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陈锦波:公民姓名权的行政法双重保护

| 时间: 2020-11-18 16:47:23 | 文章来源: 《行政法学研究》2020年第5期

公民姓名权的行政法双重保护

陈锦波

(中国政法大学诉讼法学研究院师资博士后)


【摘要】公民姓名权,是指公民所享有的自由决定、使用或变更自身姓名而不受他人干涉、盗用和假冒的权利。对于公民姓名权,行政机关负有消极不干预和积极促进的双重保护义务。一方面,作为一项基本权利,公民姓名权原则上不受行政权的任意干预;只有在公民姓名权的行使妨碍公共利益的实现时,行政机关方有介入的空间。然而,此时行政机关对公民姓名权行使的干涉,仍旧受到由法律保留原则、比例原则和行政程序正当原则所构成的阶层化原则体系的限制。另一方面,行政机关还担负有增进公民姓名权实现的积极义务:对于公民合法行使姓名权的行为,行政机关不但应当认真履行协助公民完成姓名登记或变更的法定职责,保证公民姓名登记信息的准确和完整,还应当切实维护公民的姓名保有权,并在公民姓名权受到侵害时提供救济。

【关键词】公民姓名权;公共利益;行政机关的双重保护义务;行政机关的消极义务;行政机关的积极义务


一、问题提出与研究进路


公民的姓名权,是指公民所享有的自由决定、使用或变更自身姓名而不受他人干涉、盗用和假冒的权利。传统学界对姓名权的讨论,更多集中在民事领域。近年来,随着赵C不服月湖公安分局公安行政登记案(以下简称“赵C案”)和“北雁云依”诉济南市公安局历下区分局燕山派出所拒不办理姓名登记案(以下简称“北雁云依案”)等典型行政诉讼判例的做出,姓名权问题的公法元素逐渐突显。赵C案和北雁云依案关涉的都是行政机关通过姓名登记的方式来对公民自由行使姓名权的行为加以干涉的情形,有所区别的是,前者涉及公民的名字,而后者则指向公民的姓氏。日前,广西柳州一韦姓男子因将户口本中儿子的姓名由“韦某翔”P图成“韦我独尊”而面临5日行政拘留的事件,则将公民姓名权的公法讨论推向新的高潮。学者们或者从行政法层面探讨姓名登记应遵循的规范要求,或者将姓名权的讨论上升到宪法基本权利的层面加以探究。

然而,公法学界对姓名权的现有讨论,多集中于防止公权机关对公民姓名权的不当干预这一消极面向,对行政机关促进公民姓名权实现这一积极面向讨论不足。需要承认的是,从防御权角度来探讨公权机关对公民姓名权的消极不干涉具有重要意义。但是,在当今服务行政之生态日益彰显的背景下,如何积极保护公民姓名权也当纳入行政机关的考量范畴。此外,学界当前有关公民姓名权的研究还存在以下两点缺憾:其一,学者们虽然都同意公民姓名权的行使有其界限,但对于行政机关可以以哪些因素作为限制公民姓名权自由行使的条件却未详加说明。其二,学者们指出,行政机关在干预公民姓名权行使时应当遵循法律保留原则或比例原则,但学者们对这些原则的使用却略显随意,并没有形成一种阶层化的判断进路。

基于学界有关公民姓名权研究的前述不足,笔者拟在行政机关对公民姓名权所负有的消极不干预与积极促成等双重保护义务的分析框架下,展开对公民姓名权公法保护问题的探讨。首先,笔者将通过界定公民姓名权的基本权属性来论证公民姓名权的不受侵犯性。行政机关只有基于公共利益的考量,方有干涉公民姓名权的有限空间。其次,即使在公共利益之标榜下,行政机关对公民姓名权行使的干预,仍应受到由法律保留原则、比例原则和行政程序正当原则等所构成的阶层化原则体系的限制。最后,笔者将论述行政机关在实现公民姓名权方面的积极义务与具体路径。


