[摘 要]：保护规范理论作为原告资格判定理论工具的本土纳入，导致第三人寻求程序权利司法救济的路径被抑制。放眼世界，美国法院在环评行政诉讼判例中，演绎出事实上的损害扩大认定标准、派生性认定标准、宪法限制性标准、程序性损害标准等第三人原告资格判定标准；德国《环境权利救济法》选择了超越个人主观公法权利保护的诉权扩张建构进路。比较而论，法域虽异，但对第三人原告资格的判定均呈现放宽趋势，程序权利司法保护整体趋强。为发挥司法权之于程序权利有效实现的功能价值，我国有必要沿循特殊诉讼规则增补建构路径，推动第三人原告资格判定标准的客观化、精细化和确定化。以期达成增进程序权利保护、促进司法资源合理利用、提升环评法律实施有效性的规范效果。
[关键词]：环评行政诉讼；原告资格；保护规范理论；程序权利保护；环境公益诉讼
一、比较研究缘起
近年来，随着环评行政诉讼案件数量大幅增加，第三人通过启动行政诉讼救济程序以实现程序权利保护的价值诉求被不断地传导至法院。如何判断环评行政诉讼中的第三人原告资格，成为亟待解决的行政审判难题。该问题核心在于，第三人在何种前提下有资格寻求对环评行政行为进行司法审查？由于《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第1款规定，公民、法人或社会组织仅在与行政行为存在利害关系时方能提起行政诉讼，使得各地法院通常按照与环评行政行为之间是否存在利害关系对原告资格进行认定。尽管对“何为利害关系”的司法理解不一，但继最高人民法院在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”中明确援引德国法上的保护规范理论，对究竟谁是“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”进行充分论述后，据实体法上的主观公法权利对诉权范围进行框定成为行政审判主导思路。然而，就环评行政诉讼这一特殊行政诉讼类型而言，保护规范理论作为原告资格判定理论工具的本土纳入，会对第三人原告资格的享有形成阻隔，导致第三人在程序权利受损之际，寻求环评行政诉讼救济的路径被抑制。由此不经引发思考：在环评行政案件审判中，保护规范理论作为原告资格判定理论工具存在哪些局限？在法治政府建设背景下，基于司法权之于公众参与有效实现的功能定位，又应当如何调整变革原告资格判定标准？
遗憾的是，现有研究呈现双重失衡格局。一方面，环境法学者及实务界人士对环评行政诉讼甚少关注；另一方面，由于《行政诉讼法》第25条第4款是以特殊行政诉讼规则建构之形式，确立了检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格，对赋予环境保护社会组织以环境公益诉讼原告资格的《环境保护法》第58条进行了行政诉讼程序法层面的限缩，导致现有研究囿于我国现实制度设计，多将第三人提起环评行政诉讼笼统归入行政公益诉讼范畴，未对相关问题进行深入探讨。
凡此种种，既与国家治理顶层设计思路相脱节，也与司法权在国家治理体系中应有之功能地位不相称。其一，十九届六中全会决议不仅深刻阐释了全过程人民民主的核心要义和优越性，更蕴含有以人民为中心、在国家治理过程中加大公众参与力度的精神主旨。其二，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》不仅明确要求“健全行政决策制度体系，增强公众参与实效性”，而且提出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”的新目标。其三，在《国家人权行动计划（2021-2025年）》中，不仅“环境权利”被独立成章，“落实环境影响评价公众参与办法，促进公众有效参与环境决策”也被列举为重要内容。鉴于此，如何为公众参与等程序权利的司法救济受阻问题提供可行性解决方案，以此促进程序权利的有效实现，具有重要的现实意义。
本文尝试从比较法研究入手，归纳提炼域外判定标准变迁的共性规律，反思现有裁判理路的适用局限，探讨何为适当的第三人原告资格判定标准。之所以选择美国法和德国法作为比较考察对象，主要基于两点考虑：第一，环评制度起源于美国，在既往五十余年间，围绕环评行政诉讼中的原告资格判定问题形成了丰富的司法判例和裁判学说。第二，以个人主观公法权利保护为行政诉讼功能定位的德国法，为应对以第三人的程序权利保护为功能目标的欧盟环境法和欧洲法院判决的冲击与挑战，通过《环境权利救济法》的制定与实施，开启了一条行政诉讼法和行政程序法变革道路。行政诉权构造逻辑的类似性和理论问题的相似性，为功能主义立场下的比较法研究创造了基本前提。综上，下文将系统考察两大法系代表国度的裁判理论创新和诉讼规则创制，以期为本土问题的解决提供比较法上的理路参照。
二、美国模式：原告资格判定标准之判例形塑
在美国法上，除对司法权的宪法规定普遍适用外，对原告资格的判定主要由个别成文法条款和司法判例所决定。关于原告资格判定的法律依据是《联邦宪法》第3条第2款，其将联邦法院的管辖权限定为“案件和争议”。在行政诉讼法律文本上，1946年《联邦行政程序法》第10（a）款规定：“任何人由于行政行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害，有权对该行为请求司法审查。”然而，随着现代环保主义和环境运动在20世纪60年代末的勃兴，以ENGO为代表的第三人尝试作为公共利益代表对联邦政府提起诉讼，对传统原告资格判定路径构成挑战。下文将以判例研究为主线，探寻美国最高法院和各巡回法院究竟依据何种标准认定环评行政诉讼中的第三人原告资格。
（一）事实上的损害扩大认定标准
