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吕忠梅:民法典绿色条款的类型化构造及与环境法典的衔接

| 时间: 2022-02-21 14:46:17 | 文章来源: 《行政法学研究》2022年第2期

摘要:《民法典》绿色条款的具体适用和环境法典编纂都对类型化提出了迫切需求。民法典绿色条款可分为融合性条款、限制性条款、激励性条款、救济性条款、扩展性条款。融合性条款建立环境与发展双赢机制,限制性条款彰显中华传统生态智慧,激励性条款连接新型环境民事权利,救济性条款打通“双向转介”管道,扩展性条款预留生态环境公益保护空间。环境法典编纂应与《民法典》绿色条款相衔接,实现环境法典框架结构与绿色条款的有效沟通。编纂环境法典时可借鉴《民法典》绿色条款类型化的经验,使环境管理规范为限制性条款提供更清晰的“准据”,通过特别民事规范实现激励性条款的细化,完善专门环境责任机制为救济性条款与扩展性条款的适用创造条件。

关键词:《民法典》;绿色条款;环境法典;管理性规范;特别民事规范


环境法兼具公私法内容。但从环境法学科建立之始,环境法中的民事规范与民法中的环境法规范如何相互交融就成为环境法研究中最为基础的课题。《民法典》规定了相当丰富的绿色条款,对人民的美好生活新期盼、绿色发展与生态文明建设等问题作出积极回应,在一定程度上明确了新时代民法与环境法的关系,是学界对民法典的重要贡献。目前,民法学界和实务界对绿色条款的接受程度和理解仍存在差异,而且也不太关注绿色条款在环境法领域的适用问题。2021年,全国人大常委会提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”的计划。全国人大常委会将环境法典编纂定位于“行政立法领域”,标示环境法以行政法规范为主体的性质。但编纂环境法典也可以系统解决《民法典》“绿色条款”与环境法的立法衔接问题。与民法典是民事法律规范体系化成果一样,编纂环境法典也是将环境法律规范体系化、逻辑化的过程。而类型化是体系化的必要基础。本文对《民法典》中的绿色条款进行类型化研究,发现绿色条款实施的环境法需求,明晰需要环境法加以有效“对接”的内容,以便在环境法典编纂过程中完成与《民法典》绿色条款的衔接,实现环境保护民事规范的体系化程度提升、裁判性功能增强的目标。


一、《民法典》绿色条款的形成


我国于1979年颁布《环境保护法(试行)》。在随后的1980年到2020年之间,又先后制定《大气污染防治法》《水法》《森林法》《草原法》《长江保护法》等四十多部环境与资源方面的法律。而我国民事领域的基本法《民法通则》于1986年颁布,2007年后又颁布了《物权法》《合同法》《侵权责任法》等民事领域的基本法。由于环境法具有以解决环境问题为导向、采取多种法律手段综合调控的特性,所以,环境立法中有民事法律规范,而民事立法中也有环境保护条款。然而,环境保护立法中的民事条款与民法中的环境保护条款规定不一致的问题长期存在,学理解释对这些分歧也各执一词,并未形成统一的法释义。

以环境侵权为例,1979年《环境保护法(试行)》第32条第2款规定,环境法学者解释为无过错责任;但1986年《民法通则》第124条要求以“违反国家保护环境防止污染的规定”为要件,民法学者认为是过错责任。环境法学者认为1989年修订的《环境保护法》第41条第1款完善了无过错责任;但民法学者却认为2009年《侵权责任法》设定“环境污染侵权责任”专章在民法上确立了环境侵权的无过错责任。而环境法学者则认为该专章仅规定了环境污染侵权的无过错责任,并未涵盖《环境保护法》已经规定的生态破坏侵权。立法机关对以上分歧并未予以积极回应,反而在2014年修订《环境保护法》时,将该法第64条规定的环境侵权责任转介《侵权责任法》,致使“破坏生态”行为是否可以适用“环境污染责任”争议进一步加剧。这些分歧的形成,固然有立法时间先后、基本法与特别法的不协调等客观原因,但根本原因还是环境法和民法两个学科在人与自然关系、公共利益保护序位等基础理论上的不同,导致对环境侵权基点、救济方式的功效等根本问题存在认识分歧。类似问题,在对其他环境保护民事规范的理解中也普遍存在。

这一现象,在《民法典》编纂过程中受到高度重视。环境法学者与民法学者在进行充分研究的基础上,经过广泛交流与深入研讨达成共识并向立法机关提出建议:在民法“射程”之内的相关规范尽可能在民法典中规定、需要与环境法衔接的内容为环境法留下空间,为最终形成《民法典》绿色条款(以下简称“绿色条款”)提供了操作性思路。

《民法典》总则规定的绿色原则,本质上是将环境价值和生态功能纳入民法的指导性准则,以“节约资源、保护生态环境”为中心来处理民事活动与环境资源保护活动关系,两者之间存在法律关系的多种融合。物权编中的相关条款涉及对生态环境的私益保护和公益保护,在环境私益保护方面,确立了由相邻关系、建筑物区分所有权以及添附和地役权等构成的绿色物权制度体系;公益保护方面的内容主要涉及自然资源,在重申自然资源国家所有权的基础上,明确规定了对用益物权行使的环保约束,为环境公益保障提供了正向和反向的双重制度激励。合同编中分别规定了合同履行的绿色附随义务、旧物回收义务和绿色包装义务,以法定义务的方式保护环境。侵权责任编专章规定“环境污染和生态破坏责任”,通过引入生态破坏责任方式扩大权利救济范围、增设环境侵权惩罚性赔偿拓深权利救济程度,创设生态环境损害赔偿责任机制为专门环境诉讼确立请求权基础,并通过规定衔接条款以拓展权利救济方式。

