行政法律体系化建设的若干思考

——以行政诉讼制度体系建构经验为视角

江必新（湖南大学法学院教授）

党的二十大报告以“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章部署，提出要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”^[1]，其中也当然包括对完善行政法治体系的部署安排。根据初步梳理，党的二十大报告中“体系”一词一共出现了119次，“法律体系”共出现了2次，“制度体系”共出现了9次，“政策体系”共出现了4次。从广义上来说，“政治体系”“制度体系”“体制”“机制”都属于“法律体系”的范畴。按照传统分类法，法律体系建构主要包括刑事、民事和行政三大领域。其中，刑事法律规范较为集中，一般不需要特别讨论体系化的问题。随着《中华人民共和国民法典》的颁布实施，民事法律规范体系化任务基本完成。党的二十大报告中所提到的体系建设，绝大部分属于行政法律体系化的范畴。可以说，我们当今法治建设已经进入体系化建设的新阶段，行政法治建设也进入了行政法律体系化建设的新阶段。那么，行政法律规范如何进行体系化建设？应当特别注意的是，实现了法律的体系化并不必然意味着国家更加强大、更加兴盛，两者不是当然的正比关系。只有进行科学化、高质量的体系化建设，才能使行政法律体系化真正有利于实现中华民族的伟大复兴，有利于实现国家治理体系和治理能力现代化，有利于推动建成社会主义现代化强国。

在我国，行政诉讼制度对我国行政法治建设具有极大的促进作用，开创了我国“民告官”制度的先河，使保障人民合法权益有了明确的制度保障。行政主体依法行政理念的确立、深化都离不开行政诉讼制度的完善和实施。可以说，行政诉讼制度已经成为评价公权力行为合法性和效力性最有力的机制。通过行政诉讼制度的建立，行政主体依法行政的理念得以确立，倒逼了行政规则的建立和行政法律规范的完善。在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的促进下, 《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》等重要法律相继出台。因此，笔者试图借助行政诉讼制度建设的经验，对行政法律体系化建设谈几点体会：

一要坚持顶层设计与基层、部门创造相结合。基层的实践探索以及制度创新是我国行政法治最鲜活的素材，很多肇始于基层的探索和经验在地方取得一定成效后，被国家立法吸收，进而在全国范围内得到推行，对我国行政法律的完善起到了重要的推动作用。顶层设计与基层、部门创造的良好互动，是我国法治建设中形成的有益经验。我国行政诉讼最早是借助民事诉讼制度的规则进行的，在此过程中逐渐形成了一些制度框架。早在20世纪80年代中期，湖南省汨罗县、湖北省武汉市以及重庆市的法院先后建立了行政审判庭，审理了一批行政诉讼案件，最高人民法院也制定了审理行政案件的司法解释，正是这些基层行政审判实践和最高人民法院的努力催生了《行政诉讼法》的诞生。在行政诉讼制度完善的过程中，基层和部门也都作出了重要贡献。比如，行政机关负责人出庭应诉制度就源自1998年陕西省合阳县府院的有益探索，并于2006年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》首次以国家政策文件的方式予以肯定，后被《行政诉讼法》所吸收。又如，诉源治理发轫于成都市中级人民法院为解决民商事纠纷“案多人少”所作出的探索经验，在取得一定成效后向全国各地推广，并被行政诉讼制度借鉴。

二要坚持积极的态度和求实的精神相结合。体系化建设不能一蹴而就，这是一个逐步积累的过程，而且还需要成熟的条件和环境。在行政诉讼制度建设的过程中，我国对于行政权力监督的宽度和强度采取的是一种渐进策略，以此减少行政诉讼的阻力。1989年《行政诉讼法》制定时，根据当时的情况，让行政机关接受“民告官”这一观念都是相当困难的，因此在设计行政诉讼受案范围、行政诉讼的司法审查强度等问题时步子不宜迈得太大。经过三十多年的发展，解决“立案难、审理难、执行难”问题的时机已经成熟，这时候就必须进一步修改《行政诉讼法》，使之适应现代社会的发展需求。2014年《行政诉讼法》修改时，不仅扩大了行政诉讼的范围，而且进一步加强了对行政主体的监督强度。比如，扩展了行政诉讼的受案范围，将行政协议纳入了行政诉讼审查范围。增列了“明显不当”的审查理由，由于法院不太敢用“滥用职权”这个审查理由去审查行政机关滥用裁量的行为，“明显不当”条款为法院审查行政机关的自由裁量权提供了明确依据。行政诉讼本身就涉及复杂的利益关系，对行政机关的约束性、强制性规定很难一步到位，一步到位就很可能要走回头路，法国行政诉讼制度的发展就有这样的教训。因此，对行政权力的监督需要因势利导、逐步推动。可见，行政法律体系的完善需要将积极的态度与求实精神结合起来。

