行政协议实质标准的判断方式

——最高人民法院行政协议典型案例第1号评析

凌维慈

（华东师范大学法学院教授）

[摘 要]：行政协议案件典型案例第一号大英县永佳纸业有限公司案对行政协议实质标准提出了新的判断方式，最高院认为，所有要素中，是否行使行政职权、履行行政职责是本质要素，目的要素是判断是否行使行政职权的辅助要素。对“行使行政职权”的判断，是以行政机关具有作出单方行政行为的法定职权为依据的，行政协议是对单方行政行为的替代。当行政协议订立的情形与单方行政行为的要件不完全一致时，与其一致的目的可以对行政协议的认定起到辅助作用。然而，下级法院在诸多案件较为宽泛地应用目的要素，使行政协议的识别处在不稳定的状态。其原因在于，这一判断方式来自于继受，理论界对继受的学说和最高院的判例研究不充分。在学说上，本案采取的判断方式比较接近理论上的“公权力要素说”等学说。本案的判决除了为识别行政协议提供了判断标准和方式，也隐约提示了行政协议是否需要法律根据的问题。

[关键词]：行政协议；实质标准；本质要素；目的要素

自从《行政诉讼法》纳入行政协议概念之后，在行政诉讼中如何识别行政协议，一直是实务界和理论界研究的重点。关于行政协议的界定和识别，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）（以下简称《若干问题的规定》）第1条规定了行政协议的概念，为裁判中明确《行政诉讼法》第12条列举类型以外的协议是否属于行政协议，提供了判断依据。实质上，理论界早在《行政诉讼法》2015年修订之前，就结合行政合同案由的规定，对区分行政合同进行过理论探讨，并且在2015年之后围绕着《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）（以下简称《若干问题的解释》）中行政协议的定义、本土案例和域外理论，形成了主体说、公权力要素说、目的说等各种识别行政协议的学说，但尚未能形成有助于司法裁判的通说。

2019年与《若干问题的规定》一起发布的行政协议案件第一号典型案例“大英县永佳纸业有限公司案”，对行政协议的实质标准提出了极有价值的判断方式，对下级法院同类案件审判产生了深远的影响，然而理论界和实务界对该案中行政协议实质标准判断方式的提炼和反思并不充分，导致下级审在适用该案裁判要旨时，出现了不同的理解，形成了不同的尺度。因此，本文试图结合“大英县永佳纸业有限公司案”的裁定书，深入分析法院对行政协议实质标准判断方式的结构，进而反思相关学说，以期为行政协议界定中的同案同判提供参考。

一、事实概要与判决内容认定

（一）事实概要与争议焦点

2013年7月，中共四川省遂宁市大英县委为落实上级党委、政府要求，实现节能减排目标，出台中共大英县委第23期《关于研究永佳纸业处置方案会议纪要》（以下简称《会议纪要》），决定对大英县永佳纸业有限公司（以下简称永佳公司）进行关停征收。根据《会议纪要》，四川省大英县人民政府（以下简称大英县政府）安排大英县回马镇政府（以下简称回马镇政府）于2013年9月6日与永佳公司签订了《大英县永佳纸业有限公司资产转让协议书》（以下简称《资产转让协议书》），永佳公司关停退出造纸行业，回马镇政府受让永佳公司资产并支付对价。协议签订后，永佳公司依约定履行了大部分义务，回马镇政府接受了永佳公司的厂房等资产后，于2014年4月4日前由大英县政府、回马镇政府共计支付了永佳公司补偿金322.4万元，之后经多次催收未再履行后续付款义务。永佳公司认为其与回马镇政府签订的《资产转让协议书》系合法有效的行政合同，大英县政府、回马镇政府应当按约定履行付款义务。故诉至法院请求判令，大英县政府、回马镇政府支付永佳公司转让费人民币894.6万元及相应利息。

