行政协议第三人原告资格认定标准

王红建

（郑州大学法学院教授）

[摘 要]：行政协议因以实现公共利益和行政目的为内容因而带有公共性，导致其订立和履行当中可能影响到第三人的权利。是否具备原告资格是行政协议第三人能否获得司法救济的敲门砖。传统行政协议第三人原告认定理论聚焦利害关系标准，却无法兼顾到行政协议这一双方行为的特殊性质，导致了认定范围与应然不符的现象。对于行政协议第三人原告资格的认定应考量行政协议在民事和行政上的双重属性以及其对合同相对性的突破，对传统利害关系进行修正。同时参照第三人的诉讼请求这一关键要素，形成“利害关系—诉求标准”的两阶行政协议第三人原告资格认定标准，增强其在实践当中的可操作性，进而完善对行政协议第三人的权利保障。

[关键词]：行政协议；第三人原告资格；协议相对性；利害关系；诉求标准

一、问题的提出

政府权力范围是当代行政法的永恒话题。当文明社会挣脱了专制与独裁，开始限制行政机关的行为，有限政府理论已然成为公理。曾经人们期待政府对公民的干预越小越好，但是历史已经证明，“守夜人”并不能提供“从摇篮到坟墓”的呵护，政府需要及时适当的干预社会事务才能让社会保持健康发展。在社会公共事务呈现爆发式增长的今日，仅靠公权力主体难以满足所有的社会发展所需的优质公共服务需要。出现了越来越多公权力主体同私主体通过协议共同实现公共服务等行政目的的行政协议 现象。

行政协议在我国不断发展的同时也产生了很多亟待解决的法律问题。2014年修订，于2015年生效的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，在规范上将行政协议纠纷纳入行政诉讼的受案范围。其中第25条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。由此，行政协议第三人原告资格问题核心似乎就落在利害关系的认定上。但在实践中仅凭此标准并不能解决每一类行政协议第三人的原告资格认定问题。需要有一个适应行政协议第三人性质且清晰明确、便于操作的尺度标准，才能使权利不失于救济的同时又能兼顾提高司法效率，节约司法资源，避免滥诉。

二、行政协议第三人原告的基础理论

（一）行政协议对合同相对性原则的突破

1.合同相对性原则的基本理论

合同相对性的渊源最早可以追溯至罗马法的“任何人不得为他人缔约”，后经发展被很多国家采用。作为传统民法学合同理论 当中的基本原则之一，其含义是合同法律关系只发生于合同当事人之间。

具体而言，协议相对性原则的内容包括主体的相对性、内容的相对性和责任的相对性三个方面。其中主体的相对性是指合同法律关系的效力范围只及于缔约当事人之间而不及于当事人之外的人。当协议内容设定的权益受到侵害之时，受侵害方仅能向订立协议的另一方提出损害赔偿请求，即使有损合同利益的情况是由无合同权利义务的第三人所直接造成的，受损一方也只得向协议中的另一方提出诉求而不得向该协议之外的第三人提请求；内容的相对性指缔结协议的权利义务只能涉及当事人双方，不得对当事人之外的第三人设定义务；责任的相对性是指对于协议纠纷，只能由一方当事人对其他当事人主张权利，由一方当事人对其他当事人承担责任。既不能由协议之外的第三人承担责任，协议之外的第三人也不得主张协议当事人承担责任。

但是随着社会关系的复杂化和合同关系的不断发展，合同相对性原则亦存在突破的现象。合同相对性原则并不意味着合同之义务主体绝对特定，其适用范围应以旨在实现履行利益之权利义务为限。传统契约理论中缔约主体、缔约内容以及责任范围都限定在了合同当事人之间，缔约者不能擅自影响他人的权利义务，第三人亦无权干预缔约者之间的契约。这使得合同的效力范围和救济范围变得明确，有利于法律秩序的建立与维护，充分体现意思自治原则。

随历史的变迁，社会的演进，合同行为所依赖的社会环境相比于传统契约理论被塑造的时代大不相同。现代社会人与人之间的联系更加紧密，与此同时合同的种类理论也进一步发展，很多影响协议当事人之外的第三人的合同得到了立法及司法的认可。由于第三人的权利义务被加入的当事人缔结的协议当中，为保障协议第三人及当事人之权利，客观上需要对合同相对性原则形成突破，形成第三人参与到合同法律关系当中的情况。

