【摘 要】 地方人大常委会的紧急性授权是一种新型的授权实践，兼具立法权和决定权属性，应将其定位为立法性授权决定。从授权目的上看，紧急性授权有利于保障公民的基本权利，规范应急行政行为，确保法律秩序的正常切换，符合宪法的价值追求; 从授权行为上看，地方人大常委会是适格的授权主体，授权事项没有超越其固有权限，因此也符合宪法权力配置的要求。不过，各地的紧急性授权与授权明确性原则所要求的可预见性标准、自行决定标准、最小裁量标准和司法可审查标准相比还存在一定距离。为了贯彻授权明确性原则，需要申明应急行政措施必须遵循比例原则、法律保留原则和权利救济原则，限定应急行政措施的实施范围，明晰授权的终点、溯及力和延期要素，构建清晰可循的责任规制体系，从而将应急行政措施融入法治轨道。
【关键词】紧急性授权; 应急行政措施; 立法性授权决定; 授权明确性
党的十九大报告明确指出，“深化依法治国实践”必须“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”新冠肺炎疫情期间，依法防控始终受到党和国家高度重视。2020 年 2月 5 日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出要“从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。”在此之后，各地方人大常委会为了响应依法防控的号召，纷纷出台了《关于依法加强新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》或类似名称的文件( 下文简称《决定》) ，并普遍授予地方政府采取应急行政措施的权力。这是新中国成立以来地方人大常委会第一次大规模、批量式的紧急性授权行为。与全国人大常委会的“授权立法”和“特定事项授权”不同，地方人大的紧急性授权行为并无专门的法律依据，同时也无先行经验可循。在此之前，理论界和实务界均未对地方人大常委会的紧急性授权行为给予足够关注。因此，本次紧急性授权在满足疫情防控需要的同时，背后引发的一系列理论问题十分值得探讨。具体而言包括: 本次地方人大常委会的紧急性授权属于何种性质的行为? 本次紧急性授权是否具备宪法正当性，是否符合宪法目的和权力配置的基本要求? 各地的紧急性授权是否符合授权明确性原则的要求? 如果存在不足应当如何进行完善? 上述问题的回答直接关系到我国地方人大的授权体制以及应对重大公共危机的法治化水平。基于理论和实践的双重需要，本文尝试从宪法角度，结合此次 23 个省级人大常委会的授权实践予以深入探究。
一、地方人大常委会紧急性授权的性质
我们首先需要结合紧急性授权条款和《决定》的整体性质予以综合考量。
（一） 内核: 紧急性授权具有一定的立法权属性
一方面，《决定》在内容构造上具备地方性法规的特质。一般情况下，地方性法规在内容构造上至少包括立法目的、立法依据、权利义务、监督责任等内容。通过梳理发现，《决定》在内容的设置上同样具备这一特点。正是因此，部分实务工作者直接将《决定》定性为紧急立法权，“《决定》是支持和保障政府依法防控疫情的实际行动，是一项防控急需、应势而生的紧急立法。”另一方面，紧急性授权条款本身具备授权立法的性质。“授权立法是指行政机关依据特定法律或国家权力机关专门决议的授权，制定规范性法律文件的活动”，本就是立法权行使的一种形式。一般而言，授权立法的授权主体和被授权主体分别为权力机关和行政机关，且授权内容为立法事项。通过梳理可以发现，各地人大常委会此次普遍授予地方政府制定相关防疫立法的权力，符合授权立法的特征。
（二）外观: 紧急性授权具有一定的决定权属性