三要坚持制定基本规范与部门法体系化相结合。体系化是一国制度建设科学性和系统性的重要标志，具有整合法律规范、对社会关系进行全面调整、精简法律规范、方便法律实施等多种功能。由于行政法律规范本身就具有种类繁多、层级多样的特点，因此对行政法律规范进行体系化建构十分必要。但与民事法律规范体系化不同，若要制定一部无所不包的行政法典客观上不具有现实性。结合行政法治建设的实际情况以及行政法自身的特点，笔者认为行政法律的体系化可以从两方面入手。一方面可以考虑制定行政法通则一类的行政基本法。在内容上，既包括实体法也包含程序法，能够覆盖依法行政、法治政府建设的各个方面，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性的作用。另一方面，尝试在一些条件较为成熟的部门法领域进行体系化建构。行政法不仅包括行政法总论，还包括部门行政法，过去我们常常过于关注行政法总论，对部门行政法的研究相对薄弱。部门行政法与实践工作的联系非常紧密，在诸如生态环境、交通、教育、医药卫生、食品安全领域都有一些特殊的行为规范，有必要在条件成熟时逐步进行体系化。采取“基本规范+部门法逐步体系化”的建设思路，坚持两条腿走路，更有利于加快行政法律体系化建设。

四要坚持问题导向和系统思维相结合。坚持问题导向，就是要在总结提炼出实践中存在的真实问题的基础上，对症下药。没有问题意识，制定的法律很可能与实践脱节，不能解决实际问题，没有可操作性。比如，在1989年《行政诉讼法》制定的时候就始终坚持问题导向。首先，捋清了行政诉讼制度与民事诉讼制度的不同之处，这样才能实现行政诉讼单独立法。其次，提供司法案例，列出问题清单，找出需要解决的问题。比如，受案范围、起诉期限、管辖、举证责任等问题大部分都是从调研中发现的，是来自实践的问题。2014年《行政诉讼法》修改时也是如此，重点解决了实践中存在的“立案难、审理难、执行难”问题。当然，仅关注问题缺乏系统思维也是不妥的，这样就很可能出现“翻炒饼”现象，出现一种倾向掩盖另一种倾向的现象。行政法律体系化要立足于国家治理能力和治理体系现代化的实践理性，服务于改革发展和稳定等国家大局。在我国行政诉讼制度发展的过程中，各级法院都不断强化大局意识，既坚决纠正违法行政行为，保护行政相对人的合法权益，同时对于行政机关合法、程序正当的行为态度鲜明地予以支持，支持行政机关依法履行经济调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能。

五要坚持正确的政治方向与坚持法治的基本理念价值相结合。党的二十大报告强调：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家家……”^[2]一方面，法治建设要从中国的实际情况出发，走中国特色的法治发展道路，不照搬别国模式。另一方面，也要坚持法治的基本原则，比如宪法和法律至上、法律平等、尊重保障人权、人民民主、制约和监督公共权力、司法机关依法独立公正行使职权等等。我国行政诉讼制度完美实现了两者的有机结合：一方面，切实贯彻落实党的路线方针政策，把党的领导原则与行政审判工作紧密的结合起来并转化为司法效能；另一方面又坚持了行政诉讼的法治底色，既保障了人民群众的合法权益，又监督行政机关依法行使职权，同时还协调好了行政关系，建构良好的行政法律秩序，实现了多方面的目标。

六要坚持理论和实践相结合。一方面，行政法学研究与行政法治实践不能割裂开来，行政法学研究要扎根实践，脱离实践的研究是空洞且虚幻的，要坚持在实践中总结行政制度建设的经验。另一方面，要重视行政法理论研究对行政法治实践的引导作用。在行政诉讼领域，行政法学界与行政审判实务界之间的互动是十分频繁的，行政诉讼制度的完善充分吸收了学者们的意见，相关理论研究为完善我国行政诉讼制度作出了突出贡献。比如，学者们围绕着规范性文件附带审查、裁量基准的司法审查、复议机关是否应当成为被告、行政公益诉讼等问题的研究成果都不同程度被《行政诉讼法》所吸收。2014年《行政诉讼法》修改时，各高校积极建言献策，所提供的修改意见具有重要参考价值。