总体上看,由民法典总则中的绿色原则和物权编、合同编、侵权责任编中的专门环境保护规则构成的“绿色条款”,在对已有环境保护民事规范进行总结的基础上进行了理论创新、制度创新。建立“绿色原则”的体系性解释框架,实现对私人自治的限制,需要借由《民法典》的法源条款、营利法人的社会责任条款、禁止权利滥用原则、法律行为效力评价规范等才能完成。但在民法学由立法论转向解释论的过程中,对“绿色条款”的体系解释框架难见踪影。相关阐释对绿色原则的解释相对中性;对物权和合同编的“绿色条款”的解释更多是表面宣示,缺乏对具体适用规则的探究;对侵权责任编中的“绿色条款”的适用虽持可以扩充适用的肯定态度,但如何适用还是留给环境立法来补充规定。因此,“绿色条款”的真正适用需要有更详细的能够与环境法对接的规则。这首先需要民法与环境法学者达成对“绿色条款”的类型化共识,进而以共识为基础,形成更为明确和统一的解释方式;与此同时,按照处理基本法与特别法关系的原则,在环境法典编纂中设计针对不同类型“绿色条款”的制度方案,实现“绿色条款”与环境法的有效衔接和对“绿色条款”的补充完善。


二、环境法视角下的“绿色条款”基本类型


《民法典》专门规定绿色原则,对物权行使、合同履行的限制以及对环境侵权责任的拓展,在很大程度上是民法典现代化的必然结果,也体现了面向21世纪的中国民法典的时代特色和中国特色。从环境法角度看,“绿色条款”主要有五种类型:一是将生态环境保护理念纳入民法,规定绿色原则,建立了民法与环境法的双赢机制,此为融合性条款;二是利用外源性规则建立约束机制,限制民事主体不利于环境保护的行为,规定物权行使、合同履行的环境保护义务,此为限制性条款;三是利用民法的动力机制,激发民事主体自觉保护环境的主动性,规定添附、集体权益分享等权利,此为激励性条款;四是利用民法的保护机制,对民事主体遭受的损害予以填补,规定污染防治和生态破坏的侵权责任,此为救济性条款;五是利用民法的诉讼机制,为公共利益保护建立可操作的救济途径,规定生态环境损害赔偿制度,此为扩展性条款。实际上,《民法典》中的绿色条款既有私法规范,也有公法规范,还有转介或引致规范。对这些条款分类研究,是进行体系化解释和在环境法典编纂过程中妥善处理与《民法典》关系的前提。

(一)融合性条款

《民法典》第9条被称为“绿色原则”,是对近代民法典所持“主客二分”关系的反思。事实上,“民法调整对象潜含着绿色问题。……财货短少而欲求它们的主体多,胃口大,由此引起了人与资源关系的高度紧张,是人类社会至今未摆脱的困境。”当代社会日益严峻的生态环境问题,难以为继的自然资源,让人们逐渐意识到自然并非“取之不尽用之不竭”的对象,也不是“天然的垃圾场和下水道”,而是与人类共生共荣的伙伴。因此,“处理好人与自然的关系,应遵循双重价值。”《民法典》确立绿色原则,实际上是通过将“生态理性”纳入民法的人性标准,以弥补“经济人”的生态伦理缺失,使得民事活动主体在经济活动中同等“算计”经济利益与生态利益;同时,也能正确处理经济价值与生态价值的冲突和矛盾。

虽然环境保护不是民法典的主要任务,但民法对环境保护的积极作用不可忽视。民法所有权状态的圆满,既可以实现自然资源权利人的特定利益,也能够促进恢复或改善生态环境,还可以保障受害人不再承受物质性或精神性损害。与此同时,以所有权及其行使为核心的民法制度体系具有预防或者救济公共利益的客观效果。《民法典》第9条确立绿色发展理念、生态安全价值并将代际公平纳入调整,限制民事活动可能造成的生态环境损害,在民法上建立了根本解决个人利益与公共利益的矛盾与冲突的支持和保障机制。

(二)限制性条款

《民法典》中的限制性条款在物权编、合同编中都有明显体现,主要是通过为民事主体设定绿色义务,将绿色原则加以具体化。

1.展开分层次的物权限制

《民法典》第286条第1款新增业主应当遵循绿色原则的要求,是对房屋所有权人的绿色义务的规定。《民法典》第326条在原物权法第120条基础上,增加用益物权人应当遵守法律有关保护生态环境的规定,对用益物权人行使权利提出了保护和合理开发利用资源、保护生态环境的一般总体义务要求。对用益物权人的一般绿色义务,当然也适用于特许物权。我国对国家所有的自然资源设定了特许物权制。因此,在开发利用自然资源时,特许物权人也必须严格履行依法保护和合理开发利用自然资源、保护生态环境的义务,不得对自然资源进行破坏性使用、更不得毁坏。《民法典》第346条和第326条对一般用益物权人绿色义务具体化,进一步明确建设用地使用权应该履行的环保义务与合规义务,体现了绿色原则在民法典物权编中的递进贯彻。

