摘要：诉讼基础是生态环境损害赔偿诉讼制度的基本理论问题，影响着诉讼性质界定与诉讼规则建构。目前关于生态环境损害赔偿诉讼基础，主要有“自然资源国家所有权”“环境公益保护职责”以及“诉讼基础二元化”三类观点。诉讼基础认定不能仅考虑救济对象或损害类型，还应遵循法权设计基本逻辑，并考量不同诉讼规则下的权责分配、制度成本以及法律实效。建议以所有权与监管权相区分为前提，将生态环境损害赔偿诉讼限定为自然资源国家所有权诉讼，诉讼主体为自然资源部及其委托部门，同时为避免权利主体逃避宪法义务，还须对权利处分增加公法约束；将难以纳入国家所有范畴的自然资源或纯生态功能损害等归入行政救济范围，行政措施无法救济时，方可纳入环境公益诉讼保护范畴。
关键词：生态环境损害；诉讼基础；自然资源国家所有权；环境公益；行政救济
问题的提出
自《环境保护法》第58条规定环境公益诉讼制度以来，中央有关部门相继出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）（2014）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）（2017）、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）（2018）、《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）（2019）等文件，以理清环境公益诉讼的起诉主体、管辖、证据规则以及责任承担方式等问题。根据现有法律政策，目前我国针对生态环境损害的诉讼主要包括三类：其一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构（以下简称“政府及其相关部门”），或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门（以下简称“自然资源部及其委托部门”），提起的生态环境损害赔偿诉讼；其二，法律规定的机关和有关组织提起的环境民事公益诉讼；其三，检察机关提起的环境行政公益诉讼。其中，对于生态环境损害赔偿诉讼的诉讼基础，《改革方案》《若干规定》等规范性文件均未有明确，进而导致生态环境损害赔偿诉讼的诉讼性质、诉权主体、诉讼请求范围以及与环境公益诉讼的关系、诉讼位次等问题无法得到理顺。
从司法实践来看，生态环境损害赔偿诉讼的制度实效也并不理想。据统计，截至2018年12月底，全国法院共受理省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和司法确认案件20件，审结8件。这与2018年度全国法院共受理社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼案件1802件，审结1267件，在数量上形成巨大悬殊。在立法、司法大力推进生态环境损害赔偿制度的背景下，这一数据结果令人反思。仔细审视，该数据背后隐藏着的是政府主体在监管者与所有者双重身份下的尴尬与纠结。一方面，从现有法律文本来看，不难发现，我国相关法律实际上已赋予政府主体广泛的行政职权来治理生态环境损害。例如，《水污染防治法》第85条规定，针对水体损害，主管部门可责令停止违法行为，限期治理或处以罚款；逾期不采取治理措施的，可代为治理，所需费用由违法者承担；《森林法》第76条规定，针对盗伐、滥伐森林等违法行为，主管部门可责令其补种盗伐、滥伐株树一定倍数的树木。另一方面，《改革方案》又规定，在发生生态环境损害时，政府主体可以以赔偿权利人身份提起生态环境损害赔偿诉讼。此时，若政府主体在未行使管理职责前提下，舍弃行政执法手段，而采用所有者身份诉诸于司法救济，无异于自揭短处，暴露自身在自然资源与环境公益监管方面的疏忽或懈怠——这显然不符合理性主体的行为选择逻辑。正是基于此种冲突，导致当前立法虽不断拓展生态环境损害赔偿诉讼制度，而相关政府部门却集体选择沉默，鲜有提起生态环境损害赔偿诉讼的矛盾现象发生。
由此可知，厘清生态环境损害赔偿诉讼的理论基础，是确保政府主体有效行动的基本前提。本文从生态环境损害赔偿诉讼制度中最基本的理论问题——诉讼基础出发，尝试厘清生态环境损害赔偿诉讼的诉权基础、诉讼性质与诉权主体，以及其与环境公益诉讼之间的关系等内容要素，以为生态环境损害诉讼制度的塑造提供立法建议。
一、生态环境损害赔偿诉讼基础的理论分歧
关于生态环境损害赔偿诉讼的诉讼基础，《改革方案》《若干规定》并未明确，仅笼统规定“政府及其相关部门”和“自然资源部及其委托部门”在与责任人磋商未果的情况下，可作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。据此，学界针对赔偿诉讼的理论基础展开了诸多讨论，并主要形成了以下三类观点。
（一）以自然资源国家所有权为诉讼基础
环保部门相关负责人在解读《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》时指出，建立生态环境损害赔偿制度目的之一便是“弥补制度缺失的需要”。目前我国针对矿藏、水流等自然资源损害，缺乏具体索赔主体的规定，故该试点方案赋予省级、市地级政府作为赔偿权利人，侧重于对国家自然资源的损害提起索赔。《关于充分发挥审判职能作用 为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（以下简称《推进生态文明建设与绿色发展的意见》）则直接将之概括为“基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼”，省级、市地级政府作为赔偿权利人，可对违法造成生态环境损害的单位或者个人提起“民事诉讼”。据此，部分学者从该解读文件角度出发，指出生态环境损害赔偿诉讼应以自然资源国家所有权为理论基础，本质上属于民事私益诉讼，或称为国家利益诉讼。
相形之下，公共环境利益仅是“国家所有/集体所有的自然资源或生态环境等财产权益之上的一种反射利益”，公众不能通过磋商或诉讼程序获得实质性的公益补偿，故针对生态环境损害的诉讼应以赔偿诉讼为主，公益诉讼作为赔偿诉讼的补充，仅在赔偿权利人不作为时才可以提起。对此，也有学者认为，政府主体具有行政管理者与自然资源国家所有者双重身份，故其既可基于行政权对污染或破坏行为进行行政处理，处理未果时，提起生态环境损害赔偿诉讼；也可直接基于自然资源国家所有权主张侵权损害赔偿。
（二）以环境公益保护职责为诉讼基础
