摘要：行政诉讼与刑事诉讼之间产生关联，是因为案件争议的焦点同时符合了行政法规范和刑事法规范。在我国目前的司法实践中，行政诉讼与刑事诉讼关联案件的处理方式并不统一，存在着法律法规不完善、法院立案审查区分机制匮乏和法院内部移送机制缺失以及行政主体与法院之间的协作路径阻滞等不足。在具体的司法实践中可借鉴已有的“三审合一”的经验，构建“二诉合一”的审理机制，以此有效消除现行处理机制中的障碍，缩短诉讼周期，有助于推动司法公正与效率目标更好的达成。
关键词：关联案件；行政诉讼；刑事诉讼；诉讼程序；二诉合一
一、问题的提出
2015年广州市荔湾区综合行政执法局在进行检查时，发现苏某某在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下非法行医，对其行为当场作出处罚。数日后，该市综合行政执法局再次进行检查时，发现苏某某仍未取得《医疗机构执业许可证》且继续非法行医，再次对其行为当场处罚。一个月后，该市综合行政执法局第三次进行检查时，发现苏某某仍在进行非法行医活动，当场被公安人员抓获，并将用于诊疗的医疗器械、药品等物品缴获。经调查取证，检察机关提起公诉，苏某某无视国家法律，在未取得医生执业资格情况下非法行医且情节严重。在该案例中苏某某是否构成非法行医罪，首当其冲须判断综合行政执法局前两次作出的《行政处罚决定书》是否能够成为刑事诉讼审理证据。在刑事诉讼进行过程中，苏某某提起行政诉讼，认为两次行政处罚违反了相关程序和法律规定，不符合非法行医罪中的“情节严重”司法解释。案件发展至此行政诉讼的结果直接关系到对苏某某提起的刑事诉讼能否继续。在行政诉讼中，法院若确认综合行政执法局《行政处罚决定书》合法有效，则对苏某某的刑事诉讼就可以继续。反之，法院若确认无效，则刑事诉讼就要中止。因此，本案中苏某某是否构成刑事诉讼中的非法行医罪，须以行政诉讼对《行政处罚决定书》认定结果作为前提。此为行政诉讼与刑事诉讼典型关联案件。随着社会主义市场经济发展，社会关系日益复杂多变，行政诉讼与刑事诉讼关联案件日益增多，如何审理此类案件，争议迭起。由于案件类型的多样性和特殊性，加上法律规范缺少可操作性，实践操作中法官的处理方式不尽相同，学界在理论层面也莫衷一是。
二、行政诉讼与刑事诉讼关联案件的特征
从法治建设实践来看，行政争议和刑事争议产生关联的案件大多发生在知识产权纠纷、环境资源纠纷和行政处罚纠纷等领域。此类案件具有当事人、证据、诉讼程序、法律关系交错重叠等显著特点，在诉讼程序中需要处理同时存在的行政纠纷与刑事纠纷，并且两种纠纷之间具有内在的密切联系。从案件争议焦点、案件中的法律关系以及责任形式等方面来看，行政诉讼与刑事诉讼关联案件的具有如下特点。
1.诉求的多样化。“行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院主持审理行政争议并作出裁判的诉讼制度。”②“刑事诉讼是指国家的裁判机构在追诉机构（及自诉人）的追诉活动与被指控者的防御活动之间实施审查，并使双方之间展开理性争辩与说服，最终判决刑事案件的活动与过程。”与诉求类型单一的行政诉讼案件、刑事诉讼案件相比较，行政诉讼与刑事诉讼关联案件有多个不同类型争议共同存在。因此，行政诉讼各方当事人的诉求与刑事诉讼各方当事人的诉求同时存在，且呈现多样化的样态。
