我国区域协调发展中的地方立法协调：样本探索及发展空间
陈俊
（华东师范大学马克思主义学院教授）
【摘 要】区域协调发展是我国的国家战略。近年来，在党的领导下，我国区域协调发展中的地方立法协调实践探索，呈现出京津冀、珠三角、长三角等几种典型样本，并各具特色及示范价值。进入新时代后，区域地方立法协调面临诸多国内无先例可循的新问题。根据党的十九届四中全会提出的“构建区域协调发展新机制”等时代新要求，需要重点思考我国区域立法协调的发展空间、聚焦领域和可能的溢出效应等理论难点。从已有的样本探索和发展趋势看，区域内跨省市的大气、水流等生态环境共保共治问题，区域市场一体化及区域营商环境共建问题，区域一体化示范区共建问题等，将是今后我国区域地方立法协调的侧重点和聚焦点。
【关键词】区域协调发展；地方立法协调；党的领导；样本探索
一、区域协调发展战略与地方立法协调需求
区域协调发展是国家重要战略。进入新时代以来，区域协调发展持续得到中央高度关注和重视。例如，党的十八大报告提出“促进区域协调发展”, 党的十九大报告提出“实施区域协调发展战略，……建立更加有效的区域协调发展新机制”。又如，2020年5月，在“全国两会”上，李克强总理所作政府工作报告提出：“加快落实区域发展战略。继续推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展。深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展。”
“一体化发展是区域协调发展的高级形态。”我国区域协调发展战略的推进，是区域经济一体化发展带来的必然走向和发展趋势。区域经济一体化有一个由浅入深的过程，区域协调发展是在区域经济一体化基础上范围更大、内容更广、更加深入的发展；后者不只是经济的一体化发展，还包括追求区域生态、社会等领域的一体化协调发展。区域经济一体化发展，与推进区域协调发展，呈现出紧密关联性。尽管我国长三角、京津冀、珠三角等区域的发展各有特色，但是共同谋划促进区域的整体协调发展是各方共同的追求。
区域协调发展，在当前和往后，对于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以及引领和促进全国高质量发展，具有十分重要的战略意义。正如2020年9月1日习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上所指出的：“要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地。”承载国家战略使命的区域协调发展，已在京津冀、长三角、珠三角等区域点面铺开，在一些区域显示出了积极向好的趋势。但凡取得初期成效的区域，其区域协调发展，与区域内各地的地方立法协调成效，都呈现出紧密关联性。其原因之一是，如果离开了区域内各地的地方立法协调，区域一盘棋协调发展的良好态势就容易受到各地局部性利益的制约而减损整体发展，从而无法达致预期的区域一体化发展、形成新发展格局等发展目标。区域协调发展和地方立法协调，都涉及“协调”这一关键词。在此，不妨先对“协调”一词作一定义。在现代汉语中，“协调”通常包括两种含义：一是配合得适当，二是使配合得当。另有汉语词典直接从形容词和动词两个角度，概括出“协调”的含义：“[形]和谐一致；配合得当。[动]使配合得当。”对照以上词义分析，党的十八大报告提出的“促进区域协调发展”和党的十九大报告提出“区域发展协调性增强”等表述，就分别体现了以上两种含义。就区域立法协调而言，其着眼于立法的和谐一致、配合适当或使之配合适当，以及消除区域地方立法制度的规定冲突、保持和谐，也着眼于同一区域内同类立法规范相互和谐和配合得当，即通过多个地方协同立法等形式促进立法上的协调统一，进而保障区域的协调发展。
从已有的立法实践探索看，我国区域协调发展中的地方立法协调样本，呈现多元化样式。目前较典型的有京津冀、长三角、珠三角等几种样本，以后还会在探索中进一步丰富。“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。”党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》完整提出了“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”、“构建区域协调发展新机制”、“加强重要领域立法”、“完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系”等时代新要求和制度建设新需求。以下笔者结合十九届四中全会精神，对我国区域协调发展中的立法协调典型样本及理论与实践新问题，作一探讨和展望。
二、区域协调发展中地方立法协调典型样本探讨
我国的区域协调发展，从国家重大战略部署看，包括京津冀协同发展、长江经济带绿色发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域协调发展的战略谋划和重要布局。这些区域协调发展战略布局，基于各区域发展形态和所处阶段等差异，具体提法不尽相同，体现了区域协调发展中不同区域谋发展的不同定位、侧重点及特色。
