政府治理现代化与公共卫生法治建设
——中国行政法学研究会2020年年会综述
贺昱辰
（中国政法大学法学院博士研究生）
张泽宇
（中国政法大学法学院硕士研究生）
2020年10月24日至25日，中国法学会行政法学研究会2020年年会于天津市召开，同时以腾讯会议形式线上举行。本届年会由中国法学会行政法学研究会主办，南开大学法学院承办，允公律师事务所协办。来自全国人民代表大会宪法和法律委员会、中国法学会、最高人民法院、最高人民检察院、北京大学、清华大学、中国政法大学、天津市市委及政法委等单位的500余位行政法理论界、实务界的学者、专家参加本次盛会，其中200余人通过线上方式参与会议。
2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情给世界各国带来严重冲击，中国人民在危急前众志成城，阻击疫情，取得抗疫伟大胜利。疫情防控过程中，中国行政法学研究会发挥智库作用，积极献计献策，多位学者发表相关学术文章，提出立法、修法建议，体现行政法学界应有的担当。本次年会以“政府治理现代化与公共卫生法治建设”为主题，分为开幕式、主题报告、分论坛和闭幕式四个阶段，将前沿的研究领域与重要的现实课题相结合，进一步推动行政法学科研究的发展，巩固已有的学术成果。
主题报告环节赵鹏教授以“习近平总书记关于法治政府的重要论述”为题，梳理了习近平总书记对法治政府建设的定位、要求和重点等方面的重要论述。其他七位专家学者围绕行政法理论基础、行政组织、行政行为、行政处罚、行政复议等议题，总结了近年的行政法学研究成果，探讨相关领域前沿问题，呼吁学界予以回应，为形成具有中国特色的行政法学积极建言献策。分论坛以“完善应急管理法律体系”“健全公共卫生法治体系”“民法典时代的行政法回应”和“政府治理现代化与法治政府建设”为主题，与会学者围绕上述议题，就报告人的33篇论文进行了讨论，现将主要内容综述如下：
一、新时代、新形势、新起点上的行政法学学科展望
我国行政法学学科起步较晚，但经过数十年的探索、思考与积累，学界对相关概念形成了较为深刻、 成熟的认识，摆脱了早年单纯引进、 借鉴国外理论的状态。尽管行政法基本理论、 行政组织法、 行政行为法等研究尚未形成统一的理论体系，但学界对于中国行政法学科的思索已渐趋清晰，各方理论在争鸣中发展。近年来， 国家对法治国家、 法治政府建设愈加重视，构建同一化行政法基本理论体系重要性越发凸显，学科发展方向愈来愈明确，正逐渐形成符合中国特色社会主义法治理论的学科体系。
（一）基础理论研究的沿革及现状
高秦伟教授从基础理论研究现状角度指出，我国经历了控权论、管理论、平衡论的争辩，各理论在行政法的目的、内容、基本原则、手段上有所不同，目前管理论的支持者已经极少，余论主要集中在控权论和平衡论之间。法治政府建设的不断深化和推进，再次形成了基础理论研究的有利基础。
行政行为理论研究是我国行政法理论研究的重要组成部分，一方面，我国行政法学是以行政行为类型为主架构主体理论体系的，在我国具有相当广泛和深厚的基础，但另一方面，该理论在我国学界一直处于充满分歧的状态，行政行为理论对传统行政行为存在理解不统一、逻辑不周延、定位不清晰的问题，在面对新型行政法学问题时确实捉襟见肘，有学者指出行政行为在我国已经成为“概念鸡肋”。行政行为理论是否需要重构，或者如何在现有基础之上进行完善，是新时代行政法学面临的重要问题。对此，罗智敏教授以我国2019年的行政行为研究成果为样本，分析得出学界呈现出以“中国问题”为出发点的特征围绕行政协议等热门议题贡献了大量论文。行政法学研究的路径呈现从单一的“面向司法的行政法”向“面向行政的行政法”的转变，研究更加关注行政过程主体之间的法律关系。要解决好行政行为理论的相关问题，应从明确行政行为的功能、界定行政行为的概念和加强比较法研究三方面入手。
（二）行政法学主要研究领域的现状及发展
具体研究领域方面，行政行为法、行政救济法、行政组织法是行政法学研究的三大板块，马英娟教授、李德旺博士生指出，我国行政组织法的基础理论研究处于相对薄弱的状态，行政组织实践变动频繁、基础理论研究不足是造成该现象的主要原因。随着国家机构改革的进一步完善与成熟，特别是2019年下半年以来，行政组织法基础理论、中央及地方行政组织法、公务员法、公物法等领域研究成果益见丰富，我国行政组织法理论体系持续完善。但目前行政组织法领域研究的法学属性不足，学术连贯性不够，与行为法、救济法的良性互动欠缺，仍需要学者聚焦现实与理论问题，集中精力攻克艰难。