2.诉求的相关性。由于行政诉讼与刑事诉讼关联案件所涉及的行政诉讼与刑事诉讼都产生于同一法律事实或行为，因此在行政诉讼诉求与刑事诉讼诉求之间必然存在相关性。案件的梳理可以将行政诉讼与刑事诉讼关联案件分为两种类型。第一种是行政诉讼诉求与刑事诉讼的诉求交织。例如：在行政诉讼是刑事诉讼之前提的案件中，行政行为是否合法，则直接关系到刑事诉讼中被告人的定罪；在刑事诉讼是行政诉讼之前提的案件中，如果当事人的行为同时违反了行政法规范和刑事法规范而受到行政处罚与刑事处罚，当事人认为行政审判组织的判决有失公允而提起行政诉讼，从而产生了行政诉讼与刑事诉讼诉求的交织。第二种是由同一法律事实或行为引起的行政诉讼诉求和刑事诉讼诉求交织但并不冲突，其中可以分为行政处罚与刑事处罚竞合时引起的行政诉讼诉求与刑事诉讼诉求关联，起诉行政不作为的行政诉讼诉求与刑事诉讼诉求关联，侦办行政主体工作人员犯罪的行政诉讼诉求与刑事诉讼诉求关联以及侦办妨碍行政诉讼构成犯罪的行政诉讼诉求与刑事诉讼诉求关联。
3.诉讼程序的相关性。行政诉讼与刑事诉讼关联案件中行政诉讼与刑事诉讼在诉讼程序的进行中不可避免会产生关联。对交织但不冲突的行政诉讼与刑事诉讼关联案件可以同时进行，也可以按照先后顺序进行，对交织且冲突的行政诉讼与刑事诉讼关联案件不可能同时进行，必须按先后顺序进行。可能是行政诉讼在先，刑事诉讼在后，也可能是刑事诉讼在先，行政诉讼在后。
4.法律责任的竞合。行政诉讼与刑事诉讼关联案件的法律责任是指由同一法律事实或行为而产生的行政法律关系和刑事法律关系中的违法者对自己所实施的违法行为所必须承担的法律后果。以醉酒驾驶机动车案件为例，我国在《道路交通安全法》中规定对醉酒驾驶的当事人处以吊销机动车驾驶证等行政处罚，同时也在《刑法》中对醉酒驾驶机动车行为规定了拘役并处罚金的刑事处罚。因此醉酒驾驶的当事人既要承担行政违法责任，又要承担刑事责任。由此也就产生了两种不同法律责任的同时规制，即行政责任与刑事责任的竞合，属于发生在不同法律部门之间的不同类法律责任竞合。根据我国《行政处罚法》第7条的规定，当前我国实施的是行政责任和刑事责任双轨制的法律责任追究体制。当同一违法行为同时符合不同法律责任的构成要件时，产生了不同法律责任的共存。在行政诉讼与刑事诉讼关联案件的司法实践中，对于行政责任与刑事责任竞合的处理主要有两种方式：一是当行政责任与刑事责任承担的方式相似时，往往刑事责任具有优先性；二是当行政责任与刑事责任承担方式不同时，二者可以合并使用。
三、我国行政诉讼与刑事诉讼关联案件诉讼程序的现状
在社会关系日益复杂的当下，行政诉讼与刑事诉讼关联案件越来越频繁地出现在司法实践中，各地法院也渐渐开展了对此类案件处理模式的有益探索。然而“对于此类案件我们国家到现在为止，没有一套完整的法律法规，并且，在理论上也没有相同的意见”，这就产生了何种行政诉讼与刑事诉讼关联案件的诉讼处理方式比较符合我国现状的问题。目前我国学术界对如何处理行政诉讼与刑事诉讼关联案件观点并不一致，理论上主要有“刑事诉讼程序优先于行政诉讼程序”“谁为前提谁优先”“刑事诉讼程序与行政诉讼程序并行”和“行政诉讼程序附带刑事诉讼程序”四种观点。不同法院对此类关联案件的处理方式不一致，即使在同一法院针对不同的此类案件，做法上也不统一。因而，对行政诉讼与刑事诉讼关联案件诉讼处理机制的研究还不完善，存在以下四个方面的不足。
（一）相关法律法规尚不完善