经四川省遂宁市中级人民法院一审，四川省高级人民法院二审判决《资产转让协议书》合法有效，大英县政府应当给付尚欠永佳公司的征收补偿费用人民币794.6万元及资金利息。大英县政府、回马镇政府不服，向最高人民法院申请再审，主张《资产转让协议书》系民事合同，不属于行政诉讼受案范围。本案的争议焦点有两个，一是《资产转让协议书》是民事合同还是行政协议；二是大英县政府是否是本案的适格被告。本文将仅就第一个争议焦点进行讨论。

（二）行政机关的观点与理由

本案再审申请人大英县政府在再审申请中主张《资产转让协议》是典型的民事合同，而不是行政协议。其理由是，①大英县政府或者回马镇政府都不具有实施收回国有土地使用权的法定职能，也不具有签订房屋征收补偿协议的法定职权；②大英县政府从未对永佳公司的资产按法定程序作出任何的征收决定，亦未作出责令停产、关闭的决定；③我国行政诉讼奉行行政机关被告恒定原则，《资产转让协议书》若为行政协议，作为协议当事人的回马镇政府没有相应的权利救济途径。

（三）裁定的主要内容

再审裁定驳回了大英县政府的再审申请。最高人民法院再审裁定认为，界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案案涉《资产转让协议书》系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立协议替代行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益，符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议，相应违约责任应由大英县政府承担。同时，我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务，行政机关又不能起诉行政相对人的情况下，行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。故不存在案涉《资产转让协议书》若属行政协议，永佳公司不履行约定义务将导致行政机关无法救济的问题。据此，最高人民法院裁定驳回大英县政府的再审申请。

二、裁定书的思路

（一）实质标准（协议标的）判断方式的提出

在再审裁定书中，最高院提出了判断行政协议的形式和实质标准，并具体表述了实质标准的判断方式。首先，最高院根据《若干问题的解释》中行政协议的定义，推论出行政协议五个方面的要素：主体要素、目的要素、职责要素、内容要素、意思要素，并提出形式标准即主体要素，实质标准即内容要素。

最高院认为，实质标准即协议的标的及内容为行政法上的权利义务。这种行政法上权利义务要从三项条件进行判断：①是否行使行政职权、履行行政职责；②是否为实现行政管理目标和公共服务；③行政机关是否具有优益权。尽管在典型案例公布中未写明，但在再审裁定中，最高院提出了这三项条件的判断方式和结构，即主要是通过①和③来进行判断，在仍无法判断时，还可以结合②目的要素进行判断。实质标准判断中，是否行使行政职权、履行行政职责是本质要素，只要符合该要素，所涉协议即为行政协议，②和③这两项条件是判断①是否行使行政职权的辅助要素。

可见，在未进入具体个案事实判断前，最高院已经根据司法解释对行政协议的定义，抽象地提出了行政协议的判断标准。尤其是，针对“行政法上的权利义务”这一协议标的内容，最高院提出了应采取以“行使行政职权、履行行政职责”这一本质要素为核心、“是否为实现行政管理目标和公共服务、行政机关是否具有优益权”为辅的判断方式。

（二）本质要素和辅助要素的具体展开

最高院结合本案事实，依据以上的判断方式，进行了以下分析和判断。

首先，最高院肯定，本案中的《资产转让协议书》在形式标准上符合行政协议的主体要素。尽管大英县政府提出其不是缔约当事方，即书面协议的一方为回马镇政府，但是再审裁定认为，“应视为大英县政府委托回马镇政府与永佳公司订立了相应的权利义务关系”。可见，最高院认为这是大英县政府通过《会议纪要》将履行环境保护治理的职责、对永佳公司进行关停征收，并签订《资产转让协议书》的职权“委托”给了回马镇政府。因此，尽管《资产转让协议书》的一方是回马镇政府，但该协议书的法律责任的归属者是委托职权的大英县政府。

其次，在实质标准上，再审裁定认为，“本案案涉《资产转让协议书》系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立协议替代行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益，符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议。”从而，最高院对实质标准的认定与前述的判断方式一致，大英县政府履行环境保护治理法定职责，符合条件①，就满足了判定行政协议的本质要素，条件②《资产转让协议书》实现了节能减排和环境保护的行政管理目标，维护了公共利益则是认定行政协议的辅助条件。其中，本质要素判断的核心是订立协议书该行为具有其所替代的行政决定的“法定职责或行政职权”。