实践表明在某些情形下，如果恪守严格的合同相对性理论，将会损害合同第三人的利益，也不利于社会经济活动的正常进行。因此，一些情况下协议相对性的突破在可以平衡合同当事人和第三人间的利益，体现鼓励交易的现代合同法理念。

2.行政协议对合同相对性的突破

行政协议是合同制度的新发展，其特点在于缔约主体并非平等主体而是行政机关和一般民事主体之间订立的协议，协议的内容是实现行政目的和公共利益，如此特点决定了行政协议势必会在某些方面突破合同相对性原则。

行政协议具备民事性与行政性的双重因素，其在外观上符合合同的形式要件。同时由于协议一方是行政主体、协议内容涉及到公共利益，在不违背《民法典·合同编》以及民法基本原则的前提下，同时依据行政法规、规章对行政协议进行规范和约束。在行政协议的缔结上，应当满足合同理论的要求，行政主体于行政相对人在意思自治基础上设定双方的权利义务，并不能直接为协议之外的第三人增设义务，为他人订立合同，这些在合同制度的基本框架内进行的行为符合合同相对性原则。

行政协议突破合同相对性的最主要原因在于行政协议的行政性。其一，就缔约主体而言，当行政机关为实现行政目和公共利益而而与相对人缔结行政协议时，行政机关代表公共利益而非私人利益，在这一点上突破了协议主体的相对性；其二，在内容上，行政协议的缔约内容是公共事务，这导致其内容几乎必然会超越缔约主体之间而影响到第三人的权利义务，对协议相对性理论产生突破。其三，无救济即无权利，当行政协议的内容或缔结协议的行为损害第三人的权利时，缔约方应当为此承担责任。当第三方对协议的内容主张权利时，就形成了对协议责任相对性的突破。

3.合同相对性的突破对原告资格的影响

原告资格是指符合法定的条件，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。享有原告资格的原告，只要认为其合法权益受具体行政行为的侵害即可提起行政诉讼，并不要求真正侵害其合法权益的事实。原告资格实质上是对适格主体能够就特定标的提起诉讼的可能性的保护。在协议相对性原则被突破的情况下，当事人之外的第三人参与到协议关系当中，对协议的缔结与履行具备请求权，为了保护第三人之权利之实现，法律赋予突破协议相对性参与到协议关系当中的第三人原告资格。

就行政协议而言，当行政协议涉及缔约方之外的第三人的权利义务，第三人即具备了享有请求权的可能性。从权利救济的角度出发，应当赋予行政协议所涉及的行政协议第三人原告资格，以保障权利不失于救济。由于行政协议的内容涉及公共事务，合同的缔结与履行可能影响多人的权利义务，行政协议第三人的认定以及原告资格的赋予问题尤为关键。实践当中存在应当被赋予原告资格的协议第三人未能够获得原告资格，致使其受到损害的权利未能得到救济的情形。但如若不加区分地赋予所有对行政协议主张权利的人以原告资格，则会造成滥诉和诉讼资源浪费的情形，亦不利于实现权利的有效救济。

（二）行政协议第三人的类型

依据最高人民法院2019年12月发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》,为方便分析赋予行政协议第三人原告资格的正当性，本文从行政协议过程的角度分析将行政协议第三人进行如下三种分类。

其一，协议缔结过程中的行政协议第三人，包括公平竞争权人和因缔约相对人错误而产生的行政协议第三人。如刘莘教授曾指出:“在传统计划经济体制下, 国家不必为订货发愁, 行政命令、下达指令性计划都可以达到国家的目的。但在市场经济条件下……国家要得到需要的物资, 大量地依赖于订货合同”此外，政府欲进行大型公共设施建设招标、政府举办的具备公共性质的拍卖活动、自然资源特许开发权的授权等，都可能形成多数人都想要成为缔约相对人的竞争局面。如果行政机关不能公正选择缔约相对人，就可能对缔约竞争权人的权益造成损害。同样地如果行政机关在征收补偿协议当中于错误的权利人缔约或者只与部分的权利人缔约，就会损害真正权利人的权利，产生共有人型、债权人型和抵押权人型的行政协议第三人。