2.提升相邻环保关系要求

《民法典》第290293条和第294条对相邻环保关系的规定,在原物权法规定相邻用水、排水,相邻建筑物通风、采光和日照、相邻排污关系的基础上进行了扩充和完善。一是明确将“土壤污染物”纳入列举范围,二是将“光”改为“光辐射”,表达上更为准确。尤其是第293条对原物权法第89条的修改,将日照采光领域的相邻妨害判断与国家标准脱钩,把相邻妨害的判断原则由“超标担责,达标免责”变为“超标担责,达标未必免责”,可以更好满足人民群众从“盼温饱”到“盼环保”的新需求,提升了居民环境私益保障的底线。

3.形成合同履行中的绿色约束

《民法典》第509条第3款规定了合同履行的绿色附随义务,将《民法典》第9条的正面指引性规定,以反向限制性方法表达为“避免浪费资源、污染环境和破坏生态”,体现了更强的义务设定意味,这也是对合同履行的一般规定。《民法典》第558条在保留《合同法》第92条后合同义务规定的同时,增加了“旧物回收”义务。《民法典》第625条呼应第558条关于旧物回收的规定,增加依照法定或者按照当事人约定“标的物在有效使用年限届满后应予回收”的限定条件,改变了后合同义务的规范结构。《民法典》第619条在原合同法第156条基础上增加了绿色包装义务,是对包装方式约定不明时的合同漏洞补充。

(三)激励性条款

《民法典》中的激励性条款,在物权编有多处体现,人格权编也有所涉及。总体上看,民法典物权编将重要环境要素纳入国有资源范畴,建立了保护环境公共利益的权属根基。具体可归纳为如下方面。

一是确认多人共享的集体环境权益。《民法典》第286条的规定,以第274条明确小区绿地为业主共有财产、第278条第1款第(八)项规定“改变共有部分的用途”要受到“业主共同决定事项”的严格程序限制、第286条第1款扩充完善小区环境管理制度为基础,明确赋予了业主大会或业主委员会的集体环境权益请求权。二是建立有利于保护自然生态的地役权。《民法典》第375条将地役权义务对象扩大到“不动产”,第378条和379条将地役权的继受对象扩展到一切用益物权人,既是对节约资源、物尽其用行为的鼓励,也为在自然生态保护中设立“保护地役权”提供了基础性规范。三是重视“添附”制度的环保功能。《民法典》第322条创设“添附”条款,既体现了“物尽其用”的现代理念,具有“资源节约”的重要功能,也为自然生态保护提供了新的路径,值得高度重视。四是关注生命健康权及环境人格利益的保护。《民法典》第990条专门规定了人格权。但为避免权利列举的不完整性,并为未来社会发展不断创设新人格权益提供保护,“民法典除承认一般人格权之外,还设定了对人格利益保护的兜底条款,从而保持了人格权益保护范围的完整性与开放性”。因为在良好环境中生存和发展,既是“人之所以为人”的必要条件,也是生命健康的重要内容,更是人的“尊严和自由”的显著标志。所以,保护环境人格利益乃至发展环境人格权应成为现代人格权制度发展的一个重要方向。

(四)救济性条款

作为特殊侵权责任,《民法典》以专章形式对环境侵权的救济进行了系统性规定,并在原侵权责任法基础上对救济范围和救济力度予以拓展。

第一,扩大环境侵权的救济范围。《民法典》第122912301231条的规定,接受了环境法学理论,承认环境侵权的原因行为、损害行为、损害后果、救济主体和价值目标等方面的二元性,对“污染环境行为”“破坏生态行为”与“环境污染后果”“生态破坏后果”进行区分,在基本保留原《侵权责任法》相关规范的基础上,引入“破坏生态”的原因行为,并对环境侵权的举证责任倒置、数人环境侵权、第三人过错等作出规定,解决了原侵权责任法只将“环境污染责任”作为特殊侵权责任未将“生态破坏责任”纳入的问题;明确扩大了环境侵权责任救济范围,建立了更为完善的环境侵权责任制度。

第二,创设环境侵权惩罚性赔偿。“为了增加违法成本,达到使加害人不敢故意违法的目的”,在《民法典》第1232条的环境侵权中引入了惩罚性赔偿。侵权法救济的损害要求的“可救济性”,应具有对法定保护利益的侵犯、损害具有确定性和个人性等特征。但环境污染和生态破坏的损害则具有累积性、潜伏性和不确定性,难以按照传统侵权标准被认定为“可赔偿损害”;并且传统的损害赔偿以差额说为基础的“填补”理念也不能满足环境侵权损害的救济要求。因此,在环境侵权责任中,“惩罚性赔偿”救济的是传统侵权法理与责任机制难以救济的损害,具有增加违法成本和拓展环境利益救济程度的双重功能。结合《民法典》第179条第2款的规定,环境侵权的惩罚性赔偿不能适用于环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。

(五)扩展性条款

环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,是环境司法实践证明的非常有效的保护方式,但缺乏完善的实体法依据。尤其是生态环境损害赔偿诉讼,由生态文明体制改革文件建立、司法解释创制诉讼程序的方式运行,迫切需要建立完善的法律制度。《民法典》回应生态文明体制改革的实践需求,专门规定生态环境修复责任和明确“绿色诉讼”的请求权基础,既为环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼实践提供实体法依据,也为环境法与《民法典》的衔接留出空间。

