[摘要]：基于保障完整自由之目的，个人利益和以公共利益、集体利益为代表的超个人利益均应受到保护。在我国，行政机关实施法律和检察机关提起行政公益诉讼构成了超个人利益保护的主要机制。但既有的利益保护机制无法充分保护公共利益和集体利益，因而有必要将私人纳入超个人利益保护的主体之中。在实定法未获突破的情形下，可以通过拓展公权利来承认私人主张超个人利益。为此，不仅可以将公益的要素吸收到公权利之中，而且也能由立法者创设独立于实体权利的形式性公权利。为确保公权利的自由意涵，避免个人被政治秩序完全裹挟，只有在超个人利益保护不足的领域中，才有必要承认主张超个人利益的公权利，其既应和个人存在充分关联，也须由权利主体自主行使。
[关键词]：公权利；超个人利益；功能性公权利；保护规范理论
引言：行政法中超个人利益保护的机制与问题
除保护个人利益的主观诉讼外，行政法中通常还会设置以维护公共利益和集体利益等超个人利益为目的的保护机制。我国于2017年修订的《行政诉讼法》明确规定由具有法律监督职能的检察机关提起行政公益诉讼，以担保行政机关积极维护公共利益与集体利益，通过对冲突进行去政治化，将法律监督的机关权限争议转化和整合为诉讼中的法律问题。
尽管如此，目前的超个人利益保护机制仍存在诸多明显不足：首先，只有检察机关才能够提起行政公益诉讼，私人则被排除在行政公益诉讼之外。例如最高人民法院认为，以维护每个公民的环境权为目的的诉讼属于环境公益诉讼的范畴，公民个人没有提起环境公益诉讼的原告资格。但如果检察机关怠于提起公益诉讼，法律上并无相应的替代主体和补充机制。其次，行政公益诉讼仅适用于特定领域，无法形成对于公共利益和集体利益的周延保护。但即便是在这些有限的领域中，囿于我国的地方政治结构，检察机关有时也很难针对某些领域中的行政违法行为进行监督。再者，行政公益诉讼的权限冲突构造将公益问题仍然交由国家权力内部解决，最终使得“公共利益通过司法监督机制获得保护的空间将会十分有限，而行政公益诉讼监督行政机关依法行政的作用亦难以有效发挥”。以上表明，我国的公共利益和集体利益保护导向政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制，这在使公众参与边缘化的同时，也减损了超个人利益保护的实际效果。
有鉴于此，我国不少学者倾向于认为，可以由私人来保护公共利益和集体利益。事实上，如果能够将这种构想整合到既有的概念和制度中，特别是借助公权利来允许私人主张超个人利益，那么不仅可以实现对不同类型、不同层次利益的合理保护，而且也有助于维系既有行政诉讼结构与行政法体系的稳定。但在行政法学理上，公权利通常以维护个人利益、确保个人自由为目的，由私人主张超个人利益与传统的公权利概念以及行政诉讼制度之间存在张力。如何对公权利进行调适以消解这种紧张关系，进而私人可否主张超个人利益，国内学界对这一问题虽偶有提及但尚缺乏充分探讨。以此为出发点，本文首先分析行政法上个人权利保护的特质，明确个人利益与公共利益保护的分野及其表征，随后探讨在这种公私益对立的制度框架中，超个人利益保护困境形成的结构性原因，最后通过阐述公权利扩展的具体情形及其界限，来说明超个人利益与个人自由并不必然冲突，通过调整公权利的概念构造，私人可在一定范围内具有主张超个人利益的公权利。
一、行政法上个人权利保护的特质
传统行政法以个人权利保护为核心，与个人利益对置的公共利益则委诸行政系统。对个人利益和公共利益采取不同的保护机制肇始于个人自由与公共自主之间的界分。这种区隔可追溯至国家社会二元论，而指向私益的公权利则构成国家与社会区分的中介机制。
（一）行政垄断公益
根据国家社会二元论的经典构想，社会和国家是两个异质领域：社会不受国家的支配，国家负责统治权的发动。黑格尔认为，国家是“伦理理念的现实”，国家机构与公务员从市民社会中抽离并确定公益，社会自身仅仅去满足个人利益或需求的体系。家社会二元论最早是自由法治国的观念基础，展现了立法权与行政权对峙的历史景象。公益只能由君主控制的行政权来代表与垄断，仅由行政系统实现。行政机关的决定往往被视作行政的内部事务，不仅决定权限为行政机关保有，而且行政过程原则上也排除利害关系人的参与。立足于相对简单、明确的社会环境，以无所不知与完全信息的全能行政为基础，行政程序主要服务于行政机关尽可能完整地调查和获知个案事实，从而发现“唯一正确的决定”。由于行政权被认为是统治者的自主领域，个人不得参与或介入，“传统行政法并未将公益与私益建立沟通关系，公益完全被当成可以排除私人介入的公事”。