其二，协议履行过程中的行政协议第三人。即行政协议的内容涉及了缔约双方之外的权利义务，如果缔约双方不按照约定履行义务，即可能损害第三人的权利。根据合同法理论对合同第三人的分类，包括利他合同第三人和第三人负担合同第三人。同时，由于行政协议目的的公共性，此类第三人当中很有可能存在集体成员型的行政协议第三人。

其三，协议行为侵权的第三人。虽然有的行政协议其内容并没有规定第三人的权利义务，但同样由于行政协议目的的公共性，导致缔约双方在履约过程当中的行为可能损害他人的利益。但是需要说明的是，若因为行政协议缔约的行政机关或者缔约相对人出于非行政协议的目的而进行的行为致使第三人权利义务受到损害，则不能认定为因履约而侵权，只能形成一种单方利害关系。

三、实践中行政协议第三人原告资格的认定情况

（一）认定行政协议第三人原告资格的立法依据

对行政协议第三人原告资格的认定的依据在于《行政诉讼法》第二十五规定的“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院2019年12月发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》当中对行政协议可能存在的利害关系给予了比较充分的说明。其中第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。同时第五条规定了三类可以认定原告资格的情形利害关系的认定情形可以作为认定行政协议第三人原告资格的依据。但仅凭利害关系来判断是否具备原告资格过于抽象，且行政协议具备不同于一般行政行为但特征，若机械地套用上述规范，则会使行政协议第三人原告资格但认定范围偏离应然标准。

（二）实践认定当中存在的问题

白云锋博士总结将实践当中对于行政协议原告第三人的判断标准归纳为五种理由，分别是“相对人标准”、“法律法规特殊规定”、“与行政相对人存在基础纠纷”、“与行政机关其他行为存在关联”、“利害关系实体要件”，进而得出对于行政协议原告资格的认定，并认为这五种理由当中的前四种理由缺乏审慎的观点。据此分析，法院对于行政协议第三人原告的认定标准缺乏专门性，基本上只有裁量“利害关系”这一条标准。

王晶法官专门总结了协议之外的第三人提起行政诉讼的司法实践现状，发现实践当中行政协议第三人提起诉讼存在着“起诉率高”、“裁驳率高”、“服判息诉率低”这样“两高一低”的明显特征。

本文旨在探寻行政协议第三人起诉资格标准认定问题，构建一种认定范围更加合理、统一的认定标准，以求更好的保障行政协议第三人的权利。因此，笔者聚焦于法院对于行政协议第三人是否具备起诉资格的利害关系标准运用是否统一作为案例分析的切入点，通过在裁判文书网上以“行政协议”、“第三人”、“原告”、“资格”为关键字检索分析法院认定行政协议第三人原告资格所采用的的标准，通过检索结果分析法院在实践中对立法及解释规定的“利害关系”标准的适用情况。最终得出如下结论：

1.认定范围有变宽的趋势

2014年修订的《行政诉讼法》终于将行政协议纳入行政诉讼受案范围。同时将原告资格从“法律上的利害关系”修改为“利害关系”，为行政协议第三人的原告资格打开空间。但是由于法律规范于司法解释仍相对空缺，法院仍只能通过对“利害关系”进行判断。此时对于提起诉讼的行政协议第三人，法院多以非协议当事人为由不予认可其原告资格。

随着2015年颁布的《<行政诉讼法>司法解释》列举了若干有名行政协议并进一步解释了利害关系的范围，以及2019年最高人民法院发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》进一步明确了行政协议因利害关系而具备原告资格的范围。法院据此基础之上确定了诸如土地房屋物上权利人、半数以上具体成员对集体签订的土地出让协议的原告资格、因合同履行而导致权利受损、以及因具备确认利益而具备利害关系等行政协议第三人的原告资格。这一司法解释的出台拓宽了行政协议第三人原告资格的认定范围，但仍不能完全解决行政协议第三人的原告资格认定问题。

2.利害关系判断标准不统一、不完善

在行政协议第三人认定范围渐宽的情况下，一个明显的问题就是法院对于实践当中提起诉讼的第三人是否具备利害关系的标准并不统一。其主要体现在一些案例当中，法院仍然以起诉人是否为协议的签约人作为利害关系的判断标准；在一些起诉人请求撤销行政协议的案件当中，法院依靠民法规范第三人撤销之诉的原告资格的判定规则来判断起诉人是否具备原告资格；以及在立法规范层面上具体的法律规范对利害关系的评价标准也存在不统一不完善等情况。