具体行政行为的相关研究更加细化、深化且与实务连接更加紧密。以行政处罚为例，《行政处罚法》于1996年发布、实施，仅经2009年和2017年两次小幅度修正，在社会发展发生深刻变化的背景下，其适用已暴露出一些不可调和的问题。2020年7月，全国人大常委会就《行政处罚法（修订草案）》向全社会征求意见，行政处罚再次引起了学界与实务界的极大关注，其原则、定义、种类、适用、程序的最终确立对我国未来社会治理将产生深远影响。在此背景下，张红教授指出，新发布的草案中新增了对行政处罚的定义，框定了行政处罚的族群，剔除了长期以来的争议行为。对于行政处罚的构成要件而言，有学者指出以客观行为或状态、主体、主观方面进行构建，但对于是否将主观方面纳入构成要件，学术界仍存在不同的观点。细分行政处罚的方式和种类是政府精细化管理的重要抓手，关于行政处罚的种类规定方式，有类型化和列举式两种方式，近年来出现的信用惩戒、市场禁入等新兴管理手段，结合传统行政处罚方式，将为我国行政处罚理论体系的构建提供充实方式。
二、完善应急管理法律体系
应急管理法律体系对于国家及地方处置应对突发事件具有指导意义，是法治政府建设的重要方面。多年来，我国对紧急事件处置已积累了有效经验，但法律法规中仍存在表述空泛、难以指导实践的问题。对此，宏观层面上，我国应急领域的法律、行政法规需要重新审视原有理论架构，提升应急法律体系的科学性和体系性。在微观层面，也需要以行政法视角聚焦应急过程中出现的“封村”“征用”等问题，为应急状态下行政行为的边界提供清晰界标，避免因法律冲突或缺位造成执法实践的无所适从。
（一）应急管理法律体系原则的适用
法律原则对于具体刻画法律条文、指导实际适用具有重要意义。在应急立法体系的适用原则中，“最小损害”原则和比例原则进入行政法学者的视野，二者边界、关系的厘清对应急管理法治体系的构建存在重要作用，目前看来，适用“最小损害”原则是我国应急管理法律体系的惯例和未来方向。
张卿教授认为，《突发事件应对法》等法律已明确要求政府部门应对突发公共卫生事件时须遵守“最小损害”原则，并明确提出“最小损害”原则与比例原则中的必要性原则具有差异，核心差别之一是必要性原则要求的对象是针对相对人的，而“最小损害”原则的核心则是针对特定的区域乃至全社会。对此，杨解君教授、邢鸿飞教授提出应进一步探讨“最小损害”原则和比例原则之关系为何，刘飞教授则认为最小损害原则作为结果导向主义的判断可与比例原则并行，两者并非相互排斥。
梅扬讲师对比例原则在紧急状态下适用的正当性进行了讨论，提出紧急状态是一种特殊的法治状态，并非法治例外，与常规状态相比，其只是改变权力行使的范围、主体以及程序，对权力的限制和人权保障等现代法治的核心精神仍然应当保留，并进一步对各种情形下的紧急状态和原则分级适用提出建议。对此，宋华琳教授认为，比例原则要在具体措施选择、程序和强度中发挥其应有的作用。郑雅方副教授则提出，考虑到应急状态的非常态性等问题，应急法中不应适用比例原则与成本收益分析原则。
（二）应急管理法律体系的构建与完善
应急管理法律体系是我国政府治理现代化法律体系的重要组成部分。我国应急管理法律规定一定程度上存在相互冲突、规制空白、难以实践应用的情形。继续出台并完善应急管理领域法律的意见已经在学界和实务界达成共识，但如何界定紧急状态、立法主体、权力边界、遵循程序等问题仍待讨论。
应急立法与常规立法存在体系性差异。一方面，现代公共应急法制主要是常规立法完成的预备性法制，紧急立法是常规立法的必要补充；另一方面，紧急立法也应重视立法质量，并与常规立法形成良性互补。对此，赵颖副教授提出，与平时的常规立法相比，应急立法在立法主体、内容、程序及效力等方面有一定特殊性，但应受到必要监督，确保应急立法不会偏离法治轨道。也有学者认为应急立法与常规立法不应进行区分，紧急立法应当在事后通过常规立法确定效力；骆梅英教授则认为，目前紧急立法支撑的层级较低，紧急立法应通过更高位阶的法律作为支撑以体现法律的体系性和权威性。