决定权是宪法赋予人大的一项重要权力，而重大事项决定权是其重要形式。通过分析，本次紧急性授权也具有一定的重大事项决定权属性。第一，《决定》的名称具有重大事项决定权的属性。重大事项决定权在名称上多采用“决定”“决议”“办法”等语词，这一点被作为区别决定权和立法权的重要表征。经过梳理，可以发现各地人大常委会无一例外都采用了“决定”这一名称。第二，《决定》的出台程序体现重大事项决定权的属性。与立法权不同，重大事项决定权的实施程序更加高效便捷，并未强制要求适用三审制度。本次新冠肺炎疫情期间，各地人大常委会为了及时回应疫情防控需求，普遍只经过一审就通过《决定》并予以公布。第三，《决定》的内容具有重大事项决定权的属性。梳理各地重大事项决定权的行使规则可以发现其普遍包含“突发事件”这一内容，如《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第 5 条规定: “人大常委会审议下列事项，可以作出决定决议: ( 十二) 重特大突发事件及其应对处理情况。”湖北省、湖南省、安徽省等也有类似规定。如此，我们也可以认为紧急性授权是各地人大常委会为应对新冠肺炎疫情这一重大突发事件而行使重大事项决定权的结果。
（三） 定性: 紧急性授权是兼具立法权和决定权属性的立法性授权决定
1．紧急性授权并非属于全然的立法权和决定权。上文之所以指出紧急性授权具有“一定”程度上的立法权和决定权属性，就是因为无论是立法权还是决定权，都不能涵盖紧急性授权的全部特征。这是因为: 一方面，尽管紧急性授权具有一定程度上的立法权属性，但《决定》的名称以及通过的程序却是按照重大事项决定权进行的。更重要的是，从紧急性授权条款本身来看，不仅仅包含立法事项授权，对其他事项的授权也在此之列，如限制人群聚集活动、临时征用场地物资、紧急调集人员等。从这一角度讲，立法权本身只是紧急性授权的一种属性。另一方面，尽管紧急性授权具有一定程度上的决定权属性，但《决定》的具体内容和形式构造却又具备立法权的特质。因为就其功能而言，此类决定是在时间紧迫、立法机关来不及立法之时，针对特殊问题给出的回应和规制方案，属于典型的代替性立法行为。如此，仅仅将紧急性授权定性为重大事项决定权难免有失偏颇。
2．紧急性授权属于立法性授权决定。鉴于紧急性授权并不具备全然的立法权和决定权属性，因此对其定性必须综合考量。经过考察，我们认为这一带有双重权力属性的紧急性授权应当属于立法性授权决定。立法性授权决定是我国人大及其常委会实施授权的一种新型样态，即以立法性决定形式开展的授权活动，是立法性决定的一种特殊表现形式。所谓立法性决定是指各级人大及其常委会在行使立法权和决定权的过程中制定的有关宪法和法律问题的决定、决议和办法等规范性法律文件的统称。由于立法性决定兼具立法权和决定权这两种权力的优点，因此业已成为我国社会主义法律体系的重要组成部分，在我国法治国家建设中发挥着越来越重要的作用。不同于以往废止性、确认性和补充性的立法性决定，本次立法性决定带有明显的授权特色，是一种新型的权力实践活动。
本文认为，立法性授权决定至少具备如下特征: 第一，就权力属性而言，立法性授权决定是各级人大及其常委会行使立法权和决定权的重要体现。权力具有混合性特质，不同属性的权力可以融入权力集合体中同时运行，由于人大及其常委会的立法权和决定权并没有严格界限，所以从与人大及其常委会的职权关联度上看，立法性授权决定是人大综合立法权和决定权作出的一种新型授权性举措。第二，就主体特征而言，行使立法性授权决定的主体是各级人大及其常委会。立法性授权决定代表着我国人大制度的有效运行，在一定程度上是人大行使最后控制权的体现。既然立法性决定兼具立法权和决定权属性，因此根据《宪法》和《人民代表大会组织法》，凡是享有立法权和决定权的人大及其常委会都享有作出立法性授权决定的权力。第三，就形式特征而言，立法性授权决定在外观上表现为决定权的形式，多采用“决定”“决议”“办法”等名称;在具体内容上则更多采用授权性规范授予政府一定权力。第四，就功能特征而言，人大及其常委会之所以作出此种授权决定，主要是为了化解职权立法的困局，以满足实践对立法的迫切需要，一定程度上承接了法律缺失状态下社会关系的调整和规范功能。
因此，各地人大常委会的紧急性授权是兼具立法权和决定权属性的立法性授权决定，是地方人大常委会在紧急情况下为了弥补应急立法缺失而采取的一项授权举措，其存在和适用具有一定的必然性，在今后地方应急管理的过程中势必扮演越来越重要的角色。
二、实质考察: 紧急性授权具备宪法正当性