针对以自然资源国家所有权作为赔偿诉讼基础的观点，有学者提出质疑，并指出目前对于何为“国家所有权”仍存较大争议，以之作为赔偿诉讼理论基础并不严谨。如若使然，其漏洞或盲区也相当明显。譬如，自然资源不等同于生态环境及生态服务功能，自然资源损害也难以涵盖生态环境及生态服务系统损害，若将国家所有权理论作为生态环境损害索赔基础，其所能请求索赔的内容是不完整的。事实上，宪法上的“自然资源国家所有”并不必然具化为自然资源国家所有权，也可以推衍出政府管理和维护生态环境的公共信托义务。相比于国家所有权视角，公共信托理论更加强调政府的法定职责，避免将自然资源视为国家的垄断财产。生态环境利益的整体性、系统性决定了其实现方式的不可分性，因而将政府主体提起赔偿诉讼之基础设定为“环境公益保护职责”更为妥当。
然而，“环境公益保护职责”下的行政管理权并不能解决损害赔偿问题。对此，一种观点认为，可直接赋予政府部门追究损害赔偿责任的职权，即将“责令赔偿”与“责令改正”一同作为环境行政责任方式，据此政府部门可对责任人施加污染清除、生态修复金钱赔偿等决定书，以行政责任方式恢复生态环境损害。另有观点则指出，这种赋予政府部门损害赔偿决定权限的方法是对行政权力的不当扩张，行政机关单方强制性意思表示不一定能够充分考量责任人的利益和诉求，且极易因外部监督缺失而损害责任人权益。
（三）诉讼基础的二元化
在实践中，针对同一生态环境损害案件，往往包括自然资源损害（土壤、森林等环境要素以及动物、微生物等生物要素）和生态系统损害（上述要素构成的生态系统功能退化）。多样损害类型相互交织、难以分离，进而导致对诉讼性质的认定产生障碍。据此，有学者指出，应从诉讼客体角度予以剖析，既然生态环境损害类型具有复合性，那么就应根据损害类型的不同，分别确立诉讼基础，并由此对诉讼性质作出判断。即在赔偿诉讼中，不能将两种诉讼客体做“统一化”或“择一化”处理，而必须对其进行严格界分，界分的直接结果便是赔偿诉讼基础或诉讼标的的二元化。对此，有观点表示，应将自然资源国家所有权认定为赔偿诉讼的程序性权利来源；将公共信托环境权益认定为赔偿诉讼的实体性权利来源。由此，政府不仅可依据自然资源国家所有权提起诉讼以维护自然资源的经济价值和功能；还可依据环境公共信托义务提起诉讼以维护自然资源的环境价值和功能。也有观点指出，在赔偿诉讼中，既包括了作为国家所有权客体的土地、水流等自然资源损害的救济，也包含了作为公共利益的生态功能损害的救济。相应地，对国家所有的自然资源损害赔偿提起的诉讼应该称其为国益诉讼；对生态服务功能损害提起的诉讼则应为公益诉讼。是故，基于诉讼基础的二元性，赔偿诉讼实际是包含了国益诉讼和公益诉讼两种诉讼类型的复合型诉讼。
二、生态环境损害诉讼类型界分的考量因素
对于生态环境损害赔偿诉讼之基础，上述观点已从不同角度作出了分析和阐释。从诉讼客体视角观之，由于“自然资源国家所有权”观点下的权利客体并不能完全涵盖大气、生态系统功能等要素，故“环境公益保护职责”与“诉讼基础二元化”观点似乎更能反映生态环境的完整性。然而，诉讼基础之选择，不能仅从逻辑上进行推演，还应关注不同诉讼基础导向下所形成的具体权责安排与诉讼实施效果。换言之，为避免制度设计脱离实际，对诉讼基础的认定与诉讼类型的界分，就不能仅考虑救济对象或损害类型，还应将不同诉讼规则下的职权划分、制度成本与法律实效等问题纳入考量范围。
（一）所有权与监管权的区分
生态环境损害诉讼与传统民事诉讼、行政诉讼最大的区别在于实体权利与诉讼请求权之间的“断裂”，也即“利益归属主体”与“利益代表主体”之间的疏离。而目前政府部门“多重代表”身份——所有者权益与监管者职责的重合——不仅加深了其提起诉讼之基础认定的困难，还可能异化为政府及其部门懈怠或推卸责任的“合法”武器，进而影响诉讼目的的达成。要实现《改革方案》之目标，即实现生态环境损害的及时修复与赔偿，最为合理的方法便是将两种权限予以分离，通过所有权与监管权的分别行使，来达到预期立法目标。考察现行立法，自党的十八届三中全会以来，为了避免人为割裂自然资源造成的职能交叉重复以及所有权行使盲区等问题，确保自然资源能够在产权明晰的基础上合理利用和充分保护，中央秉承“所有者和监管者分离”“一件事情由一个部门负责”的机构改革总体原则，建立起了“统一行使自然资源资产确权登记、合理开发利用、有偿使用以及国土空间生态修复”的自然资源部门和“统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责”的生态环境部门。从公布的三定方案来看，自然资源部受国务院委托，以所有者身份对全民所有的矿藏、水流等自然资源资产统一行使所有权，新设立的自然资源确权登记局、所有者权益司以及国土空间生态修复司等，负责自然资源的确权登记、所有权行使及国土空间生态修复工作；而生态环境部则主要以监督管理者身份，负责重大生态环境问题的统筹协调、污染防治的监督管理以及生态保护修复工作的指导协调和监督等。
本文认为，这样的职能分配方案对于当前生态环境损害诉讼制度的完善具有深刻的指导意义，其体现出了不同部门基于不同的法律授权而行使不同机构职能的立法理念与趋势，从而有效避免多重授权下身份混同问题。回顾当前关于生态环境损害赔偿诉讼基础的众多争论，其根源便在于对政府部门多重授权的困惑：若从国家所有权角度考量，政府提起的赔偿诉讼便是国益/私益诉讼；若从行政管理角度审视，政府提起的赔偿诉讼则是公益诉讼。可见，多重授权的直接后果，便是诉讼基础的混淆与请求权竞合。是以，若要解决当前生态环境损害赔偿诉讼之诉讼基础难题，最为优先的步骤便是对自然资源部门或生态环境部门及其相关部门在自然资源、生态环境保护以及生态环境损害修复治理等方面的职责权限进行有效的区分和细化，在此基础上，再做诉讼基础的合理性判断。
（二）行政救济的适用空间
环境公益保护是全球性问题，尽管各国政治、法律传统有所差异，但对于生态环境损害治理仍有普遍的规律可循。从历史发展视角来看，在西方国家政治规制活动中，通讯、交通等经济性规制领域，经历了“规制——放松规制——再规制与放松规制并存”的变迁过程。然而，与经济性规制实践的起伏跌宕不同，食品、环境保护等领域，社会性规制却一直保持着持续增强的趋势。原因在于，在公益实现方面，政府有着不可推卸的责任，其存在的重要价值即在于保护和实现公共利益。由此，以行政规制者为“社会福利最大化者”，成为传统的规制理论——“公共利益规制理论”的基本前提。环境公益保护事务并非单纯的专家知识汇总，生态环境损害治理也并非纯粹的科学判断过程，其还与经济社会、环境资源分配、行政规划（计划）等一系列行政规制活动有关，公益事项之判断，需要行政机关在法定范围内进行全面的、合目的性的权衡、分配与矫正，并进行必要的选择、排序和取舍。鉴于此，两大法系公益诉讼制度设计均形成了行政救济前置的传统，如美国《清洁水法案》第304条、德国《环境损害预防及恢复法》第11条等均将行政救济前置于环境公益诉讼。欧盟在环境损害治理过程中也经历了从“民事救济”到“行政救济”的转变，行政救济对于生态环境损害的预防和救济起到了决定性的作用。