民主制之下，国家与社会的区分仍然存在，只不过以往由君主把持的行政权须向议会或全体国民负责，从而间接或直接地获得了民主正当性。在立法确定了公益目标后，行政过程成为识别和执行公共利益的核心机制。自人民主权原理出发，维护和促进公益被视作行政的结构性原则：一方面，去人格化的公益指向是行政的突出特征，构成了行政法解释与适用的指导原理；另一方面，行政活动应以公益作为正当性基础，实现公益也是行政机关执行公务的依据。国家垄断权力导致公益为立法权及行政权独占，行政机关的一项重要任务正是接受公众委托，依据法律代表私人解决冲突。通常而言，由行政机关代表公共利益，而内部的行政监督以及议会的最终负责确保行政机关的任务履行受到拘束。个人利益通过公益得以类型化地实现，并非从法规范实现中受益的每个人都可以通过诉讼实施其利益。行政机关是公益的正当代表者，仅在个人权益受到侵害或不利影响时，行政机关的决定才能被纠正。只要行政决定不触及特殊的个人利益，因行政机关维护公共利益而间接受益的私人利益通过法的公共化运动被公益整合或吸收，个人利益委诸行政机关加以维护，个人不能启动法律监督，无法对具体的行政决定产生影响。至于行政机关是否妥善维护公益，整体上由行政系统进行考量，个人不具有一般性的维护公益或法律执行请求权。即便行政过程允许个人参与，但这主要是为了保护个人的程序法地位，“公众仍然是局外人，被认为是政府公告的接受者和形式性听证会的参与者，而不是充当核心参与者”。行政垄断公益转移了个人的生活风险，为个人利益交由个体自我决定提供了可能，就此而言，行政对公益负责也就构成了公权利的重要前提。
（二）私人自主与公权利的私益性
在与国家相异的市民社会中，利己主义是基本准则，“每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无”。个人自由以及对自由的运用构成了市民社会的基础，安全则是利己主义的保障，个人的权利或自由并没有超出自身，将个人相连接的唯一纽带是“需要和私人利益，是对他们的财产和他们的利己的人身的保护”。无法成为公益维护者的私人仅关注和追求自身利益，竭力限制国家权力对自由与财产的干预。
这种以个人自由为基础的私益性也构成了公权利概念的核心要素。耶利内克借鉴私法的权利理论，将公权利界定为为了个人利益而启动法规范的能力，个人利益属于公权利的实质要素。而布勒也将保护个人利益视为公权利的核心内容和存在条件，最终在法实证主义与自由法治国构想的前提下，公权利被限缩为以保护私益为目的的个人的法地位。因此，公权利是一种仅属于个人的法定领域，是表达和实现个人利益的概念范畴。私人通常不得考虑、关注公众或其他人的事务，而与公益存在关联的选举权是否属于公权利自然也受到质疑。耶利内克就曾认为，“选举行为本身绝不可能成为个人权利的内容”，“选举权绝不是选举的权利”，“尽管表面上看个人本身拥有这一权利，但它只是反射作用”。但为了解释选举权中的个人利益，耶利内克也承认个人对选举行为之前“列入选举人名单”和“允许选举”的承认行为具有请求权。
根据公权利的私益性和个人主义原理，以个人利益保护为基础设计的行政诉讼制度采主观诉讼原则，强调个人权利保护，要求提起诉讼的个人须具有合法权益。主观诉讼的“诉讼要件中当然包含对主观利益的要求——起诉者应当是为自己的利益而起诉，以保护公共利益如保障行政合法性为目的起诉的，不具备原告适格”。行政活动的相对人只有在自己权利遭受侵害后才能提起诉讼，而在第三人的公权利获得承认后，对于第三人公权利的判断需要借助保护规范理论探求法规范是否具有保护私人利益的目的。如果法规范旨在保护第三人利益，那么该第三人并非公众的代理人，而仅是自身利益的捍卫者。当法规范只维护公共利益时，私人则作为公众的组成部分享有法律执行的反射性利益或事实上的授益，他不得仅据此而提起行政诉讼。例如德国行政法区分危险防御规定和风险预防规定：前者以保护可个别化的个人利益为目的，而后者并不在于防御明确的危险，其仅是一般性地预防不明确的风险，为公众或整体性的法益设定保护性要件。而在行政程序法领域，行政程序一般是为了尽可能广泛地获取信息，进而为行政决定提供充分的事实基础，这种公益指向性原则上也否认可从行政程序规定中推导出个人的实体权利。
公权利以公法规范保护个人利益为前提，私人仅作为自身利益的维护者，与公益无涉。主张私益以外的公共利益或集体利益的私人如自然爱好者经常被贬斥为“异端”或“猎奇者”。有学者直言，个人权利受到了利己动机的限制，它和经济结构共同作用以维护特定经济上强势者的特殊利益。强调个人权利保护最终使个人沦为自私的有产者，而法院则成为个人利益保护的制度，公权利与个人利益保护无疑是以个人自由与利益为核心的自由主义的产物。以个人利益为基础的公权利展现了私人运用法秩序维护自身利益的能力，突出强调公权利的个别性与人格性要素：个别性避免私人利益与公共利益笼统等同，权利主体能够要求行政机关对于自身特殊性进行尊重与考虑，而人格性则禁止为了国家目的任意征召私人承担公共事务。
（三）公私益区分和公权利的作用
维系公私益区分和国家社会二元论既是保障个人自由的重要前提，也被认为是立宪主义的社会基础与知识模式。国家社会二元论描述了不受国家和政治干预的自由领域，个人自由先于国家，原则上不受限制，而国家介入自由领域的权力一般应受限制，只有具备法律上依据，国家才能行使干预权。个人只是在特定的领域才受国家统治权的支配。作为社会构成性要素的个人借助公权利从国家领域中区隔出来，他有权对抗国家的不法干预，保护个人权利或利益成为传统个人权利保护机制的核心。以私人之名设定的权利仅由自己实施，只有自身权益遭受侵害者才能提起诉讼。如果个人只是公众的一员，即便行政活动会对公众产生普遍影响，也得排除个人权利的存在。旨在维护私人利益的公权利是个人主义和非政治性的结果，而作为公共化建构结果的公共利益由主导政治过程的立法机关和行政机关负责，维护自由的公权利与体现民主的公益泾渭分明。
