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沈开举、沈思达:加强穿透式监督 实质性化解行政争议

| 时间: 2021-09-08 12:42:24 | 文章来源: 《人民检察》2021年第15期


加强穿透式监督 实质性化解行政争议


沈开举

(郑州大学法学院教授)

沈思达

(郑州大学法学院讲师)


开展加强行政检察监督促进行政争议实质性化解最高检部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动以来,各级检察机关践行“以人民为中心”的司法理念,扎实履行行政诉讼检察监督职能,在促进行政争议实质性化解上取得了新成效,也引起学术界的高度关注。关注行政争议实质性化解,应当对行政诉讼检察监督予以准确理解。


一、行政检察监督之辨


实践中,行政检察监督主要面临以下四方面问题:

一是理念方面。我国宪法将“人民检察院”定位为法律监督机关,这种定位决定了检察机关既不同于法院,也不同于诉讼参与人。尤其是不能将检察机关对行政诉讼实行的法律监督仅理解为对法院的监督,把监督权仅理解为抗诉权和检察建议权。

二是法律方面。法律规定不足或相互矛盾,导致检察机关无法对行政诉讼全过程进行法律监督,监督范围偏窄。由人民检察院组织法第二十条和行政诉讼法第十一条规定可知,行政诉讼活动由检察机关实行法律监督,但并没有限定对诉讼活动的哪一阶段进行监督。行政诉讼法第九十三条却将检察监督的范围直接限定为审判监督程序中的生效裁判和调解书,这明显缩小了检察机关对行政诉讼监督的范围。在同一部法律中,法律原则的规定与具体规定的直接内容发生冲突,这一情况的发生表明了立法方面的疏忽,致使对行政诉讼活动监督成为当下检察机关在法律监督工作中的弱势领域。尽管行政诉讼法规定了对于审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,检察机关有权向同级法院提出检察建议,但遗漏了对诉讼参与人的监督规定,特别是对被告(行政机关)的监督,这也导致在行政诉讼中给检察机关是否能对行政机关依法行政进行法律监督带来了困扰。最高检《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第三十四条对检察机关发现行政机关有可能对法院审判产生影响的行为的具体监督举措作出了规定,该规定虽有突破,但法律位阶偏低。

三是实践方面。目前,行政诉讼监督的申诉案件中,“程序空转”案件占比较高。比如,法院以案件超过起诉期限、行政行为不具有可诉性、不属于行政诉讼受案范围、主体问题等为由裁定不予受理或驳回起诉的案件占行政诉讼案件总数的20%;与之形成鲜明对比的是,检察机关提起的抗诉案件立案少,效果也不理想。

四是检察监督队伍建设方面。长期以来,检察机关的业务范围大部分集中在职务犯罪侦查、刑事诉讼等方面,大部分检察资源用于职务犯罪案件、侦查监督和公诉案件的办理,行政检察监督未能深入推进。检察机关反贪反渎职能转隶之后,检察监督队伍建设上存在不少困难。毫无疑问,法律监督者不仅需要有更高的法律地位和权威,更需要具备高于被监督者的专业水平和能力。这就需要检察机关提升专业能力,以便适应新形势、新任务、新使命对行政诉讼检察监督提出的新要求。


二、树立全方位、全过程的行政检察监督理念


一般而言,全方位的行政检察监督权主要包括对法院审判活动的监督,对诉讼参与人的监督,尤其是对行政机关实施行政行为合法性的监督和其对诉讼中违法犯罪行为的检察追究。检察机关不能局限于目前监督范围,而应该合理寻求职能空间的拓展。从监督的案件范围来看,检察机关拥有对所有的行政诉讼案件进行监督的权力,但实际上检察监督的案件范围依赖于法院受案范围的大小。从监督对象的范围来看,对于法院审判活动行为的合法性,检察机关不仅要进行监督,还要监督包括原告以及被告等诉讼参与人所进行的诉讼活动。行政机关拒不到庭的情形在现实中大量存在,即使出庭也经常出现怠于应诉、证据提供不足的情形。而行政主体在行政诉讼活动中所应履行的法定义务是依法应诉,在进行监督的过程中检察机关应当督促行政机关履行这一义务,保证诉讼活动的顺利进行。除此之外,在法院作出撤销行政行为或是重新作出行政行为的判决后,有些行政机关会出现延迟甚至拒不执行法院判决的情况,检察机关还需要督促行政机关依法履行相关义务,以更好地保障相对人的合法权益。