三、评析

（一）实质标准判断方式的规范意义

结合《资产转让协议书》是否是行政协议这一焦点，本案提供的典型意义（规范意义）在于，《若干问题的规定》的行政协议概念应转化为何种司法裁判标准和方式。本案在传统认识的主体、目的、职责、内容、意思“五要素”基础上，提出了一种结构性更强的判断标准和方式，可以归纳为“协议标的”说。这一判断标准和学说的内涵是，界定行政协议，在主体要素判断之外，还需要判断“行政法上权利义务”这一内容要素，即协议的标的。内容要素中具有决定性意义的是，判断“是否行使行政职权、履行行政职责”这一本质要素， “实现行政管理目标或公共利益”的目的要素则只起辅助作用。本案判决提出了以上这种判断的权重和方式。但是这一判断方式要成为同案同判的裁判标准，需要结合个案事实，分析其形成和适用的理由。

（二）实质标准判断方式的来源：继受

从本案裁定书的论证来看，行政协议判断标准并非来源于案件事实，而是由最高院直接抽象地提出。其中，实质判断标准主要来源于德国和台湾地区的实务和理论。

在对行政协议进行定义时，司法解释起草者借鉴了《德国行政程序法》的规定和德国、法国学者的定义和研究结论。最高院行政庭在其所编著的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》一书中，引用了《德国行政程序法》第54条的规定，“公法领域的法律关系可通过合同确立、变更或撤销(公法合同)，但法律规定不准许时除外。对利害关系人本应作出行政行为的，行政机关亦可与之签订公法合同以代替行政行为”，并总结道，“除非法律有禁止性规定，行政机关可以将行政合同作为一种可供选择的行政管理方式，以代替行政机关单方作出的行政行为”。此外，最高院行政庭根据哈特穆特·毛雷尔在《行政法学总论》中对德国行政合同的介绍，以及王名扬老师对行政合同的认识，指出行政合同是指“以行政法律关系为客体，设立、变更或者消灭行政法权利义务的合同”， “行政机关除依单方面的意思表示决定当事人的法律地位以外，也经常和当事人协商，依双方意思表示的一致而在行政机关和当事人之间，设立、变更或者消灭某种权利和义务，后者称为合同行为”，从而得出了我国现行司法解释上对行政协议的定义。关于行政协议定义中的内容要素，最高院提出，这指的是行政协议必须具有行政法上的权利义务内容。“具有行政法上的权利义务内容”借鉴了德国法上作为区别行政契约与私法契约之标准的“契约标的理论”。

此外，我国台湾地区“行政程序法”第135条前段规定：“公法上法律关系得以契约设定、变更或消灭之”，这种形成公法上法律关系的契约标的理论成为台湾地区判断公法契约的通说。以行政法之法律效果为标的之契约为行政契约，反之，以私法的法律效果为契约标的者为私法契约。实务上也形成了以契约标的为主，契约目的为辅的综合判断标准。吴庚大法官在释字第533号解释的协同意见书中更是提出“契约标的，有以下四者之一，即认定为行政契约”：①作为实施公法法规的手段，即因执行公法法规，行政机关本应作成行政处分，而以契约代替；②约定的内容系行政机关负有作成行政处分或其他公权力措施的义务者；③约定内容涉及人民公法上权益或义务者；④约定事项中列有显然偏袒行政机关一方或使其取得较人民一方优势地位的。“若因给付内容属于中性，无从据此判断契约的属性时，则应就契约整体目的及给付的目的进行判断”。这与大英县永佳公司案中最高院提出的实质标准判断方式如出一辙。

可见，德国、法国，尤其是台湾地区的实务与学理成果对我国行政协议识别裁判的实质性标准起着决定性的作用。当然，不可否认，德国、台湾地区以协议标的判断为主、并在协议标的判断中强调协议是对行政处分或其他公权力措施的替代这一学说，在理论逻辑上比较合理，即使不存在继受，我国大陆地区可能也会产生类似的判断标准和学说。但是，我国大陆地区和德国、台湾地区的行政协议产生和运用背景并不相同，继受得来的判断标准虽然逻辑合理，但个案中是否适用、如何适用都值得深入探讨。