揆诸我国立法，目前行政规制措施大致可分为三类：行政处罚、行政命令与行政协商。目前，忽视行政规制手段在生态环境损害领域中应用的重要理由，便是行政处罚手段在填补生态环境损害方面的不足。基于惩戒、威慑功能定位的行政处罚手段，并不以全面填补为根本价值追求，因而与以损害填补为基本要素的生态环境修复和赔偿理念有所背驰。为克服传统行政手段在行政执法、罚款数额设定等方面的不足，近年来我国逐渐发展并完善了以司法权为中心的生态环境修复追责体系。客观来讲，现行司法追责体系一定程度上缓解了我国生态环境损害状况，但这种积极效应却是以损伤司法、行政与立法之间的权力界限为代价。基于行政管理效能不足，而扩张司法权行使范围以取代行政管理；或将公益诉讼程序改造成行政程序或类行政程序，在法理上并不具有充分的正当性；在实际的案件审理中，法院也并不具备行政管理所必备的专业能力，大部分情况仍需要继续依托于行政资源。蔽言之，以司法裁判来替代常规性的行政管理的允当性值得考虑，采用实用主义或功利主义的法律思维来进行制度安排或权力扩张，这不仅会增加法院的负担，更会瓦解司法中立、谦抑立场，模糊权力边界，造成行政权与司法权的优势遮蔽与功能错位。
实际上，在生态环境损害救济领域，行政处罚手段的欠缺并不必然导致行政规制的失效，综观各国生态环境损害救济体系，通过行政命令中的补救性行政命令对生态环境损害进行救济，也是非常重要的一种救济方式。行政处罚的责难性不同，补救性行政命令强调法律状态或事实状态的恢复。责令改正是补救性行政命令中最重要的、运用得最普遍的责任形式。针对生态环境损害领域所涉及到的停止违法行为、消除环境影响以及修复生态环境等责任内容，均可通过补救性行政命令“责令”之适用，即责令停止侵害、责令修复环境等命令方式予以解决，而不必通过诉讼方式寻求司法救济。生态环境损害治理是一项复杂活动，涉及到损害事实调查、因果关系分析、损害实物/价值量化、修复方案筛选等一系列步骤和过程。因此，需要行政机关站在系统、综合的高度上，运用专业优势与技术理性，从整体上把握生态环境修复治理的深度和方向。故而，在重大生态环境问题的统筹协调、污染防治的监督管理以及不可纳入国家所有范畴的大气、纯生态服务系统损害修复治理等方面，不可矫枉过正，全然依赖于司法救济，而应严格践行《推进生态文明建设与绿色发展的意见》之规范意旨，即“尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权”，防止审判权“越界”进入行政执法领域；唯当行政规制手段之运用受到责任方质疑或涉及期间损害赔偿以及不可修复时之金钱赔偿时，才可借助诉讼程序进入司法裁判领域。
三、生态环境损害赔偿诉讼的类型重塑
经上所述，本文对生态环境损害赔偿诉讼作以下调整：（1）将现有生态环境损害赔偿诉讼之基础明确为自然资源国家所有权，生态环境损害赔偿诉讼实质即为自然资源国家所有权诉讼，诉讼主体为自然资源部及其委托部门。（2）针对大气损害、生态系统功能损害等无法被自然资源国家所有权诉讼涵盖的损害类型归入行政救济范围，行政措施无法救济时，方可纳入环境民事公益诉讼保护范畴。（3）针对前两类诉讼起诉主体不作为或违反法律规定的行为，检察机关/环保组织可依据法律规定，提起环境民事公益诉讼或环境行政公益诉讼。
（一）自然资源国家所有权诉讼
自然资源是人类生存与生活的基础和保障，本质上应归属“全民所有”。我国《宪法》第9条确立的是双重所有制，即实质上全民所有，法律上国家所有。其目的在于赋予国家对全民所有自然资源的使用、管理与保护职责，以克服自然资源领域广泛存在的产权不清晰、负外部性等市场失灵问题。关于宪法上的自然资源“双重所有”，本文认为，应从公共信托的角度去解读，公共信托理论本质上是抽象的法律拟制，即由于全民无法直接行使相关所有权，故全民作为委托人将其对自然资源拥有的权益委托给国家，国家作为受托人对自然资源进行使用、管理和维护。但财产信托下的国家所有权行使，必须以实现公众利益为依归，即自然资源的使用、管理或处分应以当代和后代的所有公众受益为目的，而不是满足作为所有权人的国家的“私利”。
1.“自然资源国家所有”的权利性质
关于“自然资源国家所有”权利性质，目前已有较多争论，主要包括旧国家所有权说、新国家所有权说、公权说、资格说、规制说、所有制说等。本文认为，《宪法》第9条和第10条所规定的“国家所有”乃授权性规范，赋予了国家作为自然资源所有权主体的资格或可能性。其他法律则可将这种资格或可能性予以具体化，即将宪法上的“国家所有”资格转变为真正的所有权。《民法典》第246-251条关于国家所有权的规定正是对宪法上的“国家所有”具体化，从而将资格意义上的“国家所有”转换成民法上的“国家所有权”。立法既然采用民法财产权理论来具体化“国家所有”，则应遵循民法财产权基础理论，不应违背民法逻辑结构与方法，即不应脱离民法秩序再建立其他的所有权理论框架和法律制度。实际上，运用民法财产权理论对“国家所有权”进行规范，也是科斯定律理论在自然资源领域的应用。科斯定律理论的启示在于，明确产权对于自然资源利用和保护的重要作用，只有将财产权明晰化，将生产利用的外部性内化，才能实现自然资源配置的帕累托最优状态，避免公地悲剧。当然，“国家所有”的私法化并不是否认国家所有权的本质特性，与私人所有权相比，“国家所有”确有其不同的特质，譬如自然资源国家所有权行使不得损害公共利益，不能像私人所有权一样任意处分等。但这种特质并没有突破财产所有权的范畴。实际上，即便是私人所有权，其权利行使亦负担着社会义务，不得损害公共利益。故客体与功能等方面的特殊性，不足以否认民法物权制度对国家所有权的规范效力。申言之，自然资源国家所有权仅因其客体特殊性而具有了一定的公法元素，而不能将其界定为国家对自然资源的利用进行积极干预的公权力及管理义务，或国家意志在自然资源领域的贯彻。因此，从制度目的角度来看，承认自然资源国家所有权是财产法意义上的所有权，将其纳入民法物权范畴，绝非是强调该权利在功能定位、行使方式和利益归属等方面的私有化，而是实现自然资源有效利用，确保其按照市场经济规则运行的重要方法。例如，在对森林、水流等自然资源进行开发利用时，虽需考量其对周围生态、公众享受等公益价值的影响，在国家所有权具体设计中作一定限制或调整，但国家所有权的行使，即有关自然资源的出资、经营、决策、收益等权能以及其他市场交易规则的设计，仍应以民事财产法规范为基本导向。