在Association of Data Processing (ADP) Service Organizations v. Camp案中，美国最高法院塑造出双层结构的原告资格判定标准，即宪法标准和法律规定标准。该案判决指出：“原告资格的问题只涉及申请裁决的争议是否会出现在对抗性的情境之中，并且表现为历来被认为可以由法院裁决的形式。如果原告指控被诉行为已经使其遭受事实上的损害，无论是经济性的或者其他性质的，就能满足原告资格标准的这一构成要求。”该案中，法律权利准则（Legal Right Doctrine）被逐步软化为事实上的损害（injury in fact）标准，即不再以受法律保障的权利已经或正在遭受侵害作为原告资格的成立要件，原告只需证明存在足够的现实性或受威胁性损害以及立法有保护原告在内所有人群之意旨即可。美国最高法院多数意见认为，《联邦宪法》第3条对原告资格认定提出了事实上的损害要求。诉请审查行政行为的原告资格要件被界定为：（1）寻求起诉行政行为的人必须遭受事实上的损害；（2）损害必须因被诉行政行为而造成；（3）主张的利益系受法律保护的利益。由此引申出一个新问题，如果按照《联邦宪法》及最高法院判例确立的事实上的损害标准，那么，环境性或者审美性损害是否构成事实上的损害？第三人又能否据此主张原告资格？
对此争议问题，早在Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission案中，第二巡回法院法官就将环境性损害或者审美性损害界定为事实上的损害，并以此支持第三人的原告资格。简述案情如下：1962年，纽约市公用事业公司宣布将在哈德逊风景区建造一座水力发电站，形成的湖泊将淹没纽约的风暴王山。当地居民为此成立了哈德逊风景保护委员会。1965年，逐步壮大的哈德逊风景保护委员会质疑联邦电力委员会向纽约市公用事业公司颁发的许可决定，认为其没有充分考虑建设活动的环境影响。在该案上诉至第二巡回法院时，面对联邦电力委员会和纽约市公用事业公司对哈德逊风景保护委员会原告资格的质疑，第二巡回法院援引最高法院关于“经济损害不是获得原告资格先决条件”的判决先例，强调对哈德逊河谷地区独特风光之美和重要历史意义的司法保护必要性。第二巡回法院判决认为，请愿者、环保组织及其成员都处在《联邦权力法》涵摄范畴，而《联邦权力法》旨在保护非经济性利益和经济性利益。为确保联邦电力委员会在电力开发过程中，充分保护美学、娱乐方面的公共利益，必须将那些通过其活动和行为在这些领域表现出特殊利益的人包括在内，将其纳入遭受事实上的损害者范畴并为其提供司法救济。
Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power案判决对美国环境运动的发展产生了持久影响。此后，无论是在环境诉讼还是宪法诉讼中，非经济性的或美学意义上的损害足以支持原告资格的裁判理路被沿循承继。例如，在Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services案中，美国最高法院认为，由于水污染使得河流附近的居民无法从事休闲活动，原告只需证明被告的行为对原告审美性利益造成损害即可，无需证明对居民产生实际损害，即可满足事实上的损害要求。事实上的损害扩大认定标准的采用，使得以ENGO为代表的第三人对不利于良好环境的行政行为提起司法审查的可能性大大增加。
（二）派生性认定标准
作为美国环境诉讼发展史上的里程碑案件，Sierra Club v. Morton案是最高法院针对作为第三人的ENGO是否有资格提起环评行政诉讼问题所作出的首个判例。1969年1月，美国森林服务局在未经过任何公告或听证会程序的情况下，发布了一项特殊用途许可证，批准沃尔特·迪斯尼公司在内华达山脉国王谷建造和运营滑雪场和夏季休闲区的计划。除主要开发项目外，迪士尼公司还申请内政部批准其建造一条穿过红杉国家森林公园的高速公路和高压电力线。作为美国历史最悠久、规模最大、最有影响力的ENGO， Sierra Club以一个对国家公园和森林的良好维护有着特殊利益的社会组织名义提起诉讼。Sierra Club诉称开发行为将破坏公园的风景、自然和历史遗迹以及野生动植物，对其特殊利益产生负面影响，并损害未来世代对公园环境的享受，诉请地方法院作出一项确认判决，禁止有关机构签发开发所需的许可证。
本案争议焦点在于，ENGO作为致力于自然环境保护的第三人是否享有原告资格？Sierra Club的诉讼法律依据是美国《联邦行政程序法》第702条对司法审查请求权的规定。《联邦行政程序法》第702条规定：“由于行政行为而受到不法侵害的人，或者因行政行为而受到相关制定法的语义涵摄范围内的不利影响或侵害的人，有权针对该行政行为提出司法审查申请。……”对本案中的原告资格如何认定，不同审级法院裁判各异。地区法院认可了Sierra Club的原告资格。但在上诉审理中，Sierra Club的原告资格却遭到否定。第九巡回法院认为，Sierra Club无法证明涉案行政决定将损害其财产、组织或其成员个人利益。法官进一步阐述道：“如果没有表现出更直接的利益，这种模糊的关注在法律意义上，不足以构成对在国会和宪法的授权下代表全体公民行使责任的两名内阁官员的挑战资格。”