从方向上看，“一体化发展是区域协调发展的高级形态。只有以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让各类要素在更大范围畅通流动，才能发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展”。然而，在区域协调发展探索中，各区域也呈现出各自特色，既彰显不同的特点和优势，又殊途同归地以促进区域协调发展为共同追求。例如，京津冀区域协调发展战略，在提法上称为“京津冀协同发展”；长三角区域协调发展战略，在提法上称为“长三角一体化发展”，从而显现出长三角三省一市融合度高、向着一体化发展目标迈进条件最为成熟的品质；珠三角和粤港澳大湾区发展，提法上称为建设和发展，内含了“一国两制”下广东与港澳的差异性发展和融合性建设的时代要求。
（一）京津冀协同发展立法协调样本
京津冀协同发展，是近些年出台并实施的重大国家战略。作为一个系统工程，京津冀协同发展不可能一蹴而就，需要通过推进京津冀三地协同立法等共同努力，以立法协调助力京津冀协同发展重大国家战略的有效推进。2014年4月，河北省人大常委会法工委向北京市、天津市人大常委会法工委提出关于加强京津冀协同立法的倡议，得到京津两地人大机关的积极响应，自此正式开启了京津冀协调立法助力京津冀协同发展重大战略实施的序幕。近七年来，京津冀区域协调立法从起步到发展到深入，取得了明显成效，显示出具有自身特点的区域立法协调样本特色。笔者拟对该样本的运作探索、发展空间及其示范价值作一总结。
首先，坚持以理论研究引领实践发展。自2014年京津冀三地人大常委会法工委提出和响应区域协同立法倡议以来，京津冀三地共同关注立法理论研究，加强立法协调等前沿理论问题的研究，指引京津冀协同发展及协同立法实践。例如，京津冀三省市人大常委会很重视相关立法理论研究，分别委托有关高校和科研机构开展京津冀协同发展立法问题专题研究。例如，2016年，河北省委托河北大学完成了《京津冀协同立法研究报告》。北京市、天津市也分别完成了《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》和《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》等，为助力京津冀协同发展重大国家战略实施提供了立法理论研究支持。又如2017年，中国法学会立法学研究会、河北经贸大学法学院、河北经贸大学地方法治建设研究中心在河北经贸大学联合举办了京津冀协同发展立法高层论坛。再如，近几年，京津冀三地法学会在河北大学连续举办了四届京津冀法学交流研讨会，聚焦“坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，推进京津冀协同发展与创新”等主题开展理论研讨，注重为实践提供相应理论支持。
其次，注重专项立法协调制度和机制建设。近七年来，京津冀三省市人大非常注重专项立法协调制度机制建设，形成了较为系统的协同立法规范性文件支撑。例如，近年来出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》等。又如，在机制建设方面，三地人大通过建立联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制等，规范化地保障京津冀立法协调稳中求进，其中以立法规划协同机制最显成熟。京津冀三地的立法规划，近几年来改变以往关注各自立法需求的做法，优先注重协调三地的立法需求，立法规划项目从京津冀协同发展实际需要出发，注重吸收彼此意见，注重照顾彼此关切。三地人大常委会法制工作部门将各自拟开展立法的计划和项目信息及时通报给其他两地的人大常委会法制工作部门，主动沟通协调，积极征求其他省市相关意见。这一立法规划协同机制，使得立法计划和立法项目既满足本地需要，又兼顾另两个地方的需要，体现出立法规划对京津冀协同发展战略的制度供给保障。
再次，注重聚焦重点领域立法项目。就立法项目选择而言，京津冀协同立法注重聚焦区域重点领域立法项目的立法协调。近年来，三地人大聚焦区域内交通、生态环保、产业转型升级三个重点领域并率先取得突破。譬如，通过聚焦生态环保领域的立法协调合作，带动其他领域的立法合作有序推进，从而助力京津冀协同发展国家重大战略的实施。
再其次，积极探索“一个文本，三家通过”的立法目标。例如，近年来，京津冀协同立法联席会议将《机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》确定为三地共同立法项目，积极推进机动车和非道路移动机械排气污染防治立法实现“一个文本，三家通过”的立法目标。“迄今，三地人大常委会法制工作机构已三次召开会议，对于推进该项目协同立法进行讨论，就文本趋同基本达成一致意见，即题目一致、框架结构一致、适用范围一致、基本制度和主要监管措施一致、区域协同一章内容一致、行政处罚一致。”
最后，对同类法规探索统一修改和同步清理。京津冀协同发展，在三地同类法规对三地协同发展产生不利影响需要修改调整时，不可能仅仅依赖一地的自我修改或清理，还需要三地统一认识并联合采取行动，以便形成合力。近年来，针对不符合京津冀协同发展的法规，各地注重及时将信息传递给其他两地，面对发现的地方立法缺陷，三地相互配合统一进行修改，并对三地都涉及的问题共同开展立法清理，尽可能地保持三地法规的一致性、协调性。
综上所述，近七年来，京津冀区域立法协调样本从倡议到发展再到深化，取得了明显成效，并呈现出以上这些具有可推广性的示范价值。
（二）珠三角和粤港澳大湾区建设中的立法协调样本