2.自然资源国家所有权诉讼的性质
在大陆法系“公法——私法”二元体系下，法权设计和制度构建主要沿“公权——私权”“公益——私益”的二元定位展开。此种逻辑有利于立法和权利建构的体系化，在“政治国家——市民社会”的分野中起到保护私权、限制公权的作用，但面对具体权利时则存在先天不足——难以将各立法例中的权利或新兴权利全部清晰地划归公权或私权之一元，由此导致逻辑和价值层面的双重缺失。所谓公权——私权、公益——私益的区分其实更多地是原则性的学理假设和逻辑构造，在公私法交叉渗透的当下，难以涵盖所有权利。若强行将某一权利归于一元，或导致削足适履、无法自洽，或买椟还珠、舍本逐末，背离制度初衷。国家所有权便是典型例证，其既涉公共利益，又遁入私法，表达为一项民事权利，以致学界、实务界对其究为私权或公权争议不断，进而对国家所有权所涉赔偿诉讼的性质定位产生分歧。
实质上，私益诉讼和公益诉讼的界分依据，并非以权利基础是私权或公权为划分标准，而是以诉讼利益之归属，即利益是归属于个人主体，抑或不特定大多数群体或全体公民为根本指向。在诉讼法学上，根据利益归属主体的不同，环境诉讼利益可以区分为个人利益、多数人利益、国家利益三种类型。其中，多数人利益存在特定多数人利益与不特定多数人利益之区分，前者表现为群体利益，与个人利益同属私人利益，由此引发的诉讼为私益诉讼；后者属原始意义上的社会公共利益，由此引发的诉讼才属于公益诉讼范畴。国家利益，由于其概念涵盖非常广泛，故常与社会公共利益在利益客体等方面难以界分。对此，一种观点认为，“国家即为维护公共利益而存在，其本身并无特殊的利益，严格意义上的国家利益应等同于公共利益”；另有观点则指出，“国家利益和社会公共利益在某些方面虽难以清晰划界，但应当承认两者毕竟有所不同。若不加以区分，则法律制度的建构和运行都会遭遇尴尬和矛盾。”对此，本文倾向于后一种观点，并作以下阐述：
其一，自然资源国家所有权诉讼乃基于“国家利益”而提起的民事诉讼。法律上，因“全民所有”不能成为特定个体权利上的法律概念，故“全民所有”的国家利益实质上是基于公共信托而由国家代表不特定多数人持有的重要利益。但由于该类利益存在明确的代表者，传统民事诉讼制度足以提供保护，故基于国家利益而提起的民事诉讼应为“国益诉讼”，以区别于真正意义上的公益诉讼。由此，以国家所有权为权利基础引发的物权、侵权纠纷等诉讼制度建构，应遵循“解释论——立法论”和“制度目的——制度建构”的逻辑进路。首先，依循解释论，自然资源国家所有权为《民法典》所明定的物权，“所有权的一般规定”前置于“国家所有权”专章，意味着明确承认国家所有权的“民事权利”属性，并赋予其私法上“所有权”的权利内容。这是对自然资源的财产属性和可交易性的肯定，是对国家所有权性质进行解释论或立法论的基本前提。以此为基础引发的物权、侵权纠纷，自应依照民事诉讼制度进行解决，即使囿于自然资源国家所有权的客体和主体均具有特殊性而存在适用困难，亦应在民事诉讼制度基础上进行调适，而不是直接舍弃、另起炉灶。其次，在制度目的上，自然资源国家所有权诉讼旨在于自然资源遭受妨害，或存在被侵占、污染或破坏等损害时，通过司法途径寻求救济，课以侵权人停止侵害、排除妨碍、生态修复或赔偿损失等责任。以此目的出发，民事诉讼制度能够提供以民事实体法为依据、以程序法为保障的救济，达到制度绩效。检视《改革方案》相关规定，虽未明确“行使全民所有自然资源资产所有者职责部门”提起赔偿诉讼之诉讼基础，但关于赔偿诉讼为“民事诉讼”之意旨已在整个制度设计与具体内容中有所体现。譬如，赔偿协议可“依照《民事诉讼法》向人民法院申请司法确认”；磋商未达成一致的，赔偿权利人“应及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼”等。可见，民事实体法和民事诉讼法的相关规定已成为赔偿诉讼的首要遵循。
其二，民事立法在生态保护、公益分享等方面应有所补强。依循民事诉讼路径存在的问题是，一方面，由于生态价值附着在自然资源之上，自然资源承载着经济与生态双重价值，故自然资源国家所有权行使主体在保全其财产利益的同时，也负担着自然资源资产管理、保值增值以及公共利益分享等义务，而目前民事立法在此方面有所欠缺；另一方面，民事诉讼制度坚持权利人处分原则，自然资源国家所有权行使主体怠于或消极提起民事诉讼，或不当处分诉讼利益时，缺乏相应规制。因此，国家所有权遁入私法之后，若完全依循私人所有权模式建构制度的话，容易导致权利主体逃避宪法义务、背离自然资源公共属性，甚至消解“全民所有”的规制效力，故须对自然资源国家所有权诉讼制度增加公法约束。为解决这一问题，有效实现制度目的，本文认为，首先，应以明文规定的方式，明确自然资源国家所有权行使主体生态保护的具体义务，如在《民法典》物权编中明确自然资源国家所有人不得以损害自然资源公益价值的方式利用资源，同时对合同编规则进行绿色改造，从合同效力、履行和解释制度上直接体现资源保护的要求；在《森林法》《草原法》等单行立法当中进一步细化自然资源国家所有人在自然资源资产管理过程中为促进资产保值增值、公益共享的作为/不作为义务等，并确定违反义务后所应承担的法律后果；其次，针对关涉公共利益的自然资源损害，所有者怠于履行义务或怠于追究责任人修复或赔偿责任的，明确规定检察机关作为公益监督人可以提出检察建议；若仍不行使权利，则检察机关或环保组织可依法提起环境民事/行政公益诉讼等。
需要说明的是，在立法实践中，某项权利或制度的塑造往往存在两种以上方案，并非泾渭分明、独一无二，最终的立法选择往往是权衡利弊或政策考量的结果。若径行将自然资源国家所有权诉讼划入公共利益范畴，并进而纳入公益诉讼，于逻辑上未尝不可，但将同一自然资源的经济利益损害诉权与生态利益损害诉权进行人为分割（况且两种利益类型常难区分），并不符合自然资源利益的整体性、系统性特征，且从立法成本和实践操作层面上考虑，实施难度大，亦不经济。舍弃现有已经成熟的一套民事诉讼制度而不用，反而纳入目前尚在试点摸索的公益诉讼制度，并在未来尚需建立完善从管辖、审判组织到证据、期间、保全等，再到审判程序和执行程序的一整套规则，不可谓明智。因此，本文倾向于将自然资源国家所有权诉讼归入民事诉讼，而不宜将之纳入公益诉讼范畴，仅在民事诉讼难以确保国家利益时，检察机关/环保组织可提起补充性公益诉讼。
3.诉权主体与诉讼请求