对于Sierra Club是否享有原告资格问题，美国最高法院内部形成两派意见。多数派法官认为，针对行政行为提起司法审查的一方，只有先拥有自身的权利才可以代表公众。换言之，团体自身或其成员遭受了事实上的损害才足以成立原告资格。道格拉斯（Douglas）、布莱克蒙（Blackmun）和布伦南（Brennan）大法官对此持反对意见。道格拉斯大法官认为，应当允许那些愿意保护濒危资源的人代表自然资源本身提起诉讼。布莱克蒙大法官认为，此案意义深远，不能因僵化的诉讼规则而轻易否定Sierra Club的原告资格。他提出了两项裁判方案：其一，允许Sierra Club修改诉状中的利益相关性表述；其二，根据在此前司法实践中形成的原告资格“宽松”认定逻辑，允许长期真诚致力于环境保护的团体或个人在未受到实际损害的情形下享有提起环境诉讼的原告资格。布伦南大法官赞同第二项方案。布莱克蒙大法官提及的原告资格“宽松”认定逻辑是指，自1950年以来，美国法院尝试在原告个人利益受损的前提下，支持其作为公共利益的代表提起诉讼，以此为声称美学、环境、风景和历史价值遭受损害的个人或社会团体提供法律保护。在本案中，由于Sierra Club在诉状中未声明其会员出于任何目的使用国王谷，更未提及开发行为将对其会员的任何活动或娱乐消遣产生影响，甚至在上诉答辩状中明确拒绝依据个人利益受损支持原告资格，因此，美国最高法院否认了Sierra Club的原告资格。
但是，促使该案审理峰回路转并成为环境诉讼经典判例的关键在于，附带法官意见指明：“审美和环境意义的福祉，与经济福祉相似，是我们社会生活品质的重要元素；多数而非少数人共同具体的环境利益，这一事实并不使得环境利益不再值得通过司法过程获得法律保护。”不仅如此，最高法院还指出：“对公园利用者而言，他们会感受到损害，建设公路和滑雪场会减损这一地区审美和休闲意义上的价值。”申言之，最高法院认可ENGO基于充分的非经济性损害（例如环境、美学或娱乐利益损害）而对行政行为提起司法审查。受附带法官意见启发，Sierra Club以该组织的一名会员利用了红杉国家森林公园为由，诉称森林服务局的建设许可将导致其利用价值受损，由此获得原告资格。
归纳来说，在Sierra Club v. Morton 案中，美国最高法院创设出一项基于原告组织或其成员个人损害救济请求权之上的原告资格派生性认定标准。一方面，最高法院认为，仅以热衷环境保护事业、保护公共环境利益为名不足以支持原告资格，还要求原告必须诉称组织自身或成员的利益已经或即将因被诉行政行为而遭受损害；另一方面，最高法院又对“何为事实上的损害”的认知范畴予以扩展，将审美、环境保护或娱乐利益的损害纳入事实上的损害认定范畴。
在United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures（SCRAP）案中，美国最高法院进一步放松了对违法行为和损害后果之间因果关系要求。在SCRAP案中，由5名学生组成的一个协会认为，联邦州际商业委员会批准所有铁路运费上调2.5%的决定，将会导致可循环利用物品因运费上涨而无法得到运输，影响可回收利用商品的使用，使得全国范围内废弃物数量增加，有碍观瞻的垃圾也会被丢弃在他们住所附近的国家公园之中。尽管加价行为与环境损害后果之间的损害因果关系非常微弱，但最高法院仍然认为，诉状指控之事实足以证明原告资格。在裁判理由中有两点说明：第一，若轻易否定社会组织的原告资格，将导致公众无法对大多数具有损害性和影响广泛性的行政行为提起诉讼，此种社会效果是难以接受的。第二，即使在本案中，行政行为和被诉损害后果之间的因果关系是间接的、脆弱的和高度推定的，但因果关系链条也足以支持原告资格。总体看来，最高法院对事实上的损害界定仍以扩大认定为立场，除审美和环境价值外，对环境保护公众利益的损害也被认定构成事实上的损害。从判例拘束适用角度看，美国最高法院试图通过SCRAP案向下级法院传递一个信号，那些寻求执行联邦环境立法的人，应当相对不受阻碍的进入法院。受先例判决之影响，下级法院的后续判决沿用了原告资格派生性认定标准。例如，在Conservation Society of Southern Vermont v. Volpe案中，除铁路旅客协会未能证明其某一会员对诉讼结果具有利益牵涉性外，其他拥有当地居民作为会员的ENGO的原告资格都受到法院认可。
（三）宪法限制性标准
继United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures案判决后的二十年内，美国最高法院对第三人原告资格判定表现出高度支持立场。然而，以1992年Lujan v. Defenders of Wildlife案判决为转折点，最高法院又转向对第三人原告资格进行宪法意义上的限制性解释。
Lujan v. Defenders of Wildlife案情简介如下：1978年，美国鱼类和野生动物局（FWS）与国家海洋局（NMFS）联合颁布了一项法规，将1973年《濒危物种法》（ESA）第7条第（a）款第2项规定的磋商义务规定延伸适用于美国境外。1986年，这些机构又对法规进行修订，要求仅对在美国或公海发生的行为适用磋商义务。原告认为，该法规违反《濒危物种法》（ESA）第7条第（a）款第2项，由联邦政府资助的项目威胁濒临灭绝物种的栖息地，诉请颁布一项禁令并重新颁布原始版本法规。为证成其诉讼资格，原告提出了三种“关联性理论”：一是“生态系统关联论”，即利用连续生态系统任何组成部分的个体都会因生态系统破坏行为而遭受损害，因此，即便地理距离很遥远，也可享有原告资格；二是“动物关联论”，即只要在全球任何地点，如动物园等，都会因对物种有负面影响的行为而遭受损害，据此享有原告资格；三是“职业关联论”，即任何对濒危物种有职业利益者，都会因对物种生存有不利影响的行为而遭到损害。为此，两名会员在宣誓书中声称对特定濒危物种（尼罗河鳄鱼、亚洲豹等）具有个人和职业利益，而联邦政府资助的国际项目将对这些物种的栖息地形成威胁，加速了濒危物种的灭绝，使其将来无法对特定区域的濒危物种进行观察。