《民法典》第12341235条明显不属于严格意义上的侵权责任规范。环境法上的“环境损害”,包括“生态环境损害”和“环境侵权”两种形态。生态环境损害指对生态环境本身的损害(对环境的损害),环境侵权指对人身或财产权益的损害(对人的损害),它们是污染环境行为或破坏生态行为导致的两种不同损害后果。生态环境损害责任属于环境法上的法律责任,并非民法上的环境侵权责任,但由于环境损害可能同时或先后产生“对人的损害”或“对环境的损害”,需要法律救济的权益密切相连且难以绝对区隔,产生了救济“对人的损害”的环境侵权责任制度与救济“对环境的损害”的生态环境损害责任在实体法上有效衔接的客观需求;而且,生态环境损害责任亦需经由民事诉讼机制加以实现,也需要从程序法上加以衔接。实际上,《民法典》第1234条和第1235条构建的是环境侵权责任与生态环境损害责任的沟通与协调机制,一方面,“通过在《民法典》中规定公益诉讼请求权、生态环境损害赔偿请求权的方式为环境侵权特别法提供依据”;另一方面,正式将生态环境修复责任确立为一种法定责任形式,明确生态环境损害赔偿的范围,解决了司法实践中存在的需“借道”恢复原状判决承担生态修复责任以及赔偿范围不明等问题。

《民法典》绿色条款内容丰富,回应了生态文明时代人民群众对美好生活环境的新期盼,体现了“人与自然和谐共生”的“绿色发展”理念。但也不难发现,民法典绿色条款既有强制规范,也有任意规范;既有行为规范,也有裁判规范;既有公法规范,也有私法规范。大多需要有外源性法律,或作为整体性理念,或作为行为规范的边界,或作为裁判规范的依据,具有明显的不完全法条特征,它们或就构成要件,或就法效果部分,指示参照另一法条,只有与其他法条相结合,才能共同创设法效果。这意味着,“绿色条款”的具体实施,需要大量的环境法规范加以补充和支持。在国家已经决定启动环境法典编纂研究的背景下,如何在设计环境法典框架结构及制度时,妥当处理与“绿色条款”的有机衔接,成为必须解决的理论与实践问题。“绿色条款”的类型化,可以为实现民法典与环境法典有机衔接的目标提供必要基础。


三、《民法典》绿色条款适用对环境法体系化的需求


通说认为,环境法属于部门行政法。这是因为环境法从一开始就建立了以环境管理制度为主体的规范体系。但作为新兴法律领域的环境法,较之于传统行政法,还具有调整范围时空延拓性、法律关系间接性、调整手段综合性等特殊性。环境法与“绿色条款”的关系有公法介入私法自治的明显印记。介入的方式可细化为直接介入与间接介入,而“介入”的目的在于帮助实现私法自治、克服私法自治不足、通过私法实现公法目的等。实施“绿色条款”,需要民法与环境法“双向发力”。若将民法与环境法喻为“树木”与“森林”,《民法典》不能“只见树木,不见森林”;环境法“既见森林,也见树木”,但仍然缺少特别民事条款。在建设“美丽中国”目标下,“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔,生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼,”所以,“绿色条款”与环境法是一种互惠关系。对于这些条款的理解必须建立“双赢”理念。

(一)融合性条款建立环境与发展双赢机制

绿色原则实际上是将民法的调整范围从人与人之间的关系延伸至人与自然的关系。这一原则植根于中华优秀传统文化,汲取“天人合一”“道法自然”的朴素自然观之精华,以构建人与自然“生命共同体”为取向,是中国民法典的“独创”。将绿色原则与“平等、自愿、诚实信用”等传统民法基本原则赋予同等地位,通过宣示绿色发展理念、明确生态安全价值、建立环境正义标准,限制民事活动对生态环境可能造成的不利影响,建立民事主体与生态环境之间利益平衡的内部机制,为妥善解决个人利益与生态利益的冲突提供了观念基础与价值标准。

表面上,“绿色原则”设定“节约资源、保护生态环境”的法定义务,是将环境法上的生态环境保护考量引入民法内部体系,目的在于促使民法进行自我校正,对物权绝对、意思自治、自己责任进行必要限制,划定私人自治的绿色边界。在深层次上,绿色原则虽然因对私权有所限制而显得与传统民法基本原则格外不同,但其针对环境问题引发的社会关系变化而进行的价值矫正,恰是为了使市场经济能够实现可持续发展。在这个意义上,将绿色原则纳入民法典反而可以更好地实现私权,实现人们对美好生活的向往,有效避免“一切人对一切人的战争”。“绿色条款”的融合性条款是通过将生态环境作为公共物品来提供和作为公共利益加以维护,而产生了价值引领的功能;要求一切民事活动和民事行为都注意节约资源和保护生态环境,而产生了法律教化的功能。由此,在民法的价值上建立起与环境法相融合的理念,为“经济人”增加了生态理性,反而私人自治的边界越发清晰;明确了可以纳入民法调整的环境公共物品和环境公共利益的判断标准,确立了“节约资源、保护生态环境”的义务范围,一定程度上化解了在民法领域保护环境公益与维护私权的内在冲突。