根据《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等文件规定，对于具有代表性的自然生态系统，如具有重要生态功能价值的国家公园、自然保护区等，由自然资源主管部门直接行使所有权或委托相关部门、省级政府代理行使；条件成熟时，逐步过渡到由自然资源主管部门直接行使。譬如在水流登记中，大江大河大湖目前主要由水利部代理行使所有权，并均设立了流域管理机构，之后将逐步向“直接行使”过渡。而依据《改革方案》之规定，受委托的政府可以指定“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门”负责生态环境损害的赔偿修复工作。简言之，当前相关立法以生态系统重要程度为划分依据，对于具有代表性或典型性的自然资源，统一由自然资源部进行资产确权登记、所有权行使、规划保护以及生态修复或赔偿；对于其他类型的自然资源，则可委托其相关部门代理行使。
本文认为，自然资源部及其委托部门作为自然资源国家所有权的直接行使者，对各类自然资源的性状、数量、使用状况以及保护程度等具有直接的信息来源和优势，且负担着法定的自然资源资产管理职责，故在立法上明确自然资源部及其委托部门对受损自然资源享有修复或赔偿诉权，在法理上具有充分的正当性和可操作性，同时也符合当前法律制度的改革趋势和政策的未来走向。因此，建议今后进行相关立法时，明确自然资源部门对受损自然资源的修复与赔偿享有诉权，并可在法定范围内委托其内设机构或省市级自然资源部门行使诉权，以此解决所有者与监管者身份混同问题，提升自然资源保护效率。
关于诉讼请求范围问题，质疑“自然资源国家所有权”的一种理由认为，“作为生态服务功能物质载体的自然资源依据宪法和法律规定原则上归国家所有，但不特定多数人独立享受的生态服务功能却无论如何都不能视为国家所有。”笔者认为，国家所有并非指向权利和利益的私有化，实际上国家利益与公共利益在目标上具有同质性，将国家利益从公共利益中抽象出来，并不意味其与公共利益背道而驰，而更多是立法的利弊选择。对自然资源“国家所有”的理解也不能仅局限于财产价值，其应是包括财产价值但又超越财产价值的多元价值载体，且从形态上来看表现为一种整体价值，具有不可分性。因此，基于自然资源与其自身所形成的生态系统以及周边生态环境的密切关联，自然资源部及其委托部门的诉讼请求非仅局限于自然资源本身，还可包括了自然资源所形成的生态系统以及期间利益。譬如，生态公益林的功能实现主要依托于其自身的生态价值，而非经济价值；即便是以教育、观赏或游憩为主要利用目的森林生态，其功能体现也并非单纯依靠林木经济价值，而主要是依托于自身生态系统所构成的整体生态利益以实现利用价值，故针对破坏森林生态的行为，自然资源部门不仅可诉请对森林资源进行补植、修复或赔偿，还可诉请对森林生态系统功能进行修复或赔偿，以达到自然资源损害的全面填补。当然，涉及到期间损害赔偿以及不可修复时之金钱赔偿时，由于赔偿金是不能履行法律义务的一种金钱替代，且关涉公共利益，故赔偿金数额并非仅由所有者与责任方单独决断，还需通过司法程序予以综合判定。从《改革方案》相关规定来看，目前也有将自然资源损害与生态系统功能损害诉求进行“合并”之趋势。具体来讲，首先，方案所确定的损害包括两类：自然资源损害（环境要素、生物要素）和生态系统功能损害；其次，方案将“行使全民所有自然资源资产所有权的部门”列为赔偿权利人。从体系解释角度来看，自然资源所有权部门既然被授权或委托作为赔偿权利人，其便同时拥有了自然资源损害诉权及相应的生态系统功能退化诉权。
最后，须注意的是，自然资源国家所有权诉讼并非万能诉讼，针对那些“无论如何都不能视为国家所有”的自然资源损害或无涉自然资源的纯生态服务功能损害以及个人、集体所有自然资源的生态环境问题，则不应再指望通过自然资源国家所有权诉讼进行解决，而应交由政府进行行政规制或由检察机关/环保组织提起公益诉讼等方式予以救济。
（二）环境民事公益诉讼
1.政府及其相关部门提起的环境民事公益诉讼
“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是互相保护他们的生命、特权和地产。”“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。然而这项权利绝非出于自然，而是建立在约定之上的。”故与自然资源国家所有权基于公共信托理论不同，政府公共环境管理职责来源于社会契约理论。公共信托理论指向财产信托问题，社会契约理论才是主权/行政管理委托之基础。在社会契约理论与权力制衡规则之下，行政权与司法权有明确的职权分工，即行政机关承担着管理环境公共事务的职责，并基于对管理效率、资源分配以及社会公正等考量，确定哪些事项应优先纳入行政管理范围，哪些事项应暂缓或排除在外享有法律授权范围的裁量权；司法权则是采用个案审理的方式，对行政管理中产生法律争议时作出具有约束力的最终裁判。因而，强调生态环境行政管理是政府积极履行《宪法》第9条、第26条以及第89条所确定的国家环境保护义务、追究生态环境损害责任、实现环境公共利益的应有之义。
（1）行政规制优先
由此，针对不可纳入自然资源国家所有范畴的大气、生态服务系统等损害问题，首先应寻求行政救济，而非越过行政管理直接迈入司法领域。对于大气、生态服务系统等损害问题，政府及其相关部门（如生态环境厅等）首先应站在系统性、综合性的高度上对生态环境风险进行总体识别，并对需要进行修复的生态环境损害进行风险排序与分类管控；其次，在确定生态环境损害修复对象之后，行政机关须运用其专业技能与资源优势对修复对象进行鉴定评估，并结合鉴定评估报告，与责任方进行深入有效的沟通和磋商，在协商合作的环境下，达成对损害事实的认定、评估和量化以及修复目标和方案的确定，并将达成的赔偿协议进行司法确认。若磋商未达成一致，政府及其相关部门应当根据生态环境损害实际状况及时发出行政命令或行政处罚，要求责任方采取相应的清理或修复措施，而非立即谋求法院的介入。若政府穷尽了自身行政规制措施后，仍无法完全救济生态环境损害，譬如在生态环境损害无法修复，或涉及到期间损害，需要确定赔偿金数额时，仅依靠行政规制措施无法解决赔偿问题。此时，由于《环境保护法》第6条确定了政府环境质量责任，即地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，故在无法利用行政规制手段处理生态环境损害赔偿问题之情形，基于对国家环境义务的落实，政府及其相关部门才可以提起环境民事公益诉讼，以寻求司法权的救济。当然，若责任方对政府采取的措施持异议态度，也可以要求进行行政复议或提起行政诉讼以解决彼此的纷争。
（2）司法审查范围