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称：我国“十二五”规划）提出，“推进珠江三角洲地区区域经济一体化发展”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称：我国“十三五”规划）进一步提出，“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用”。珠三角地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、惠州、肇庆等9个城市，面积约4万平方公里，人口超过4200万，经济总量约占全国的10%。推进珠江三角洲经济一体化是国家和广东省在重要规划纲要中提出的战略要求，多年来的实践探索已取得令人瞩目的前期成果。
珠江三角洲区域经济一体化发展，做大做强了区域经济体能量。“在过去的22年，广东被认为是中国最大的省级经济体，广东的GDP已经超越了新加坡、中国的香港和台湾地区的GDP。”值得关注的是，珠江三角洲经济一体化发展有别于全国其他区域的一个特色，就是在战略上注重加强珠三角与港澳的区域经济合作，体现出“一国两制”下的合作。珠三角与港澳同根同祖，在文化上相互认同，在经济地缘上自成一体，互为依存、优势互补。因此，我国“十二五”规划明确提出：“加强内地和香港、澳门交流合作，继续实施更紧密经贸关系安排。深化粤港澳合作，落实粤港、粤澳合作框架协议，促进区域经济共同发展，打造更具综合竞争力的世界级城市群。”此后，我国“十三五”规划则设置单独的一篇（第十二篇），对深化内地和港澳合作发展作出规划纲要部署。步入新时代后，珠三角经济一体化发展，对内的目标是加快珠三角9个城市的经济一体化，对外的目标是加强与香港地区、澳门地区的区域经济合作，这都需要通过立法协调等举措促进和保障珠三角、粤港澳大湾区的协调发展。只有这样，才能更好地实现党的十九大提出的“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点”等要求。近年来，珠三角区域协调发展中的立法协调，呈现出自身的活力和特色。该样本的实践探索及其示范意义可归纳如下。
一是专门出台《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，以地方立法的方式，稳预期、利长远地保障珠三角地区改革与发展战略的依法实施和有序推进。2008年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》将加快珠三角地区发展列为国家战略，但该规划纲要并没有法律强制力。如果没有地方立法保驾护航，其实施将受到限制，珠三角一体化发展也将缺少制度保障。为此，广东省第十一届人大常委会于2011年7月29日通过《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，对此作出专门保障。
二是突出重要和关键领域并为地方立法协调指引方向。在珠三角经济一体化的现有基础上，广东省对珠三角地区基础设施建设、产业布局、城市规划、环境保护、基本公共服务等重要和关键领域的一体化方面，提出建设要求，并通过立法作出明确指引。例如，《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》规定，广东省政府应当完善有关政策措施，加速产业一体化布局；统筹规划交通、能源、水资源、信息基础网络等基础设施建设，推进基础设施一体化建设；确定珠三角地区基本公共服务一体化的范围，加快基本公共服务一体化；统筹规划建设珠三角地区环境保护基础设施，建立区域性环境信息网络和污染源动态管理信息系统，推动环境保护一体化。
三是着力构建立法协调的机制。在推进珠三角经济一体化发展中，珠三角各地注重构建立法协调机制并通过制度规范予以落实。例如，《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》在组织协调、法制协调、争议处理、信息共享等机制上都作出了明确部署。该条例规定，地方性法规和政府规章的制定机关应当根据实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的需要，及时制定、修改或者废止有关地方性法规和政府规章。该条例还对制定单独适用于珠三角地区的地方性法规和政府规章提出了要求。又如，在争议处理和信息共享等机制方面，该条例规定，政府在执行区域协作发展决定或者合作协议，以及其他实施规划纲要的进程中若发生争议，应协商解决，协商不成的，可以由共同的上一级政府作出决定。
四是注重通过编制配套立法规划、开展立法清理，协调立法，促进发展。近年来，广东省编制了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》配套立法规划。按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的原则，提出了地方性法规和省政府规章制定、修改、废止项目规划。这些配套立法项目，涵盖了促进珠三角经济一体化发展、推进粤港澳大湾区基础设施建设、产业布局、城市规划、环境保护、基本公共服务等重要领域一体化建设的立法，旨在通过立改废的规划协调，保障珠三角、粤港澳大湾区建设。为配合以上配套立法规划的实施，珠三角还开展规章和规范性文件清理工作，对不符合国家和广东省规划纲要精神和发展要求的规章和规范性文件，及时予以修改或者废止。