例如在何德元、沈阳市浑南区人民政府二审行政裁定书当中，二审申请人何德元作为行政协议的第三人主张撤销浑南区五三街道征收服务中心与何红艳签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。对于其原告资格的认定，最高院援引了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但是其否定何德元原告资格的理由为“本案中，何德元非签订被诉行政协议的相对人，且在起诉状中自述：‘决定将部分征收补偿分给女儿何红艳，并由何红艳办理拆迁补偿手续。’故何德元起诉该补偿协议无原告资格，原审法院裁定以此为由裁定驳回其起诉并无不当。”在本案当中法院仅以非签约人这一条因素作为判断利害关系的标准明显有失对利害关系标准的充分考量。

在方婷婷第三人撤销之诉一案中，方婷婷作为协议第三人请求撤销宁波市海曙区旧村改造管理服务中心（原宁波市海曙区旧村改造办公室）与戴永利签订的《集体土地上住宅用房拆迁货币安置协议》。虽然这一协议具备行政协议的性质，但对于方婷婷的原告资格，再审审查法院则援用《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百九十二条之规定，以民事规则否定来方婷婷的原告资格。

3.缺乏对协议第三人诉求的考量

从诉的基本价值出发，分析行政协议第三人原告资格还应当考量其诉讼请求，即原告是否与其诉求具备确认利益或是其请求是否能够救济其收到损害的权利。但实践中法院对行政协议第三人原告资格的判断基本都按照现有法律和司法解释规定的利害关系这一标准进行的，极少有法院在审查行政协议第三人原告资格的过程当中考量过行政协议第三人的诉讼请求对于原告资格对影响。

在石良军、两当县通力矿业开发有限公司再审审查与审判监督行政裁定一案当中石良军作为协议第三人认为自己与嘉陵江西坡段《两当县采砂权出让协议》及其补充协议具备利害关系关系并请求确认协议无效。在对石良军是否具备原告资格的认定过程当中，法院认为被诉协议是由两当县水务局和两当县通力矿业开发有限公司签订的，该协议载明两当县水务局通过公开举牌竞价方式将嘉陵江西坡段采砂权有偿出让给通力公司。2017年11月7日，两当县水务局向通力公司送达《合同解除通知书》，以通力公司在协议履行过程中存在严重违约行为为由，解除被诉协议。由此可见，石良军并非被诉协议的签订主体，不具有请求确认被诉协议无效的原告资格。

上述案例当中虽然法院考虑到了作为行政协议第三人的石良军对行政协议不具有确认利益，但是最终将对于石良军的主张无法救济其受到影响对权利，因而把不具备确认利益的这一判断归诸于不具备利害关系。如果起诉人的诉讼请求无法救济其受到影响的权利，其起诉自然丧失了基本价值。但利害关系是一个客观评价标准，而起诉人的诉求是一个纯粹出自于起诉人主观的因素，两者并不相同，不应当将之纳入利害关系考量范围。作为判断原告是否适格的因素，第三人的诉讼请求应当单独作为考量标准并予以重视。

四、现有标准及其困局

（一）认定标准的现有观点

现有的对行政协议第三人原告资格的认定理论主要还是围绕“利害关系”标准展开理论阐述，形成了实际影响说、特殊利益说、要件说、保护规范说等诸多判断基准。

“实际影响说”主张当行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或者将要产生实际影响时，可认定该行政行为与当事人有利害关系。“特殊利益说”主张原告应当具备“与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或具有某种特殊利益” 。“要件说”主张判断利害关系是否存应当满足要件化标准，只有满足各方面的要件标准，第三人方才具备原告资格得以提起行政诉讼。对于认定要件又存在有四要件 、三要件 ，两要件 的不同标准。

近些年来，国内有不少学者从比较法角度出发，主张借鉴德国的 “保护规范说”来确定我国行政诉讼的原告资格问题。“保护规范说”认为在判断原告资格时要审查行政机关 “个案中所适用的法规是否存在保护私人利益的目的，如果存在，则为保护规范。私人基于这种规范，即享有请求权”， 具备原告资格。“‘保护规范理论’将认定行政诉讼原告资格审查的重心由‘判断利害关系’转为 ‘探求法规的规范目的’”