《改革方案》《若干规定》将赔偿磋商规定为赔偿诉讼的前置程序，旨在利用行政管理和执法手段来实现责令和指导责任人承担生态环境损害预防和修复义务的目标。其中，对于经磋商达成的赔偿协议，可依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。此处便涉及到司法机关对行政决定的审查边界问题。关于司法审查的范围，美国《综合环境反应、赔偿与责任法》（CERCLA法案）第122条（和解）并没有直接进行规定，而该法第113条（h款）则对法院的司法审查范围作出了一般性规定，即在反应费用或损害赔偿金追偿方面，法院有着广泛的审查权；但在清除行动或修复行动的选择方面，法院仅作一般的合法性审查，以尊重政府的专业性和首次判断权。从法的价值来判断，CERCLA法案明显地体现出法律的效率价值和安全价值，尽量避免不当司法审查影响到紧急环境治理。比较而言，我国《推进生态文明建设与绿色发展的意见》《若干规定》第20条也体现出对行政管理权、裁量权的尊重，以确保行政机关的执法主体地位，防止审判权越界进入行政执法领域。对此，本文予以认同，法院在审查赔偿协议时，针对协议中涉及的清理、修复费用或损害赔偿金数额，应在科学鉴定评估基础上，结合损害事实和违法行为的实际情节予以综合审查；而对于协议中所选择的清理措施、修复措施等，只有在明显违法的情形下才能对其实施审查，以衡平行政权与司法权，确保生态环境修复治理措施的及时施行。
2.环保组织提起的环境民事公益诉讼
自《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条确立环境民事公益诉讼制度以来，《环境民事公益诉讼司法解释》对于公益诉讼的起诉条件、原告主体、证据规则以及责任承担方式等进行了详细的规定，但对于环保组织提起环境民事公益诉讼的理论基础，始终未有明确，目前主要有“环境权”与“诉讼担当”两类观点。
（1）请求基础
环境权理论从实体法角度出发，认为公民依法享有在良好的环境中工作和生活的权利。由于环境利益并不具有排他性和竞争性，相反，即便是可归于私人“环境权”的环境利益，如清洁空气、清洁水权等，仍具有显著的公共性或可共享性，故无论是作为私权的“环境权”，抑或作为公权的“环境权”，其背后所要保护的利益是共通的——环境公益，以此为请求权基础而提起的诉讼，无疑属于环境公益诉讼的范畴。考虑到环境权主体起诉能力、起诉意愿等问题，为提高环境公益诉讼的制度实效，借助于公共信托理论，立法一般将环境公益诉讼的诉权委托给符合条件的环保组织行使。由此，若环境权利遭受损害，享有实体权益和请求权的主体（全体公民）和享有公共信托权益的主体（索赔主体）可就受损生态环境利益纠纷提请法院审理并作出裁判。
对此，有观点提出质疑，认为在我国宪法和相关法律规范体系之下，并不存在法定的实体环境（请求）权，故将并不存在的实体环境权作为环境民事公益诉讼的诉讼基础并不妥当。一种可能的路径，便是从诉讼法角度对诉讼标的重新作出解释。对于环境民事公益诉讼的诉讼标的，目前我国相关法律规则实际上已经作出与私益诉讼不同的安排。即不同于《民事诉讼法》第119条的规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法司法解释》）第284条仅要求提起公益诉讼须有“具体的诉讼请求”，未提及“事实”和“理由”两个要素。换言之，针对环境公益诉讼与环境私益诉讼，立法分别选择了“一分肢说”（诉之声明）和“传统诉讼标的说”两种不同的诉讼标的观。可见，在环境民事公益诉讼领域，存在实体权利与诉权相分离的现象。尽管当前立法没有明确公众环境权，但环保组织仍可基于《民事诉讼法司法解释》关于起诉条件的要求（诉之声明）提起公益诉讼。
上述两类观点揭示出环境民事公益诉讼制度的困境，即尽管《环境保护法》第58条规定了环保组织提起环境民事公益诉讼的诉权，但并未明确该诉权的请求权基础，检索我国宪法和相关法律规范，也确实不存在法定的实体环境（请求）权，当前环保组织提起环境民事公益诉讼，实际上缺乏应有的请求权规范支持，因而导致“实体请求权利”与“诉讼担当主体”之间的断裂。对此，本文认为，环境权理论对于环境民事公益诉讼具有重要的理论意义，故应以法律的方式确认“环境权”。由此，在发生生态环境损害之情形，环保组织作为环境公共利益的归属者和代表者，可以基于环境权提起环境民事公益诉讼。
（2）法律表达
与传统的民事权利以人身利益和财产利益为保护客体不同，环境权的保护客体为环境利益。有观点指出，可以通过环境人格权、环境相邻权或环境财产权等权利形态在传统权利体系中对环境利益予以确认。不可否认，这些学说对于拓展传统民法在生态环境利益保护方面具有重要的推进作用，但解释论的方法，并不能为全面的生态环境利益保护提供充分的诉权基础。而“环境权”设立的重要意义即在于“为传统部门法无法保护或者不足以保护的具有公共性和扩散性的环境利益提供特别的法律规则”。因此，对于“环境权”在我国法律上的表达，本文作以下思考：
第一，应在宪法中规定作为基本权利的“环境权”，即公民享有在清洁、健康的环境中生活的权利。从宪法层面确立环境权，解决的是公民在良好环境中生存的法源性依据，从而在根本上解决我国生态环境公益请求权规范基础的问题。从目前我国《宪法》的相关规定来看，“环境权入宪”存在一定的制度基础。首先，现行《宪法》第38条规定，公民的人格尊严不受侵犯。维护人的尊严需要良好环境，良好的环境是公民的基本生存需要。因此，人的尊严不受侵犯可为环境权提供权利正当性的价值基础。其次，《宪法》第9条和第26条规定，国家保障自然资源的合理利用、国家保护和改善生活环境和生态环境。作为环境保护的基本国策，法条从环境权规范的外部构造角度对环境权的中心概念“环境利益”进行了宪法确认，从而外部证成了我国《宪法》对环境权的保护。
第二，从宪法层面确立“环境权”是一项长期的法律工程，在《宪法》正式确立“环境权”之前，可通过对现有环境法规范的解释来获取生态环境公益损害的请求权基础。有观点指出，《环境保护法》第5条、第6条蕴涵了“环境公益损害”的法律事实与“环境公益损害民事救济”的法律效果，能够支撑环境公益原告提出的诉讼请求的法律基础，可成为环境公益损害民事救济的请求权规范。检视该两条，第5条确立了“损害担责”原则；第6条规定了企事业单位主体的环境法律责任，但无论是对损害后果的确认，还是相应的救济手段安排，语句表达上都过于笼统、含混，将之作为请求权基础有些牵强。相形之下，《环境民事公益诉讼司法解释》第18条更符合请求权规范的组成，该条包括了生态环境损害（构成要件）与民事责任（法律效果）两个部分。但囿于司法解释的性质，即不得僭越可能文义的限度进行创新，从而进入立法者的领域。故建议将来在进行《环境保护法》修订或制定环境法典时，将该条纳入，以明确生态环境公益救济的规范基础。
