建明确的行政程序和党务程序适用范围、监督机制和责任机制。

(五)关于行政监督和救济理论

由于党政机构合并合署改革实现了行政主体再造,促进党的机构与行政机构融合,这必然对行政监督和救济理论产生重要影响。党的十九届四中全会对坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制作出部署。党政机构合并合署改革必然要求行政监督和救济理论,从传统的行政监督和救济的单向视角向规、纪、法贯通的监督制度体系转变,建立党务和行政并行的监督机制。强化对合并合署机构实施行政行为的监督,围绕授权、用权、制权等环节,通过党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行政机关内部监督等,完善及时发现问题的防范机制、精准纠正偏差的矫正机制、强化责任担当的问责机制,真正把权力关进制度的笼子。以人大监督为例,“除了立法,人大的预算权、监督权和重大事项决定权同样为代议机关控制行政权的重要手段,这些手段不得在党政合并合署改革后被弱化。特别是在财政方面,新机关的一切财政活动仍应在人大预算授权的范围内进行,并相应地接受监督。” 党和国家监督体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,监督监察是国家治理的重要手段。协同监督是完善权力配置和运行制约机制的重要保障。“强化权力制约监督,必须切实加强党的统一领导,推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接,推动党内各项监督协调联动,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机贯通,使各项监督制度形成合力、相得益彰,把制度优势转化为治理效能。”统筹协同、贯通衔接、一体推进是党中央推进全面深化改革的重要思想方法和工作方法。当前,党和国家监督体系的总体框架已形成,下一步要着力实现各项监督制度的衔接协同,把集中统一的制度优势发挥出来,增强监督的严肃性、协同性、有效性,降低工作成本和损耗,提高治理效率和效能。行政监督理论要紧紧围绕协同监督要求,对党政合并合署机构的监督从原来行政监督的分散监督向协同监督转换,尽快实现行政监督理论转型。党政机构合并合署改革对行政救济制度影响也很大。对于合署办公而言,仍然可以按照现行《行政复议法》《行政诉讼法》的规定进行救济,合署机构可作为行政复议被申请人或行政复议机关,也可作为行政诉讼被告。对于合并设立来讲,是由党的机构履行相关管理职责,以对外加挂或保留行政机构牌子名义行使行政职权,尽管有观点提出由党的机构作为行政复议机关或行政诉讼被告,应当说这种观点不符合宪法法律规定,也没有法律和司法解释的依据,因此继续由对外保留或加挂牌子行政机构作为行政复议机关或行政诉讼被告较为合适。