行政诉讼与刑事诉讼关联案件的司法处理依据散见于各种法律、法规和司法解释中。目前司法实践中引用比较多的是《刑事诉讼法》第52条第2款、《行政诉讼法》第59条和第66条， 前述法律规范仅仅是为行政诉讼与刑事诉讼关联案件中的少部分案件的处理提供了依据和借鉴，对行政诉讼与刑事诉讼关联案件而言，这些法律规范的指引意义显得微不足道。进言之，一直以来，我国法院对行政诉讼与刑事诉讼关联案件在处理上有一定的法律依据，但是这些依据不完善不具有可操作性。针对法院间处理方法不一致的情况，最高人民法院先后多次作出司法解释，如2018年最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第51条第6款规定与2015年最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第59条第4款规定。
基于以上阐释可以发现，我国法院目前在处理行政诉讼与刑事诉讼关联案件时并没有详细的具有实用性的规则。需要关注的是最高人民法院在1991年颁布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第63条，为行政诉讼与刑事诉讼发生关联时的处理程序提供了比较详细的操作规则。但是该条规定在2015年的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》中并没有保留。虽然2018年《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第51条第6款规定与1991年颁布的司法解释的规定在基本内容上是相同的，但是1991年颁布的司法解释更为详细和可操作。总的来说，现行法律法规未对行政诉讼与刑事诉讼关联案件如何处理作出明确的规定，因而在理论界和司法实践中产生了不同的观点和操作方法。
（二）法院立案审查区分机制尚未建立
由于行政诉讼与刑事诉讼关联案件的特殊性，该类案件在法院立案之后的审查过程，要求法院能够准确地将案件中的行政诉讼诉求和刑事诉讼诉求进行区分，以便实体审理顺利进行。行政诉讼与刑事诉讼关联案件本身已经案情复杂，涉及两种诉讼法律关系，若在法院立案中不加以精确区分，将以行政诉讼审判结果为前提的行政诉讼与刑事诉讼关联案件先送至刑事审判庭，导致刑事审判庭无法及时审理，或者相反，则导致行政审判庭无法及时审理，当事人的诉讼权利受到侵害，同时也会降低诉讼效率。有学者提出：“法院立案庭的职能之一是确定一个事实案件的属性，立案庭的决定属于裁定，若申请人不服，应当允许当事人提起上诉。”该观点认为无论是从保护当事人的诉讼权益角度还是从法院立案庭工作性质的角度，都应当容许当事人对立案结果提出异议。但是这一观点目前仅存在于理论阶段，在我国法院中也未实施，这就可能演变成为行政诉讼与刑事诉讼关联案件诉讼程序中的障碍。
（三）法院的内部移送机制有待设立
根据法院内部分工，行政诉讼与刑事诉讼关联案件是移送给行政审判组织还是刑事审判组织，立案的审查分类中很容易出现偏差，对立案工作提出了较高的要求。如何解决在立案审查分类中出现的问题，我国法院尚无统一做法，也未设立法院的内部移送机制。司法实践中，一些法院为了解决关联案件的错误移送问题，先中止案件原诉讼程序，再将案件通过内部移送，送至相关审判庭审理。此种方式的不足在于：首先，法律法规中尚无法院内部移送的明确规定，《行政诉讼法》第66条中规定的有关材料的移送情形，也仅适用于具有违反政纪或有犯罪行为的行政机关工作人员。其次，在移送过程中并无期限要求，由此会产生诉讼时间的拖延，降低诉讼效率，侵害当事人的合法权益。再次，由于各地法院司法体系的运作中，法院案多人少的矛盾已经非常突出，因此提高各类案件的诉讼效率已成为当务之急。