绿色原则的落实,重点在于将私人自治的绿色边界持续清晰化,这既需要在民法典分编中设置多层次一般条款和具体制度类型,规范构成要件、法律后果,构建绿色条款的主要制度框架;更需要环境法提供“经济人”的生态理性判断标准,建立可以纳入民法调整的环境公共物品和环境公共利益的价值取向,确立“节约资源、保护生态环境”的义务范围,为民事行为输入“绿色”理念。

(二)限制性条款彰显中华传统生态智慧

“绿色条款”中的限制性条款是环境行政管理权介入私法自治的一种形式,本质上是行政权对平等主体之间私法自治内容和范围的限定,主要功能在于弥补私法自治的不足,矫正“市场失灵”。与传统民法所持“人是万物的尺度”的“主客二分”观念不同,《民法典》在确定环境管理权介入民事权利正当性的基础上,引入了中华优秀传统文化中“天人合一”“道法自然”自然观。在中国古代,历代思想家都视天、地、人为统一的和谐整体,强调人类在开发利用自然获得自己利益的同时,还要兼顾他人利益,也必须给自然留下繁殖或增殖的空间,形成了“因时而用”“有度取用”的法律传统。在告诫人们不能贪婪地对待自然、破坏生态的同时,并不绝对禁止人们为了生存和发展的需要开发利用自然资源。《民法典》通过建立限制性条款,将绿色原则具体化,既贯彻“人与自然是生命共同体”的现代生态文明观,也体现“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福”的理念。发展经济是为了民生,保护生态环境同样也是为了遵循“以人民为中心”的治国宗旨。

《民法典》物权编第286条第1款、第326条、第346条以及相邻环保关系的条款,明确规定所有权人及用益权人遵守相关法律法规、节约资源、合理开发利用资源、保护生态环境的义务,要求民事活动主体在开发利用自然资源的生产活动和日常生活中,恪守节约资源、保护生态环境的底线。这些规定既坚持传统民法典秉持的“物有其主”“物尽其用”原则,又吸纳中国的“道法自然”伦理,认识到“绿水青山就是金山银山”,彰显出“物权公益”“物权正义”新价值。

《民法典》合同编中的第509条第2款、第558条、第619条、第625条,以法定义务方式要求民事主体在履行合同过程中避免浪费资源、污染环境和破坏生态,明确了合同履行的附随义务、后合同义务。在传统民法中最强调意思自治的合同领域,引入“天育物有时,地生财有限,而人之欲无极”的观念,坚持“节约资源是保护生态环境的根本之策”,将节约资源能源作为法定义务,倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,建立了“合同限制”的新支点。

“绿色条款”中的限制性条款引入生态智慧,主要是采取引致或转介的立法技术方式。在这些条款中,《民法典》不规定合理开发利用资源、节约资源、保护生态环境的具体内容,而是把“具体内容”留给“有关法律”。作为“有关法律”的环境管理规范具有强制、倡导等不同属性,也有阶段性、多变性特征,“转介条款”与“引致条款”固然有适应多变环境管理需要的优点,但可能降低民事活动主体的合理预期、影响交易安全。因此,限制性条款的适用,一方面要求对《民法典》的解释更加精细化,区分“转介条款”与“引致条款”的不同适用条件;另一方面,也要求环境法增强体系性,在追求环境安全价值的同时,尽可能为民事主体提供交易安全保障。

(三)激励性条款连接新型环境民事权利

《民法典》中的激励性条款是私法将生态环境保护纳入其目的的具体表现,本质上是民法承担了一定的自然生态保护任务,主要功能在于助力环境法的目的实现。环境问题作为现代社会经济社会的“副产品”,产生于自然资源的开发利用过程中,迫切需要大力推进生态文明体制改革,建立政府与市场共同作用的生态环境保护体制机制,按照“普通法+特别法”的方式,在环境法中创制新型民事权利、保护个人环境权益。

《民法典》物权编第209224225条等对宪法规定的国有资源进行确认并明确其具体范围,重申“国家所有即全民所有”,奠定了为公共利益需要配置、管护这些重要资源的权属根基。传统物权规则直接着眼于民事主体的私权私益,可以间接地保护作为其财产的特定环境要素。但是,在环境法看来,自然环境是一个整体并且具有物质循环、能量流动、信息传递等生态系统功能,除了按照人类现实可用性将部分自然资源法定为“物”以作为民法的客体以外,还有更多不可分割、难以特定化的环境要素以及生态系统和系统功能并不能纳入民法的调整范围。对于人类生存和发展而言,这是现代环境危机背景下更加稀缺、更加需要法律保护的部分。中国正在进行的自然资源资产产权改革、以国家公园为主体的自然保护地体系建设、生态环境损害赔偿等生态文明体制改革,本质上是通过制度创新,将生态环境、空间或系统拟制为“财产”并纳入法律调整范围。但这些属于公共事务的“自然财富”“环境公产”保护,已经超出了民法典的“射程”。但是,民法对这些问题不能完全置之不理,因为这些“制度运行往往也须‘借用’部分民法规则或原理,故需在民法典中作概括规定,明确法律属性,指引适用规则,为特别法的特殊调整扫除法理障碍,奠定合法基础,形成制度‘接口’”。