金晓伟讲师提出，我国应急法律存在一定的体系性冲突，应当先统一全社会对重大突发事件应对的法律共识，明确不同社会状态下政府应急行为和应急措施的合法性判断标准。其次，区分常规和应急状态的类型和层次，分类配置应急权力，为政府的各类应急活动提供规范指引，弥补既有法律规范的功能缺陷。宋华琳教授指出，应急立法应当考虑应急状态下合法性和正当性之间的关系，需要讨论防控措施、防控原则、基层组织的作用，以及社区防控措施和规范的合法性，二者均不得逾越上位法的规定和授权，同时要考虑下沉干部和社区管理之间的关系。
（三）不同规模城市应急管理的行政法回应
特大城市、普通城市及下属区乡镇在应急管理复杂性和处置难度等特定方面有所差异，一般表现为特大城市紧急状态引发的连锁反应更大，需要依靠政府宏观掌控能力，而其他地域的基层治理能力、应急能力、法治思维相对欠缺，更加考验执法能力和应变能力。同时，党建引领在我国重要性日益凸显，如何将党建工作有机与应急管理工作融合，也是应急管理行政法需要回应的重要议题。
1.特大城市应急管理与法治建设的有机融合
我国是世界人口第一大国，拥有多座特大城市，人口承载量和城区面积较大，交通便利、人口流动性强，诸多特性使应急管理工作面临更复杂的局面，极易风险外溢，引发连锁反应，造成的破坏范围大强度大。在城镇化逐步提升的背景下，特大城市应急管理处置被赋予更多的重要性，也更能反映政府应急管理能力。结合我国目前突出党建引领、强化领导责任，网格化管理和基层下沉的新局面、新特点，行政法学界需要进行精细化回应。对此，李牧教授指出，应有针对性地加强应急立法供给，打造党政合一的领导体制和复合型的应急管理机制，强化突发事件属地政府应急责任，夯实基层应急法律基础，形成“点”“面”结合的应急管理常态，健全紧急状态下法律救济途径，促进大城市应急管理法治保障转型。
2.封村措施性质的行政法回应
封村措施是疫情防控初期在各地村落集中涌现的防控措施之一，尽管在疫情初期发挥了极大的震慑作用，一定程度上限制了人口流动，但并不意味其在行政法上相当必然的合法性。张治宇副教授对疫情期间“封村”行为的法律性质进行归纳，总结并批评了“行政强制措施说”“村民自治说”“行政应急措施说”等观点，提出应急委托措施说的修正方式和完善方向，即在理念层面实现从“管理”到“治理”的跨越，在操作层面优化法律设计，激活法律制度吸纳社会力量的能力。杨临宏教授指出，村委会自治组织的法律地位决定了“封村”行为不是行政行为，而是一种自保行为。立法应给政府治理留出裁量空间，基本原则的运用应当在法制完备的前提下进行讨论，法律规定不明确时，不应适用依法行政和比例原则。
3.应急征用制度的行政法优化
我国法律框架下已经形成了清晰的征用、征收与紧急征收概念，相应的主体、程序已经明确，但整体处于较为粗犷的状态，对于各种紧急状态的细分呈现不足的态势，对征用的范围边界存在争议。在实施层面面临权力过度扩张而对公民权利造成损害的挑战，对于法律尚未作出明确规定的事项，仍然需要通过立法进行合理规范。张亮博士提出，疫情防控中的行政征用属于典型的应急征用，征用主体明确为县级以上各级政府及相关应急职能部门，征用客体为包括消耗品在内的本行政区域内的公私财产，但是劳务这类财产性权利只能由本级政府来征用。同时，为了控制应急权力滥用及不当侵害公民权益，应当规范其实施路径，具体包括：将比例原则细化为人身安全保障、同等法益限制、征用物合理保护等规则，并建议在实定法上进一步明确征用审批、决定送达、清单登记、财产返还与补偿等基本程序。关于“征用”概念的使用，邢鸿飞教授提出若将国家财产纳入征用的范围，将产生“自己征用自己财产”的现象，此时“调用”的表述或更合适。
三、健全公共卫生法治体系
2020年的新冠肺炎对世界范围内的生产生活带来了深远影响，在疫情防控常态化的当下，学界在我国重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的短板进行了反思，从行政法学的角度提供了理论支持与政策建议。
（一）立法体系的构建
新冠疫情的爆发使得重大传染病和生物安全风险防治进入到公众视野，经过“抗疫”检验，现有相关法律规范与实际需求之间的落差得以显现。习近平总书记提出，要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，行政法学界对于这一重要命题需要作出积极回应。
1.《传染病防治法》的制度重构