在该案审理过程中，美国最高法院推翻了第八巡回法院的裁判结论，最终否定了原告根据三种关联性理论证立的诉讼资格。多数意见认为：第一，尽管原告主张其基于利用或者保护动物物种的愿景、甚至基于纯粹的审美目的而提起诉讼，但提供的证据表明其并未有具体的行动计划，故不足以证明存在紧迫的、事实上的、法律意义的损害。第二，尽管《濒危物种法》规定有赋予任何人以原告资格的公民诉讼条款，但即便获得国会对公民诉讼的授权，原告也必须符合《联邦宪法》第3条第2款提出的原告资格最低要求。第三，生态系统关联论、动物关联论和职业关联论过于宽泛抽象，难以确定原告所谓的损害。第四，如若允许原告根据上述理由提起司法审查，将违背最高法院一贯奉行的司法克制（judicial restraint）原则和权力分立原则。
不仅如此，Lujan v. Defenders of Wildlife案判决还明确指出，多年来所形成的司法判例已对《联邦宪法》第3条第2款进行了补充解释，原告资格构成要素应当包括三个方面：其一，原告必须遭受了事实上的损害。这是一种具体的、实际的、受法律保护的利益遭受侵犯，而非推测的或假定的。换言之，具体的和特定化的、现实性或即时性损害是对损害性质提出的最低宪法要求。其二，损害后果与被诉行为之间具有因果关系，且因果关系链条可被明确追溯至被诉行政行为。其三，此种损害能够通过有利的司法决定而得到弥补。在此后的诉讼实践中，各地法院将上述内容当成援引宪法条款谨慎审查原告资格的附加条件。
（四）程序性损害标准
为适应最高法院裁判立场的转向，以ENGO为代表的第三人试图采用“程序性损害属于事实上的损害”这一论证路径，以自身遭受程序性损害为前提而证成原告资格。然而，在诉讼实践中，对“原告在何种情况下可基于程序性损害而获得原告资格”这一问题，美国法院的判例解释又经历了逐层细化。
一是，程序性损害如何认定问题。在Scientists’ Institute for Public Information v. Atomic Energy Commission案中，因被告原子能委员会未根据《国家环境政策法》完成环境影响声明，原告诉请暂停实施核反应堆计划。原告通过援引《国家环境政策法》，将违反法定程序行为与其因之遭受的信息收集、传播、参与等程序性权利损害联系起来。华盛顿特区巡回法院认为，因被告原子能委员会未遵守《国家环境政策法》规定的程序义务要求，未向公众提供科学和政策信息，使其程序性权利遭受损害，属于事实上的损害情形，据此判定享有原告资格。在National Wildlife Federation v. Hodel案中，哥伦比亚特区巡回法院认定，当部长违反《露天采矿控制和开垦法案》(SMCRA)之授权批准联邦土地上的采矿计划时，受法案保护的科罗拉多州居民参与联邦决策程序的权利被剥夺，构成程序性损害。
二是，能否基于程序性损害主张原告资格问题。在前文提及的Lujan v. Defenders of Wildlife案中，巡回法院和最高法院的判决结论存在分歧。巡回法院认为，由于《濒危物种法》第7条第a款第2项要求进行跨部门协商，且根据该法中的公民诉讼条款，对所有人均产生了“协商的程序严格性”，因此，任何人都可以在联邦法院提起诉讼，质疑行政机构及其工作人员未遵循正当的协商程序。如若行政机构未执行强制性程序，当事人未获得充分的通知、充分的听证或充分的解释，将构成程序性损害。而最高法院中的多数意见却认为，个人不能仅仅根据对程序性权利造成的损害而申请司法审查，并以解释方式对这一结论进行了限定说明：“被授予保护自身具体利益的程序性权利的个人，可以主张这一权利没达到可救济性和即时性的正常标准……我们不认为个人不能诉请执行程序性权利，只要有关程序旨在保护他某些受到威胁的具体依据。”换言之，按照最高法院多数派法官的理解，基于程序性损害而享有原告资格必须具备三项前提要素：第一，程序性权利必须是法律规定的权利；第二，被法律授予的程序性权利具有个人性、具体性利益指向性；第三，未执行有关程序规定会对与程序性权利联系的实体利益造成威胁或损害。
在此后相当长时间内，美国各巡回法院对基于程序性损害的原告资格认定也在不断变化。在Sierra Club v. Johnson案中，原告组织的一名成员声称，因其使用许可批准排放地的临近土地，担心排放行为产生的不利影响将减损其从这一土地利用中获得的利益，根据对程序结果存在具体的利益而主张原告资格。第十一巡回法院认定，州未遵守环境保护局制定的强制性公众参与程序，已对原告造成程序性损害，支持该组织的原告资格。在Center for Biological Diversity v. EPA案中, 原告不仅依据《清洁水法》第303（d）条诉称联邦环保局审批计划水域清单对其成员享受海洋动物的权利造成损害，还诉称联邦环保局审批清单行为违反《行政程序法》，使其成员遭受了程序性损害。此种原告资格证成进路在该案中得到法院支持。就诉讼发展趋势而言，由于环境立法不断为公众创造了一些新型权利，如知情权、参与权、获得处理反馈权等程序权利，使得法定的不可损害利益的范畴被大大扩张。法院普遍认定，若授权性立法创制了相关程序性权利，因未执行强制性行政程序而对程序性权利造成侵犯将构成“事实上的损害”，并据此支持第三人原告资格。
（五）小结
综观五十余年判例变迁，美国最高法院和各巡回法院对环评行政诉讼中第三人原告资格的判定呈现出“全面放宽—限定收缩—适度放宽”的发展趋势。由于诉讼法上缺乏原告资格一般性判定标准，对事实上的损害界定更多依赖法官对立法要旨和条文内容进行释义，以此确定涉嫌违反的法律规定究竟保护原告的何种利益，并基于损害性质对原告资格进行判定。美国最高法院始终将宪法秩序下权力的分离与制衡视为底线。在以《宪法》第3条第2款为中心演绎出限制性解释标准的同时，也通过对“何为事实上的损害”进行延展界定，不仅将对审美、景观、娱乐利益纳入利益保护范畴，还将程序性损害归入事实上的损害类型，不断降低第三人进入环评行政诉讼的门槛。在第三人诉诸司法的可能性不断扩张现象之背后，既有环保主义思潮对环境司法的深刻影响，也有“自由派”和“保守派”大法官在个案裁判情境中的价值博弈，更表明对司法权与行政权相互关系的理解，正随着环评行政诉讼争议所嵌构的社会情境变迁而不断嬗变。