在这个意义上,《民法典》确定的一般性物权规则可为在环境法中建立特别民事规范提供管道。比如可以根据《民法典》有关自然资源权属制度,结合“添附”“地役权”相关规定,对“物的效用”进行扩大解释,改造建立符合环境保护要求的“保护性地役权制度”。再比如《民法典》第290293294条规定的相邻环保关系扩大了环境保护的范围,建立了“超标担责,达标未必免责”的相邻妨害判断新标准。第286287条明确了小区内公共环境治理制度并赋予业主委员会公共环境权益请求权。根据这些制度建立了基于自然环境密切联系而不仅仅只是不动产相邻的“环境相邻权”,还确认了基于环境空间区域的集体性环境权益与个体性环境权益。此外,相邻关系具有物权与人格权的双重属性,建立“环境相邻权”有助于人格利益具体化为“法律上的环境人格利益”。未来应当明确环境污染和生态破坏可能造成的生命健康权损害尤其是大规模人群健康受害,并重视环境污染和生态破坏带来的精神损害,为建立环境人格权制度提供基础。

《民法典》创建这些新型环境民事权利实则是为环境法继续创制新型环境权利提供了激励。因此,本文将这些条款称为环境法的“激励条款”。但其他新型环境民事权利的创新,则需要以“普通法+特别法”的方式进行。在《民法典》已经编纂完成的情况下,环境法典如何继续创制新型环境民事权利则成为十分迫切的任务。

(四)救济性条款打通“双向转介”管道

《民法典》中的救济性条款是对可归于私益的生态环境损害的填补,本质上是通过对私益的救济间接保护生态环境公共利益。在这个制度安排中,既有私法借助环境法完成任务的性质,也有环境法借助私法达成环境保护目标的意味,是一个“相互转介”机制。《民法典》上的环境侵权作为一种特殊侵权责任,是因为破坏生态和污染环境的原因行为与损害后果之间呈现出多元复杂关系。环境污染责任与生态破坏责任的共同点在于,环境侵权行为作用于生态环境而不是直接针对他人的人身或财产,须经由自然环境的迁移转化而对其他主体产生损害后果,由此可能导致私益与公益交织共存的复合型的损害。环境法上将这种复合型损害定义为“环境损害”,既包括“人身财产损害”(对人的损害)也包括“生态环境损害”(对环境的损害)。从原因行为与损害后果的关系上看,污染环境行为因直接向环境排放污染物质,可能导致环境污染和生态破坏两种后果,呈现“污染物排放——环境迁移转化——生命健康损害或财产损失——生态破坏”的过程,并且一定会造成“对人的损害”;但破坏生态行为是在不合理开发利用自然资源过程中对自然环境恢复和增殖能力的损害,呈现“开发利用自然资源——环境迁移转化——生态破坏”的过程,一定会造成“对生态的损害”,是否会造成“对人的损害”则不确定。因此,《民法典》救济性条款规定的环境污染和生态破坏责任,是在“对人的损害”基础上的“对环境的损害”的填补。因此,适用《民法典》救济性条款时,对“对人的损害”与“对环境损害”的判断必须转介到环境法确立的生态环境保护价值取向和环境科学标准;同时,环境法中也存在民事救济条款,环境法规定的污染环境和破坏生态行为是否能够纳入侵权法救济以及采用何种归责责任,也需要转介至《民法典》侵权责任编。与《民法典》上的生态环境损害并非都可以适用填补式损害赔偿一样;环境法上的侵权责任也并非一律适用无过错责任原则。

《民法典》第1229-1233条通过引入环境法上的管理性规范,以判断“生态环境”本身是否可以转换成为民法意义上的“物”或“人格利益”。当受损的生态环境要素与权利人遭受侵害的客体为同一“物”时,“对环境的损害”与“对人的损害”将发生重叠,可以通过特殊侵权责任,兼顾“对人的损害”(包括资产性的生态环境组成要素之权利人的损害、对生命健康的损害)与“对环境的损害”填补。因为,作为特定物权客体或环境人格利益的生态环境同时具有经济价值、生命健康价值与生态价值,私权主体可以在主观救济财产损害、生命健康损害的同时,“顺便”保护其生态价值。如耕地、林木和林地遭受破坏后,被侵权的土地承包经营权人可以通过行使损害赔偿请求权,在救济自己的人身财产权益的同时,发挥侵权法的预防性功能,间接救济生态环境损害。

值得注意的是,《环境保护法》第64条就是一个典型的“转介”条款,意味着环境侵权责任的承担并不仅仅适用“环境污染侵权责任”的规定。《民法典》扩大了环境侵权责任范围,已将“破坏生态环境”作为环境侵权的原因行为,这并不代表环境法上规定的“因污染环境和破坏生态造成损害的”都必须适用无过错责任。《民法典》第1231条虽然规定了按份责任,但如果出现了“数人有主观意思联络”的情形,也应该按照共同侵权的一般规定承担连带责任。适用《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿责任时也需要结合总则对惩罚性赔偿的一般规定加以理解。

虽然环境侵权责任在《民法典》中已有相对完整的规定,但“双向转介”也对环境立法提出了更加精准的要求。比如应该建立更加明确的“生态环境损害”判断标准;以及进一步完善环境法上的特别民事规则。