3.检察机关提起的环境民事公益诉讼
根据我国《宪法》第134条规定，人民检察院是国家的法律监督机关；而依据《检察公益诉讼司法解释》第4条之规定，人民检察院可以以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼。就此，针对检察机关在公益诉讼中的法律定位，理论界产生分歧。有观点指出，检察机关的监督职能与公诉职能从法理上来看，存在根本冲突，检察机关提起环境公益诉讼，本身有着追求胜诉结果的自身利益，然而，独立的监督者不应在被监督事项中拥有自身利益，若将法律监督行为和诉讼行为混为一体，将造成诉讼理论上的混乱。
（1）公诉权与监督权之关系
对于检察机关提起公益诉讼之基础，笔者认为，还应从检察权的来源以及公诉权、监督权的法律关系入手。对于检察权而言，其与行政权、司法权一致，均是国家权力分立和权力制衡的结果。从检察权的内涵来看，根据《人民检察院组织法》第20条规定，检察机关可依据法律规定行使侦查权、公诉权（刑事公诉、公益诉讼）和监督权（诉讼过程、刑罚执行、抗诉等）。而针对检察权的争论焦点便集中在公诉权与监督权的关系上。笔者认为，公诉是对国家追诉犯罪活动和危害社会公共利益活动的外在形式的表述 ,而法律监督是对其本质属性的表述，二者并没有根本性的矛盾和冲突。检察机关对犯罪或危害社会公共利益的行为提起公诉，以公诉人身份出庭控诉和证明违法行为 ,就是对被告人守法情况的法律监督和法官裁判行为的法律监督，即公诉权本质上属于广义法律监督的范畴。而在庭审之后，针对法院的程序违法或实体裁判不公，检察院提起抗诉，或针对刑罚执行进行监督等诉讼监督权，则是实施广义法律监督的另一种形式。因此，检察机关的公诉权与诉讼监督权是辩证统一的，在立场与保护目标上具有一致性，不能假想在诉讼过程中，存在一个凌驾于诉、辩、审三方结构之上、破坏诉辩平衡和法官独立裁判的监督者。况且，在具体的检察实践中，公诉职能与诉讼监督职能一般是由检察机关不同又相互独立的部门分别行使，这也能够较大程度保证职能行使的独立性。可见，在公益诉讼领域，检察机关提起公益诉讼之诉权基础，源自于国家权力分化下的法律监督职责，旨在遏制危害社会公共利益行为，保护公共利益。因此，在自然资源所有权行使部门、环保组织以及生态环境监管部门怠于行使权利或权力时，基于对法律的监督和国家利益、社会公共利益之维护，检察机关可依据法律规定提起环境民事或行政公益诉讼。
（2）刑事附带民事公益诉讼形式
刑事附带民事公益诉讼，是检察机关刑事公诉权与公益诉讼权有效结合的表现形式，也是近年来检察公益诉讼试点工作的重要形式。例如，在李某某非法占用林地刑事案中，法院附带审查了民事公益诉讼部分，判决被告人李某某承担刑事责任，并责令其修复受损生态环境，公开赔礼道歉。在法规范层面，《检察公益诉讼司法解释》第20条也规定，针对破坏生态环境和资源保护等犯罪行为，检察机关提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。这就标志着刑事附带民事公益诉讼作为一种新型的诉讼形式得到法律认可。
本文认为，刑事附带民事公益诉讼形式在有效提高诉讼效率、节约司法资源等方面有着积极的诉讼效果，但该条规定内容过于原则，对于一些具体操作还未能作出明确指引。比如，刑事公诉与公益诉讼在法律定位、举证责任等方面多有不同。因此，为保证诉讼判决的公正，应对刑事附带民事诉讼持谨慎态度，仅在必要时采取这种诉讼形式。具体而言，首先，应注意刑事公诉与公益诉讼的不同法律定位。在刑事诉讼领域，检察机关的公诉权占主导地位，由此形成以公诉为主、自诉为辅的起诉模式；而在公益诉讼领域，检察机关的公共利益诉权作为私诉权的补充诉权，仅在无适格主体或适格主体不提起诉讼情况下，才可提起诉讼。因此，针对刑事附带民事诉讼，应履行《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》以及《检察公益诉讼司法解释》第13条所规定的诉前公告程序，即只有经过依法公告，法律规定的机关和有关组织不提起环境民事公益诉讼情形，检察院才可以在刑事公诉中附带民事公益诉讼。其次，由于刑事案件和公益案件所侵害的法益有着明显差异，民事侵权事实的证明标准（高度盖然性）远低于犯罪事实（排除合理嫌疑）的证明标准，故在确有必要提起刑事附带民事诉讼之情形，应确立差异化的取证规则与证明标准。在证据转化方面，若民事证据（如环境损害专家意见）影响到刑事部分认定之情形，该证据也必须经过合法质证程序，必要时还应当进行鉴定后，才可转化为刑事证据。以此确保刑事附带民事公益诉讼形式在兼顾司法效率的同时，也能最大程度上保证司法公平。
（三）环境行政公益诉讼
自2015年以来，中央先后发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2015）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（2016）等文件，对检察机关提起行政公益诉讼的范围、证据材料等进行了规定。2018年《检察公益诉讼司法解释》亦规定，人民检察院在履行职责中，发现对生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
由此，无论是自然资源所有权行使部门抑或生态环境监管部门，若在自然资源或生态环境的利用、保护和维持过程中存在不作为或违法行为，均应接受检察机关的监督与法律制裁。具体而言：（1）对于森林、湿地等自然资源损害，若自然资源国家所有权行使部门怠于追究责任人修复或赔偿责任的，检察机关可作为公益监督人提出检察建议；仍不行使权利，则检察机关可针对自然资源部及其委托部门在自然资源所有权使用、管理和维护方面的不作为或违法行为，依法提起环境行政公益诉讼。（2）对于不可纳入自然资源国家所有范畴的大气、生态服务系统等损害，若政府及其相关部门怠于履行其行政职责，检察机关应当行使诉前程序，提出检察建议，督促政府主体履行其职能；仍怠于行使职责，则检察机关可就其不当作为依法提起环境行政公益诉讼。