三、德国模式：超越个人主观公法权利保护之特别规范重构
（一）德国法上保护规范理论溯源
本文开头提及的、为我国行政审判所借鉴吸纳的保护规范理论滥觞于德国。鉴于对域外理论的正本溯源是比较法研究的基础，下文将对德国行政诉讼法上的保护规范理论展开厘清。德国《基本法》第19条第4款规定：“任何人的权利因公权力遭受侵害，享有获得法律救济的途径”。战后德国行政诉讼制度便是在这一条款的指引下建构形成。作为德国《行政法院法》上的核心概念，诉讼权能（Klagebefugnis，以下简称“诉权”）是指“行政相对人仅在具备法定的诉讼前提时，方可成为适格的原告，针对某项行政行为提起行政诉讼。”德国《行政法院法》第42条第2款规定：“除法律另有规定外，仅在原告主张其权利受到行政决定、否定性行政决定以及怠于作出行政决定三种行为侵害时，方可准予其提起行政诉讼。”通说认为，主观公法权利得到实体法确认是获得行政诉讼救济的前提。
德国行政诉讼制度侧重对个人主观公法权利的有效保护。其以受害人之诉为实质，在个人主观公法权利受损的前提下，附带对行政行为的合法性展开司法审查。换言之，被法律规范赋予主观公法权利系行政诉讼请求权的基础。公法学研究巨擘耶利内克（G.Jellinek）在《主观公法权利体系》一书中提出的地位理论（Statustheorie）奠定了德国主观公法权利体系的建构基石。其中，关于公民和国家间积极地位关系的论述认为，因国家承认公民的法律资格，公民由此具备对国家行为的请求权基础。耶利内克将主观公法权利界定为“经由法制所承认和保护的、针对益（Gut）和利益（Interesse）的意志权利”。在德国行政法经典教科书中，主观公法权利概念被定义为：“个人在某一公法规范对其权利或利益加以确认后，享有要求国家作为、忍受或不作为的权利”。主观公法权利内涵是指法律规范赋予的、确定的个人利益（Individualinteressen），不包括公共利益、社会福利性质的利益以及反射性利益在内。
与主观公法权利紧密关联的“保护规范理论”(Schutznormtheorie)最早由奥拖·布勒（Otto Bühler）于1914年提出，并在百余年间围绕法律规范的解释标准问题经历了新旧演替。近年来，以艾伯哈特·施密特·阿斯曼（Eberhard Schmidt-Aßmann）教授为代表的学者提出，对法律规范保护目的的解释应当转移到规范的整体性构造以及规范适用时是否具备有利于个人权利保护的功能，以价值与功能定位清晰的基本权利的内部规范效果作为法律解释的重要标准，将基本权利价值秩序融入到客观法规范保护目的的解释过程之中。主流观点认为，“保护规范理论是用于判断主观公法权利的基础。其核心内涵在于，对主观公法权利的确认取决于法律规范的目的本身，即法律规范在保护公共利益目标之外，至少要包含个人权利保护目的。”换言之，法律规范必须具有个人权利保护指向性，如若缺乏这一必要前提，那么公民因规范功能演绎而享有的受益只能被视为一种纯粹的反射性权利（Rechtsreflex）。
（二）保护规范理论对第三人诉权的阻却
在德国行政审判中，保护规范理论的适用主要依赖行政法院的法官对实体法律的解释和适用，由其判断被援引为诉讼依据的法律规范中是否包含有个人主观公法权利保护意旨。原告依据《行政法院法》第42条第2款提起行政诉讼时，必须证明实体法律规范赋予的个人权利或利益因行政机关的作为、不作为、怠于作为而存在遭受侵害的情形。按照《行政法院法》113条第1款之规定，若某一行政决定违法且原告的主观公法权利因此遭受损害，法院方可对其判决撤销。受重实体轻程序的法文化传统影响，程序规定在德国行政法律体系构造中仅是作为辅助实体法实施的手段而存在。德国立法者基于程序经济的考虑，限制了针对行政程序违法行为独立提起行政诉讼的可能。按照德国《行政法院法》第44a条的规定，仅得在对实体决定不服时一并对违反程序规定的行为提起行政诉讼。由于德国《环境影响评估法》旨在于透过环评许可程序规定的执行达到环境保护的目的，并不具有特定的个人利益指向性。如若按照保护规范理论进行法律解释，德国法上的公众参与环评许可程序规定难以被诠释为保护规范。这意味着，ENGO在对公众参与环评许可程序执行存有异议时，不得单纯援引《环境影响评估法》提起行政诉讼。在相当长的时期内，德国法上的保护规范理论对ENGO的诉权证成构成障碍。
（三）立法与司法交织影响下的ENGO诉权拓展
1．欧盟环境法和欧洲法院判决对德国法之冲击
自20世纪90年代起，以《奥尔胡斯公约》为代表的欧盟环境法呈现出鲜明的“去主观化”（entsubjektivierung）趋势。按照《奥尔胡斯公约》履约义务之要求，各缔约国有义务保障公众在程序权利受到侵害时享有获得司法救济的可能性。根据《奥尔胡斯公约》第9条规定，任何人依照该公约第4条所享有的环境资讯权利因受到忽视、遭到部分或全部驳回、未获得充分答复等情形而未实现时，可向法院或独立的公正机构提起救济；相关公众以及符合该公约第2条第2款要求的非政府组织可针对涉及公众参与的行政决定或行为的实质与程序合法性向法院提起司法审查请求。欧盟环境法试图通过诉诸司法途径的拓展，敦促环境行政决定更加合法、合理并实现法律的有效执行。此外，根据《环境影响评估指令》第11条规定，各欧盟成员国要确保在其国家立法框架内，有关公众可以援引环评程序规定对程序合法性提起司法审查。为进一步转化《奥尔胡斯公约》《公众参与指令》《欧盟环境责任指令》第13条以及《环境影响评估指令》第11条等规定，2006年，德国联邦议院专门制定了一部旨在保障公众程序权利的诉讼程序法——《环境权利救济法》，明确了作为第三人的ENGO提起环境团体诉讼（Verbandsklage）的主体和客体要件。