现行《传染病防治法》的部分规范与实践情况不相适配，亟需对其制度构建进行重新梳理。厘清《传染病防治法》的适用情形与防疫行政措施的流程，有助于清晰化、有针对性地对该法的制度设计进行重构。林鸿潮教授、郑悠然博士生提出，《传染病防治法》应划分传染病日常防控、常规应急和超常规应急三种制度适用场景，以传染病暴发、流行为节点区分日常防控和应急处置，以是否运用法外应急措施或者显著影响基本权利的应急措施为标准区分常规应急和超常规应急。同时，应将《传染病防治法》定位为调整日常防控和常规应急的规范，新出台《突发公共卫生事件应对法》作为公共卫生领域的“紧急状态”单行法，以各类重特大公共卫生事件的超常规应急活动为调整对象。未来还应继续探讨《传染病防治法》制度下的具体法律问题，如叶必丰教授建议可对非常规防治措施的构成要件及地域管辖权等进行研究。
2.建立地方公共卫生应急法治体系
学界积极总结了地方基层管理体制和机制创新的成效，并用法治原则分析诸应急处置措施的欠缺之处，思考地方公共卫生应急法治体系如何构建。金国坤教授基于北京实践，提出地方公共卫生应急立法应以《突发公共事件应对法》为基本法律依据，在突发公共卫生应急管理体制、采取应急措施的职权和程序、行政权的扩张和对公民权利的限缩、应急人财物的保障机制、法律责任制度以及权利救济途径等方面予以具体明确的规范，形成常态化疫情防控的法律保障机制。解志勇教授提出地方立法应当注意到与中央立法的区别，需要考虑各自的制度特性。相较中央立法，地方立法在合法性、合理性、科学性、可操作性等方面外，还需结合地方公共卫生应急实践的特征给予充分关切。
（二）重点制度的完善
各地政府在“抗疫”过程中采取了有力的防控措施，最大程度保障了人民生命和健康安全，但政府采取的行政行为与法治要求之间还存有间隙，学界主要分析了行政实践中的几项重点制度，并基于实践的反思讨论了制度完善建议。
1.公共卫生领域的应急征用制度
该制度目前存在应急征用主体和范围规定不一致、应急征用权获得时间不明、纵向层级间应急征用管辖权划分不明以及应急征用程序对被征用人保障不足四项缺陷。研究重点主要集中在强调征收征用权的法律保留、避免征用和调用的混淆与强调正当程序原则的遵守等方面。毛妍彬讲师建议，从制度上进一步完善突发公共卫生事件中应急征用立法、完善突发事件确认机制、合理划分级别管辖权、设置应急征用听证程序。
2.预警信息发布制度的优化
疫情突发以来，预警信息发布制度一直处于舆论中心，政府和专业力量之间合作治理不充分、自下而上的信息治理效能不高等问题获得了广泛的讨论。政府预警信息发布制度要求预警信息依法主动、及时和公开发布，保障公民生命健康权、维护国家安全和社会稳定。褚宸舸教授提出，可在《传染病防治法》的修订中加强预警信息发布决策体制建设、提升政府和专业力量之间合作治理的效能、完善政府预警信息发布中的属地责任。
3.流行病学调查制度的构建
流行病学调查制度法律属性不明，现有规定的操作性有待进一步加强。汤啸天教授对该制度的构建提出五方面建议：一是变《传染病防治法》为《传染病防治管理法》；二是明确对疾病预防控制机构的授权；三是明确疾控中心尊重事实、服从法律，具有独立性；四是明确流行病学调查具有行政性；五是规定接受流调如实陈述的义务及其后果。流行病学调查制度专业性强，要在对研究对象作出科学定位的基础上进行法学分析。如王锡锌教授强调需根据获取信息行为方式之不同对流调相关概念进行更加明确的界定，并注意流调权力的制衡机制，兼顾信息采集与权利保护。
4.其他重点制度
史全增副教授指出，从组织法层面提出村民委员会在重大公共卫生风险防控中，分别承担着基于其宪法地位的自治职责、基于立法设定义务的法定职责以及基于行政机关委托或指挥的辅助职责等，其对重大公共卫生风险防控的参与，存在着其宪法地位与传统路径依赖、应对义务与参与手段、组织模式与应急处理需要等方面的错位，需要予以法治化改善。孟鸿志教授则提出需要注意委托与指挥的区别，可在国家治理现代化的背景下对相关措施予以分析，就村民委员会可诉性等问题建议进一步展开讨论。康兰平副教授提出，站在新的分析视角对特大城市公共卫生法治中的规制难题进行总结，着眼于伦理风险与价值关怀的面向，探求权力规制与权利保障的制度调适与“智理”路径作为解决问题的方向。刘颖副教授提出，中央疫情联防联控工作机制小组和各省联防联控指挥部所下达的防控命令和措施文件之属性，可类型化分为国家行为和其他行为、单纯行政指导行为和行政指令与行政指导混同的行为、具体行政行为和抽象行政行为，并据此判断能否纳入行政诉讼的范围。对此朱芒教授指出，国家行为的界定应该慎重，且行政诉讼是否适用于非常态措施应进一步思考。