在个人权利保护体系中，由于公权利与司法审查之间的关联，公权利及以之为基础的诉权成为法院审查准入的调节机制。个人在维护自身利益，实现权利救济的同时监督行政活动，个人权利和个人利益也意味着行政行为可否诉请撤销，以及行政权与司法权之间的界限。用以维护个人自由的公权利实际上也将与私人利益无关的公共事项从司法审查领域中移除，从而确定了权限分工以及行政受司法监督的范围。如果法规范不具有私益保护目的，那么行政机关在进行利益协调时无须对个人或可能受到不利益的公众承担责任，行政活动也就落入政治决定的内部过程，无法由法院通过行政诉讼进行监督。以此观之，公权利止步之处，正是行政机关免于法院审查与监督的疆界。
二、超个人利益保护的困境
坚持个人自由与公共自主、公权利与公共利益之间的严格对立，将公共利益全然交由行政系统和政治系统，往往无法实现对个人利益的完整保护。特别是在利益复杂交错的现代社会中，以集体利益和公共利益为代表的超个人利益保护的不足最终会危及个人利益。
（一）超个人利益的两种类型
超个人利益存在集体利益与公共利益这两种基础类型，在个人权利的保护体系中，二者面临的困境有所不同。
1.利益的多样化与集体利益的地位
传统行政法理论素来强调行政法的公益主导性，秉持公私益对立。当公益与私益发生冲突或对二者进行衡量时，公益具有先验优越性。而现代分配行政的理念与制度现实表明，公益与私益经常相互交错、相互转化，公私益之间的严格对立渐趋缓和。一味推崇公益优先极易将私益概略性地纳入公益之中，导致私益被牺牲。“公共利益与个人利益始终是相互联系的，没有完全离开个人利益的所谓公共利益，公共利益是建立在一个又一个个人利益基础之上的，公共利益中应当包含有个人利益，否则，公共利益就是虚幻的，不是现实存在的”。公私益的密切关联意味着，侵害个人利益的行政活动完全有可能影响到公益，而公益也包含私益的要素，所以公益亏空有可能导致个人受损，例如对环境利益的损害会影响到具体的个人。
随着社会多元化与自治实践的拓展，公私益绝对对立的观念消解，利益逐渐分化，作为公私益中间形态的集体利益也获得承认。集体利益是某个特定群体的利益，这种利益在概念、事实或法律上无法被拆分为部分，也不能将它们作为应得份额归于个人。作为一种不具可分配性的利益，集体利益一般是由“累积的”“聚集的”或者“升华的”个人利益组成，有时也被称为复数利益或特殊的公共利益，例如特定地域、功能整体或特定组织成员的共同利益。集体利益通常可以由特定主体进行代表或者仅为特定群体进行现实化。在不同的发展阶段，集体利益的实现形态也有所区别。与私人利益和公共利益相比，集体利益具有自身的特殊性：私人私益强调利益的属人性，主体相对单一清晰，而公共利益则与整合性的共同体相关，集体利益虽然也是复数主体的利益，但它一方面无法简单还原为个别的私益，另一方面也不能扩张及于全部整体，难以由行政机关完全代表。但集体利益如果不能运用明确的范畴进行呈现和把握，那么它就只能被归为私益或者被称为公益，继而也就不能得到完整表达与维护。
2.公益保护亏空与法律执行不足
在国家的功能领域中，法律具有不同的功能：之于行政机关，法律是行政活动的行为依据；对于法院而言，法律是司法活动的审查标准；之于议会，法律则构成了民主性调控的规范前提。而民主原则的调控与贯彻不仅体现在具有直接民主正当性的立法者制定普遍性的法律，而且也要由独立的法院监督行政机关的活动是否合乎法律。由于只将包含公益的法律交由行政机关执行，所以当法律实施不足时，不仅会损害民主原则，弱化法院的监督，而且公益也面临亏空的危险。
在传统行政法理论中，公益由立法和政治过程确定，执行交由行政机关。但一方面，什么是公益并不确定，“究竟在具体个案中，哪些利益才能被承认为具有正当性的公益，相关的国家机关彼此之间也会有很不同的意见”。另一方面，行政机关代表公益也面临着中立性与客观性的质疑。行政过程处于多种因素和不同利益权衡的情境中，行政决策往往会被经济利益和政治压力俘获，行政决定中的公益经常被牺牲或扭曲，此时行政机关自身就是危及公共利益的主体。从行政的内部视角来看，“有权决策者是在考虑了各种各样正在起作用的限制、压力和影响后做出了一个在他们看来是最好的决定”，但“行政过程倾向于表达官僚的意愿——冠以公共利益之名的行政官员观念，而不是人民的声音”。受制于官僚制内部管理的乏力与怠惰，行政法规范的执行经常缺少监督。特别是对于河流、空气等由政府信托管理的公共利益，国家基于确保经济增长等其他目的往往会有限地执行行政法规范，进而导致“公地悲剧”的出现。而面对工业社会高度复杂的技术体系与数量庞大的生产经营活动，行政机关也会遭遇知识不足与执法资源匮乏，这会妨碍对于风险的认知与预防，影响公益保护的实效。可以看到，公益保护与法律实施的典型缺陷往往无法在行政系统内部得到有效弥补，将公共利益的维护仅交由行政机关与行政程序甚至构成了公益保护的“软肋”。