（三）适用问题一：本质要素判断中的“协议替代行政决定”

关于实质标准的条件是否行使行政职权、履行行政职责，最高院在裁定书中指出，职权职责的判断逻辑是，协议行为具有其所替代的行政决定的“法定职责或行政职权”。本案中，最高院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，大英县政府具有环境保护治理的法定职责，有权对涉污企业作出责令停业、关闭，限期治理等决定。《资产转让协议书》实质上系通过案涉协议替代作出上述行政决定。

然而，具体分析后可以发现，本案中最高院并未从行为要件的角度严格论证《资产转让协议书》是否具备所替代行政决定的职责职权。本案的职权职责依据主要涉及2013年所依据的《环境保护法》（1989年）的第16条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”；第29条“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。……市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位限期治理，由市、县人民政府决定”；第39条“：对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭”。第16条是事项层面的职权规定，第29和39条则在行为依据层面赋予了县人民政府决定对本辖区内严重污染的企业事业单位限期治理，乃至责令停业、关闭的权限。

最高院认为，“案涉《资产转让协议书》实质上系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立案涉协议替代作出上述行政决定”。但是，根据《环境保护法》第29条、第39条，县人民政府可以作出两项行政决定，其一，限期治理；其二，加收超标准排污费外，可以处以罚款或者责令停业、关闭。《资产转让协议书》作为对这两项行政决定的替代，就应符合这两项行政决定的行为要件。《环境保护法》第29条规定，对“造成环境严重污染的”，作出“限期治理”，第39条则要求处以罚款，或者责令停业、关闭，还需具备“经限期治理逾期未完成治理任务”这一要件。本案中永佳公司是否符合“造成环境严重污染的”，乃至于“经限期治理逾期未完成治理任务的”，裁定书中并未讨论。

本案《资产转让协议书》约定，“永佳公司关停退出造纸行业，回马镇政府受让永佳公司资产并支付对价”。其权利义务的内容与责令停业、关闭的行政决定更为接近，如果行政协议需行使行政职权、履行行政职责，这一要求意味着需具备所替代的行政决定的行为依据上的法定职权，那么本案永佳公司需达到“造成环境严重污染的”、 “经限期治理逾期未完成治理任务”这两项要件，而且其“所造成的危害后果”需达到“责令停业、关闭”的程度（第39条）。根据裁定书对本案事实的认定，《资产转让协议书》首部内容为：根据国家产业发展要求，淘汰高耗能、高污染产业，实现节能减排的目标，依照市、县的有关要求(大英县委〔2013〕23期会议纪要)，甲方自愿关闭公司、退出造纸产业。可见，永佳公司的关闭更多是为了回应国家产业发展和节能减排要求，很难说符合《环境保护法》第39条责令停业、关闭行政决定的构成要件。

最高院以《环境保护法》相关规定为依据，将“责令停业、关闭，限期治理”同等对待，认为大英县政府具有作出这些行政决定的环境保护治理的法定职责，实质上是等同于以《环境保护法》第16条地方政府改善环境质量的事权来认定行政职权。

此外，最高院在2019年的《若干问题的规定》第一条和本案典型案例公布中，也有意在行政协议识别阶段，将行政协议的职权职责是否符合法律规定的判断删去了。最高院行政庭提出，这一修改主要考虑是，法定职责要素只是对“合法”行政协议的界定，并非行政协议的界定，行政协议是否超越职责范围，是法院进一步审理的内容。如果拘泥于“法定职责范围内”，可能将很多行政协议排除在外，行政机关也很可能以此为由拒绝司法审查。这一改变也与本案行政协议识别时，本质要素判断中，对于行政协议替代行政决定的的职权职责依据要求较为宽松的标准相一致。