对于制度完善的讨论，张步洪副厅长指出思维不能单一，要在立法原因、执法原因、制度原因、专业原因间进行甄别。另外，由于公共卫生专业性较强，健全其法治体系的研究有必要从行政管理、医学技术等多重学科维度展开，增强研究的科学性与丰富性。同时这也应是行政法学界在公共卫生法治等领域行政法深入研究的一个重要思路。
四、“民法典时代”的行政法回应
《民法典》是新中国第一部以法典命名的法律，在中国特色社会主义法律体系中具有独特地位，其对行政法的发展与执法、司法实践有着重大影响。如何从依法行政、行政诉讼等方面与《民法典》进行对接，是行政法学界需要深入探讨的重要课题。本次年会主要从《民法典》对行政法法典化的启示、以《民法典》为契机推进依法行政、民行衔接及融合发展三个方面进行了讨论。
（一）民法典对行政法法典化的启示
行政法法典化的构想因《民法典》的出台再次引发热议，与会学者就行政法法典编纂的路径选择和主要内容进行了深入探讨。由于行政法规范涵盖多层次多领域，具有数量众多、变动性强等特点，进行体系化的法典化编纂有相当大的难度，学界对编纂行政法法典的条件是否成熟及路径选择有着多种声音。杨登峰教授认为，我国《民法典》的编纂选择了“先制定单行法，后编纂统一法典”的立法模式，而实践层面我国行政立法已步上“单行法先行”的立法轨道，或可沿袭《民法典》具有中国特色和独特优势的法典编纂道路；章志远教授也提出，《民法典》可作为行政法法典编纂的直接参照系。闫尔宝教授则强调基础学理理论达成共识的重要性，指出基于我国行政法学界对基本概念、术语共识尚未形成，当前制定行政法法典时机并不成熟；梁津明教授亦强调行政法属于公法，且兼有实体法与程序法规范，其法典化的体系构建与民法典应有明显不同。
法典化方式有助于消除我国行政法律体系中存有的矛盾冲突，建立起良好的行政法律秩序。这对于行政机关依法行政、建设法治政府，推进国家治理体系、治理能力现代化意义极其重大，行政法学界需担当时代使命进行有益探索。即使现有客观条件无法承载编纂“行政法法典”的重任，但可借鉴民法典的立法经验，通过“提取公因式”的方式，渐进将行政法律制度中具有普遍适用性的基本规范抽取形成一部“行政法总则”。杨登峰教授指出，行政程序法的制定是重点，行政组织法的制定是难点。建议按照“类行为程序法先行模式”继续推进统一行政程序法的制定，在协调党内法规和行政法规的基础上推进统一行政组织法——特别是行政机构编制法——的制定。
学者们还对“行政法法典”需规范的主要内容进行了探讨。郑春燕教授指出，编纂行政法法典的必要性与独特性应是讨论该话题的先决问题，亦需就协调单行行政法与多部行政法之间的内在矛盾以及协调机制给予回应。对于“行政法法典”的内容，主流观点认为需要包含行政法的基本原则、行政组织的架设（含程序与实体）、传统行政行为类型化的辨析、行政程序、法律责任和救济。此外，“行政法法典”是一部未来的法典，还需考量行政行为理论如何回应新型、非传统的行政行为，行政程序理论如何回应新技术的加入等问题，下一步学界亦应对诸问题进行重点研究。
（二）以《民法典》为契机推进依法行政
在讨论如何以《民法典》为契机推进依法行政和法治政府建设时，部分学者从《民法典》的规范角度进行分析，认为《民法典》中包含了较多的公法性质规范。黄先雄教授指出，《民法典》中的财产权规范从四个方面给政府设定了义务和权力（利）：一是政府对民事主体的财产权具有消极的、不得侵犯的义务；二是在法定情形下政府具有采取积极措施促使民事主体实现财产权和保障其财产权不受他人侵犯的义务；三是政府可以基于公共利益的需要，依照法定权限和程序征收征用或限制民事主体的财产权的权力；四是政府代表国家依法行使国有财产权。而除消极义务外，《民法典》对前述四方面只作了宣示性或粗略的规定，其落实需要我国已有的行政法律规范，与未来行政立法的不断完善，尤其是有关国有公物和国有私物的立法。章志远教授提出，《民法典》作为民事权利行政保护的规范依据对行政机关提出了权利消极性保护、积极性保护和创造性保护的三层义务结构要求，有助于实现权利自救与他救、私法保护请求权与公法保护请求权的有机统一。而另外一种观点认为，《民法典》涉及行政行为的条款虽有一些行政职责的新规定，但多数条款是对行政立法内容的重复，此两类条款应作适当区分，行政法学者不应对《民法典》中涉及行政职责的条款作过度诠释。闫尔宝教授以《民法典》第三条为例，指出“任何组织”未必给行政机关设定消极义务，该条中“不得侵犯公民合法权益”的消极义务可从宪法中“公民基本权利不受侵犯”的规定中推导出。