在我国，环境保护领域的政府失灵体现得尤为明显。社会学的研究表明，我国行政发包制的治理模式将环境领域的目标设定权、检查验收权和激励分配权配置给不同的主体，从而偏离环境保护的初衷。政府（尤其是地方政府）经常为了经济发展忽略环境利益、怠于实施环境法规范，这往往成为诱发环境问题的关键因素。“政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”，“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业的严重障碍”。环境法律执行的偏差根植于环保责任与权力配置的错位，致使执行系统内部的不同主体间缺乏长期制度化的合作协调机制；强调政治激励与政府管制，使得对经济与政治责任的关注失衡；而限制公众参与和信息的公开透明则意味着，法律执行缺少有效的外部监督与反馈机制。
（二）个人权利保护机制的局限
利益的独立呈现和表达尤为重要利益，唯有借助独立的概念，依托合适的利益主体或利益代表主体，某种利益才可以被纳入正式程序之中。特别是诉讼程序有助于各种利益的澄清和强化，因而利益能否成为独立的权利、可否进入法院往往成为判断利益表达与实现的关键要素。但在既有的个人权利保护机制中，公共利益和集体利益通常无法得到有效表达和保护，原因主要在于：
其一，行政诉讼以主观诉讼为主的功能设定忽视了实现公共利益、集体利益与监督行政权的维度。在主观诉讼主导的个人权利保护体系中，行政诉讼的目的是为了保护个人权利，公共利益或集体利益的实现以及监督行政活动是权利保护的附属而非直接意图的结果。基于权力分工和功能配置的原因，公共利益和集体利益的实现以及对行政的有效监督原则上被分配给行政机关，并由立法者加以调控。由此，私益与行政诉讼或司法制度相结合，公共利益、集体利益与行政监督则交由民主机制，并安置在宪法的权力结构中。虽然从客观效果上看，个人为了保护自身利益可以对法律实施以及公共利益或集体利益产生影响，但一方面，个人权利保护的目的设定将公权利的视野仅限缩在个人权利的保护和实现上，而公权利之于法的实现以及公共利益和集体利益的保护作用则被故意裁剪或舍弃。另一方面，由于权利的分散性和孤立性，个人权利对超个人利益只能产生偶发性的影响，通过行政诉讼来监督行政，维护超个人利益也就是点状式和分散式的。
其二，公权利的私益指向性限缩了公权利的面向。有权利必有救济。在以个人权利保护体系中，公权利通常仅以维护个人利益为目的，具有严格的私益性和排他性。只有私益保护性的规范才承认受保护的私人享有权利，仅涉及集体利益与公共利益的规范则不能作为个人权利的依据。例如环境法规范大都以维护自然环境、物种、水资源、空气等公共利益或集体利益为导向，往往要求国家特别是行政机关采取整合性的环境政策与预防性措施，环境法规范缺少属人性，环境所受损害也就难以和具体个人产生法律上的特定关联。于个人而言，“环境利益为一种公共利益，并且公众不可能单一地对处于公共状态的环境要素主张权利，因此即使出现环境污染现象，但只要不导致人们合法权益受到具体侵害的话，人们一般不会将污染造成的环境质量下降作为一种财产损失来看待”。故而在环境法中，经常缺少照护环境利益的潜在利害关系人，继而也就无法从环境法规范中推导出个人的权利。只有在很偶然的情形中，才能由法院对规范实施进行监督并遏制对自然环境的破坏。也就是说，个人利益和个人权利无法妥当把握环境关切等超个人法益，大部分环境法规范和以此为据的行政决定也就不受法院审查，间接受到损害的主体无法独立得到保护。这就是环境法中非对称性的利益保护：环境利用者可以对于任何限制或妨碍环境利用的行为进行有效防御，但不能主观化的环境利益却无法得到保护，受到环境设施影响的个人也会被漠视。如果超个人利益不能通过个别化的方式而获得保护，那么有关公共利益或集体利益的争论也不过是进入道德诉求或个人权利滥用的场域罢了。虽然此后通过对于法规范的扩大解释使保护规范理论有所扩张，但各种学说大都将私益设定为公权利的内容界限，故而仍然无法有效保护超个人利益。
三、公权利的拓展与功能化
如果将超个人利益保护不足的问题交由行政机关与政治过程，不仅公民缺少请求行政机关采取措施的法律资格，而且由于立法程序耗时良久且须进行政治博弈，往往不利于超个人利益的及时保护。为有效保护超个人利益，拓展公权利的概念，允许私人通过诉讼争议行政决定，便成为合理选项。据此，即便是维护公益的法规范也有可能赋予个人公权利，它可以弥补行政活动监督的结构性缺陷，保护无法通过主观化实施的超个人利益。一般而言，公权利可经由两种方式进行拓展：一是将公共利益或集体利益的要素纳入公权利之中，二是创设与实体权利相脱钩的形式性权利。
（一）代表性公权利：从公权利的私益指向到公益指向
就公共利益和集体利益的保护而言，首先可以赋予私人更为宽泛的权利，使其可主张超个人利益。特别是重塑公权利的利益指向，承认公共利益或集体利益能作为公权利的内容要素。