需要注意的是，当前环境行政公益诉讼制度仅认可了检察机关的起诉资格，而将环保组织排除在外；同时，《检察公益诉讼司法解释》及相关立法将检察机关提起诉讼的案源限于“人民检察院在履行职责中发现”。本文认为，尽管检察机关在证据收集、诉讼能力、财力支撑、权威性或便利性等方面具有一定的专业优势，但起诉主体与案件来源的单一化，并不利于对自然资源部门或生态环境部门的行为实施有效监督。而环保组织的加入，不仅可以有效弥补检察机关在案源收集方面的匮乏，也可以为行政公益诉讼提供多元的智力支持，发挥良好的舆论监督作用。除此以外，赋予环保组织环境行政公益诉讼的起诉资格，还可以对检察机关的处分权进行有效的限制，避免检察机关“不作为”现象的发生。因此，建议逐步放宽环境行政公益诉讼的起诉资格，赋予符合条件的环保组织以环境行政公益诉讼的原告资格。当然，检察机关与环保组织的起诉资格应有一定的顺次要求，仅当环保组织针对行政机关违法行为向检察机关举报、投诉之后，检察机关怠于起诉，且环保组织认为检察机关的“不起诉”理由不充分时，才可以单独提起环境行政公益诉讼。
（四）诉讼类型的起诉顺位
《若干规定》第16-17条是目前关于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系的重要条文。第16条规定，“生态环境损害赔偿诉讼案件审理在先，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的同一审判组织审理。”第17条规定，“若法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理。”可见，这两个法律条文并没有从生态环境损害具体类型的角度对两种诉讼关系进行区分，而是较为笼统地确立了生态环境损害赔偿诉讼优先于民事公益诉讼的顺位规则。本文认为，若将生态环境损害赔偿诉讼限定为自然资源国家所有权诉讼，则可确立自然资源国家所有权诉讼优先于民事公益诉讼的顺位规则；若损害难以纳入自然资源国家所有权诉讼救济范畴的，则应首先寻求行政救济，行政手段不能救济时，才可提起民事公益诉讼予以补充；若行政机构不作为或违法作为，则相应主体应依法提起行政公益诉讼。具体如下：
1.自然资源国家所有权诉讼→环境民事/行政公益诉讼
若涉及到森林、湿地等自然资源损害，自然资源部及其委托部门应及时与责任方进行生态环境损害赔偿磋商，达成赔偿协议，并申请司法确认；若无磋商空间，则自然资源部及其委托部门应依据自然资源国家所有权提起自然资源国家所有权诉讼，该诉讼属于民事诉讼范畴。诉讼请求除自然资源本身的经济利益和生态利益以外，还包括自然资源所形成的生态服务系统利益以及期间利益。即要求责任方不仅要修复自然资源本身，还应对该自然资源所形成的生态服务功能进行修复或赔偿，若涉及到不可修复或期间损害时的赔偿问题，自然资源部门可一并请求。所得赔偿金，首先应用于自然资源损害及相应生态服务系统的修复治理；修复完成且经过评估验收之后有剩余资金或无修复可能时，则应根据《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（2020），将剩余赔偿金纳入相应的生态环境损害资金账户，统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作，赔偿资金使用情况也应由赔偿权利人或其指定部门、机构及时向社会公开。对于自然资源部门怠于追究责任人修复或赔偿责任的，检察机关可作为公益监督人提出检察建议；仍不行使权利，则检察机关/环保组织可提起环境民事公益诉讼。同时，针对自然资源部门在自然资源所有权使用、管理和维护方面的不作为或违法行为，检察机关/环保组织可依法提起环境行政公益诉讼。
2.环境民事公益诉讼→环境行政公益诉讼
若涉及难以纳入自然资源国家所有范畴的大气资源损害或生态服务系统损害等，政府及其相关部门首先应行使其行政管理手段予以规制，并积极与责任方磋商，达成赔偿协议，并申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，责任人不履行的，政府及其相关部门可向法院申请强制执行。若磋商未达成一致，政府及其相关部门应根据生态环境损害实际状况及时发出行政命令或行政处罚，要求责任方采取相应的清理或修复措施；唯当穷尽自身行政规制措施后仍无法完全救济生态环境损害时，方可寻求司法权的救济。政府依据环境公益保护职责提起的诉讼，性质为环境民事公益诉讼。所得赔偿金，也应用于生态环境损害修复治理；修复完成且经过评估验收之后有剩余资金或无修复可能时，则应根据《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第15条的规定，将剩余赔偿金纳入相应的生态环境损害资金账户，统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作，赔偿资金使用情况也应由赔偿权利人或其指定部门、机构及时向社会公开。若政府及其相关部门怠于履行其行政职责，检察机关应当行使诉前程序，提出检察建议，督促政府主体履行其职能；仍怠于行使职责，则检察机关/环保组织可就其不当作为或不作为依法提起环境行政公益诉讼。若政府主体在采取行政规制手段后，仍有剩余损害需要通过环境民事公益诉讼予以填补，但政府主体怠于提起环境民事公益诉讼的，检察机关/环保组织亦可针对企业或个人违法行为提起环境民事公益诉讼。由此形成环境公共利益领域内的，以环境行政公益诉讼为主，以环境民事公益诉讼为重要补充的诉讼模式。
综上所述，针对不同的生态环境损害类型，应以所有权与监管权区分为前提，依据法律的不同授权，采用不同的方式予以救济，其合理的救济路径应如下表所示：
结语
生态环境损害赔偿制度是追究生态环境损害责任，实现环境公共利益的重要途径。目前生态环境损害赔偿诉讼实效不佳的根源在于，未有效区分政府主体所有者和监管者身份，混同的身份定位也模糊了行政权与司法权边界，造成权力的优势遮蔽与功能错位。本文的研究正是建立在所有权与监管权相区分的基础上，将国家所有权与行政监管权予以分离行使，由此形成针对生态环境损害的自然资源国家所有权诉讼、环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼三足格局。每种诉讼类型均有其合理性，试图利用一种诉讼类型解决所有问题的尝试不科学，也不符合法学逻辑。质言之，“毕其功于一役”之思路并不可行，三类诉讼共力协作，才能实现生态环境损害的全面修复与赔偿。本文重在明晰诉讼基础之上，对生态环境损害诉讼类型进行科学界分，未来还应加强对自然资源国家所有者生态环境义务、自然资源国家所有权诉讼启动程序、环境行政框架下的赔偿磋商、鉴定评估、决策公众参与等规则的细化，并针对各种诉讼类型的优缺点建构相适应的规则程序与监督机制，以切实提升有关生态环境损害诉讼类型的诉讼实效，推进我国生态环境损害赔偿制度的改革。