不仅如此，欧洲法院对于相关条约的解释适用也不断冲击着德国的行政诉讼法律体系。例如，欧洲法院在2011年5月12日判决中提出，包括《奥尔胡斯公约》、《环境影响评估指令》在内的欧盟法旨在保障相关公众在环境事务中拥有更多的公众参与权限以及诉诸司法的途径。如若按照对2006年制定的《环境权利救济法》第2条第1款第1项第1句的解释通说，ENGO将无法依据非第三人保护性质的规定提起诉讼，适用个人主观公法权利受损标准所得之裁判结论与保障公众参与决策权限以及诉诸司法权利的欧盟法意旨相悖，德国《环境权利救济法》对ENGO诉权的限制是对欧盟法转化适用的巨大限定。欧洲法院2011年5月12日判决对德国ENGO的诉权拓展具有重要影响。该判决明确提出，各成员国应当在本国法律框架内规定ENGO提起诉讼的程序规则，且相关诉权要件规定必须契合《奥尔胡斯公约》《环境影响评估指令》保护公众诉诸司法权利之要旨。迫于欧洲法院2011年5月12日判决的倒逼效应，德国行政法院此后在解释本国环境法律规定是否包含有第三人权利保护的立法要旨时，不再仅以抽象性利益受损作为诉权判定前提，开始考虑利益受影响的具体情形。在2017年《环境权利救济法》的修法理由中，也明确提及对《奥尔胡斯公约》遵约委员会的审查意见以及欧洲法院关于《奥尔胡斯公约》第9条第2款适用见解的参考。
2．德国《环境权利救济法》对ENGO诉权之扩张
从立法变迁的角度看，ENGO对所有可能造成明显不利环境影响的行政决定提起环境团体诉讼的诉权呈现持续扩张趋势。尽管2006年制定的《环境权利救济法》允许受到认可的ENGO对负有环评义务的工业设施或基础设施许可决定提起行政诉讼，但立法对ENGO的诉权行使前提要件进行如下限制：第一，《环境权利救济法》第2条第1款第1项规定，依据第3条受到认可的ENGO提起诉讼时，必须主张行政决定违反了个人主观公法权利赋予的环境保护法律规定。第二，《环境权利救济法》第2条第1款第3项规定，ENGO必须享有行政程序参与权且已实际参与。第三，《环境权利救济法》第2条第3款规定，如若ENGO未能在行政程序执行过程中提出异议，之后不得就此异议提起诉讼。上述种种对ENGO诉权的限制性规定是否真正符合欧盟环境法之要旨，在《环境权利救济法》的制定与实施过程中一直存在争议。
2013年，《环境权利救济法》首次修订时，ENGO必须在个人主观公法权利受损情形下方可提起诉讼的前提要件被删除，符合认可条件即视为“个人权利证成”（Rechte Einzelner begründen）。《环境权利救济法》在2017年又进行了一次较大篇幅的修订。旧法中ENGO必须经过相关参与程序方可提出异议的规定被删除。根据新法规定，只要依据环境相关法律而享有行政程序参与权的ENGO，即对特定行政决定享有诉权。为防止诉权滥用，《环境权利救济法》第5条将ENGO滥用权利救济程序或故意不提出异议明确为环境团体诉讼程序的排除适用情形；第7条第3款规定ENGO对负有政策环评义务的行政决定提起诉讼时，如在对相关计划提出异议的程序中因归责于自身的事由而未及时提出异议者，无权针对相关决定提起团体诉讼。
在摒弃《行政法院法》确立的个人主观公法权利受损标准的同时，德国《环境权利救济法》的制定者并未放弃对客观化的诉权判定标准的建构。相关立法将ENGO提起环境团体诉讼的前提条件细化为五个方面：第一，ENGO的章程要将环境保护宣示为社团的首要目标。第二，ENGO自受认可之日起存续最少达到三年。第三，ENGO应当具有参与行政程序的行动能力。第四，ENGO应当对社会公众保持足够的开放性。第五，ENGO的社团资质、活动形式、活动范围、资金能力必须得到各州专门机关的认证。就相互关系而言，德国《环境权利救济法》是应对欧盟环境法冲击的产物，是以行政诉讼特别法之形式，对ENGO提起环境团体诉讼的前提要件进行规定，亦即《行政法院法》第42条第2款规定的“法律另有规定”情形。换言之，《环境权利救济法》作为特殊的诉讼程序规则与《行政法院法》上的诉讼程序规定相并列，ENGO因特别立法而获得“诉讼特权”地位。
总体看来，为保障第三人诉权的实质正当性，德国始终秉承客观化、精细化的行政诉权建构路径，以行政诉讼特别立法之形式，拓宽了德国环境团体诉讼制度的适用范围。立法允许ENGO针对联邦、联邦州、欧盟法层面的违反相关实体法和程序法规定的行政决定提起撤销之诉。ENGO的活动宗旨、成立年限、成员结构、资金来源、社会活跃度等因素，是德国行政法院在判断诉权适当性问题时重点审查的内容。《环境权利救济法》的通过实施由此产生两方面的积极影响：一方面，程序正义与诉讼工具理性被有机融为一体，倒逼行政机关尽可能地遵循环评许可程序规定，提升环评法律实施的规范性与有效性；另一方面，程序权利获得司法救济的可能性大为增加，有助于环境信息知情权、公众参与权在环评决策过程中的有效实现。超越个人主观公法权利保护的德国进路，为本土实践展现了一幅具有参考意义的域外图景。
四、本土镜鉴：权力竞争视角下原告资格判定标准之再塑
（一）异域同归：程序权利的司法保护整体趋强