前已述及，公权利的私益指向性建立在公私益不可通约、绝对对立的前见之上。但现代社会中，公私益经常相互交错、相互转化，有时行政机关协调冲突私益本身就是一项重要的公益。公私益之间的复杂关联意味着，公益亏空有可能会损害私人利益，例如环境污染不仅会破坏环境，而且经常通过环境媒介影响到具体的个人，不能因为法规范保护一定地域范围公众的环境利益而否定个人权益的存在。为了能够合理把握公私益之间的相互交错和连接，实现对超个人利益的保护，这就要求赋予某些私人以更为宽泛的权利。此时，这些具有权利的私人并非仅仅去追求可特定化的私益，由于公私益的趋同，他也是作为公众成员的身份主张公益，他的公权利也就可以代表公益并在概念上吸收公益。尽管包含了公益追求，但私人的公权利不失其“私的”属性。此时，公益的具体化由个人担当和代表，其他人不用承担诉讼风险并且处于整体保护之中，这种与公益相关的权利可称为代表性公权利。在规范依据上，即便私益不享有可分保护，但与个人利益存在直接关联的法规范也能成为公权利的存在基础。例如在欧盟法的权利理论中，仅保障公共利益或集体利益的法规范不具有私益保护目的，但如果这种利益与个人相关如个人作为环境受益者或消费者，那么也能承认个人的权利。欧盟法的目的不仅在于保护个人利益，更是希冀通过私人促进欧盟法在各成员国的实施，以补强欧盟的民主正当性。受此影响，德国法也逐渐承认具有公益色彩的公权利。
在代表性公权利中，公益的私人面向和私人的公益面向得以展现。由私人主张公益不仅意味着对复合主体的保护，而且私人参与公益的实践也能够促进民主正当性链条的完整性与实际功效。信息公开请求权就是一种典型的代表性公权利，该权利原则上承认个人可以通过获取信息的方式参与行政过程，它超越了以个人利益为线索的行政—私人之间的沟通机制，重点关注行政在民主上的解释与说明义务。虽然仍属于个人，但信息公开请求权也具有公益相关性——“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段”。
（二）形式性公权利：独立于实体权利的法地位
更为直接的方式是在不考虑法规范及其保护目的的条件下，由立法者直接赋予特定主体以公权利，他可就行政行为提起诉讼。以这种方式来承认私人可以主张超个人利益是比较法上较为普遍的做法，此时私人具有的就是不依赖实体地位的形式性公权利。
1.形式性公权利的主体
各主要立法例虽然在拓展私人权利、监督行政决定这一方面存在一致性，但究竟赋予哪些主体以权利，却存在明显区别。肯定私人有权就公益提起诉讼，尤以美国法上的公民诉讼为典型。立法者基于维护公益之考量，鼓励公民参与法律的有效实施并监督行政机关，赋予一般民众对于行政机关违法行为提起诉讼的权能。公民就像是负责特定公益事务的检察官，提起诉讼的公民也被称为“私人检察总长”。公民诉讼产生之初，“任何人”或“个人”均可提起诉讼，社会团体甚至国家机关也在其列。但此后，美国法院尝试对宽泛的诉权进行限制，要求所有的诉讼都得满足美国宪法第3条第2款规定的“案件”或“争议”这一条件，提起公民诉讼的原告需证明事实上受到损害，而当团体提起诉讼时，需证明团体成员利益受损并且该成员自身满足起诉要件。
与一般公民相比，由专业的社会团体提起诉讼具有相当的优势：专业社会团体具有较为丰富的知识资源和可观的经济基础，可以摆脱个人专业知识不足和财政窘迫的困境，在提高法律实效的同时，社会团体也能促进行政决策过程的合理性。包括德国在内的欧洲国家主要承认社会团体在维护环境等公共利益中的作用。德国法中的团体诉讼主要是就利他型团体诉讼（altruistische Verbandsklage）而言的。利他型团体诉讼是指行政机关违法损害公益，社会团体以自己名义提起的旨在纠正行政违法行为的诉讼。作为由私人监督法规范实施的机制，利他型团体诉讼主要应对公法中私人权利与国家行为之间的不对等，弥补行政机关执行法律的缺陷，保护归属于不特定人的公益，社会团体就是公众的代理人。但德国法中的利他型团体诉讼不能由任意组织提起，而是要求社会团体须满足法律规定的条件，特别是依据团体章程的目的来确定其能否妥当维护公益。
2.形式性公权利的构造
承认公民或社会团体可提起诉讼实际上赋予私人监督行政决定和维护超个人利益的权利，起诉的私人成为保护集体利益或公共利益的代表，他通过影响行政决定进而试图解决行政机关专断决定权所导致的法律实施问题。但形式性公权利的主体与诉讼标的之间并无直接关系，往往有赖立法者进行规定。基于避免民众诉讼之目的，形式性公权利的主体一般也无法及于所有私人。
在形式性公权利中，法律创设独立于实体权利的诉权以授权私人就违法行政决定提起诉讼。这种诉权既可以交由个人，也能够赋予特定的社会团体。本质上，形式性公权利是一种法定的诉讼担当，即在实体请求权归属主体不变的基础上，对于诉权或诉讼实施权的转移。起诉的私人具有促使法院审查行政活动的动议权，他的权利并非基于自身的实体法律地位，诉讼的最终决定权仍为法院保留。虽然私人与行政机关之间不存在具体的实体法关系，但私人却和法院存在以诉权为纽带的诉讼法权利义务关系。形式性公权利并非实体权利的诉讼法面向，而是为实施公益而为特定主体配置的诉讼权限，它更类似于证成诉权或诉讼可能性的一种辅助性建构。尽管理论上一般认为诉权以实体权利的存在或实体权利保护为前提，但是诉权也具有独立性和权利属性，不能全然排除孤立诉权的存在。例如在私法领域中，婚姻关系主体以外的利害关系人虽然不具有相应的实体权利，但却也可以请求确认婚姻无效。这些表明，脱离实体法上的权利，个人针对法院的诉权也可以独立存在。
（三）公权利的功能化：通过私人实现公益