二、行政机关对公民姓名权的双重保护义务


虽然“姓名权属于一种人格权”在当下已是共识,但姓名权的人格权化却经历了一个历史发展的过程。姓名由姓和名组成,在上古、春秋时代,有无姓氏本身就区分了身份的贵贱;战国以后,贵族和平民都有了姓氏,但姓与氏还是有区别;自汉代始,从天子到庶民都有了姓,但不同姓氏之间彰显着身份的不同。而就名字而言,古时的名字中往往包含有表征排行和辈分的字眼。通过行辈字号,人们就能大体判断出某个人在其家族中的长幼尊卑。这充分表明,古时候的姓名带有浓重的身份色彩。到清末民初,随着封建社会的崩溃和等级制度的瓦解,姓名逐渐丧失其表征等级身份的功能。西方国家在姓名权属性问题上,也大致经历了“从身份权到人格权”的演化过程。

姓名是标识个人的符号,借助姓名,人们可以将之与某个个体联系在一起,从而进行社会定位、人际交往、社会记忆与社会整合。因此,姓名权被学者们认为是一种标表型人格权。姓名权既然是一种人格权,基于人格的独立平等,姓名权也当然成为人人得享有的一项基本权利。正如学者所言,“中国学术界主流的观点认为,《宪法》上的人格尊严即在法律上体现为人格权。《宪法》规定的人格尊严不受侵犯,通常被认为是指民法意义上的人格权,包括姓名权、名誉权、肖像权等不受侵犯。”“姓名权属于宪法上的人格权”这一认识的规范依据在于我国《宪法》第38条,《宪法》第38条前段规定中的“人格尊严”可理解为“宪法上的一般人格权”,而后段规定与前段规定相结合成为宪法人格权的个别性权利保障条款,而且这一人格权条款应当被扩张解释为囊括我国宪法文本中未明确列举的生命、健康、姓名、名誉等权益。在公法意义上,姓名权是一种与个人人格密切相关,在不受公权干涉时可由个人自律决定的自由,是不同于信息隐私权的另一种宪法上的具体权利。就本质而言,姓名权属于宪法上自我决定权的范畴。

一般认为,国家对于不同属性的基本权利负有不同的保护义务。那么,公民姓名权属于何种属性的基本权利?在基本权利的研究之始,基本权利被绝对化地两分为所谓的消极性基本权利和积极性基本权利。然而,随着社会的发展和研究的深入,学者们日益发觉基本权利在属性上的综合化特征。也即,消极性基本权利往往带有积极性的属性,而积极性基本权利也同时伴随有消极性的特点。这使得消极性的基本权利不仅要求国家的消极不干涉,而同时希冀国家的积极保护;而积极性的基本权利也不单单需要国家的积极保护,而同时要求排除国家的非法干预。正如芦部信喜所言,“将权利的性质看作固定的东西并加以严格的分类,是不妥当的,有必要针对个别的问题,柔性地思考权利的性质。”与基本权利的综合化趋势相适应,国家义务也呈现出其综合性的面向。“实际上,所有的权利既有‘积极’的相关义务,也有‘消极’的相关义务。”只是在很多典型的语境下,许多基本权利主要彰显其积极的相关义务,而其他权利则更多表露出其消极的相关义务。因此,有学者通过学术史的梳理,认为对于基本权利的体系性研究应当从“对基本权利的分类”转向“对基本权利功能体系的描绘”。该学者根据基本权利的“主观公权利”和“客观法”的双重权利属性,将基本权利构建为防御权、受益权和保护请求权,并将之与国家的消极不干预义务、积极给付义务和积极保护义务相对应起来,从而完成了对基本权利体系的功能重构。这是一种有启发性的关于基本权利研究的分析框架,同样可以被用至此处姓名权问题的分析。