为了保证检察机关能够全过程行使检察监督权,即从法院受理行政诉讼案件到执行完毕的全面监督,法院在受理案件后应向同级检察机关抄送受理案件通知书及其他法律文书,以便检察监督随时启动监督程序。从监督的切入时点来说,现有的诉讼后监督应转换成在诉讼过程中开始监督。这一转变要求把法院在诉讼过程中的违反审理期限、应受理未受理、应立案未立案等行为均列入检察机关的监督范围内。已生效裁判的稳定性以及法院的既判力会因诉后的监督而产生一定程度上的损害,因而法院往往会对此感到抵触。而检察机关及时介入诉讼过程进行诉中监督,既有利于法院降低错误率,也有利于维护监督权威和审判权威。

根据刑事诉讼法第十九条、人民检察院组织法第二十条规定,在对诉讼活动进行法律监督时,检察机关应依照法律规定行使职权。在检察机关直接进行立案侦查的14个具体罪名的犯罪案件中,民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定失职罪,执行判决、裁定滥用职权罪都与行政检察监督密切相关,是检察机关在行使检察监督职能方面的重要方式之一。

由此可见,树立全方位、全过程的行政诉讼检察监督理念,用足用好法律赋予的抗诉权、建议权和刑事案件侦查权,对于更好发挥检察监督作用十分重要。


三、“穿透式”检察监督向行政争议实质性化解迈出积极的一步


“穿透式”行政检察监督是近几年部分地方检察机关的实践探索,也是对在行政诉讼检察监督理论方面进行创新的有益尝试。一般而言,“穿透式”行政检察监督有两个突破:一是监督范围的突破,即监督依法审判到监督依法行政的穿透和个案监督到类案监督的穿透;二是将行政争议实质性化解作为行政检察监督的重点。

众所周知,行政诉讼受案范围广,案件类型多,与老百姓的切身利益联系密切。毫无疑问,检察机关对行政诉讼的监督范围与行政诉讼法规定的受案范围是一致的,检察机关对行政诉讼法受案范围内的行政诉讼案件进行诉讼监督,对于化解行政争议、保证案件公正处理来说意义重大。从这个意义上看,行政检察监督的范围较广且是法定的,既没有扩大的空间,也没有扩大的必要。笔者认为,虽然引入了“穿透式”监督的概念,但“穿透式”似乎并不涉及范围问题,因为“穿透”并不能逾越行政诉讼受案范围,只是扩大了行政诉讼被监督主体范围,即从对法院的监督扩大到对作为行政诉讼被告的行政机关的监督。或者换一种说法,即监督依法审判到监督依法行政的穿透。

如前所述,行政诉讼法规定检察机关有对行政诉讼实行法律监督的权力这一含义是丰富的,既包括所有行政诉讼主体,也包括所有行政诉讼主体的诉讼活动。同时,检察机关对行政机关是否依法行政进行监督,既是行政诉讼法的立法目的之一,也是法院行政审判的目的之一,更是检察机关对行政诉讼实行法律监督的目的之一。也就是说,检察机关对行政诉讼实行法律监督,既可以监督法院是否依法审判,也可以监督被告(行政机关)是否依法行政,二者之间是不矛盾的。如果非要说检察监督与直接对行政机关依法行政的监督不同的话,那就是行政检察监督只能在行政诉讼活动中进行,不能脱离行政诉讼案件对行政机关的行政执法活动进行监督。当然,涉及行政公益诉讼范围的案件除外。

不能脱离行政诉讼案件对行政机关的行政执法活动进行监督,不等于说检察机关在行政诉讼方面实行法律监督就无所作为,关键在于检察机关必须把对行政诉讼的法律监督工作覆盖到行政诉讼的所有过程,而不能把监督工作局限在对法院生效判决、裁定的抗诉上。这就需要检察机关经常性地、常态化地、有针对性地对当事人反映强烈的热点、难点行政诉讼案件广泛参与,跟踪监督,既可以监督一审案件、二审案件,也可以对再审案件和执行案件进行监督。通过这种全过程的诉讼监督,检察机关完全可以尽早介入案件、吃透案情、了解案件全貌、及时发现行政诉讼中存在的问题,有针对性地提出监督意见和建议。全过程监督既能保障案件公正处理,又避免了事后监督的弊端,更为做实行政检察监督,促进实质性化解行政争议提供了抓手。