五是面向港澳开展立法协调。发端于20世纪80年代的粤港澳经济一体化架构，是全球经济一体化的催生产物。1994年，为将社会资源在更大范围内配置，广东省成立了包括深圳、珠海两个经济特区在内的珠江三角洲经济区，其发展目标是联结紧临之港澳，共建大珠江三角洲经济区。经过多年的经济一体化发展和实践探索，珠三角和粤港澳大湾区建设中立法协调的一个特色和示范性价值在于面向港澳谋划立法协调，推进“泛珠三角”经济一体化发展和粤港澳大湾区建设；注重对已有协调框架协议的指引和提供基础框架保障。例如，《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》明确了广东省政府在推动与香港地区、澳门地区多方合作的职能定位和具体合作领域，加上已签订的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》等协议，共同搭建了有助于立法协调的框架平台。
（三）长三角一体化发展中的立法协调样本
长江三角洲区域是一个发展中的概念，其地理范围是动态发展的。传统意义上的长三角包括两省一市，即江苏省、浙江省、上海市。例如，2008年国务院发布的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确指出：“长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省。”2008年，安徽省党政负责人首次参加长三角主要领导座谈会，安徽省被长三角两省一市吸纳，由此成为长三角新成员。自此，长三角的格局发生了变化，地域范围被扩容了。2016年5月，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》，明确长三角城市群由上海、江苏、浙江、安徽4省市26个城市组成。这些规划的出台，明确了长三角的格局范围由传统的一市两省扩展到沪苏浙皖“3+1”的局面。目前，由江苏、浙江、安徽、上海三省一市共同组成的长三角区域或地区，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域或地区之一，也是国际上公认的六大世界级城市群之一。
从历史文化传统看，长三角特别是传统意义上的苏浙沪两省一市地域相近，人缘相亲，文化相通，经济相融，风土人情相似，语言习俗相近，强有力地维系和促进了长三角各地的合作发展。由于地理位置相近，生活水平基本相同，经济实力接近，具有共同文化背景的长三角拥有区域一体化发展的巨大潜能和优越条件。因此，迄今在全国区域协调发展国家战略中，提法上被称为“一体化发展”的区域只有长三角地区。长三角“以占全国3.8%地域面积创造全国近1/4经济总量，走过几十年一体化发展之路，长三角跻身全球经济体量最大、经济活跃度最高的城市群之列。作为我国最具活力、开放度最高、创新能力最强的区域，长三角城市群无疑是中国经济参与全球竞争合作的‘超级巨轮’”。自2016年国务院发布《长江三角洲城市群发展规划》以来，长三角迎来了相互融合、一体化发展的新阶段。2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲，明确提出将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。长三角区域一体化发展，涉及中央层面的顶层设计，涉及长三角三省一市的合作和协调，是一项系统工程。随着长三角一体化发展，长三角三省一市的立法协调也应运而生，不断得到加强和取得成效，呈现出自身的样本特色。长三角一体化发展中的立法协调模式，在实践探索中呈现出以下几个特点。
一是立法协调起步早、基础好、共识多、配合顺畅。通过十余年的探索，长三角苏浙沪两省一市已经达成了多项三地立法协调合作的框架协议；在安徽省加入后，四地也达成了新的立法协调合作的框架协议。根据这些共识性的框架协议，四地人大立法机关定期召开地方立法工作协同座谈会，就年度立法计划和地方立法规划等事项进行协调和开展合作。例如，近年来，上海、江苏、浙江、安徽四地人大立法机关多次召开长三角地区立法工作协同座谈会，并就水污染协同治理达成基本共识。除了水污染共同治理事项，其他涉及长三角区域范围各方利益的立法事项，若需要各方协调达成共识的，也在合作框架协议和立法工作协同座谈会上集思广益，形成共识性规范制度。
二是立法协调涉及立法主体多、层级多、利益诉求多。长三角区域内既有一般省份，也有直辖市。在三省一市的行政区划内，特别是在江苏省、浙江省和安徽省区划范围内，还有南京市、苏州市、杭州市、宁波市、合肥市等数十个设区的市一级的地方人大及其常委会和地方人民政府。这些地方立法主体与江苏省、浙江省、安徽省等省级人大及其常委会和省级人民政府共同构成长三角区域的地方立法主体。这些位阶和层级有别的诸多地方立法主体，都是立法协调所涉相关主体。由此，所涉主体多、层级多、利益诉求多的先行先试协调探索及经验，是其他区域不多见的。
三是立法协调积极探索党委领导、政府引导、协议引领、社会参与的区域合作格局。这些年，长三角区域合作一直在积极探索合作新格局。通过多年的共同努力，已初步形成党委领导、政府引导、协议引领、社会参与的长三角区域合作新格局。它们已达成共识，准备通过逐步完善长三角立法协调合作，增强区域合作活力，并进一步完善党委领导、政府引导、协议引领、社会参与的长三角区域合作新格局。