（四）适用问题二：目的要素究竟辅助还是本质

最高院在最初提出实质标准时就指出，实现行政管理目标或公共利益目的这一目的要素只是辅助要素。这一观点无疑体现了最高院在行政协议识别中，采取的是以“行使行政职权、履行行政职责”这一决定协议标的的狭义解释进路，来识别行政协议，而不是宽泛地以符合行政管理目标或公共利益就具备行政法上权利义务的判断方式。

结合本案事实，目的要素的这种辅助功能表现在，其补充了《资产转让协议书》在替代责令停业、关闭这一行政决定时，行为要件不充分的缺陷。在裁定书的论证中，最高院特别阐释了，“回应国家产业发展和节能减排要求的公共利益、行政管理的目标”发挥了辅助要素功能。最高院认为，《资产转让协议书》的目的是，意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益。大英县委〔2013〕23期《会议纪要》的内容也支持了这一目的。这里目的要素发挥了辅助“行使职权和履行法定职责要素”的作用。本案中大英县政府对高污染企业通过签订协议，给予补偿使其关闭工厂，这一行为在要件和效果上都与《环境保护法》上所规定的法定职权和职责不完全一致，目的要素也许可以理解为，其是对这种“不一致”的一种填补和辅助。当行政协议订立的情形与单方行政行为的要件存在不完全一致之处时，与此单方行政行为一致的目的可以对行政协议的认定起到辅助作用。

然而，本案作为典型案例公布后的下级审诸多案件中，法院往往对“行使行政职权、履行行政职责”的本质要素一笔带过，反而将目的要素作为判定行政协议的重要原因。也恰恰是因为法院在判断本质要素时，不对“协议替代行政决定”所具有的行政职权进行论证，从而导致本质要素认定极为宽松，目的要素也不再起到辅助作用，而是与本质要素一样成为必要的要素之一。进而，由于“符合行政管理目标或公共利益”的解释难以标准化，行政协议的界定标准就成为没有什么实用价值的裁判标准了。

例如，关于《拖车合同》是否属于行政协议的案件中，法院认为，案涉《拖车合同》系被上诉人为履行道路交通安全管理法定职责，而与信海公司订立的协议，其意在通过委托上诉人将违停车辆拖移至被上诉人指定的停车场进行管理，以实现道路交通安全的行政管理目标，维护公共利益，符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议。然而，判决书中完全没有论证为什么签订《拖车合同》符合交通安全管理法定职责，没有说明拖车合同替代何种行政决定从而行使行政职权履行职责。《拖车合同》若视为民事合同，也完全可以实现道路交通安全的行政管理目标，维护公共利益。仅从目的的角度，认为《拖车合同》属于行政协议，则行政协议的范围过于宽泛不确定。

此外，关于与原土地使用者签订还建幼儿园及教职工住房安置的协议，法院认为“足以证明案涉还建协议签订的动因系出于实现公共服务或者行政管理目标，且还建协议的形成过程系在县政府同意及授权后，由其各职能部门分步骤、按流程共同参与完成。实质上，案涉还建协议所隐含的内容已具备行政协议形式和实质标准，也已对田园地产公司的权利义务产生实际影响”。在涉及镇人民政府委托建房的协议中，法院认为“实质标准是协议目的为实现公共利益需要或实施行政管理。本案双方当事人于2013年11月19日签订的《协议书》，系根据集镇总体规划需要，被上诉人将殷汇镇原派出所、原工商所地块交由上诉人开发建设，故案涉纠纷系因被上诉人作为行政机关在履行行政管理职责并基于殷汇镇集镇总体规划建设和实现公共利益需要和上诉人签订的协议，权利义务的来源是为实现公共利益需要”。在公安局与企业合作建设交警支队驾考中心的案件中，法院则认为“合作建设协议为体现公共利益，并非行使行政职权、履行行政职责”。以上案件，法院都未对协议提到行政决定的职权进行论证，笼统地判断存在授权，并直接适用目的要素进行判断，从而使拖车、建房等传统的民事法律关系都纳入到行政协议的范围之内。

之所以出现下级审判决与典型案件大英县永佳公司案的判决要旨不一致的现象，其原因，一方面在于理论界和实务界都未能充分分析大英县永佳公司案关于行政协议实质标准判断方式的裁判要旨；另一方面在于，我国理论上行政协议的概念在继受国外理论的过程中，未能充分挖掘国外理论形成的制度基础。