传统的公权利理论强调公权利的私益保护性，并主要在个人与国家（行政）之间实体法关系的维度对公权利进行定位。而代表性公权利和形式性公权利的特殊性在于：代表性公权利破除了公权利的私益性，将其扩充为包括公共利益或集体利益的权利；形式性公权利则表明，为了实现公共利益或集体利益，存在一种直接指向法院的权利，它无关乎在实体法上是否还存在一个相对应的基础权利。在形式性公权利的情形中，如果能在私人与国家之间构想出一种实体法关系并肯定私人具有实体法上的请求权，那么形式性公权利与代表性公权利的差别也就只是源自不同的认识视角罢了。
从功能上看，形式性公权利与代表性公权利都是将私人或私益作为促进公共利益的手段，二者在理论上可被称作功能性公权利或公权利的功能化。一般而言，私人运用公权利是为维护自身自由领域以对抗国家权力，而功能性公权利则主要是为了弥补超个人利益保护的不足、监督法律的实施。“一个具有美德的公民不应当仅仅为了私人利益而斗争，他同时应当具有公共精神，积极参与到公共治理和公共利益的维护中”。传统民主理论将议会代表制视作民主的典范类型，但仅仅通过议会与选举实现民主限缩了民主的领域和功能。现代的民主实践显示，民主也存在分享与参加的维度，公民参与到公共事务中维护公益亦属于民主的重要面向。和代表式民主相比，参与式民主不存在质的区别。参与式民主之下，公益并非行政或国家的专属，而是由国家和社会共同实现。
民主维度的拓展既促使公益承担的主体范围逐步扩张，也并未排除国家的角色，国家对于公益的具体化负有结果性的担保责任。复合的公益实现主体与参与式民主可以借由公民参与以弥补国家责任与公益保护的漏洞。特别是由于法律在贯彻民主中的重要作用，为保护集体利益或公共利益而提起诉讼以直接执行法律，反而又可以巩固具有直接民主正当性的立法者的权力。如果说国家之于公益的责任是一种从人民主权中生发的代表式责任，那么公民或社会团体促进公益的责任则属于合作式、参与式的补充责任。承认功能性公权利是国家和社会合作维护公益的表达，并且在国家与私人之间实现了公益维护权限的部分转移。究其本质，功能性公权利是公共利益的衍生品。
功能性公权利的目的是为了维护超个人利益、监督法律的实现，私人的角色更类似检察官，由此它也被称为检察官式的地位或权利。超个人利益被确定为权利的内容，私人也就成为公益的代理人。学说史上，这种涵盖公益的公权利概念并非异质物：例如耶利内克就将公权利区分为形式性公权利和实体性公权利，在形式性公权利中，即便个人利益不存在，也能够存在受法律保护的请求权；其后，巴霍夫也认为，权利包括意思力和利益这两种要素，虽然权利主体运用意思力去实现的利益通常是其个人利益，但例外时也可为了实现公共利益和集体利益而授予个别人或群体以意思力，此时权利也可将公益作为自身的内容。而晚近主张行政法律关系理论的学者甚至承认，国家可以作为公权利的主体，国家基于公益可以向私人行使请求权。在此，不妨通过新的视角来对公权利进行把握：公权利本质上涉及的不是利益的实质占有，而是利益的分配，法规范对于利益的分配并不必然包含处分权或支配权，判断公权利的关键就在于如何在利益和权利持有者之间建立关联。在允许主观化的情形中，必须存在支撑由特定主体主张某种利益的、具有说服性的理由。这既可以缓解公权利概念拓展的压力，也能够为功能性公权利容纳超个人利益提供解释余地。
经由如此拓展，公权利的概念结构发生变化——公权利不再是为了自身利益而启动法秩序的能力，而是基于个人的自由而启动法秩序或执行法规范的能力。公权利的证成也呈现为一种复合模式：公权利不限于以个人利益为基础的权利，还可以承认公共利益或集体利益能作为权利的内容。公权利能否成立不再仅取决于法规范是否具有私益保护之目的，而且也有赖法规范是否有效实施，公共利益或集体利益是否得到合理保障。公权利的功能化也意味着保护规范理论的修正，特别是其中的私益保护性要件有所缓和。最终，私人因功能性公权利受侵害而提起的诉讼“客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现以自益为形式而公益为目的的特征”。
四、公权利拓展的限度
功能性公权利虽然有助于维护超个人利益，促进法律实施，但也面临质疑与批评，这主要是因为功能性公权利和超个人利益关联紧密，功能性公权利是传统公权利观念的“异化”与断裂。以下以对功能性公权利的质疑和批评为线索，尝试为公权利的拓展提供三个重要的限制性要素。
（一）公权利拓展的疑虑
对公权利拓展的质疑首先在于，功能性公权利将行政诉讼作为公益具体化的平台与论坛，冲击了权力分配秩序。根据国家功能划分的传统观念，司法权的正当性不仅是在法律的拘束下维护法秩序，而且也源自其作为个人权利与自由的捍卫者，法院不应该沦为政治机关，卷入对公益不同解释的纷争之中。但在功能性公权利的语境中，法院不限于维护个人利益，也致力于维护公益、促进法的实效，这种角色转变与法院的功能设定之间存在张力。其次，功能性公权利意味着法规范对个人利益的事实影响也可能会被主观化，这既削弱了立法者在公权利形成过程中的作用，也动摇了公权利与反射性利益区分以及保护规范理论的正当性。再者，功能性公权利突破了公权利的私益性限定，公权利概念逐渐形式化，成为不考虑内容的法技术概念。概念构造的变化使个人利益与公权利之间的关联逐渐松散，公权利与个人自由的伦理基础相互剥离，权利更像是法秩序分配的产物。从起源上看，权利不是法秩序分配给主体的，而是主体自身所具有的利用自然自由并提升自然自由的能力。分配隐含着，权利不是从主体自身生发的或者不是他自身所意欲的。如果切断了权利与其背后个人自由之间的关联，那么将会破坏主体的自我证立。因此，功能性公权利不是个人自由的延伸，而只是一种程序法或权限意义上的地位。更何况功能性公权利的主体也有可能基于自己的利益背离或牺牲公益，为了保障个人自由、保全公益，必须维持公权利私益性的基本结构。