紧急性授权作为地方人大常委会的一项新型授权实践，必须接受来自宪法的实质审查，是否符合宪法的目的考量和宪法权力配置的基本要求则是其中的关键所在。
（一）紧急性授权符合宪法的目的考量
实践表明，紧急性授权有力贯彻了宪法的价值追求，在保障公民基本权利、规范应急行政行为、确保法律秩序正常切换方面发挥了重要作用。
1．紧急性授权有利于保障公民基本权利
“紧急行政权在一些国家的运用实践表明，它是一种最容易被滥用的权力。”因为其相较于普通行政权力更具优先性、紧急性、强制性和扩张性，稍不留神就会造成对权利的侵犯和法治秩序的僭越。如此，为了维护公民的基本权利，理应对应急行政措施进行规范和约束，而紧急性授权刚好满足了这一需要。在应急状态下，即使地方人大不进行紧急性授权，应急行政措施也必须被实施。而人大常委会通过紧急性授权，相当于为应急行政措施设定了一个权利保障的框架和边界。此时，权利保障的理念和精神可以通过授权目的、授权原则等有效贯彻到应急行政过程当中，进而演化为对政府权力的规范，对公民权利的保障。正是因此，各地普遍在《决定》的开头指出“切实保障人民群众生命健康安全”，可见，紧急性授权从价值层面确立了权利保障理念，是地方人大常委会为保障公民基本权利作出的理性选择，是符合实质法治主义要求、利大于弊的危机管理举措，相当于确定了人权保障的最低标准，有利于恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系。
2．紧急性授权有利于规范应急行政行为
各地人大常委会的紧急性授权具有合法性确认和权力约束的提示和指导功能。一方面，紧急性授权可以为应急行政行为提供必要的合法性支撑。行政应急权力必须具备合法的权力来源以及必要的规范和约束。各地人大常委会的紧急性授权是对应急行政措施的合法性确认，内含对应急行政行为权力来源的认可、法律强制力的支持及地方民意共同体的普遍认同。另一方面，紧急性授权可以框定应急行政行为的实施边界。现有《突发事件应对法》等法律并未对应急行政措施作出详细、明确的规定。此时，各地人大常委会的紧急性授权便可以为行政主体行使应急行政措施提供依据、原则、方式、期限和范围等指示性规定，促使其在法定框架内有序进行。这样一来，与其说是一项紧急性的授权，倒不如说是紧急性的限权，即地方政府开展应急行政行为必须至始至终遵照紧急性授权的要求进行。总之，法律本就是面向秩序而设定的规则体系，相比于让国家权力直接冲破法治，在前期将应急机制以立法性授权决定的形式固定下来，反而能够增强行政应急行为的合法性、正当性、公开性和可预期性等，也是本次紧急性授权的重要价值所在。
3．紧急性授权有利于法律秩序的正常切换
法治意味着法律秩序的切换必须在合法、公开、有序的框架秩序内进行，而紧急性授权则具有法律秩序正常切换的象征性意义，其可以向社会发出法律秩序切换的信号，为全社会适应和遵守非常态下的新秩序提供明确指示。尽管我国宪法规定了紧急状态条款，但《紧急状态法》的阙如客观上使宣布紧急状态存在着操作性不强以及敏感性较高等诸多障碍。本次新冠肺炎疫情期间，为了释放法律秩序转变的信号，湖北省十堰市张湾区、大悟县、云梦县等不得不代之以没有宪法依据的“战时管制”等其他说法。在这种情况下，为了避免因不便宣布紧急状态或越权宣布战时管制状态而带来的负面影响，采取了“高权低授”的迂回策略，将名义上只能由全国人大常委会和国务院决定的紧急状态代之以各地人大常委会通过紧急性授权加以实现。申言之，各地人大常委会并不直接宣布本地区进入何种状态，而是将疫情期间政府开展的应急行政措施向全社会公示，如此既避免了国家对紧急状态的宣布，又能在事实上起到法律秩序正常切换的标识性作用，无论是政府还是普通公众都能从中获悉法律秩序正常切换的明确提示。更重要的是，相比于直接宣告本地区进入战时管制状态，紧急性授权并不带来合法性上的困扰。
（二）紧急性授权符合宪法权力配置要求
紧急性授权内含权力的传输，本次紧急性授权至少经历了“人民—地方人大常委会—地方人民政府”这一逻辑链条。与之相应，我们必须对其权力配置情况进行考量，即省一级人大常委会是否具备向地方政府授权的主体资格? 如果具备，紧急性授权事项是否超越了其自身固有权限?