作为一种自我决定性的基本权利,公民姓名权也具有综合性的特征。首先,公民姓名权是一种自由权。如前所述,公民姓名权是一种自我决定性的基本权利。因此,公民得根据自己的意志而决定、使用或变更自身的姓氏或名字,公权不得对之进行恣意干涉。对于作为自由权的公民姓名权,行政机关此时所负的是消极不干预的义务。其次,公民姓名权还具有受益权属性。这主要表现在,公民要想实现对自身姓名权(如姓名变更权)的自由行使,很多时候需要行政机关的积极协助(如行政机关对公民合法合理的变更姓名申请积极予以登记确认)方能达成。此时,行政机关在保障公民姓名权的自由行使方面所负的是积极给付的义务。最后,当公民自由行使姓名权遭遇公权机关的非法干预时,公民还享有请求行政机关予以保护的权利,行政机关此时相应的负有积极保护公民姓名权实现的义务。总之,行政机关对公民姓名权的行使和实现负有消极不干预和积极给付与保护的双重义务。


三、行政机关对公民姓名权行使的干预


一方面,姓名权宪法上的自我决定权属性,表明它具有基本权利的固有性和不受侵犯性。因此,原则上公权力不得任意干涉公民自由行使姓名权的行为。另一方面,虽然公民的姓名权由于其先天固有而不可侵犯,但公民姓名权并非不受任何制约。公民姓名权作为一项基本权利具有其内在和外在的权利界限:姓名权的内在界限要求公民在行使自身姓名权时不得侵害他人的基本权利;姓名权的外在界限则通常表明可以基于公共政策的考量而从外部对公民行使姓名权的行为施加限制,它并不以公民行使姓名权实际侵害他人基本权利为前提。限于本文的论题,此处仅讨论后者。

(一)实务界和理论界对公民姓名权行使界限的既有态度

当前的司法实务几乎均将公共利益作为公民自由行使其姓名权的限制性因素。例如,在北雁云依案中,法院明确指出,公民在选取父姓和母姓以外的第三姓时不得违背公序良俗原则。而在赵C案中,行政机关拒绝给原告赵C换发第二代身份证的理由即在于赵C没有依照国务院公布的简化汉字来填写其姓名。行政机关认为,赵C不按国务院公布的简化字来填写姓名的行为不利于行政机关的社会管理,如果因为赵C一人的问题而去修改全国的电脑录入系统则有违公共利益。此外,学者们在对有关“姓名权登记”的个案进行讨论时,也多认同将“公共利益”标准作为公民姓名权行使的限制性条件。

法官和学者们坚持上述立场的主要法律依据,是2014年十二届全国人大常委会第十一次会议所通过的《关于〈中华人民共和国民法通则〉第99条第1款、〈中华人民共和国婚姻法〉第22条的解释》第2款第3项的规定。根据该规定,公民在父姓和母姓之外选取姓氏的,必须“有不违反公序良俗的正当理由”。这个法律条款由于直接关涉公民的姓名内容,因此是对公民自由行使姓名权的实体性限制条件。除此实体性限制之外,法规范实际上还对公民姓名权的自由行使作了程序性的限制。例如,依照《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)第17条的规定,公民在变更户口登记的内容(其中包括变更姓名)时,必须向户口登记机关申报,只有经过户口登记机关审查属实的,才能进行变更。

(二)公民姓名权行使的实体性限制

公共利益已经成为司法实践中法院限制公民姓名权行使的主要因素。在公共利益的考量上,法院多以公民所登记的姓名有违“公序良俗”为由,来支持行政机关对公民所作出的不利决定。这里的违背“公序”,是指公民登记姓名的行为不利于社会公共秩序的维持;违背 “良俗”,则是指对善良风俗和社会公德的违反。例如,在北雁云依案中,法院即认为原告采用父母姓氏以外的第三姓,将增加行政管理成本,并有违社会的善良风俗。而在姚某某与北京市公安局大兴分局案中,法院也认为原告姚某某采用“汩稽幽悠”作为姓名具有随意性,这一方面“会造成民事、行政管理等活动混乱无序的局面,增加社会管理的风险性和不确定性”,从而有违“公序”,另一方面“如果任由公民仅凭个人意愿喜好,随意选取姓氏甚至自创姓氏,则会造成对文化传统和伦理观念的冲击”,有碍社会的善良风俗。然而,现实中,公民姓名权的行使是否会违背“公序良俗”实在值得怀疑,这将在下文中详细论述。