（二）现有认定观点存在的问题

以“利害关系”作为行政协议第三人原告资格的认定标准，源自于对一般行政行为第三人的原告资格的认定时所采用的标准。但是行政协议相比于一般行政行为具有兼具行政性与民事性的特殊属性，仅靠一般的行政行为的利害关系原理来判定行政协议第三人的原告资格则会显现出不适应性。

就“实际影响”说而言，可诉的一般行政行为通常把行政法律关系限缩在行政机关与行政相对人之间，其产生的行政法律关系相比于一般行政行为所产生的行政法律关系更加宽泛，按照实际影响说的标准都可以具备原告资格，这时就要考虑到实际影响的大小标准来具体判断可以被认定为利害关系的范围。“特殊利益说”的问题在于否定了同类型的行政协议第三人的起诉资格。在行政协议的场合，由于协议内容与公共利益有关，可能存在有较多的行政协议第三人，不能因为某种权利受到影响的不是独自而是多个人就否定其提起诉讼的资格。“规范保护说”的不适应性在于“规范保护说”作为舶来理论，相较于我国法律体系显现出的不适应性：在立法方面，我国目前行政立法的体系与质量仍有待进一步完善和提升，不能提供充足的规范标准；在司法层面我国对行政立法的司法审查范围不同于德国制度，审查规范是否出于保护私人利益的目的难以达到预期目的。同时，法规是否有保护私利的目的本身同我国法律规定的与第三人的利害关系本来就是两个判定标准，采取“保护规范论”一定程度上偏废来目前的利害关系理论成果；其三，“保护规范说”旨在探究行政行为所依据的行政法规之目的，但行政协议不能等同于行政立法，协议本身是双方从各自利益的角度互相设定权利义务，无从以“保护规范说”的角度探究是否具有保护私主体权益的目的。

五、利害关系要件——诉讼请求二阶层判断方法

判断起诉的第三人是否具备原告资格应同时考量是利害关系以及其诉讼请求两个因素。在具备利害关系的基础之上，行政协议第三人的诉讼请求是判断其能否作为适格原告的重要影响因素。若行政协议第三人并不会受到就其所提出的诉讼请求进行判决所产生的既判力影响或者提出确认之诉的行政协议第三人与被诉行政协议没有确认利益，即使被诉只行政行为本身存在瑕疵，考虑到诉讼经济性以及当事人提起诉讼的原理，亦不应赋予提起诉讼的行政协议第三人以原告资格。因此应当采用利害关系要件加诉讼请求的二阶判断方法最终认定行政协议第三人是否具备原告资格。

（一）利害关系成立要件

本文以行政协议成立——权利义务受到直接影响——具备因果关系三个要件来认定行政协议第三人的利害关系标准。笔者认为，在行政协议诉讼制度仍有待进一步发展，且目前尚没有相关的《行政程序法》、行政协议相关制度相对不完善的我国而言，宜采取要件说作为第三人利害关系认定标准框架。一者，便于理解操作。要件说的认定是法学当中最一般的认定标准，采取要件说，司法机关可以有效地对行政协议第三人是否符合利害关系标准进行判断，进而在现有法律体系内对行政协议第三人的利害关系形成较统一的标准。二者，采要件说可以有效调和行政协议第三人利害关系标准与一般行政行为的利害关系标准的差异。

1.行政协议的成立

行政协议的成立是判断行政协议第三人利害关系的前提性标准，没有成立的行政协议，即无从提起诉讼。基于行政协议在外观上的合同性质，应当以合同成立的判断规则来判断行政协议的成立。

行政协议的生效并不是判断利害关系的标准。虽然张青波教授认为“从法院审查行政协议的经验看，行政协议是否合法有效是解决行政协议纠纷不可逾越的前提” ，但需要说明的是在行政协议第三人利害关系标准（即原告资格）的判断上，应当以行政协议的成立而非生效作为判断标准。其原因是就一般协议而言在生效的基础上需要满足主体适格、表意真实、标的不违法法律法规公序良俗且具备可实现性才能生效 。而就行政协议而言，在具备一般协议生效要件的基础之上，在协议标的方面，应当要求目的具有行政性、缔约具备法律法规依据，已经行政目的的可实现性才能认定。这一认定过程相对复杂，很多行政协议的效力需要司法机关专门判断。同时也可能存在因为协议内容损害了第三人利益而本应属无效的行政协议，这时若协议的缔结双方并不顾及协议是否有效而履行协议约定之内容，就有必要赋予遭受协议第三人以原告资格，使其得以得以提出行政协议无效的主张。例如在建德市下涯镇人民政府、骆梅珍乡政府二审行政判决书当中，上诉人作为行政协议的第三人，其诉求就是确定行政协议无效。这种情况下行政协议之效力仍有待司法审查，若不赋予行政协议第三人以原告资格，则协议有效性的司法审查无从发起。