(五)扩展性条款预留生态环境公益保护空间

《民法典》中的扩展性条款是对公益性生态环境损害的恢复性救济,本质上是环境法规则与私法规则的结合。主要功能在于借助私法完成生态环境公益保护任务。环境污染和生态破坏在民法与环境法中有不同的性质定位。传统民法以私权保障和私益损害救济为立法目的,侵权责任法建立了“结果责任”或“客观责任”机制。而污染环境、破坏生态等可能造成“对环境的损害”的行为并不直接侵犯他人财产或人身,却可能带来私益与公益两种不同性质的权益损害。其中,“对环境的损害”中可完全归于公益损害的部分,不涉及特定民事主体的权益,难以转化为传统民事关系客体,无法纳入传统侵权责任机制予以救济。因此,在我国生态文明体制改革方案中,专门建立了环境公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼制度,试图将公益救济与私益救济进行区隔。

由于生态环境保护中私益与公益存在广泛多层次牵连,与其徒劳的进行严格区分不如建立合作机制。自2014年最高人民法院成立环境资源审判庭,大力推进具有中国特色的专门环境司法体系建设。“为公益诉讼而生”的环保法庭(审判庭)进行了广泛的实践探索。其中一个明显的特点是,环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼都“借用”了民事诉讼机制,并根据生态环境损害救济的要求,将传统民事责任中的“恢复原状”改造成为“生态修复”,以救济“对环境的损害”。在司法实践推动下,全国人大常委会对《民事诉讼法》进行了相应修改,司法机关也出台了有关环境公益诉讼的多部司法解释;最高人民法院还以司法解释方式确定了以民事诉讼程序为基础的生态环境损害赔偿诉讼机制。同时,生态环境损害赔偿制度改革还在行政磋商与诉讼衔接、行政与司法合作等方面进行了积极的探索。正是在这样的背景下,《民法典》第1234条和1235条对中国环境司法专门化发展需求作出了积极回应,从实体法上为环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼提供依据。这两条实际上是按照“普通法+特别法”的方式,创设了一种新型责任方式及救济机制,而不是对传统侵权责任的简单拓展。生态修复责任与传统民事责任中的“恢复原状”存在本质差别,也不能作为一般民事责任加以规定。根本原因在基于“差额说”“损害论”的传统侵权法理论,无法支撑以保护“生态系统完整性”为目的的环境公益救济,需要创建新的以“生态恢复论”为基础的专门环境侵权责任体系。而建立专门环境责任制度、形成专门诉讼程序,显然不是《民法典》两个条款可以完成的任务,必须在环境法以及诉讼法中做出系统的规定。在这个意义上,这两条具有引致性规范的性质,为在《民法典》之外,以生态恢复论为基础,合理设置特别民事规范,建立既有私法的内在激励机制和外在表现形式、又有公共利益属性的社会性私权制度提供了制度基础。而构建“对环境的损害”救济专门制度的任务,则应由环境法典来完成。

从以上对“绿色条款”所做的粗浅梳理可以看出,不同类型条款所蕴含的环境法意义深刻而复杂。诚如学者所言:现代社会的民法典最重要的不仅仅是有逻辑体系化,或作一时的价值宣示,更要构建一个足够一般和稳定的结构,同时又能够通过种种渠道在规则和价值上与其他法律良好地沟通。“绿色条款”已经在理论创新、制度创新基础上建立了多种沟通渠道,提出了与体系化的环境法进行对接的需求;而编纂环境法典则是对环境法体系化提出了更高的要求。


四、“绿色条款”衔接的环境法典构想


民法典编纂过程中,较好处理了“稳固”与“扩张”的关系,《民法典》绿色条款为应对环境保护的需要,在一定程度上对其传统进行了修正;但也坚守其固有特质,在民法“射程”范围内进行了有限度的“绿色化”,并为此建立了与环境法进行沟通的多种“管道”。目前,我国的环境法律规范蔚为大观,但缺乏体系性、整体性建构,矛盾冲突大、重复疏漏多,严重影响到环境法治建设质效,迫切需要进行体系化。正是在这样的背景下,全国人大常委会启动了环境法典的编纂工作。

针对“绿色条款”与环境法典的衔接问题,无论提出什么样的方案,都应以生态环境“共治”作为立法目标。一方面,借鉴《民法典》的“绿色条款”类型化的体系化解释框架,为环境保护提供应尽的支持;另一方面,通过编纂环境法典设置特别民事规范,补充和完善《民法典》的绿色保护制度,保证环境保护民事规则能协调顺利地运行。

(一)环境法典框架结构与绿色条款的对接

法典编纂作为国家最重要的立法活动,确立怎样的框架结构绝不是立法者的任性或随意,而是特定的时代背景和历史条件下的价值判断和理性设计。环境法以实质正义为追求,既要体现公平、正义、秩序、安全等法的传统价值,更要追求人与自然的和谐共生、人类永续发展等终极目标,这决定了环境法要建立的是“人与自然共同体规则”,在这个规则体系中,构建的是“人——自然——人”的特殊法律关系,要将“人与自然关系”思考纳入价值判断与理性设计。与“绿色民法典”只是呈现星星点点“绿色”不同,环境法典是真正的“绿色法典”。

基于这样的认识,环境法典是将“美丽中国”国家战略法律化的基础性、综合性框架体系。采取“适度法典化”方式,以可持续发展为价值目标,以“生态环境”为基石概念,以法律关系为体系化工具,构建总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编的框架结构。这个框架结构,可以通过总则的一般条款、污染控制编及相关分编的管理性规范、自然生态保护编与绿色低碳发展编的特别民事规范、生态环境责任编的环境侵权与生态环境损害责任专门规范等内容,“既见森林,又见树木”,完整体现绿色原则,实现与“绿色条款”的全面对接。