此外,还有法院认为公民行使姓名权的行为如果是为了达至某种不正当目的而有损公共利益的,则公民姓名的变更登记也应受到限制。例如,在刘育豪与许昌县公安局申请变更姓名纠纷上诉案中,法院即认为刘育豪申请变更姓名的行为有逃避前科查询和前科报告义务的嫌疑,“与现行刑法规定的前科报告制度相冲突,不利于对其犯罪前科的查询和社会有效的教育监督”。刑事领域的前科制度,旨在警醒、威慑、教育和监督前科人。通过前科查询和前科报告制度的实施,达到深入改造前科人、防止前科人再行危害社会之举动的目的。因而,前科制度带有公共利益的属性。法院以原告申请更改姓名有违前科制度为由而驳回原告的诉请,显然是基于公共利益的考量。此外,根据2007年公安部牵头拟定的《姓名登记条例》(初稿)第19条的规定,申请变更姓名登记的公民,存在曾经因故意犯罪被处以有期徒刑以上刑罚、正在服刑、正在接受刑事或治安案件调查、民事或行政案件尚未审结或尚未执行完结、个人信用有严重不良记录以及公民担任法定代表人期间因故意行为造成单位严重不良信用记录等情形的,登记机关不予办理姓名变更登记。

上述内容都是法规范所考虑的公民在申请变更姓名时可能损害公共利益的情形,在这些情形中限制公民姓名权自由行使有其正当性基础。

(三)公民姓名权行使的程序性限制

公民行使其姓名权,除了受实体法内容的限制,还在法律程序上受到制约。法律程序是由空间要素和时间要素所构成的。空间要素包括空间关系和行为方式,空间关系是指主体及其行为的确定性和相关性,行为方式则是指法律行为所采取的表现方式。而时间要素则包括时限和时序,前者是指法律行为所占时间的长短,而后者是指法律行为之间的先后顺序。在当前中央层面关于公民姓名权行使的规范性法律文件中,对公民姓名权行使的程序性限制,在空间要素上主要体现为对行为主体和行为形式的限制,而在时间要素上则表现为维持主体行为在一定期间内的稳定性。

首先,对姓名权行使主体方面的限制。根据《户口登记条例》第18条和《公安部关于执行户口登记条例的初步意见》(以下简称《公安部初步意见》)第9条的规定,未满十八周岁的公民要求变更姓名的,由本人、父母或者收养人向户口登记机关提出申请;而已满十八周岁的公民从事上述活动的,由本人向户口登记机关提出相关申请即可。此外,为了有效保护未成年子女的合法权益以及保护父母双方对未成年子女的平等监护权,2002年《公安部关于父母离婚后子女姓名变更有关问题的批复》对离婚双方未经协商或虽已协商但未就变更未成年子女姓名达成一致意见的,公安机关可以拒绝受理父母一方提出的变更子女姓名的申请;对于父母一方因向公安机关隐瞒其离婚事实而变更子女姓名的,经另一方父母要求,公安机关应恢复该未成年子女的姓名。

其次,对公民姓名权行使形式上的限制。根据1995年《公安部关于启用新的常住人口登记表和居民户口簿有关事项的通知》的要求,“常住人口登记表和居民户口簿应使用国务院公布的汉字简化字填写”。2008年《公安部关于对居民身份证姓名登记项目能否使用规范汉字以外文字和符号填写问题的批复》也指出:“居民身份证姓名登记项目应当使用规范汉字填写。”行政机关要求公民在姓名中要使用规范汉字,是为了便于社会主体之间的交流以及国家的社会管理。因此,公民虽然有使用姓名权的自由,但一般不得使用异体字、自行创设的文字、汉语拼音和英文字母等作为姓名的组成部分。这也是赵C案中的行政机关要求赵C将“C”改成规范汉字的原因。当然,对于“规范汉字”的理解也不能因此而变得狭隘,不能将生僻字、少数民族文字以及古老但不常见的姓氏用字排除出“规范汉字”的适用范围,应避免发生类似“山东菏泽二百村民因姓氏罕见而被迫改姓”之情形。