由于行政协议兼具合同性与行政性，对于行政协议的成立标准，学界存在行为说和关系说的争论。按照行为说观点，将行政协议的本质看作是行政行为，则应当以行政行为的成立标准来认定刑侦协议的成立生效。关系说则将行政协议的实质认作是一种合同行为，那么以合同的成立生效要件来作为判断标准。

笔者认为，行政协议是对行政机关行为高权的突破，其无论在外观上、订立及履行的过程上都符合合同标准，其行政性体现在协议的行政目的，。应该以双方合同关系的成立作为核心认定标准。只有协议成立，行政协议法律关系才可能存在。对于行政协议的成立标准，可以从一般合同的成立到行政协议的成立两个层面认定。首先对于一般合同的成立，可以采通说：即当事人、意思表示、协议标的三要素。在协议成立的基础上再判断该协议是否为行政协议。对于行政协议的认定，虽然有仍有不同观点，但大多数论者都以协议标的为行政目的或公共利益为标准。在满足两者的情况下即认定协议为成立的行政协议。

2.权利义务受到直接影响

行政协议第三人具备原告资格的第二个要件为行政协议第三人的权利受到直接的影响。这一标准不同于“实际影响说”判断准。对于“直接影响”的解释，需要明确行政协议往往就行政目的、公共事项缔结协议，这就导致行政协议可能影响到相当多人数的权利义务，产生相对多而广的第三人，但是这些主体受到的影响也可能是间接的、微弱的，并非全都值得由诉讼方式保护。例如某市同A公司签订了天然气供应协议，并不意味着A公司供气范围内所有的市民都是该行政协议的适格原告，在A公司履约过程当中，同一户市民或一个社区的业主们就具体供气方案的纠纷或微小细节的纠纷与A公司同某政府的行政协议之间的关系是间接性的关系，不应该认定上述的市民或业主对于该行政协议的原告资格。

权利义务具备直接性的标准在于其是否具备值得诉讼制度去保护的价值。诉讼是一种高成本的救济途径，其目的并非是去修复所有社会关系的瑕疵，而是去保护社会当中关键的、重要的、明显的法律关系。由于行政协议的内容可能涉及到数量相当多的第三人，需要在实践当中具体判断这样的影响是否具备直接性。同时在对行政协议第三人所主张的权利认定上，作为起诉资格的审查，应当认定原告是否具备相应的主观权利来判定原告资格。

3.具备因果关系

认定行政协议第三人与行政协议之间利害关系的重要枢纽就是两者之间具备因果关系。因果关系是一种原因与结果之间引起与被引起的关系，在行政协议的场合是指行政协议第三人所收到的直接性的影响是由于行政协议的缔结和履行所引起的。对于因果关系的判断标准，应当采取盖然性认定标准。就举证责任而言，虽然在行政诉讼当中对于行政行为的合法性负有举证责任，但是这并不意味着被告对一切事实都承担举证责任。在行政诉讼当中原告应当证明其符合起诉的法定条件 即具备起诉资格。而法院应当在原被告提出的证据之基础上判断原告所受之影响与被诉行政协议之间是否具备因果关系。

行政协议只是实现行政目的手段方式之一。有时可能作为实现行政目的的诸多环节之一出现。实践当中很多原告资格认定存在争议的症结有时在于第三人权利义务受到影响的真正原因可能是与某行政协议具备相同行政目的的其他行政行为所引起。如若混淆，可能形成因果关系的割裂，权利无法得到救济的情形。故而有必要从反面认识因果关系割裂的情形：其一，原告可能由于与行政协议具备同一行政目的的其他行政行为的影响而对行政协议提起诉讼。其二原告因为行政协议缔结方主体的实质上与协议无关其他行为带来的影响而就行政协议提起诉讼。在这两种情况之下，原告都割裂了其所受影响与行政协议之间的因果关系，因而不具备与行政协议之间的利害关系。