四是立法协调除了重视以国家强制力保证实施的立法规范的协调，还重视宣示性、指导性立法规范的协调。在长三角立法协调探索中，既重视可以运用国家强制力保证实施的立法规范即“硬法”的协调，也较为重视具有宣示性、指导性特征的“软法”规范的协调。“软法是指一定社会共同体通过其成员共同认可或协商制定的，不依靠国家强制力保障实施，但却能对共同体成员产生实际效力的规范。”从功能上看，宣示性、指导性的软法规范通过价值弘扬、理念引领、原则统一等功能发挥自身的作用，在促进区域地方立法协调方面，发挥着自身积极、独特的作用。
五是区域立法协调率先面临迈向一体化阶段碰到的新问题新挑战。由江苏、浙江、安徽、上海三省一市共同组成的长三角区域，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，也是迄今唯一冠以“一体化”称谓的区域。因此，作为承载着国家重要战略先行者使命的区域，长三角一体化发展和深化，无疑将率先面临或即将面临一些区域一体化高级发展阶段所遇到的新问题。例如，“长三角生态绿色一体化发展示范区”这一前无古人的示范区建设，面临区域法治合作及立法协调的新需求、新挑战。由此可见，长三角区域立法协调先行先试，其创新性、前沿性和可推广性示范价值，将有助于积极服务国家区域协调发展战略。
除了以上所探讨的区域立法协调典型样本，在实践探索中，还有西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起等区域发展战略中的立法协调样本，也具有自身的一些特点。相对而言，笔者于本文中侧重探讨了京津冀、长三角、珠三角区域的样本，主要是基于其典型性和带动效应。正如习近平总书记强调指出的：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。……要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群。”
三、区域地方立法协调的发展空间探讨
从现状看，目前还没有完全一样的区域协调发展中的立法协调样本，它们互有差别，同中有异。基于此，梳理这些呈现百舸争流样貌的区域地方立法协调样本，总结其得失经验，从中提炼出一些符合区域经济一体化发展内在需求的要素，对新发展格局背景下已有样本探索的未来发展空间作一探讨，并对其中的理论和实践新问题加以思考，无疑是“功在当代，利泽千秋”的学术贡献。区域协调发展战略的提出和推进已有多年。伴随着这一战略的实施，区域地方立法协调在实践探索中形成了多元化有特色的样本，展现了可复制可推广效应的一面，也出现了协调困难和遭遇困境的另一面。这些都是新生事物在曲折中前进所遇到的发展中的难题。为此，有必要思考以下问题。在新时代的新发展格局背景下，区域协调发展战略中的区域地方立法协调的发展空间有多大？其中立法协调面临的共同性问题有哪些？哪些事项是今后可以作为立法协调聚焦和共同推进的优先和重点事项？简言之，今后我国区域立法协调的发展空间、聚焦领域和可能的溢出效应等问题，都是必须作出理论回应的。
（一）关于区域地方立法协调的合法性及相关问题
近年来，我国区域协调发展战略下的地方立法协调，在理论上面临着诸如缺少宪法法律依据等怀疑性乃至否定性的质疑，同时，在理论研究上对一些新兴问题的思考探讨也存在着一些空白、滞后之处，相关理论研究还跟不上实践探索和积极推进的步伐。为此，需要深入思考。
1.关于立法协调的合宪性与合法性问题
近些年，有一些学者对区域地方立法协调活动提出立法协同、立法合作等面临着合宪合法性不足的质疑，不主张开展区域立法协调活动，或是建议在修改我国《宪法》和我国《立法法》等法律后再开展区域地方立法协调活动。对此，笔者认为，针对区域协调发展进程中的相关立法协调活动，需要关注和重视其合宪性与合法性问题，这是毋庸置疑的，然而，如果就此认为当前的区域地方立法协调活动缺少宪法法律依据，因而是不符合宪法和法律规定的活动，进而反对开展立法协调或是叫停区域地方立法协调的计划和举措，就有些矫枉过正了。
笔者认为，我国区域协调发展中的地方立法协调探索及初见成效的典型样本，是符合宪法原则和精神的。例如，我国《宪法》第3条规定了“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。对于区域地方立法协调而言，它就是一个肯定性的原则指引和指导精神。已经实际存在多年的区域地方立法协调活动目前尚无明确的法律依据支撑，因此一些学者提出合法性缺乏的质疑，这也不足为怪。然而，从另外一个角度看，我国宪法和法律也没有对区域协调发展、一体化发展中的地方立法协调予以否定。其中，除了宪法、法律修改滞后于实践发展的一面，还有宪法和相关法律鼓励区域地方立法协调在宪法框架内积极探索的一面。简言之，对于一些学者认为区域地方立法协调活动缺少宪法法律依据导致合宪性合法性缺失的怀疑，还需要立足于从宪法原则精神和相关法律细化落实宪法精神的高度去看待和思考，从宪法和法律修改通常滞后于实践探索的角度去看待和思考，这样会更加辩证和更加全面。总之，区域协调发展中的地方立法协调及其纷呈的样本探索，总体上是符合宪法精神和原则的，是符合新时代区域高质量发展的内在需求的，也是形成新发展格局的有益探索。
2.关于立法协调的方向路径问题
区域协调发展和地方立法协调，都涉及“协调”这一关键词，同时涉及协调什么的问题。如前所述，“协调”一词通常包括两种含义：一是配合得适当，二是使配合得当。具体就区域立法协调而言，一是需要做到配合得当，即区域内各地的地方立法特别是同类立法规范需要配合适当，不能规定各异、相互矛盾乃至冲突；二是需要做到使配合得当，即区域内各地的地方立法应树立区域一盘棋理念，不能各自为政、只扫门前雪、只盯着本地利益而有损区域整体利益。基于此，区域地方立法协调的方向和路径遵循，也应该是基于以上两个方向的理性展开。一是着眼于立法的和谐一致、配合适当，各地需着眼于消除调整同类事项的地方立法制度规定的矛盾冲突、保持和谐。二是着眼于区域一盘棋，各地就同类事项的立法活动开展互通、共享信息，开展协同立法联合立法等立法，以立法协调促进配合得当，即通过多个地方协同立法等形式形成区域立法上的协调一致成果，进而保障区域的协调发展。