(二)环境管理规范为限制性条款提供“准据”

在生态环境保护领域,民事法律关系受大量不断变化的管制性法律法规影响,“绿色条款”以转介、引致方式提供了调和私法与环境管理规范之间关系的渠道,也对环境管理规范的科学性、体系性提出了需求。环境法典编纂的一个重要原因,就是改变环境立法体系化程度不高的问题,改变现行环境法律制度尤其是管理性规范的碎片化、矛盾冲突多的状态。这与“绿色条款”实施对环境管理规范的体系化需求高度契合。

编纂环境法典需要明确环境法的核心概念、基本原则,优化不同历史时期形成的不同立法理念;全面梳理各种立法技术、措施工具的混合以及不同管理标准造成的矛盾、冲突与疏漏,统一、简化基本制度、主要程序,为各具体规范找准各自位置和适用条件,改变环境法的凌乱面貌;综合考虑环境执法主体的权限,加强不同执法主体之间的协调配合,对各环境执法主体的权限进行整合,防止各行其是、部门利益主导,使环境法从分散走向内部协调一致,变得更简单、更易被公众了解,也更能与环境法外部相关规范进行沟通。

从环境管理性规范角度,环境法典至少可以在三个方面为“绿色条款”更好地提供“准据”。一是建立基本法律规范和环境治理工具统一运用规则,明确管理体制与治理体系。二是统一管理和决策的程序、环境法律的行政执行手段。三是将现行大部分管理规范整合于一个法律文本,有效解决对同一开发利用行为由不同环境法律进行管制而相互冲突的问题,改善环境法的适用。

(三)特别民事规范为激励性条款细化规则

民法典的“绿色化”只能解决其射程之内的环境保护问题,但环境问题的确产生于自然资源开发利用过程之中,仅靠管理性规范从外部进行监管不仅成本巨大,而且无法形成节约资源、保护生态环境的内生动力。因此,生态环境保护需要政府与市场的共同作用。“绿色条款”为在环境法中建立超出民法典“射程”的新型规范提供了途径,现在需要的是在环境法典编纂过程中,运用好“普通法——特别法”模式,妥善处理《民法典》与环境法中的特别民事规范的关系。

现行环境资源立法采取环境与资源立法二分模式,并将整体生态环境按照要素和区域进行分割,导致在自然生态保护立法中缺少与民法典相对应的自然资源物权制度,更缺乏对生态系统及其服务功能保护的法律制度,形成了生态环境保护立法的短板和弱项。比如,自然保护地法、湿地保护法等还是空白。现有自然资源立法中,除了《野生动物保护法》《节约能源法》等少量以保护生态环境、节约资源能源为目的的法律外,大多为自然资源开发利用规范体系,虽然其中也有一些保护性规定,但较少全面系统考虑自然资源的生态价值和公共属性,导致自然资源开发利用与保护的对立,“公地的悲剧”不断上演。但从立法资源基础看,环境法典不可能将所有现行的资源(能源)立法都纳入,只能从生态可持续的角度,采取“适度法典化”方法,将自然生态保护、绿色低碳发展的相关内容进行编纂。

从普通法与特别法关系的角度,环境法典至少应该建立如下特别民事规范:一是承认自然资源的多元价值,从自然资源的生态属性、环境要素的资源属性两个方面合理界定自然生态权属。二是建立与“绿色条款”相衔接的环境保护相邻权、保护性地役权、生态性添附等专门制度。三是建立有利于生态环境保护的绿色交易制度,完善用水权、用能权、碳权等交易规则。

(四)专门环境责任为救济性条款与扩展性条款完善机制

从民法与环境法的关系看,侵权法是最早介入环境污染损害救济的领域,经过多年发展,环境侵权理论也在不断成熟。《民法典》侵权责任编在总结环境司法实践的基础上,吸纳环境法学理论研究成果,建立了对环境私益、环境公益的不同救济机制。实践中的环境侵权案件可分为三类,即环境污染侵害个人私益的纠纷、环境污染或生态破坏侵害环境公益的纠纷、环境污染或生态破坏侵害个人私益与环境公益的纠纷。针对这些类型复杂、公私交错的纠纷,不仅环境司法应当专门化,而且应在《民法典》侵权责任编基础上,由环境法典建立更加完善的环境侵权救济机制。

环境侵权的类型化与普通民事侵权有很大不同,既要体现侵害行为的不同,也要体现公益与私益损害及其救济方式的差别。环境法编纂应根据环境侵权类型的实际情况,与《民法典》救济性条款、扩展性条款进行有机衔接。其基本思路是,既保证传统侵权损害论继续发挥作用,也构建生态修复论保护“生态系统完整性”,合理设置特别民事规范。一是建立社会性私权制度,采用私法的内在激励机制和外在表现形式体现公共利益属性,在环境法典中建立超出民法典“射程”又需要以民事手段加以调整的特别民事条款。二是规定生态修复、污染治理、生态环境损害赔偿等民事责任承担的特殊方式。确认环境污染和破坏行为导致的侵犯个人利益和公共利益的双重后果。三是为专门环境损害请求权提供程序性制度安排,规定私益损害与公益损害共同受理、确定不同损害的救济原则与顺序、实际损害与环境风险的转化原则,完善环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼程序。



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