也有观点提出《民法典》规定的公民权利保障，对公权力主体应是一种宣示，回应《民法典》的规定需要借助行政法本身的完善。王克稳教授认为对政府征收权的规范，应当关注如何从公法上有效规范征收权以保护私权，以及规范管制权保护公民的自由权。石佑启教授指出，应在民法典时代构建有限政府、有为政府、守法政府、诚信政府和责任政府建设框架，深入推进法治政府建设，把《民法典》的新精神、新规定和新要求贯穿到政府依法行政的全过程，推动政府治理进入良法善治的轨道，全面提升政府的治理能力和水平，实现政府治理的现代化，更好地保障公民权益。
此外，还有学者从公务员视角解读《民法典》。刘平教授分析了《民法典》与宪法、行政法、社会法的关系，提出公务员需理清“法、理、情”的辩证关系，正确认定行政管理相对人，遵循“比例法则”开展行政执法，确立对人身权、人格权、财产权的保护意识，加强对生态文明的保护力度，做好民事、行政、刑事责任的衔接及运用好社会诚信体系等方面树立正确的民法意识。
（三）民行衔接及融合发展
1.行政协议能否适用民法规范
对于行政协议这类特殊合同能否以及如何适用民事法律规定进行司法审判，学界一直有着较多讨论。王春蕾博士提出，行政协议审判准用民法规范挑战了传统司法审查的法律适用逻辑，也实质扩充了行政协议的容许性范围。准用民法规范兼具必要性与容许性，其实质是寻求整体公法论观点下行政协议的一体化解决之道。吕立秋律师提出，行政协议适用民法已是实然状态，还需要从实证角度进一步研究。
2.公私法配合保障个人权利
随着社会、法律的发展，行政法与民法公、私法融合的程度越来越高。行政法律制度应当与《民法典》相互配合，协同发力，方能更好保障公民个人权利的实现。有观点认为，行政法中的比例原则有利于“权利泛化”时代下权利的正确行使。刘权副教授提出，《民法典》的禁止权利滥用条款存在适用困境，而比例原则可以提供有效的方法论指引与行为准则。该学者认为权利滥用的构成应以故意或通过合比例性分析得出的过错推定为主观要件，以造成损害为客观要件。没有主观过错但仍然造成损害的权利行使行为，可能不构成权利滥用而属于超出权利边界的行为。对此，黄海华处长指出行政法上权力滥用的客体应比民法领域更加宽泛，比例原则介入民法领域内权利滥用的原因需进行更深入的研究。
也有学者对行政法规创设民事制度的正当性及其限度进行了讨论。周海源副研究员指出，《民法典》广泛认可行政法规创设民事制度的正当性。“民事基本制度”的解释应兼采侵害保留学说，对与基本权利对应的民事权利的限制实行严格的法律保留，不涉及上述权利限制的民事基本制度则进行弹性化改造以允许行政法规有限介入，非民事基本制度的创设相对宽松，但也应受程序与内容两方面限制。对此张力副教授持审慎的态度，认为确不应拘泥于民法和行政法之间的界限，但行政法是否需要额外的规则以应对《民法典》的出台，需要进一步深入的论证。
3.研究方法的新要求
刘艺教授提出，研究民法典时代下民法与行政法的关系、民事权利与公法权利的关系、国务院立法对民事制度的影响以及民事法律规范与行政法律规范之间如何借鉴或适用等问题，首先需要回答当代中国“国家与社会”的关系为何样图景。该学者从政治哲学角度分析西方“国家-社会”二元关系的不同路径并提出我国“国家-社会”关系的独特性，以妇女权益保障为例剖析民、行法律制度保护社会性特征权益的现状与欠缺，提出前述民、行二者关系并非划分边界的简单问题，其已走向高度融合、互为支撑的阶段，需要借助混沌理论等系统理论作为研究方法。
五、政府治理现代化与法治政府建设