（四）行政主体与法院之间的协作路径存在阻滞
国家机关中的行政机关所享有的行政权在国民生活的各个角落起着至关重要的作用，以实现对公共利益的充分保护，但我国对行政权行使的监督与检查机制还有待完备，其中的行政复议是行政机关解决行政纠纷的主要方式，但由于复议机关与作出行政行为的原行政机关之间在工作宗旨上是相同的，因此实践中难免会对行政复议监督作用的公平公正进行产生影响。瑏瑥 在此情形下，行政纠纷与刑事纠纷关联的案件，其当事人若同时采用行政复议和刑事诉讼两种方式解决，必然会产生行政机关与法院两者之间的联系。行政机关在复议中是否应该采纳刑事诉讼的审理结果，法院的刑事审判组织是否应该采纳机关的复议决定，若案件的复议需以刑事案件的审理结果为依据，而尚未审结的相关案件能否中止复议，所有这一切尚无法律规定。
四、关于构建“二诉合一”诉讼处理机制的构想
根据我国国情及司法实践的现状，在我国建立行政诉讼与刑事诉讼关联案件诉讼处理机制，应该以该类案件的特性为基础，以实现社会主义和谐社会对法制建设的目标要求。我国目前实行的直接审查为主、单独诉讼为辅的模式存在着诸多问题，可以选择将行政诉讼程序引入到刑事诉讼程序中去，构建“二诉合一”的行政诉讼与刑事诉讼关联案件处理机制，同时借鉴我国部分法院已经在知识产权、环境审判领域开始试点的“三审合一”审判模式。该审判模式目的在于通过建立一个专门的审理机构，在事实认定和实体审理中，对于具有专业性、复杂性、关联性和交叉性程度高的案件，其审理的程序和规则有别于传统的刑事、民事和行政案件的审理。“三审合一”模式有助于提高审判专业化水平和审判效率，也有助于统一司法尺度。例如，引起社会各界广泛关注的2013年江苏省泰州市“天价”环境公益诉讼案则采用了 “三审合一”的审理方式，取得了较好的社会评价。“二诉合一”的诉讼机制在适用案件、程序设计等方面可以借鉴“三审合一”的诉讼模式的经验。“二诉合一”处理机制能够有效地解决现行处理机制中的问题及障碍，审判规则较为科学和独立，诉讼周期缩短，对于深化司法改革，实现司法公正具有重要的实际意义。基于以上分析，本文提出了“二诉合一”处理机制的具体制度设想。
（一）“二诉合一”诉讼处理机制原则设计
1.相互协作原则
法院在行政诉讼与刑事诉讼关联案件审理过程中，首先要厘清行政诉讼诉求与刑事诉讼诉求之间的关系，审理者相互协作，以实现裁判结果的统一。若法院在审理行政诉讼与刑事诉讼关联案件的过程中，法院作出相互矛盾的审理结果，令行政主体及其当事人无所适从，会损害司法的权威。因此，协作一致是从根本上解决行政诉讼与刑事诉讼关联案件的基础要求，也是裁判结果能够得以实现的需要。
2.效益最大化原则
在市场经济条件下，任何社会活动都必须遵守经济性的原则，争取以最低的成本取得最大的收益，从而达到资源的最佳配置。同样诉权的运行也需要充分考虑消耗的司法成本和所获诉讼收益之间的比值是否合理。在实现程序正义的同时还要实现程序效益。行政诉讼与刑事诉讼关联案件的审理程序由于涉及多个诉讼类型，并不是单一的解决某一类型诉讼，因此对此类案件的处理要更加地注重效益。既要在程序上减少当事人额外的负担，也要考虑节约诉讼资源，即科学化配置和充分利用司法资源，以实现司法效率的提升。
（二）“二诉合一”诉讼处理机制程序设计