最后,为了保证公民在姓名使用上的一定稳定性,行政机关可以对公民频繁变更姓名的行为进行制约。也即,公民申请变更其姓名,应当有次数上的限制。现行有效的法规范文件较少对此作出明确规定,各地实务也呈现出不同的做法:有的地方原则上只允许公民变更一次自己的姓名,有的地方则允许变更两次。而根据《姓名登记条例》(初稿),成年公民只被允许变更其姓名一次。只允许公民变更一次姓名,显然限制过于严苛,一旦发生需要变更姓名的特殊情形,公民变更姓名的权利将被彻底剥夺。相较而言,我国台湾地区现行“姓名条例”的规定则较为合理。根据该“条例”第9条的规定,公民有三次申请改名的机会。这对于公民而言当已足够,如果公民过于频繁的要求变更姓名,则有滥用该项权利的嫌疑,且也不利于国家对社会的有效管理。对于这种行为,行政机关当然有必要对之进行适当限制。

总之,由于公民姓名权有其权利之内外界限,因此在公共利益的考量下,行政机关可对公民姓名权进行实体和程序上的一定制约。


四、行政机关干预公民姓名权行使的限度


尽管行政机关可以公共利益为由对公民行使姓名权的行为施加必要限制,但公权此时对公民姓名权的介入仍应受到法律保留原则、比例原则和行政程序正当原则的限制。划定公权行使限度的主要意涵,是在于阐明“法律需要对行政机关限制公民姓名权的行为进行再限制”,彰显的是“行政机关负有不干涉公民姓名权行使之消极义务”这一规范意旨。当然,上述法律原则的引入并非随意,而是遵照一定逻辑所形成的限制性原则体系。这种体系的构建通过两步来完成:其一,通过内容与形式的两分,将限制性原则划分为实体性限制原则和程序性限制原则。其二,通过对内容的合法与合理的两分,将实体性限制原则进一步具化为法律保留原则和比例原则等两项原则。

(一)第一重限制:法律保留原则的遵循

法律保留,是指对于公民自由、财产等权利,应当由法律来规范,行政机关不得直接依据自身的权力或自身制定的规范性文件对公民的上述权利施加限制。对于限制公民权利是否应当适用法律保留原则,学界通说一般是运用“重要性理论”来加以判断。即,凡是有关公民基本的重要的决定,均应由立法者为之,并由立法者负其责任。法律保留原则的理论基础在于所谓的国会民主、法治国家和基本权保障等。首先,立法权属于立法机关(在我国是全国人民代表大会及其常务委员会),凡是有关公共生活的重大决定,特别是有关公民的重要性规制,应当通过立法来行使。其次,根据法治国家原则的要求,国家和公民之间的关系应当由法律来规范。而且,法律不仅规制行政机关的行政行为,同时也提供给公民对于行政行为效果的预期。最后,如前所述,姓名权不仅是宪法所规定的基本权利,同时也是一种重要的民法上人格权,而有关民法人格权的制度系属一类民事基本制度。根据我国《立法法》第8条第8项的规定,民事基本制度的设定属于法律保留事项。故而,作为人格权之一的姓名权只能通过法律来加以规范。而行政机关要想对属于法律保留事项的姓名权进行干涉,其依据也必然只能是全国人大及其常委会所制定的法律。这种情形虽然没有为《立法法》第8条所明确列举,但在法解释学意义上完全可以将之纳入《立法法》第8条第11项的“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”这一兜底性条款的规范意涵范畴。概而言之,公权对公民姓名权的干涉属于法律保留事项,应当受到法律保留原则的约束。具体来说,法律保留原则主要在以下两方面构成对行政机关干预公民姓名权自由行使的限制。