3.关于立法协调的领导和顶层设计问题
我国区域立法协调之所以在没有明确宪法、法律具体依据的情况下应运而生、得到发展并形成若干各具特色的典型样本，取得成效，离不开党的领导这一重要因素。没有党的领导，没有党中央关于区域协调发展的顶层设计，没有区域各地省级党委贯彻中央顶层设计的部署，要想取得已有的成绩，是不现实的。从过去法制建设的经验看，党中央重要战略决策部署的安排，通常首先作出决定、出台政策，并以政策指导和指引立法，然后是适时出台相关立法，从而将可行政策转化为法律法规。基于此，虽然从参与区域立法协调的主体看，主要是区域各地省级人大常委会及其职能部门在互相沟通、互动协调，但是这些立法协调的方向、原则、框架、重点领域、利益分配补偿等重要方面，都须遵循党中央大政方针的原则精神和顶层设计部署，通过区域各地省级党委召开座谈会等形式达成共识，对这些共识达成框架协议，然后由各地省级人大常委会通过各自地方立法形式转化落实中央和同级党委的决策部署和方针政策。因此，区域各地人大常委会在具体开展立法协调的过程中需要发挥积极作用，及时发挥立法协调中的主导作用。不过，这一人大主导立法作用的发挥，仍然需要遵循党中央顶层设计的谋划部署，需要在区域各地省级党委的领导下有序推进，其推进的全过程都需要党委的统筹协调，从而在这些有利条件支持下，地方人大发挥立法机关的职能作用，将党中央的顶层设计战略和省级党委的部署通过法定程序转化为地方立法的规范性要求。
因此，作为先行先试探索的区域地方立法协调，虽然缺少宪法、法律具体依据，且由于法律经常是滞后于实践发展这一现实使得其合法性怀疑可能还会延续，但是之所以在实践探索中取得成效，满足发展需求，与党对区域地方立法协调的顶层设计、方向原则、框架内容等的正确领导是分不开的。党领导下由区域各地人大常委会发挥主导作用开展立法协调的活动，从已有宪法原则精神和今后对宪法和相关法律作出修改补充完善的高度和角度看，其合法性问题不宜过度放大和过分担忧，况且这些立法协调探索活动本身并不违宪、违法，都是在宪法和法律框架精神指引下积极有益的探索。
4.关于区域立法协调中的立法清理问题
立法清理，通常指“有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围所存在的规范性法文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或废止）的专门活动”。就地方立法的清理活动而言，是指有权的地方立法机关在其职权范围内，依法对本地范围内实施的规范性法文件进行审查，确定本地的地方性法规或地方政府规章是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。传统和常规的地方立法清理，通常由有立法权的地方根据自身的权限，通过一定的程序，采取集中清理、定期清理和专项清理等形式，对本地地方性法规或地方政府规章加以清理。长期以来，我国地方立法清理形式，常见的是各个地方画地为牢、各行其是地开展立法清理，少见本地与其他地方对清理过程、清理形式、清理结果等方面的沟通合作。可以说，各个地方对立法清理具有较大的自主性和随意性。然而，伴随区域经济一体化和区域协调发展战略的实施推进，区域内各个地方的立法特别是调整区域内跨地区共同性事项的地方立法清理，内在地需求立法清理的协调。这就对此前“自扫门前雪”的地方立法清理，提出了同步、配合、协调的新要求，丰富了传统地方立法清理活动及其理论研究。
笔者认为，以下几个要点值得重视。其一，在区域一体化发展的背景下，区域内一个地方的立法清理，将引起连锁反应。也就是说，该清理不只是与本地经济社会发展相关，也将影响到区域内其他地方的利益关切，因此，地方立法经过清理，地方性法规或地方政府规章是继续沿用，还是修改、废止，必须要考虑到有无影响到其他地方的利益。可见，除了本地经济社会发展要受到立法清理的影响，区域内其他地方的发展和利益也或多或少会受到连锁影响。其二，区域内多个地方的立法清理，需要协调有序地开展，需要超越此前每个地方封闭式清理的做法。如果区域内某一地方还是采取传统的只扫门前雪式的地方立法清理做法，势必会带来立法清理上各自为政、各行其是、可能影响其他地方利益之弊端。因此，区域协调发展，对此前基本上限于某一地的地方立法清理，提出了多个地方同步、配合、协调开展立法清理的新要求。其三，区域协调发展对立法清理的方法，提出了协调一致之需求，这也是对传统地方立法清理方法的丰富。因为，地方立法清理的方法，通常可分为集中清理、定期清理和专项清理三种。如果按照传统和常规的做法，某一地方开展地方立法清理是采取集中清理，还是采取定期清理或专项清理的方法，基本上属于该地方可自主决定之事。然而，在区域协调发展及区域一盘棋背景下，区域内一个地方采取了某一种立法清理方法，相邻的其他地方通常也需要采取这种立法清理方法，保持协调一致，这对立法清理的方法，提出了协同一致的时代需求，也对地方立法清理的研究提出了深化的要求。其四，地方立法清理既要贯彻落实中央有关立法清理的统一部署，也要落实区域层面达成的有关地方立法清理的框架共识，还要对其他地方提出的立法清理请求和要求，作出回应，积极主动地开展本地的立法清理。这些，也对地方立法清理活动及其理论研究提出了需求。其五，区域各地地方立法清理的结果，除了按照传统的做法，在本地行政区划范围内广而告之，让本地公众知晓以外，还要通过公报、网络、媒体等多元化公开化渠道，让区域内其他地方的社会公众也能够知晓，这一地方立法清理结果的广而告之和多渠道推介，也需要对传统常规的地方立法清理活动，作出理论研究视角方法上的延伸思考。