1.设立法院内新型法庭
行政诉讼和刑事诉讼两者的目标相比，刑事诉讼当事人对人权保护比行政诉讼更加缜密。两者诉讼程序相比，刑事诉讼的要求更加严苛。鉴于刑事审判庭在制度设计上可以在各级法院刑事审判庭设置专门合议庭对该类案件进行审理，因此该合议庭应当与行政法庭、刑事法庭并列成为法院的常设机构。合议庭应有固定的法官，并选择由行政审判组织和刑事审判组织中经验丰富的法官担任，也能借此培养高素质的复合型法官。
2.确立法院管辖的认定规则
行政诉讼与刑事诉讼各自都有一套地域管辖规则。在行政诉讼与刑事诉讼关联案件中，两种不同诉讼的地域管辖规则不可避免会产生交叉与冲突。在此情形下，确定管辖的法院可以根据两个准则：一是相互协调原则。若刑事诉讼涉及的犯罪地法院与行政诉讼最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院不一致，则可以选择刑事诉讼中被告人居住地的法院，或者行政诉讼中原告相对人所在地法院进行管辖。因为“二诉合一”诉讼处理机制需要相关法院在合法的范围内进行协商，根据方便各方当事人的原则，实现管辖一致。二是行政诉讼优先原则。若在地域管辖中，两种诉讼所涉及的法院协商不成，则以行政诉讼的管辖作为依据。因为行政行为作出的依据大部分是基于地方性法规和规范文件，具有较强的地域性，当地法院对当地行政机关的政策也较为熟悉，而在刑事诉讼中地方性因素对案件的影响相对较小。
3.确立诉讼参加人的认定规则
能在同一诉讼程序中同时解决行政纠纷和刑事纠纷是“二诉合一”诉讼处理机制的基本要求。行政诉讼与刑事诉讼关联案件中的各方当事人，包括公诉机关、行政机关以及利害关系当事人都应当参加诉讼。并根据诉讼标的或争议来确定诉讼主体地位，当案件进入审理阶段，根据不同类型的行政诉讼与刑事诉讼关联，诉讼参加人地位确定可以分以下两种情况：一是行政诉讼与刑事诉讼交织且冲突，若是以刑事纠纷为前提的关联案件，可以由人民检察院提起诉讼，相关行政机关则作为无独立请求权第三人参加诉讼，案件中的其他利害关系人按照其与诉讼标的的联系列明；如果以行政纠纷为前提的关联案件，原告和被告分别为行政相对人和行政主体，人民检察院作为有独立请求权第三人参加诉讼，案件中的其他利害关系人按照其与诉讼标的的联系列明。二是行政诉讼与刑事诉讼交织且不冲突的案件，可以由公诉机关或者行政相对人提起诉讼，由法官根据案情列明各方当事人。
4.重塑关联案件的审理程序
行政诉讼与刑事诉讼关联案件中若属于行政诉讼与刑事诉讼交织且冲突的类型，合议庭应首先解决前提性争议，再审理其他相关诉讼。如果行政纠纷和刑事纠纷先后关系无法确定，合议庭可以同时一并审理。在“二诉合一”诉讼程序中的举证规则，如果仅仅是行政诉讼举证规则与刑事诉讼举证规则的合并，必然会造成当事人之间举证责任的混乱不清，法官应当根据相关当事人的不同诉求确定相应的举证责任。通常行政机关应对其所作的具体行政行为承担举证责任，人民检察院应承担刑事诉讼中被告人有罪的举证责任，自诉案件中被告人有罪的举证责任由自诉人承担。“二诉合一”诉讼程序中的辩论阶段，可以采用“当事人主义诉讼”，以当事人为主，对证据真实性的审查和对证人的查问，由当事人进行。当一方当事人对他方当事人提出的证据有异议时，才由法官出面询问。法庭举证辩论结束之后再由法官作出裁判。由此建立的审理程序，对重塑行政诉讼与刑事诉讼交织冲突类型案件的诉讼程序具有现实指导意义，也有助于推动司法公正与效率目标早日实现。