“穿透式”检察监督不仅能够从监督依法审判穿透至监督依法行政,还可以穿透到对被告行政机关诉讼行为的监督。众所周知,法院在行政诉讼中受到行政干预的可能性要比其他案件高。这些年的行政审判实际情况已经证明,若要减少行政诉讼阶段的行政干预和其他干扰,检察监督的实施十分必要。在行政诉讼中检察机关对法院依法独立行使审判权实际承担着监督和保障的责任。正因如此,检察机关在监督行政诉讼过程中,一要监督法院有无对当事人违反诉讼义务的情况依法进行追究,是否对应追究而未追究的情况落实监督权的行使;二要监督法院对被告妨害行政诉讼的行为的追究有无得到实际改善,在行政诉讼过程中是否存在行政机关或者其他非法干预。当法院通过依法行使审判权仍无法完全排除干扰时,检察机关应通过行使检察监督权为法院排除依法审判时受到的干扰。


四、做实行政检察监督的建议


做实行政检察监督,首先应做到精准监督。精准监督,整体要求是把握精准化监督导向,审查更加精细化,尽可能办理成经典案件。与此同时,优化资源配置,构建精办快办的办案机制,进而提高监督的准确度与权威性。特别是对于具有典型、引领性的案件,检察机关应当转换只注重书面审查的方法,落实“六个必须”:必须听取申请人或其诉讼代理人意见;必须与原审法官沟通;必须与提请抗诉检察机关办案人员沟通;实行案例强制检索制度,必须查找以往类似案件处理情况,并在审查报告中作出说明,破解适用法律疑难;对重要证据,必须加强调查核实,改变以往“坐堂办案”模式;重大法律适用等问题必须向专家咨询或者组织专家论证等。对于案件事实明了、法律关系单一的案件,要在坚持提高效率的同时保持原有的标准,简化程序的同时不减损诉讼权利的原则,提高办案速度,达成办案公正。

笔者认为,可从以下几方面开展行政检察监督工作:

一是加大检察机关对抗诉案件的受理力度,解决抗诉案件立案难的问题。同时,对于发现审判活动中法院和诉讼参与人的违法问题,及时向法院和诉讼参与人发出检察监督建议。

二是将办理民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪等刑事案件与行政检察监督有机结合,形成检察机关履行检察监督职能的整体合力。行政诉讼法第九十一条第(八)项和第九十三条第一款、第二款规定,如果检察机关发现在审理行政诉讼案件时行政审判人员出现贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的现象,应当对其作出的终局裁判进行抗诉,启动再审。且根据监察法第三十四条,检察机关发现行政审判人员有涉嫌贪污贿赂等的职务违法或职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法查处。

三是紧紧抓住影响行政争议实质性化解的突出问题开展诉源治理。从目前行政诉讼的现状来看,案件在程序上未进入实体审理的问题比较突出。许多行政案件因不符合起诉条件而无法进入实体审理。在程序方面未能进入实体审理的案件情况比较复杂,如果案件不符合起诉条件,就不可能进行实体审理,法院不予受理是正确的,检察机关应当尊重。检察机关对这类案件的诉源治理应当将重点放在行政机关作出行政决定的环节上。如果行政机关的执法行为确有错误,检察机关可以向行政机关发出检察建议,促使行政机关启动纠错程序加以解决;如果行政机关作出的行政行为没有错误,检察机关可以向当事人做释法解疑的工作,与信访等部门配合促使其息诉罢访。

四是与法院行政审判庭、申诉庭、赔偿委员会等审判机构共建共享行政诉讼信息平台,为开展行政检察监督提供信息支撑。推动法院将有关行政审判的信息对检察机关公布,并构建检法要情通报系统,比如法院定期将行政机关在诉讼过程中的违法情况告知检察机关,以便更好监督行政机关及其工作人员的行为。建立行政、刑事、民事检察等部门案件线索互相移送、信息共享、共同协作机制。着力构建“四大检察”全面、充分、协调发展的“产业链”,如在刑事、民事检察中发现行政机关不依法行政的证据需进行行政检察监督的,须及时移送具有行政检察职能的部门办理。

五是大力推动案例强制检索制度。随着大数据的广泛应用,特别是司法软件技术开发日益成熟,无论是法院,还是检察机关,在案件受理后,都要进行类案检索初步过滤,查找以往类似案件处理情况,并在审查报告中作出说明,破解适用法律疑难。通过案例强制检索,能够及时发现案件线索,为检察监督提供技术支撑。

六是加强行政诉讼检察监督队伍建设。发挥最高检理论研究优势和对地方检察机关、专门检察机关的领导优势,结合法学界的研究力量,大力开展行政检察监督理论研究、案例研讨,及时制发指导意见,多出指导性案例和优秀案例,围绕行政诉讼存在的突出问题,适时开展专项治理活动。


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