（二）关于区域地方立法协调的发展空间问题
我国区域协调发展中的地方立法协调，在实践探索中形成了若干各具特色的样本，这些样本尽管有自身特色，但是也达到了殊途同归的效果，在一些需要立法协调的领域和事项上呈现出共同性需求。这些共同性的领域和事项，不限于某一单一样本而具有可复制可推广性，从而彰显了区域立法协调的发展空间和前景。从已有的样本探索和发展趋势看，区域内跨省市的大气、水流等生态环境共保共治问题，区域市场一体化及区域营商环境共建问题，区域一体化示范区共建问题等，将是今后我国区域地方立法协调的侧重和聚焦所在。这些问题，无疑为区域地方立法协调发挥作用提供了可预期的发展空间。
1.关于区域生态环境共保共治领域的立法协调及发展空间
我国区域协调发展及其立法协调面临的一个共同性问题是，大气、水污染等生态环境治理问题是跨区域流动的复杂问题，仅靠区域内一省一市的自行防治，实践已证明力不从心、治标不治本。为此，需要区域各方秉持区域一盘棋理念，共保共治区域生态环境。其中，各方形成立法共识，协调推进，为区域生态环境治理提供制度供给保障，殊为重要。基于此，一方面，是区域各地及时梳理、清理本地调整同类事项生态环境保护的地方性法规、规章，消除矛盾冲突之处，避免生态环境治理方面的地方保护主义规定；另一方面，是区域各地本着区域生态环境整体利益最大化的追求，就跨区域流动的大气、水资源污染治理等事项，开展立法协调，同步进行适用于本地的同类生态环境保护地方立法，共同维护区域整体生态环境。以上两方面的立法协调探索，是新时代区域生态环境共保共治的要求，也显示了区域协调发展及立法协调的可行空间和可预期方向。
在这一领域，长三角区域样本的探索是先行的，并具有可复制可推广价值。2014年，长三角三省一市人大常委会召开区域立法协调论证会，围绕长三角大气污染防治立法协作的具体条款进行专题研究，上海牵头设计的大气污染防治示范性条款，在三省一市制定的各地大气污染防治地方性法规中，发挥了示范样本作用。“长三角大气污染防治区域立法协作的成功，是我国地方立法实践的创新之举，使得区域立法协作从理论构想变为立法现实，对于长三角地区形成大气污染防治的协同效应具有积极作用。”因此可以推断，在三省一市成功探索跨区域大气污染防治立法协调的基础上，从立法协调发展空间看，将扩展到对水污染防治等领域的跨区域立法合作事项。由此可见，长三角区域样本的率先探索，如在区域生态环境共保共治领域的破冰效应探索，具有可推广可借鉴的示范价值和发展空间。
2.关于区域共建营商环境的立法协调及发展空间
营商环境代表了一个国家的发展竞争力和国际形象。区域营商环境竞争力的提高，有助于国家整体营商环境的提升，也有助于助力实施区域协调发展国家战略。区域营商环境离不开法治保障。“法治是最好的营商环境”。区域营商环境的法治化，就是要在区域经济一体化发展中着力营造公开透明、公平公正的区域法治环境及提供立法制度供给保障，给市场主体以稳定的制度保障预期。在区域协调发展战略推进中，各区域共同打造公开透明、公平公正、相互和谐、不搞恶性竞争的立法制度供给和消除制度间的不和谐，对各类市场主体一视同仁，同等保护各类所有制企业合法权益，让区域内市场主体充分发挥活力和创造力去创新创业，无疑是区域共建营商环境的目标追求，也将成为各区域地方立法协调的努力方向和发展空间。
从前景和走向看，我国各区域的经济一体化发展和区域立法协调，需要走向统一开放、竞争有序、规则先行。正如习近平总书记所明确指出的发展走向：“形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。要实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，打破行政性垄断，坚决破除地方保护主义。”
3.关于区域一体化示范区的立法协调及发展空间
从方向上看，“一体化发展是区域协调发展的高级形态。只有以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让各类要素在更大范围畅通流动，才能发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展”。目前，在长三角一体化发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家协调发展战略中，正式以“一体化”命名的，只有长三角一体化发展国家战略。这并不是偶然的，也不只是出于丰富语言的考虑。如此命名，其实反映了在国内各区域的协调发展中，长三角区域推进一体化发展的综合条件最好、最有优势。相比其他区域，长三角三省一市的经济发展相对均衡、经济融合度较高、经济发展水平较高，代表国家参与全球经济一体化格局下国际竞争的条件也比较优越。因此，近年来在长三角区域一体化进程中先行先试探索的“长三角一体化发展示范区”，是迄今国内独一无二的示范区，其承载着一体化发展高级形态和示范区建设的双重期待，其蕴含的新兴问题，也相应地对区域立法协调提出了新的挑战，并具有可示范可参考的辐射价值。