大英案中最高院在继受基础上，提出了在替代行政决定情形下的行政协议，并且蕴含了在行政决定法律依据构成要件不足的情况下，目的要素的辅助作用。然而，大英案并未涉及法律未明确规定可以作出行政决定的情况下，协议可否构成行政法上权利义务的情形。因此，下级审诸多案件中出现了行政机关与公民、法人或其他组织签订协议，然而协议标的并不具有作出行政决定的前提。中国行政协议的实践与德国、台湾地区都不一样，针对实践中出现的大量争议，司法要有所回应，从而导致过于限缩的实质标准判断方式反而不适应司法实践和争议的解决。

四、余论：学说的反思

如上文所述，司法裁判在行政协议识别时，尽管最高院提出了实质标准的判断方式，但是下级审对其内涵却有不同的理解。学说上也未形成通说。学说上采用最宽泛判断方式的是主体说，该说认为，不进行实质判断，只判断形式标准即可。宽泛性仅次于主体说的是目的说，其认为，以实现行政管理目标或公共利益的协议都应认定为行政协议，产生的都是行政法上的权利义务关系。但诸多学者认识到目的说过于宽泛，从而提出“公务标准”来限制目的说。杨靖文直接以“产生于行政主体的职责要求、一般来源于法律的明确规定或概括性授权”的“执行公务”来界定“实现行政管理或公共服务”的目的，但“产生于行政主体的职责要求、一般来源于法律的明确规定或概括性授权”具体如何应用，他并未清楚阐明。陈天昊在对民庭案件的梳理基础上，提出“当协议拟实现之‘行政职责’足够重要时，需要承认行政主体在该协议中享有作为‘公共事务管理者’的必要权力”，似乎仍然是回到“法定职责”去界定“公务标准”，但这里的“职责”具体在法律根据上有何要求，陈天昊也并未清楚阐明。此外，韩宁的“权利义务来源说”基于对大量案件的识别标准的总结，提出“行政法规范的内容”、“ 受到前置行政行为的波及”、“本身就在行政程序中展开”这三项标准，其初步指出了判断“行政法上权利义务”这一要素与行政法律根据的关系。于立深的“公权力要素说”，看似公权力概念较为宽泛，实则其借鉴了台湾地区的相关学说，即公权力是指协议所替代的行政行为的法定职权。从而，公权力要素说主张，行政协议是对行政行为的替代，必然要具备行政行为上的依据，从而构成了“行政法上权利义务”比较限缩的解释。

大英县永佳公司案中，最高院提出的实质标准即协议标的的判断方式，以作出行政决定（行政行为）的职权为基础，以目的要素来辅助论证。可见，在识别行政协议的阶段，最高院并未采取宽泛的主体说或目的说，而是接近于公权力要素说的内容。尽管协议是否职权合法、是否履行法定职责仍可在实体审理中判断，但在诉讼程序一开始识别行政协议时，最高院并未以过于宽泛的方式界定行政协议，可能一方面考虑到和民事庭的案源区分，另一方面，也为了促使行政协议具有职权上的依据。因此，学说上需要结合我国行政协议的实践，分辨继受于国外的各种理论的生长环境和制度基础，提出适合于我国的行政协议界定标准学说。

大英县永佳公司案的判决除了为识别行政协议提供了判断标准和方式，也提示出行政协议是否需要法律根据的问题。行政机关为了实现行政职能或行政目的，自由地采用协议的手段，行政机关作为合同一方的意思自治，很有可能将逃逸出依法行政原则的约束。近年来实践中运用协议手段的行政活动愈发广泛，因此，司法裁判中行政协议界定标准应当与行政协议合法性、效力审查一同起到引导行政机关依法采取行政协议方式行使行政职权。过于宽泛地界定行政协议，尤其是将“实现行政管理目标或公共利益”这一目的要素作为识别行政协议的实质标准，将使行政机关在实践中在法定职权以外广泛运用协议手段实现其行政目的，进而脱离依法行政的框架。