对于上述疑虑，首先要明确的是，国家行为均以公益为取向，但在不同类型的国家权力中，公益取向的表现形式有所差异，司法权的公益拘束性只能通过依法裁判实现，如果将法律视作公共利益和个人利益的统一，那么确保法秩序的实现本身就是在维护公益。在功能性公权利的语境中，行政诉讼在保护个人利益的同时也兼具维护法秩序之功用。就此而言，法院既是法治维护者也是公益担保者，并未逾越司法权的基本功能。在我国，立法者虽然确立了以主观诉讼为基础的行政诉讼制度，但向来也注重行政诉讼对行政权的监督与控制功能，特别是允许行政处罚的受害人提起行政诉讼。其次，公权利与反射性利益的区分以及保护规范理论是公权利理论的产物，如果公权利的概念变化具有正当性，那么作为公权利判断工具的保护规范理论自然也要进行修正，这是功能性公权利的结果，而非反对功能性公权利的决定性理由。
对于功能性公权利最关键的质疑在于，公权利与个人自由的脱钩最终会消解个人自由。这种批评实际上是对权利概念过度实证化的担忧。从权利史的角度来看，与自由理念相切割的技术化的权利概念在公私法领域均呈支配之势。康德和萨维尼所理解的权利以主体意志为主要内容，以个人自治的自由伦理为基础。其后，虽然普赫塔和温特沙伊德将权利置于私法的核心，但由于法形式主义与法实证主义的贯彻，法与社会、政治与伦理前提相分离，权利也就被剥夺了理念基础。特别是在耶林将权利界定为法律上受保护的利益后，权利逐渐经验化和功利化。如今私法主流学说认为，拥有权利是某人“依法能享有什么，或者应该享有什么”，即法秩序对事物归属关系的分配。之所以如此，原因可能在于技术性权利概念的功能：权利概念背后矗立的观念是承认法律调整能力的局限性，主体自由的部分“内在面向”无法被法律调整，即权利的内在扩张有其界限，而法律调整界限的控制则交由专业的法院。权利、权利的内在扩张限制与司法成为权利及其功能得以实现的综合要素。在复杂的现代社会中，虽然对权利的内在面向进行价值化和实定化（如基本权利）可以确保自由与权利的实现，但其仍受限于权利的内在构造。而技术性权利概念的优势恰恰在于，面对社会场景和社会结构的变化仍然可以维持权利概念及其功能的存续。
既然形式化、技术化的权利概念可以承载权利的拓展，那么此类公权利概念会反作用于个人与国家的关系，进而侵蚀个人的自由吗？权利是自由在法技术上的表达，公权利尽管是个人的自由地位，但同时也是一种由法律所形成和限定的自由。在经典的自由主义理论中，权利是为了制约国家权力的介入以保障私人自治与自由，所谓自由主要是免受国家干预和远离国家的自由。但在行政任务和行政责任不断增长的现代国家中，自我负责的主体绝非仅消极地防御国家，而是要依赖社会和国家的给付、参与国家职能的运转。个人自由的实现不仅要防范国家的干预，要求国家提供制度供给、履行保护义务，更要通过促进法的实现来维护自身的自由。个人自由与国家权限、公的领域和私的领域绝非仅是二元对立的。公民积极参与国家之中，这也就意味着个人权利的保障必须具有充分的公益基础。国家与社会、公共领域与私人领域尽管相互区分，但是“个人的法地位不仅由个人整体性的维护加以确定，而且也必须要将个人参与公益的实现作为行政—公民关系的根本性基础要素”。只固守个人领域而忽视公共领域，反而会危及个人自治。因此，公权利不再仅是单一的个人主义维度的构想，而且也得容纳对于个人权利的目的性和功利性的理解。如果认识到，个人受到共同体的拘束也被纳入法秩序之中，个人的自由性和社会性相互统一，那么主张和维护超个人利益的权利无疑是个人自由的组成部分。
（二）公权利拓展的限制要素
虽然功能性公权利有助于保护超个人利益，但是不加限制地拓展公权利既有可能模糊个人相对于国家的自由领域的界限，也会导致个人被缩减为超个人利益保护的纯粹工具。基于维护个人自由之需要，仅在特定领域和特定方面才能将个人纳入统治性或政治性秩序之中，个人不得被政治统一体完全裹挟，故而应为公权利的拓展划定界限。为明确为个人配置公益权限的合理性，可以从公权利的内容、公权利行使的领域以及公权利行使的过程等方面加以限定。
1.个人相关性作为公权利的内容界限