“长三角一体化发展示范区”是一新生事物，是区域一体化发展战略的创新之举，目前在国内尚无先例可循。作为新事物，“长三角一体化发展示范区”承载着先行先试的示范使命，凡是党的十八届三中全会以来可在地方试点的全面深化改革的各项政策举措，特别是重大改革举措，率先在示范区集中落实、先行突破、系统集成，成为我国新时代全面深化改革开放的新样板并积极产生良好的溢出效应。
“长三角一体化发展示范区”是2019年1月首次正式提出的概念。2019年1月，上海市市长在《政府工作报告》中明确提出，要全力实施长江三角洲区域一体化发展国家战略，合力推进“长三角一体化发展示范区”建设。这是首次正式提出“长三角一体化发展示范区”称谓。随后出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，为长三角一体化发展提供了框架依据，也为“长三角一体化发展示范区”创新发展提供了路径指引。根据以上规划纲要，目前的“长三角一体化发展示范区”包括沪苏浙三省交界区域即上海青浦、江苏吴江和浙江嘉善三地交界区域2300多平方公里的区域范围。“长三角一体化发展示范区”毗邻淀山湖，为了体现绿色、生态发展理念，为今后其他类似示范区发展提供样板参照，该示范区的全称为“长三角生态绿色一体化发展示范区”。从走向看，它是在生态绿色的基础上走推进长三角一体化科学发展之路。为了促进长三角更多领域的一体化发展，“长三角生态绿色一体化发展示范区”建设，一项责无旁贷的使命是制度创新。为此，需要示范区通过促进区域一体化的制度创新这一核心使命，系统集成地推进长三角区域一体化发展迈向高级阶段，从而为国内其他区域一体化发展，提供可推广的经验和示范价值，不断拓展一体化发展的空间。
在当前和往后，从国家战略层面看，“长三角生态绿色一体化发展示范区”制度创新的主要示范价值是，能否在不改变现行跨省市行政区划的前提下，通过一体化的制度创新，探索区域一体化发展的新路，进而为其他区域协调发展乃至一体化发展，提供可资借鉴的制度创新价值和溢出效应。以点见面，在我国区域协调发展中，有不少类似“长三角生态绿色一体化发展示范区”这样的两省或几个省交界的区域，或者是一个省内若干个市县交界的区域；这些区域地处本省边界地区、经济发展较落后、加上周边行政区划分割，成为事实上的“三不管”地带。从历史上看，这些“三不管”地带通常也是长期贫穷落后之地带，是发展中的不协调地带。因此，如果能够在不改变当前行政区划的情况下，通过一体化发展的制度创新探索，带动这些“三不管”地带协调发展，其示范价值在新时代的溢出效应是不言而喻的。因为，逻辑上很简单，如果简单地将这些两省或多省市交界地带统统划转给其中的某一省市，当然就少了好多跨省市利益之争和利益协调，但这样简单化处理的思路及其做法，过去的实践已证明其示范价值几乎等于零。与此同时，也因为我国区域协调发展中还存在不少多省市交界的“三不管”地带，唯有不回避难题，迎难而上，积极先行先试探索一体化发展新路，通过立法协调等制度创新，保障区域生态绿色一体化和其他领域一体化发展，才真正彰显出“长三角一体化发展示范区”的战略示范价值，即“长三角高质量一体化发展的关键在于实现规划和政策等的真正对接、合力打造和建立有效的利益平衡机制”。
从发展空间和前景看，“长三角生态绿色一体化发展示范区”的制度创新探索，可期待在以下方面为区域协调发展带来立法协调和制度创新上的溢出示范价值。一是着眼于示范区水源地保护进行立法协调及开展联合立法。“长三角生态绿色一体化发展示范区”地处水源地，需要各方加强区域生态绿色保护建设，共同加强跨区域河湖水源地保护，提升淀山湖、元荡、汾湖沿线地带生态绿色品质。据此，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》对上海市、江苏省、浙江省联合制定长三角示范区水源地保护地方性法规提出了要求，需要两省一市通过各自立法，协调好三地的利益关系，就示范区水源地保护立法内容达成共识。与之相似，国内其他区域在协调发展中，特别是在跨省市水环境治理等流域治理方面，同样需要协调利益，在生态修复和补偿方面形成立法规范共识，开展联合立法。长三角示范区的联合立法，包括综合运用地方性法规、地方政府规章等立法组合拳，形成立法保障合力，也将因此产出制度创新的示范价值。二是着眼于示范区管理机构运作法治保障开展立法协调推进制度创新。“长三角生态绿色一体化发展示范区”以及往后在其他区域出现的类似发展示范区，都将面临示范区运作管理体制机制上的“有法可依”问题，需要在法治的轨道上推进发展；与此同时，也可能面临跨区域的示范区管理主体的法律地位、权利义务不明确从而导致影响示范区发挥作用的问题。据此，“长三角一体化示范区”通过三地人大立法协调，共同明确跨区域的示范区管理主体的法律定位及跨行政区域执法权依据等各方关切事项，也将产出积极的示范价值，这样的制度创新，对于往后迈入一体化发展高级阶段的区域协调发展，提供了制度供给的新空间新思路。
当然，除了以上样本探索中涉及的区域内跨省市的大气、水流等生态环境共保共治、区域市场一体化及区域营商环境共建、区域一体化示范区共建等问题，还有诸如跨省际道路交通与基础设施共建、区域生产要素流动与市场准入、人才流动与劳动就业保障、资质认证与市场监管、技术合作与行业信息共享等领域的问题，也需要我国区域地方立法协调予以关注和作出制度协调努力。这些既有的和新兴的问题，既是挑战，也为新时代我国区域地方立法协调发挥积极作用提供了可预期和值得期待的发展空间。