1．省人大常委会具备授权的主体资格
地方人大常委会有无授权资质的关键在于判断地方人大是否属于原生的权力主体，从一开始就享有特定原生的宪法权力，反之则可能构成转授权以至于授权违法。
《立法法》并未对地方人大及其常委会的授权体制进行规定，因此，我们必须追溯至我国宪法体制进行探究。有学者认为我国作为单一制国家，只有一套政府体制，在权力配置上，地方的一切权力都来源于中央的授予。如此，地方人民代表大会的权力相应具有“从属性”“派生性”和“附属性”等特征。然而，从根源上讲，我国宪法并未明确规定我国属于单一制国家，这一结论只能从我国宪法第 3 条“两个积极性”条款以及第 30 条的“行政区域划分”条款进行间接推断。同样，即使确认我国是单一制国家，也并不必然决定地方权力体系的从属性和派生性，因为单一制的国家结构形式与地方人大的从属性和派生性并不存在必然逻辑。我国《宪法》第 2 条前两款规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就意味着在我国，人民是国家权力的最终来源。全国人大和地方人大的权力都来自于人民的授予，且共同作为人民行使国家权力的机构，地方各级人大所享有的权力并没有经历来自中央一级的传递和派生。
当前，我国虽未对地方人大的授权制度进行规定，但通过对《立法法》第 82 条第 5 款进行解释，发现地方层面同样存在一套类似于中央层面的授权立法制度。对于这些固有的宪法权力，一般情况下由地方人大及其常委会自己行使，而在应急状态下为了保障公民的基本权利、满足应急需要，便可将这些权力按照一定程序授予地方政府行使，本次地方人大常委会的紧急性授权实践充分证明了这一授权制度的存在。与中央层面的授权相比，由于地方层面事务可能更加复杂，也更加需要通过授权这一途径来减轻地方人大及其常委会的压力，继而实现良好的地方治理。
2．授权事项并未超越地方人大常委会的法定职权
在得出地方人大常委会具备授权的主体资格之后，便需要考察紧急性授权范围是否超越了其法定职权。通过梳理，我们发现本次授权是一项综合性授权，既包括立法事项的授权，也包括其他事项的授权，因此必须分别予以考察。
一方面，立法事项授权并未超越地方人大常委会的法定权限。根据《立法法》第 72 条的规定，省级人大及其常委会只需遵循“不抵触”原则即可，并无范围上的特殊限制。尽管本次紧急性授权的立法事项涉及医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理……市容环境、野生动物管理等与疫情相关的各个方面，但无疑“不抵触”原则所体现出的宪法精神的开放性足以构成对地方人大立法的包容，只要具备明晰的上位法依据、不与上位法的基本原则和具体规定相违背，省级地方人大常委会即享有在上述领域制定地方性法规的权限。基于此，对于这些固有的立法权限，省级地方人大常委会为了应对新冠肺炎疫情需要，在制定地方性法规时机不成熟的情况下，当然可以将自身的立法权以立法性授权决定的形式授予地方政府。
另一方面，其他事项授权也没有超越地方人大常委会的法定权限。通过梳理，发现各地紧急性授权条款普遍赋予了地方政府依法限制或者停止人群聚集活动，临时征用场地、房屋、交通工具，以及紧急调集人员或者调用储备物资等权力。然而，既有法律法规早已对上述应急行政措施作出了规定，如《突发事件应对法》第 12 条、第45 条分别赋予了政府在突发事件处理过程中可以采取临时征用、限制聚集、临时调用物资等一系列行政应急权力。同理，各省市的《突发事件应对条例》也有关于上述应急行政措施的规定。可见，从某种程度上讲，各地人大常委会的紧急性授权属于“旧权新授”，是对既有法定内容进行地重新申明和细化，目的在于强化政府的依法防控意识。