其一,行政机关干涉公民姓名权自由行使的情形应当由法律明确规定。一般而言,对于作为基本权利的姓名权,只有在该权利的行使有碍公共利益的实现时,方能对该权利施加限制。而为防止行政机关滥用对“公共利益”判断的裁量权,原则上相关立法应明确列举可对公民姓名权自由行使施加限制的情形,而不宜使用概括性的条款来规定行政机关的上述裁量权。同时,法规范在列举前述限制性事由时,应当尽量避免使用兜底性条款,以防止相关立法又赋予行政机关无尽的裁量空间。

其二,对于立法上规定的公民可以自由行使其姓名权的事由,只是对公民姓名权的举例性列举,行政机关不得以“公民行为不在该正面列举情形内”为由而限制公民的姓名权。但在实务中,公民行使其姓名权的行为常因不在规范性文件的许可情形之中而受到不当限制。例如,在营山县公安局与方林波行政管理案(以下简称“方林波案”)中,法院认可营山县公安局的理由,即在于认为方林波申请变更姓名的行为不仅应当遵循《民法通则》,还应受到四川省公安厅治安管理总队制定的《全省公安机关户政管理工作规程》(试行)的限制,而且认为“该规定第五十四条规定了居民可以变更姓名的五种情形。但本案中,从上诉人的申请看,不符合该五种规定的情形,因此被上诉人对上诉人的更名请求不予同意并无不当。”众所周知,在公法领域应当遵循如下规则:对于法律没有明确授权的事项,行政机关不得实施,也即所谓的“法无授权即禁止”;而对于法律没有明确禁止的事项,公民一般即可自由为之,也即所谓的“法无禁止即自由”。但在方林波案中,行政机关和法院的行为显然颠倒了上述两项基本公法行为准则的适用。

总之,法律保留原则在公民姓名权保护中的主要作用,在于将那些不属于行政机关行为的事项排除出行政机关的职权范围。

(二)第二重限制:比例原则的恪守

在经过法律保留原则的过滤之后,相关行政机关均为有权规制公民姓名权的行政机关。只是,这些有权行政机关在规制公民姓名权时,在实体上还应当遵循比例原则。比例原则,被学者们称为行政法上的“皇冠原则”“帝王条例”,它要求行政机关为达公益目的所采取的手段与所侵害的私益间须有合理程度的比例关联性。比例原则的功能在于规范国家公权的行使,从而最大限度地保护公民的基本权利,并在公益和私益发生冲突时在二者之间作必要的调和。这其中蕴含有“公益并非在任何时候都绝对优于私益”的理念考量,强调的是对公民基本权的保障。这也合乎我国《宪法》所规定的“国家尊重和保护人权”的规范意涵。行政机关规制公民姓名权行使的行为是否合乎比例,可以通过适当性原则、必要性原则和均衡性原则等三项子原则来具体衡量。

首先,行政机关限制公民姓名权行使应当有助于实现公共利益的行政目的,这是适当性原则的内在要求。在某些情形中,行政机关限制公民姓名权行使的行为是否适当即有待商榷。例如,在北雁云依案中,法院认为姓氏系先祖所创,承载着对先祖的敬重和对家庭的热爱等,如果允许公民改采第三姓,将会对伦理观念和文化传统造成冲击,这有悖社会的善良风俗。不可否认的是,更改姓氏在一般情况下确实会有损家族长辈之情感,而受更改姓氏最直接侵害的当属当事人之父母,其次是家族的其他成员。然而,在北雁云依案中,要求更改原告姓氏的却是原告自身之父母,因此此时原告更改姓氏的行为至多只会间接侵害其家族之其他成员。但实际上,如果该家族其他成员与原告关系并不亲密,其情感受侵害之可能性极低。笔者认为,可以根据《继承法》之规定,将公序良俗原则的人员适用范围限定为第一顺位继承人中的长辈,即包括祖父母、外祖父母和父母。可考虑这三类人之意见,如果他们对于当事人更改姓氏的行为均无异议,则当事人改采第三姓的行为就不违反公序良俗之原则。而且,在与北雁云依案案情基本相同的案件中,有些法院即不认为公民采用父母姓以外的第三姓的行为会违背社会的善良风俗。因此,在一定意义上,行政机关对“北雁云依”所采取的限制性措施就难谓符合适当性原则。