2020年基本建成法治政府是《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中明确提出的重要目标，法治政府基本建成要求政府职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。随着大数据、区块链、物联网等高新技术的发展与普及，政府治理手段空前丰富，但在享受科技便利的同时，高科技技术应用也对法治政府建设提出更高标准和要求。单一、传统的治理手段在面临重大风险防控甚至日常管理时已经捉襟见肘，对于人员、机构、信息高度分散的社会分层结构，政府动员发挥多元主体共同治理，也是其治理能力现代化的重要体现和趋势。将科技与治理有机结合，是政府实现治理能力现代化的必由之路。数字时代与风险社会的双重背景下，法治政府需要行政法治保驾护航，将个人信息保护、数据开放、多元治理、党建引领等具有新时代特色的政府治理手段有机融合。同时，权力的规范行使、相对人权利救济途径的优化、行政协议的良性应用也都将成为法治政府建设和治理能力现代化的重要体现。
（一）治理能力现代化相关制度构建
1.法治评估辅助认识法治政府建设成效
评估可以较为实现把握法治政府建设情况，及时发现治理能力短板，推广政府机关利民有效的创新做法，也是现阶段各部门、各政府检测法治政府建设时效性、实用性的主要手段之一。政府测评和第三方测评为法治政府建设贡献了独特价值，但测评方案与实际成效均有进一步提升优化的空间。伏创宇副教授指出，政府评估与第三方评估主要聚焦于行政权是否受到现行法律的约束，其评估功能与效果有待审视；缺乏有效的评估手段，在评估结果的运用与效果上具有局限性。为更好实现评估对法治政府建设的推动作用，法治政府建设评估的主体建构应寻求第三种可能，在坚持政府评估主导地位的基础上，由单向度的管理评估向法治政府的合作治理转换，通过保持评估指标的开放性、加强政府评估的主导性与多元性之间的融合达到理想效果。对此，何海波教授指出，政府委托第三方评估的中立性与连续性问题值得继续研究；评估的意义也可以通过对不同城市、不同年份的比较来体现。
2.个人信息保护标准建立体现现代化治理理念
我国正在完善失信约束制度、健全社会信用体系，个人隐私和商业秘密保护关系到社会信用体系的构建。我国个人信息安全标准体系正在形成，但呈现出许多异化现象。对此，崔俊杰讲师指出，监管部门应当处理好个人信息安全“标准先行”与全领域、全要素治理法治化的关系。在为行政权力介入标准治理划定必要界限的同时，监管部门应当摒弃工具主义的管制思维，在个人信息安全标准化进路中更多地关注公共服务。李泠烨副教授建议，该类问题的讨论可以放在更广泛的法律体系中进行。
3.政府数据开放制度助力政府激活社会利用数据资源
我国信息公开制度随着《政府信息公开条例》的修订及相关法规的出台已经进入了新的阶段，为政府信息公开提供良好的指引，为法治政府、廉洁政府建设发挥重要作用。与此同时，政府数据开放因其在经济等特定领域能够为企业、民众发挥更多的作用，相关的行政法学问题再次进入学者视野。宋烁讲师认为，政府数据开放与政府信息公开在制度形成基础和制度目标上有本质差异，政府数据开放已形成具有独立特征的制度框架，因此无须遵循“以公开为常态，不公开为例外”原则，而是以社会需求为导向；政府数据开放应注重发挥第三方主体作用，形成鼓励第三方开放非政府数据资源、提供数据利用工具、开展政府数据开放实效评估等特色制度。陈越峰副教授认同信息公开与数据公开的差异性，但提出二者是否存在其他定位关系的可能性值得进一步研究。
4.包容审慎的政府监管释放新型发展的活力
伴随我国经济的迅猛发展和科技水平的不断提升，新概念的普及和应用在我国已经成为一种常态，政府包容审慎的监管是让新兴事物在风险限度内蓬勃发展的有效路径。陈悦讲师提出，“包容审慎”的政府监管需要遵从依法行政原则、比例原则及“人的尊严”价值的必要限制。李瑰华教授指出，政府可以增加柔性监管方式应对新经济业态变化快的情况，同时，包容监管不仅可以嵌入“免于处罚”的制度设计，还可以增加“主观过错”要件来达到监管的柔性与自主性。
5.党内法规引领成行政法治试验新常态
与世界经济接轨的过程中，中国通过自贸区等方式开创新的中国模式，促进区域经济与世界经济共同发展。配套的法规为自贸区交易提供更多的政策性便利，是自贸区经济体量稳定增长的制度性保障。陈建科讲师指出，传统行政法在自贸区搭建和运作过程中面临一定的局限，需要通过党内法规等提供全面的法治支撑，将法律、行政法规与党内法规有机统一。目前自贸区行政法治试验与党规之间，存在着体制性脱嵌问题，两者关系存在碎片化、绝对性、模糊性、间断性和弱联结的问题。因此，有必要依照嵌入性理论，从根本上解决自贸区行政法治试验与党规之间体制性脱嵌的问题。