七要坚持目标导向和效果导向相结合。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出：“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道,职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全……为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。”坚持目标导向就是要将建成法治政府作为基本目标，持之以恒、有规划、有步骤地推进行政主体依法行政。坚持效果导向意即衡量我国行政法治建设效果的标准最终要落脚到行政法治建设的实际效果，要看改革成果是否更多更公平地惠及到广大人民群众，是否得到人民群众的认可，人民群众是否有获得感和幸福感。 比如，我国行政审判中提出的“实质性化解行政争议”就是坚持目标导向与效果导向相结合的重要改革举措。从2010年开始，最高人民法院开始推行“实质性化解行政争议”，后逐渐成为行政审判工作的指导思想。2014年《行政诉讼法》的立法目的条款进行了重点修改，修改后的第1条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”行政诉讼的目标是保护行政相对人的合法权益，有时候仅作出撤销判决、确认违法判决并不能切实回应行政相对人的实质性诉求，进而导致循环诉讼、重复诉讼屡禁不止。“实质性化解行政争议”的核心在于发掘行政相对人的真实诉讼目的，并不局限于程序性裁判，通过多元化的纠纷化解方式，解决与之相关的其他争议，进而达到服判息诉的目的。“实质性化解行政争议”的提出契合了我国行政诉讼的立法目标，也延展了保护行政相对人合法权益的范围和空间。

八是坚持从中国国情出发与借鉴外国有益经验相结合。一国的法律制度必须立足于本国的国情，与本国的传统文化、经济社会发展状况相适应。与此同时，法治作为人类政治文明发展的基本共识，是全人类的共同智慧成果，不同国家之间的法律制度也存在一些共性，具有可以相互借鉴之处。我国行政诉讼制度建设的过程中，始终坚持从中国问题出发，兼容并包，探索出了具有中国特色的行政诉讼制度。比如，在行政审判的过程中，法院不仅依靠判决的方式促进行政主体依法行政，还通过制发司法解释、指导案例、司法建议等方式促进行政主体依法行政。法院通过发布司法解释对《行政诉讼法》进行解释和补充，不仅完善了行政诉讼制度，增加了行政诉讼的可操作性，而且发展了行政法和行政诉讼法的基础理论；通过发布具有典型性、疑难复杂的或者新类型的案件，为法官审理类似案件提供参考，统一法律适用和裁判尺度。人民法院的司法建议是法院审判活动的自然延伸。在域外，法院在审理案件结束后，一般不会就行政机关的制度和管理方面提出改进意见。而我国则不同，法官可以在审理案件的过程中对行政主体在管理上的漏洞、制度上的不完善发出司法建议，以促进行政主体完善行政管理制度，修改不适宜的规范性文件，加强执法监督。当然，行政诉讼制度在一些基本概念、体例结构和立法技术上，也借鉴了其他国家一些行政诉讼制度方面的优秀成果，比如正当程序、比例原则，等等。

九要坚持守正与创新相结合。党的二十大报告指出：“守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误，创新才能把握时代、引领时代。”^[3]守正即意味着要遵循马克思主义的基本原理，要继承中华优秀传统文化，要发展中国特色社会主义法治理论。要坚持以习近平法治思想为指导，坚持走中国特色社会主义法治道路，坚持社会主义的根本制度、基本制度和重要制度，坚持社会主义核心价值观。创新即意味着要不断突破自我，根据社会生活的变化不断更新已经不合时宜的观念和规则。尤其是要处理好法治和改革的关系，在法治的轨道上推进改革，通过改革完善法治。由上可知，体系化建设是具有周期率的，法律的体系化并不必然对国家现代化建设起到正向的激励作用，也有可能产生负面影响。这主要是因为，“法律秩序并不是一个僵化的系统，而是一个持续变化的具有生命力的有机体”^[4]。体系化本身所具有的稳定性和社会现实的多变性之间具有一定的内在张力，因此一定要保持体系的开放性。不能因为完成了体系化建设，从此就一劳永逸，这样会阻滞改革进展和国家现代化建设。在我国行政诉讼制度的建设过程中，就体现了守正创新的基本理念。比如，行政诉讼范围不断扩大、举证责任制度更加科学、诉讼程序的设计进行类型化处理、完善四级法院审级职能定位等一些措施，为优化行政诉讼制度提供了新思路。

行政法律体系化建设是一个复杂的过程，涉及政府——市场——社会三方关系的平衡与协调，尤其是，在当下我们面临着更为复杂的内外部环境，全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标，公共行政任务及其机制的巨大变迁，数字经济的涌现，人工智能和大数据的广泛应用，都对行政法治提出了更高的要求。行政法律体系必须进行自我革新以增强自身的规范力，以现代化的品质服务和保障社会主义现代化国家建设。

参考文献

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2022年10月26日第1版。

[2]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2022年10月26日第1版。同时强调要“弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类公共价值”。

[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2022年10月26日第1版。

[4]［德］沃尔夫冈·卡尔：《法典化理念与特别法发展之间的行政程序法》，马立群 译，载《南大法学》2021年第2期，第156页。