通过前文对美国、德国相关判例和裁判学说的梳理，可得出一个基本结论，即两国对环评行政诉讼中第三人原告资格的判定呈现放宽趋势，对程序性行政行为的司法控制趋向增强。两大法系代表国度在相关问题处理上之所以异域同归，不仅有着深刻的时代与社会背景，更与现代行政法治国家的历史转型相同步。自20世纪60年代起，在劳动就业、种族平等、环境保护等诸多领域，对社会公共利益的追求构成时代的总体趋向。在警察行政国家向福利行政国家演进的过程中，法律对权利的保护沿循从财产权、人身权向社会权利的层次递进。面对全球环境的持续恶化以及随之而来的生态破坏，原本在宪法秩序框架下泾渭分明的司法权与行政权，二者之间的相互关系悄然发生变化。在环境保护等复杂性行政监管领域，立法机关通常制定实质性的政策目标，并通过要求行政机关遵循某些程序规定来实现这些目标。为适应环境行政权力急骤扩张的总体趋势，积极应对新型社会问题，法治发达国家不仅对环境行政权力的行使过程施加更多的程序性规范要求，而且逐步强化对程序性行政行为的司法审查。换言之，在授权性法律规范对环境行政权的拘束力日益弱化的背景下，司法权对环境行政权正当行使的监督价值日渐显现。无论是欧盟国际条约、欧洲法院判决、德国本土立法还是美国司法判例，都在持续增大程序权利主体以及作为社会公共利益代表的第三人针对环境行政行为寻求司法审查的可能性。环评行政诉讼中原告资格判定标准不断放宽的特殊现象，即是对程序性行政行为的司法控制不断趋强的具体体现。
（二）本土反思：程序权利的司法保护亟待增进
为把握本土行政审判逻辑脉络，笔者以筛选出的78件诉请撤销违法环评许可的行政裁判文书为实证分析对象，发现我国各地法院主要是以建设项目或专项规划项目的环评许可决定是否对生命、健康、身体、财产等权利或利益造成不利影响作为判断原告资格适当与否的实质标准。以入选最高人民法院公布的“环境保护行政案件十大案例”的“夏春官等4人诉东台市环境保护局环评行政许可案”和“上海市杨浦区正文花园业委会、乾阳佳园业委会诉上海市环保局不服环评报告审批决定案”为例，论证说理部分均蕴含有保护利害关系人或周边居民的财产权、相邻权等法定权益免因环评许可决定遭受不利影响的裁判要旨。与被诉环评许可决定存在法律意义上的利益关联，成为司法机关判断有无必要利用行政审判制度对某一原告主体的行政诉求进行审查的前提。
然而，就环评行政诉讼对程序权利实现所肩负的司法保护功能而言，若以保护规范理论作为第三人原告资格判定的理论工具，其适用存在明显的局限性。理由如下：第一，环评法律法规在规范目的层面的保障对象通常是涉及社会公众生命健康和美好生存环境的社会法益，相关条文建构通常不具有鲜明的个人权利保护指向性。例如，2018年修订的《环境影响评价法》第1条规定：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”就上述条文的规范目的而言，《环境影响评价法》是以调控不良环境影响为主要目标，鼓励公众参与环评许可程序，以实现环境保护与经济社会的协调发展。从字面表述中无法直接推导出明确的个人权利或利益保护的规范内涵。换言之，尽管每个人都是环境利益的承受者，但并非所有人都能成为环评许可的利害关系人。第二，对程序权利的法律保护殊为不足。尽管《环境影响评价法》将有关单位、专家和公众参与设定为环评决策理性证成的“必要装置”，《环境影响评价公众参与办法》第1条也明确规定“保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权”，但无论是专门性环评立法抑或部门规章，都未对程序权利的司法救济机制进行规定。对程序权利的司法救济渠道处在缺位状态。总体看来，按照保护规范理论架构起的、以实体法上的主观公法权利作为诉权框定依据的原告资格判定分析框架，将导致第三人援引相关环评法律规定寻求程序权利救济的路径遭遇实质性抑制。
（三）因应变革：原告资格判定标准之重塑
1．功能主义视角下原告资格判定标准之应然建构
承前所述，为解决程序权利保护与环评行政诉讼救济机制之间的衔接不畅问题，有必要突破保护规范理论之拘束，允许以ENGO为代表的第三人提起环评行政诉讼。从规范效果角度看，原告资格判定标准的建构需要在增进程序权利保护、促进司法资源合理利用以及实现诉讼制度运转的社会效用最大化之间达成协调平衡。
第一，增进司法权与行政权的良性互动，彰显司法权运转之于程序权利有效实现的功能价值。如果说，包括《环境保护法》《环境影响评价法》在内的法律法规确立了一套囊括知情权、参与权、听证权、表达权、监督权在内的程序权利体系，那么，环评行政诉讼救济机制将为程序权利的有效实现扮演“保驾护航”的角色。第三人原告资格的拓展不仅可以延伸法院对客观环境法律规范执行情况的审查范围，反向促进环境行政决定更为正当合理，而且与构建复合型国家权力监督体系的顶层设计思路相契合。自1989年《行政诉讼法》颁行以来，我国一直尝试探索一条具有本土特色的司法权与行政权有序互动的法治道路。根据十九届四中全会保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使的方向性要求，行政审判的功能并不局限在行政行为合法性审查层面，实现合法权益和保证法定义务的履行、回应公众对程序正义的渴望成为更高层次的价值追求。“公正、有效的司法运作，不但可以使社会主体更为积极地参与到环保监督管理工作当中，也是对政府各部门履职公正性的有力保障，是对法治与生态文明予以维护的一项重要因素。”原告资格判定标准的调整变革，既要达成借助司法监督的权威性以敦促环评行政程序正当执行的法律效果，也要促进程序权利在法律实施中的真正实现，对《法治社会建设实施纲要（2020-2035年）》提出的“加强权利保护”要求形成有力呼应。