三、形式考察: 紧急性授权的明确性相对欠缺
紧急性授权作为一项授权活动，理应接受授权明确性原则的形式考察。然而，作为史上地方人大常委会的第一次大规模紧急性授权实践，本次授权缺乏可供遵循的经验，加上事态紧急、时间仓促，也难免有所疏忽。为了将此类紧急性授权机制更好地纳入法治轨道，我们理应正视这些不足并予以完善。
（一）授权明确性原则的内涵及其审查标准
授权明确性原则有着深厚的宪法根基，是人民代表大会积极落实人民主权原则、法律保留原则和法的安定性原则的体现。所谓授权明确性原则，是指国家权力机关必须在授权文件中明确规定授权目的、授权原则、授权范围、授权期限和授权监督规制等各方面要素，以确保行政机关在明晰有序的框架内行使权力。
授权明确性原则适用的关键在于判断授权条款中有关授权要素的规定是否清晰可循，是否符合授权明确性原则的各项审查标准。一般情况下，授权意味着权力需要在“人民—人民代表大会—行政机关—( 司法机关) —公民”这一逻辑链条内进行传输，与之相应，授权明确性在不同逻辑节点分别对应着不同的审查标准。首先，于人民而言，其既是权力来源，也是权力的终点。因此，授权明确性必须符合“可预见性标准”，即授权规定必须让人民预见行政机关于何种场合、遵循哪个方向行使行政权力。其次，于人大而言，作为权力的实际拥有者，其必须对人民负责，坚持“自行决定标准”，即人大必须审慎授权，自行决定将哪些事项授权给行政机关，自行确定授权所遵守的权力界限，并指出授权所应追求的目标和立法过程所应遵循的程序。再次，于行政机关而言，作为权力的具体执行者，授权明确性必须满足“最小裁量标准”，即权力的授予必须最大程度降低行政机关的行政自由裁量权，从而减少行权恣意的可能性。最后，于司法机关而言，作为法律的直接适用者，尽管其并非恒定的逻辑节点，但仍应符合“司法可审查标准”，促使法院在对具体个案进行审判时，能够明确得出行政机关是否存在越权行为。
（二）紧急性授权明确性不足的具体表现
1．紧急性授权的基本原则相对模糊
紧急性授权的基本原则蕴含着应急行政行为的基本立场和准则，通过梳理( 见表 1) ，可以发现各地相对缺乏对基本原则的明确表述：
首先，对基本原则的直接表述相对不足。通过梳理发现，各地并未明确申明应急行政措施应该坚持何种原则，相关内容往往隐含在授权的具体要求当中，且大致可以抽象出“依法应急”“防控需要”以及“依法应急与防控需要相结合”这几种类型。其次，授权基本原则的可操作性不强。就依法应急原则而言，不与宪法、法律、行政法规相抵触具体指涉哪些法规范名称和法条款? 就防控需要原则而言，对其中的“需要”该如何进行判断? 由于表述相对抽象，很可能会赋予行政机关较大的自由裁量空间，并进而影响到公民的合理预期。最后，授权基本原则的契合性相对不足。依法应急原则、防控需要原则虽能起到一定应急效果，但如果能将更具契合性的比例原则、法律保留原则、权利救济原则等加以明晰，则更有助于将行政应急行为纳入法治框架。
2．紧急性授权的实施范围相对抽象
实施范围是指地方政府开展应急行政措施的领域和边界，类似于一道警戒线，意味着在授权范围以外开展应急行政措施是被禁止的。如果缺乏关于实施范围的明确界定，则不利于对应急权力的规制。纵观各地关于实施范围的界定，主要存在如下不足:
第一，部分地方缺乏关于实施范围的界定。一些地方在《决定》中并未限定应急行政措施的实施范围，比如江苏省、北京市等，这容易使应急行政措施脱离必要的框架限制，存在行政自由裁量权扩大的风险。第二，对于实施范围的列举不够完整。通过梳理，发现大多数地方只选择了几个重点领域进行列举，这虽有利于实施范围的灵活性，但也容易出现兜底失控的情形，不利于公民的合理预期。第三，对于授权事项的限定不够全面。任何一个授权事项都必须拥有相应的范围限制，而部分地方在进行授权时只对行政立法的实施范围进行了限制，其他如应急性征收、紧急调用等行为则被排除在外，一定程度上不利于司法可审查标准的实现。可见，上述关于实施范围的界定，或多或少存在明确性不足的瑕疵。
3．紧急性授权的实施期限相对笼统
紧急性授权必须遵守一定的期限要求，将授权的临时性体现出来，笼统的无期限授权不利于授权明确性的实现。通过表 2 可知:
一方面，紧急性授权的终止日期相对模糊。一些地方并未对授权的终止时间加以规定，还有一些地方则采用“疫情防控”和“疫情结束”来作为授权的终止符，其在一定程度上使授权失去了明确的“关门阀”，不利于公民的合理预期。另一方面，缺乏对于授权溯及力和延期问题的规定。就紧急性授权的溯及力而言，由于部分地方《决定》的出台相对迟缓，对于此前应急性行政行为的合法性该如何进行判断? 对于授权能否延期而言，鉴于一般授权都会涉及到延期问题，那么紧急性授权是否同样需要? 这些问题如果不予说明，可能使紧急性授权陷入明确性不足的尴尬。
4．紧急性授权的责任机制相对空泛
明确性原则要求人大必须审慎授权，明晰的追责机制可以有效约束应急行政行为，促使行政机关依法应急。通过梳理发现( 见表 3) ，相关责任规定并非十分明晰。
首先，责任的构成要素不完整。完整的责任链条至少要包括责任主体、责任情形、责任形式以及追责主体这四大组成要素。但只有河南省、安徽省在内的 8 个地方拥有健全的责任要素，其余省市多少存在要素缺失的不足。其次，责任条款的针对性相对缺失。尽管各地存在责任内容的规定，但相关责任设置并非专门针对应急行政措施，不利于进行有效的责任追究。最后，责任主体安排相对错位。有些地方并未厘清责任的主次，即选择将行政相对人作为责任的主要承担者，而忽视了对行政机关的追责，这种责任的错位一定程度上不利于对应急行政行为的约束。
四、紧急性授权的明确性之补强
（一）明确应急行政措施的基本原则
授权基本原则的明确性至关重要，除了应当在《决定》中直接表述应急行政措施的基本原则之外，还必须做到:
第一，明确依法防控原则的法律清单。事实上，随着我国应急法律体系不断健全，我们完全可以针对本次应急行政措施设置一套明晰的法律清单，以便切实增强依法防控原则的可操作性( 见表 4) 。第二，明确应急行政措施需遵循比例原则。作为宪法原则的比例原则是防控“需要”的首要判断标准，能够被直接适用于紧急状态下对克减基本权利的限制和保障。为此，采取应急行政措施必须遵循比例原则所要求的目的正当性、适当性、必要性和狭义比例原则等基本要素，从而将对基本权利的克减限制到最小程度。第三，明确应急行政措施需遵循法律保留原则。法律保留原则，是指“行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为”,其核心是基本权利的法律保留，即一旦涉及基本权利的限制，行政机关就必须提供明确、具体的法律依据，否则即构成不当限权。基于此，应急行政措施同样需要在法律保留的框架下运行。第四，明确应急行政措施需遵循权利救济原则。应急性行政行为相较于平常更有可能对公民的基本权利造成侵犯。因此，紧急性授权条款理应明确行政相对人对违法的应急行政行为有提起行政诉讼、行政复议以及申请国家赔偿的权利。
（二） 明确应急行政措施的实施范围