（二）行政法权利救济的制度框架
1.中国行政诉讼制度改革的战略性展望
随着司法制度改革的不断深入，具有显著特点的行政诉讼制度正在经历深刻变革，对司法实践中发现的问题进行制度性解决有助于推动国家治理能力现代化。其中，行政案件集中管辖成为国内行政诉讼制度发展的主要趋势；当前公益诉讼制度的主观诉讼模式造成公益诉讼制度功能实现的障碍。程琥副院长提出行政审判体制改革“三步走”战略目标设计建议：近期目标是推动行政案件跨区域集中管辖；中期目标是建立跨行政区划法院；长期目标是建立行政审判专门法院。推进行政审判体制改革，设立行政审判专门法院，涉及到我国司法制度的重大调整，属于司法体制改革的重要内容，需要中央顶层设计和决策部署。
我国行政公益诉讼制度发展迅速，近年来为保护公众利益提供了有效途径，但其发展仍需要进一步完善。薛刚凌教授指出，目前行政公益诉讼采用的主观诉讼模式导致对检察机关法律监督职能的部分偏离，造成了审理、裁判和执行的困难，其原因是理论认识模糊、制度设计摇摆和诉讼实践把握不准。对此，应从检察机关的职能定位、我国独有的整体治理模式和行政客观法秩序的完整建构考虑，行政公益诉讼应当拓展客观诉讼类型，同时对目前运行的主观诉讼类型加以改造完善。
关于无效行政协议审查的问题，韩思阳副教授提出，在司法实践中法院同时运用行政诉讼法规则与合同法规则对无效行政协议进行审查。其问题在于，合同法规则不明确导致法院选择适用两套规则时极易滥用司法裁量权。因此，有必要实现无效行政协议审查规则的统一化。张旭勇教授指出，审查规则统一化的基础以及违反地方性法规、规章的行政协议是否有效的问题需要进一步研究。同时，行政协议中公共利益的范围较为广泛，用作审查标准可操作性不强。
2.行政复议制度改革的行政法思辨
行政复议制度被寄希望成为行政争议解决的主要方式，但多年来的适用并未达到理想效果。马超博士提出，我国行政复议改革以“司法化”为手段加强其制度作用，但“司法化”实际上不利于行政复议“主渠道”的实践确立，因而无法实现国家对行政复议的治理期望。对此问题，改革应当把握行政复议的治理属性，确立改革的效率导向，与行政诉讼功能进行区分，推动复议与诉讼的“优势互补”，避免“制度竞争”。王静副教授提出，行政复议问题在于体制本身，需要进一步加强编制法的研究。
3.行政撤销权的应用及制度构建
行政撤销是行政主体在行政行为存续期间发现该行政行为违法后，依照法定程序作出的为消灭其法律效力的独立行政行为，实践中，行政撤销权存在一定滥用的情形。对此，王青斌教授提出，为了防止行政撤销权的滥用，必须通过撤销权行使的条件、利益衡量的方法以及程序制度等限制行政撤销权的运用。此外，未来制度设计还必须考虑被撤销行政行为的重作规则、信赖利益以及预期利益如何补偿或赔偿等议题。彭涛教授认为应深入思考行政撤销的前提条件是否必然是违法，确定程序启动主体，对于实践中案件存在不撤销而确认违法的情形，如何进行公共利益衡量，以及撤销之后的后续处理。高文英教指出，行政行为撤销与行政法的确定力并不抵触，行政机关撤销与司法撤销相衔接的问题需要进一步理清。
除上述议题外，本次年会还收录70余篇论文，既涉及回应网格化治理、特区立法、食品药品安全、行政检察监督等新兴热点问题，也涉及国家赔偿等传统问题在新时代的发展。另有众多与会学者在年会上贡献真知灼见，囿于篇幅，无法在此一一详尽。
结语
本届年会是研究会第35届年会。一直以来，行政法学研究会在中国法学会指导下，始终与党中央保持高度一致，紧密围绕党和国家高度关切的问题开展理论研究，为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局提供智力支持。本次年会选题围绕疫情防控、应急法治、《民法典》等方面，充分体现出学会始终坚持问题导向，与时俱进为特色，为行政法学工作者的立法、执法、教学、科研等工作提供了宝贵交流机会。下一步，学会倡议专家学者扩展研究视野、聚焦难点重点问题，通过精细化研究和创新研究方法论的方式主动担当、开拓进取，为行政法学发展贡献力量。行政法学研究会将以法治国家建设和学术繁荣发展为使命，为持续推动我国法治建设和行政法学事业而不懈努力。
文章来源：《行政法学研究》2021年第3期。