功能性公权利是个人基于自由决定以实现公益而被分配的权利，通过保护公共利益和集体利益，个人自由可以得到更为稳固的保障。功能性公权利与个人自由并不违背，而是对自由的具体化与进一步拓展。这种判断固然合理，但公益相关性是行政决定的基本属性，由于几乎不存在与个人利益无关的公益，这无疑意味着所有人都能实施公法规范，由此势必会消弭权利与反射性利益之间的区别并导向一般性的法律执行请求权。为了确保公权利的拓展不会危及个人自由，应当要求公权利主体所援用的法规范必须与个人（利益）之间存在充分关联。这主要是指，或者就规范保护对象而言，法规范所调整的利益与个人生活或健康存在重要关联，例如保护饮用水的法规范；或者就规范保护方式而言，利益的个别保护与整体保护具有可替换性，个人利益与公共利益或集体利益存在转化可能性，例如保护消费者利益的法规范；或者就其政治意义而言，法规范保护此种利益具有宣示民主、维护公共生活的重要价值，例如保护国民知情权的法规范。与之相对，从与个人不存在充分关联的法规范中则无法推导出公权利的存在，例如保护生物物种多样性、防范水土流失、培育森林资源以及确立机关间权限秩序等法律规范。
2.超个人利益保护不足的领域要求
承认公权利也要考虑各制度领域中超个人利益保护的具体情形。既须厘定民主与政治过程的作用领域，维护民主机制的应有功效，也要就行政机关实施法规范的实效进行论证，既然公权利的拓展是为了保护公共利益或集体利益，那么功能性公权利应该在超个人利益保护亏空或法律实施严重不足的领域中才有存在的必要。而在法规范和行政机关活动可以通过私人权利或者通过政治机构和行政系统得到有效监督的领域中，原则上不存在拓展公权利的制度需求。比较法的经验表明，行政机关对法规范的执行不足主要包括以下情形：法规范因科学知识的不确定而具有高度的抽象性和开放性，行政机关的考虑过程较为复杂，行政机关的人员和技术配备不充分，行政机关履职动因不足，权利人缺少行使权利的意愿等。特别是如果排除私人对违法行政行为提起诉讼，就很难有其他人会诉请法院审查行政行为。因此，公权利的拓展需要在法政策上就法律的执行实效进行判断和论证，并结合法秩序的具体情形进行认定。例如在我国，公益保护不足的领域就可以不限于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权土壤”领域，实践中经常出现超个人利益保护漏洞的饮用水安全、安全生产、文物古迹保护等领域也可以被含括在内。就此而言，行政法学不能局限于规范释义，法政策学的制度设计也可以拓展学科面向。
3.功能性公权利行使的限制
在主观诉讼中，必须要保障公权利主体对行政诉讼程序的主动控制作用，确保其自我决定权与处分权。对于代表性公权利和形式性公权利这两种形式的功能性公权利，为维系主观诉讼的体系稳定，应优先选择代表性公权利。特别是个人利益与不特定多数人利益之间具有连续性，“应当首先探讨承认有权主张个别利益的个人也有权代表并主张不特定多数人利益的可能性”，即灵活解释法规范以拓展公权利。
在此，可以借助一种辅助性方式来判断功能性公权利（代表性公权利）是否存在，即个人遭受的不利影响是否是法规范实施或行政活动的典型后果。代表性公权利实际上将部分反射性利益认定为公权利，这就要求必须关注规范实施的事实效果。但这种事实效果不应是纯粹偶然性的，而应是法律实施或行政活动的典型后果。一般而言，法秩序基于公益保护之目的而对个人自由进行客观法上的保障，此时行政决定在内容上和个人自由具有一致性，公益与私益相互竞合。而行政活动违法不仅损害了公益，而且也使个人遭受了不利影响。受到典型事实后果影响的个人从受抽象保护的公众中凸显出来，他可以作为公共利益或集体利益的代表并以“代表性责任的方式”行使他的“权利”。这意味着，代表性公权利要在类型化和个别化的法律后果中加以判定，不仅要去探究法规范的构成要件（规范保护目的），更要去识别法规范的实施后果。如果不特定多数人利益并非直接处于个人利益的延长线上，特别是在法规范与个人不存在直接关联的领域中，肯定代表性公权利仍然无法弥补公共利益或集体利益的漏洞时，方可通过实定法承认形式性公权利。
由于公权利是个人性与人格性的表达，所以权利的行使仍要以权利主体的自主意愿为前提：首先，功能性公权利的主体不存在提起诉讼的义务，是否起诉由公权利主体自主决定；其次，诉讼仍应坚持处分原则，原告撤诉、和解或放弃权利都是可容许的；最后，当功能性公权利的主体并未合理利用或者并未穷尽诉讼救济手段时，他也不应遭受责难，他不需要向公众解释他在诉讼上的选择。当然，为避免公共利益或集体利益被任意处分，在行使功能性公权利时，也可以通过广泛的诉讼参加机制，敦促其他利害关系人参与到超个人利益保护的程序当中。
结 语
在利益联系日益紧密的现代社会中，在确保个人利益的基础上，也应加强对公共利益和集体利益等超个人利益的保护。为了有效监督行政活动，弥补我国现实中行政机关和检察公益诉讼对公共利益、集体利益保护的不足，可以将私人纳入维护超个人利益与促进法律有效执行的机制之中。通过对公权利的内容与结构的适当调整，私人主张超个人利益能够被妥善地安置在既有的概念与制度框架中。这在缓和行政法制度变革压力的同时，也为公共利益和集体利益提供了多元化的保护主体和补充性的启动机制。但也要注意到，尽管由私人主张超个人利益能弥合公权利和公共利益、集体利益之间的鸿沟，但个人自由与公共自主、私人领域和公共领域之间的界限也日益模糊，进而有危及个人自由之虞。正因如此，只有对于私人主张超个人利益的公权利进行合理限定，才能在有效保护公共利益和集体利益的同时，丰富个人自由的现实维度。