第二，促进司法资源的合理有效利用。原告资格问题不仅仅是纯粹的学理问题，更与一国的司法体制、法治状况以及公民的法治意识密切相关。当下我国正处于社会转型期，在各地行政审判实践中不乏滥诉、缠讼现象。客观化的原告资格判定标准所具备的预防滥诉制度功能价值不容忽视。为防止环评行政诉讼在制度实践中发生扭曲异化，实现程序权利有效保护的制度建构初衷，兼顾司法资源与司法能力有限性的客观现实，在诉讼规则设计层面，采用客观化、精细化、确定化的原告资格判定标准尤为重要。与欧盟环境法上采取的“任何人标准”相比，以ENGO作为原告主体并对诉讼前提要件予以细化规定的德国模式更值得我国参详借鉴。“大力培育环保组织并在立法和实践中给予更多参与公益诉讼的机会，只有在壮大成熟的环保组织主导下，才会形成良好的环境公益诉讼发展态势。”
第三，追寻环评行政诉讼制度运转的社会效用最大化。环评行政诉讼原告资格的判定标准如何界定，与诉讼制度的整体运行效果息息相关。一方面，如若原告资格判定标准过于狭窄，可能导致权利救济的现实困难；另一方面，诉讼活动的两造性意味着，如若骤然全面放宽原告资格判定标准，不排除诉讼数量增加、环评审批流程过长、金钱成本激增对开发行为人造成迫切的现实压力。基于国家治理遵循的社会总成本最小化原则之要求，在诉讼规则设计层面，既要考虑到项目开发建设、设施投产运营所带来的经济增长、社会就业是不容忽视的、正当合理的社会公共利益，也要为程序权利的有效实现提供更加便捷可靠的法律路径。
2．复合型判定标准的体系化确证
为回应客观化、精细化、确定化的原告资格判定标准建构要求，可通过在《行政诉讼法》和《环境保护法》上配套增添特殊诉讼规则条款的形式，体系性地明确第三人享有原告资格的前提要件，以此作为原告资格判定的法律依据。
一方面，在《行政诉讼法》中增加以ENGO作为原告主体的“环境行政公益诉讼条款”。参照我国检察机关提起环境行政公益诉讼的发展进程，《行政诉讼法》第25条第4款的修订出台是里程碑式的转折。立法者通过增添特殊诉讼规则条款，在制定法上确立了检察机关提起环境行政公益诉讼原告资格。前期立法探索经验堪为绍承。从法律条文建构的逻辑一致性角度看，《行政诉讼法》第25条第4款以“等”字为兜底，这也为规范补充和司法解释提供了切入口。可通过对“等”字进行适度的扩大，拓展环境行政公益诉讼的原告资格。作为原告资格判定法律依据的《行政诉讼法》第25条可考虑增添下列表述：“符合法定条件的环境保护社会组织，有权针对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权、不作为或不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行为，依法向人民法院提起诉讼。”
另一方面，为与《行政诉讼法》上特殊诉讼程序条款之间形成法律体系内部的补充与呼应，有必要进一步细化《环境保护法》第58条规定的环境公益诉讼原告资格构成要件。在现行法上，环境保护社会组织提起环境公益诉讼的前提要件有二：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。从立法优化角度看，笔者认为，《环境保护法》上的“环境公益诉讼条款”可进行如下补充规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，对负有生态环境和资源保护等监督管理职责的行政机关违法行使职权、不作为或不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录；（三）社会组织自成立之日起，积极从事环境保护、维护社会公共利益等活动；（四）针对负有生态环境和资源保护等监督管理职责的行政机关违法行使职权、不作为或不依法履行职责等行为提起诉讼时，社会组织应当已充分行使依法享有的获取环境信息、参与、监督环境保护的权利。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。社会组织不得通过诉讼活动牟取经济利益。”
之所以主张将程序权利是否真实行使作为原告主体资格的实质性判断标准写入立法，是基于对本土司法实践经验的抽象凝练。在《环境保护法》第58条的司法适用过程中，对“专门从事环境保护公益活动”这一不确定法律概念的理解存在争议。为此，最高人民法院指导案例75号“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案”，对究竟何为专门从事环境保护公益活动提出司法判断三标准。一是，判断社会组织的宗旨和业务范围是否维护环境公共利益；二是，考察ENGO是否实际从事了环境保护公益活动；三是，审查诉讼案件指涉的社会公共利益与ENGO的活动宗旨和业务范围是否具有关联性。最高人民法院指导案例对于《环境保护法》中“环境公益诉讼条款”的深入解释，不仅为各地法院处理类似案件指引了法律适用方向，也从司法角度对法律条文内涵进行了诠释与丰富。指导案例对原告资格判定依据的适用演绎，可在《环境保护法》第58条的修订完善过程中得到吸纳。既然《环境保护法》《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与办法》等环境保护法律法规赋予ENGO以知情权、参与权、听证权、表达权、监督权等程序权利，那么，ENGO是否曾经利用申请环境信息公开、参加环评许可听证程序等形式积极介入环评行政过程，无疑是其程序权利救济主张的事实基础和有力佐证。因此，对程序权利真实行使情形的考察，应当作为判断ENGO是否真正基于“维护环境公共利益”目的而提起环评行政诉讼的判断因素。
结语
综观域外立法与司法实践历程，对于程序权利的法律保护持续增强。为解决程序权利实现受阻的现实问题，我国有必要放宽以ENGO为代表的第三人寻求诉讼救济的制度门槛，将程序权利的有效实现与行政诉讼制度的实施运转紧密衔接在一起。通过司法权与行政权在法治框架内的良性互动，提升公众参与程序实施的规范性与有效性。