（二）诉讼请求标准

1.行政协议第三人诉求范围

从诉的类型角度，原告诉求可以分为确认之诉、给付之诉、变更之诉和形成之诉。由于第三人在诉讼当中的特殊地位，行政协议第三人一般只能提起确认之诉或者变更之诉。特定情况下通过简单变更协议内容可以保障第三人权利，同时又不影响缔约目的之实现的，行政协议第三人也可以提起变更之诉。受限于合同相对性原则，行政协议第三人无法提起形成之诉。

具体而言，在行政协议第三人提起确认之诉的场合，其可以主张确认的范围是确认行政协议的存在有效和确认行政协议的无效。对于已经成立生效的行政协议，基于信赖保护原则，缔约双方不得任意撤销行政协议。当行政协议第三人基于对已有行政协议的信赖而付出了一定的正当成本时，若缔结行政协议的双方撤销协议，或者是以其他理由否定协议效力、不履行协议，则行政协议第三人得向法院主张确认行政协议的效力。若行政协议的缔结方未经行政协议第三人之同意而缔结了内容有损第三人权利的协议，或者未经行政协议第三人之同意在协议中为其增设义务，第三人得向法院主张行政协议全部或部分无效。

对于行政协议第三人提出的行政协议无效之主张，不能仅依照对于行政行为无效的标准来进行判断，而应当同时考量行政协议的合同性质来做出判断。目前我国大陆司法实践当中主要是参照现行《行政诉讼法》第七十五条对于行政行为无效的条款的规定 ，以及最高人民法院2017年颁布并于2018年施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条关于重大且明显违法第四种情形 来做出对行政协议无效的判断。但将这一规范适用于判断行政协议无效的判断显然没有兼顾到行政协议的合同性质。我国台湾地区参照《德国行政法》之立法经验，于我国台湾地区《行政程序法》第一百四十条规定了未经第三人同意订立的影响第三人之权益的行政契约无效 ，从关系说的角度赋予了行政协议第三人主张协议无效的权利。笔者认为这一规范值得大陆地区在制定具体行政协议制度时参考借鉴。

行政协议第三人提起的给付之诉一般限于请求协议缔结方按照约定进行履行给付以及对因缔约方损害了行政协议第三人的权利而主张的赔偿或补偿给付。就前者而言，其情形类似于第三人利益合同。同样依据信赖保护原则，当行政协议第三人为行政协议的内容约定的有关第三人的利益而投入了成本时，行政协议第三人不仅可以主张行政协议有效，同时可以进一步主张缔约方履行合同内容以保障自己的预期利益得以实现。

如果是因为行政协议缔结方履行行政协议的行为或者是与履约有关的行为损害了第三人的权利，那么因行政协议的履行到出现的侵权性质的第三人即有权以行政协议第三人的身份就此行政协议提出赔偿或补偿其损失的诉求主张。其原理类似于侵权诉讼，但是由于诉讼的标的是履行行政协议的相关行为以及行政协议，因此应当由行政庭进行审理。

由于行政协议第三人非合同当事人，其几乎没有提出变更之诉或者形成之诉的空间。这种情况是由合同相对性而决定的：行政协议的内容只能由缔约双方决定，第三人的诉求仅限于防御行政协议给自身带来的损害以及根据信赖保护原则而对预期权利的保障，无权变更协议的具体内容。同理，作为缔约人之外的第三人，亦无权提起形成之诉去主张自己与协议当事人或其他第三人之间形成某种新的法律关系。

只有一种情况可以作为行政协议第三人无权提起变更之诉的例外。当行政协议的内容出现细节或者数字上明显错误而影响到第三方权利，而这种错误是由于缔约双方的错误而导致了协议内容与缔约双方的内心意思不符，且缔约双方承认这一错误并就修改同协议第三人达成一致。尽管这种情况一般都会以协商的方式解决，当行政协议第三人提起这种变更请求时，法院也应当受理其所提起的变更之诉。对于行政协议第三人不得提起形成之诉，笔者认为在这一点上并不存在例外。

2.诉求与诉的利益对原告资格认定的影响

在德国法理论中，诉的利益被称为“权利保护利益”。具有权利保护的价值是任何诉的合法要件，由于第三人对行政协议提起诉讼是在公法领域对合同相对性对突破，对诉的利益的审查更显重要。对于行政协议第三人对起诉是否具备诉的利益，则应依靠对其诉讼请求与诉的标的之间的联系进行审查。