实施范围的清晰可循是紧急性授权明确性的重要体现，如果缺乏关于授权范围的清晰界定，无论是授权行为还是受权行为，都会因为明确性不足而在效力上存有瑕疵。这就需要: 首先，将实施范围的明确性作为紧急性授权条款的必备要素之一。地方人大常委会应本着对人民负责的精神审慎授权，将实施范围的明确性进行强制化处理，确保关于实施范围的界定是清晰的、无疑义的，无论是立法者、执法者、司法者还是守法者，都可直接从中探寻应急行政措施的实施范围所在。其次，尽可能将授权范围进行全面列举。一般而言，对于实施范围的列举越清晰、越具体，留给行政机关自行选择和判断的可能性就越小，也就意味着行政机关违法和恣意的可能性越低。最后，确保授权事项被实施范围全面覆盖。授权事项一旦脱离实施范围的约束，行政机关对于这类事项的执行便容易脱离控制，以至于因裁量过度而造成对公民基本权利的侵犯。为此，必须确保每一个授权事项都在实施范围的限定之内，不存在实施范围之外的授权事项。
（三） 明确应急行政措施的实施期限
鉴于当前紧急性授权的时间节点并不清晰，理应予以明确，从而保障紧急性授权符合授权明确性的审查标准。
首先，必须明确授权的终点。权力的收回与权力的授予同样重要。为此，必须完善授权终点的设定，明确授权的终止要素和终止形式。授权终止的要素包括主观要素和客观要素: 授权终止的主观要素是指地方政府在应急过程中故意违反授权规定，屡教不改，如果继续授权势必会给国家法秩序以及公民基本权利造成不利影响，因此必须及时终止; 授权终止的客观要素是指应急防控情势基本得到改善，继续采取应急行政措施已无必要，理应适时停止授权。当然，上述判断权应该由地方人大及其常委会享有，这也是自行决定标准的体现。就授权终止的形式而言，鉴于疫情的不确定性，授权终止的宣布必须兼具灵活性与法定性，比较科学的办法是由地方人大常委会以决定的形式公开宣布终止日期。其次，必须明确授权在一定情况下具备溯及力。一般情况下，我们强调法不溯及既往，但如果溯及既往有利于保障公民基本权利、补全权力行使的合法性要件，则另当别论。以本次紧急性授权为例，部分地方由于《决定》出台相对滞后，不但使此前应急行政行为的正当性存疑，也使那段时期内公民的基本权利被不当限制。为此，理应将紧急性授权追溯至本地政府采取的第一个应急行政措施之日，以便补强应急行政措施的合法性，为公民权利救济提供必要的规范依据。最后，必须明确授权不可以延期。一般而言，延期建立于固定的授权期限之上，由于本次紧急性授权的终止时间不固定，因此并无延期的可能。更重要的是，鉴于应急行政措施具有较强的侵犯性，并不适合长期行使，为保障公民基本权利，维护法秩序的权威，应严格杜绝授权延期的情形。
（四） 明确应急行政措施的责任机制
责任惩戒机制是保障行政机关依法应急的重要举措，也是确保紧急性授权符合各项明确性审查标准的关键所在。
首先，要健全责任条款的构成要素。责任条款能否发挥效力，很大程度上是由责任构成要素的完整性决定的，因此，必须确保紧急性授权的责任条款具备责任主体、责任情形、责任形式和追责主体这些必备要素。其次，设置专门针对应急行政措施的责任条款，尤其是责任情形和责任形式的设置必须具备针对性。具体而言，可以规定行政机关及其工作人员有下列情形的，由上级行政机关给予政务处分，情节严重构成犯罪的，依法承担刑事责任: （1）违法发布疫情防控的决定、命令的; （2）违法采取人身自由限制措施的; （3）违法征用场地、房屋、交通工具和相关设施、设备的; （4） 违法调集应急救援力量或者调用应急储备物资的。最后，明确责任主体的类型。以政府为代表的公权力部门是主要的责任主体，行政相对人是次要的责任主体。