行政协议诉讼的诉讼标的为行政机关与缔约相对人之间以及第三人与行政协议缔约方之间由行政协议产生法律关系。只有行政协议第三人将会受到对于其诉讼请求进行审理而产生既判力影响时，对行政协议第三人原告诉求的审理才具备了诉的基本价值，行政协议第三人始具备原告资格。也就是说行政协议第三人对诉讼请求必须与自身权利义务所受到的影响有关。

具体来说，当行政协议第三人提起给付之诉，在符合利害关系要件的基础上，需要判断其给付请求与其所受到之影响的关联性。只有第三人的给付请求具备修复行政协议第三人权利所受之影响的可能性时，才有继续审理当必要性。如若行政协议第三人所主张的诉求与其因权利说受到影响无关或者即使对其诉求进行审理也不具备对其最终产生救济对可能性，则属于无关诉求，不应认定其原告资格。

当行政协议第三人提起确认之诉，主张确认行政协议的效力或者确认其无效时，需要考量该第三人是否对该诉讼标的享有确认利益。即行政协议第三人是否能够通过确认行政协议的生效而实现本应属于协议第三人的权利，或者其是否能够通过确认协议的无效使其正当的权利免遭损害。当行政协议第三人提起给付之诉时，需要考量协议第三人是否享有与其所提出的给付请求相关的给付利益。只有行政协议第三人所提出的履行给付的请求在行政协议的规定范围之内且能够通过这种给付实现第三人本应享有的正当利益的时候才能认定行政协议第三人的原告资格。同时需要说明的是这种利益也应当是一种主观利于而不要求其经过审理之后客观存在。

实践中可能会出现行政协议第三人受到了轻微损害，可以通过履行协议、补偿或者赔偿来救济其权利，但第三人却坚持主张确认被诉行政行为无效的情况。在行政协议的场合，确认利益的认定标准不是具备相关性而是具备必要性，只有确认行政协议的效力是保障行政协议第三人权利的必要手段时，才能认定其确认利益。其原因在于：一者，应当遵循原告在能够提起给付之诉时不允许提出确认之诉的原理 ，在能够救济第三人的情况下，兼顾协议目的得以实现。二者，行政协议以实现公共利益为目的，其涉及的利害关系往往超越协议上方而影响到公共利益的实现。因此当第三人提起确认之诉时，应当在第三人的利益与协议所涉及的公共利益利益之间进行裁量，只有当第三人受到的影响通过确认行政协议的效力来修复的必要性时方可以认定其确认之诉的原告资格。

（三）结论

通过上述分析，认定行政协议第三人的原告资格不能仅依靠利害关系标准解决，还应当考量诉讼请求标准，最终形成先判断利害关系，再通过分析其诉讼请求与诉的利益最终判断是否具备原告资格的“利害关系要件-诉讼请求”二阶标准。其思路如下图所示：

六、结语

随着经济社会的高速发展，行政协议被越来越多的应用，也产生了很多亟待解决的问题。行政协议原告资格的认定是解决行政协议纠纷的首要的问题。对于原告资格的确定决定了司法对于行政协议纠纷的救济范围、当事人与第三人的权利是否能够得到有效的救济。

目前根据对一般行政行为原告资格认定标准为蓝本衍生的“利害关系”标准受限与将行政协议认作“行为说”的影响，并未顾及行政协议制度的合同属性。同时仅通过从“利害关系”一条概念当中榨取行政协议第三人原告资格对认定标准，在日渐复杂化对行政协议司法时间等中，恐显得捉襟见肘，在实际使用上容易因规范与理论不充分而产生认定标准不统一以及裁量权的滥用。

于此，笔者为调和行政协议对行政性与合同性，在以行政行为原告资格为蓝本修正的“利害关系”标准的基础上，同时引入以民事诉讼为理论支撑的诉讼请求判断标准，形成“利害关系要件-诉讼请求”二阶标准来解决行政协议第三人原告资格认定的问题。笔者提出此相对复杂、精细的标准，并非欲将行政性第三人拒之法院门外，而是因为行政协议的公共目的性使得利害关系人客观上存在较多，需要在认定其具备利害关系的基础上进一步以诉讼请求进行具体的认定，因而针对行政协议的特性进行将传统理论进行修正，以追求权利不失于救济，司法资源不被浪费的愿景。