其次,行政机关限制公民姓名权行使时所采行的规制手段应当是对公民权利限制最小的必要手段,这是比例原则中之必要性原则的要求。如前所述,对于曾被判处有期徒刑以上刑罚的公民,其请求更改姓名的,行政机关可以予以适当限制,以达到监督和改造该公民之刑罚目的。然而,行政机关的这种限制如果是无限期的,则该规制措施就会超出必要的限度。而对于个人信用存在严重不良记录或者担任法定代表人期间因故意行为给单位造成不良信用记录的公民,行政机关也不得无限期的限制其行使姓名更改权,否则也将有违比例原则,因为无限期的规制显非必要且也不是对公民侵害最小的手段。

最后,行政机关限制公民自由行使姓名权的规制行为还应当符合均衡性原则。这是行政机关在规制公民姓名权行使时所作的效益性考量:只有在行政机关限制公民姓名权所取得的收益,能够大于其因采取该规制手段而给相对人带来的损失时,行政机关的该规制行为才符合行政效益性目标,也才符合比例原则所要求的均衡性。因此,前文述及的“山东菏泽200村民被迫改姓”的事件才会引发强烈的社会争议。从行政法上比例原则的角度分析,行政机关为了自身工作的便利,而要求村民集体改姓的行为显然有违均衡性要求。因为行政机关所要求的工作便利完全可以通过技术手段加以解决,行政机关因此而要求村民更改姓氏则必将极大伤害村民的伦理感情和人格尊严。也即,行政机关此时规制公民姓名权所给公民带来的损伤将大于该规制行为所可能获致的收益,这有悖比例原则中的均衡性考量。

因此,即使是有权行政机关,其在限制公民姓名权行使时还应当遵循适当性、必要性和均衡性等要求。

(三)第三重限制:行政程序正当原则的依归

正当程序首先来源于英国法上的自然正义原则。根据该原则,一方面,一个人不能做自己案件的法官;另一方面,每个人的意见都要被公正地听取。后来,英国的自然正义原则为美国所承继,并被美国宪法第五修正案以“正当程序”之名确立下来。而中国虽然历来重实体、轻程序,但学者们也已经逐渐认识到程序相对于实体而言的独立价值。学者们甚至认为,一部法律可以不规定实体性的权利义务,但必须要有程序性的规范。现代法治已经越来越重视通过程序来控制人们的行为过程,而不是通过实体来控制人们的行为结果。可见,对正当程序的依归已经日渐成为一种共识性的理念。因此,行政机关在限制公民自由行使姓名权时,除了在实体内容上应当遵循法律保留原则和比例原则之外,在形式上还应坚守行政程序正当原则。

行政程序正当原则,是指为了规范行政权力的运作,而对行政机关所提出的遵循最低限度程序正义的要求。对于行政程序正当原则的具体意涵,学者们有不同的论述。有的学者认为,正当的行政程序应当遵循公开、公平和公正的要求。有的学者则认为,行政程序正当原则主要包括信息公开、听取意见、说明理由和案卷排他等内容。而另有学者在综合国内外有关正当行政程序的相关论述后指出,正当的行政程序包括存在公正的审判机关、对相对人的合理告知、听取相对人的意见以及向相对人说明理由等四项内容。虽然学者们对行政程序正当原则的表述不尽相同,但仔细审视可知,学者们至少在行政机关作出行政决定时应当向相对人为合理告知、听取相对人意见以及附具相关理由等三方面已然达成共识。行政机关在限制公民自由行使姓名权时同样需要遵循上述三项要求。

首先,行政机关应当在合理的期限内,以合理的方式将公民姓名权相关事项为公示和告知。对于公民登记姓名或变更姓名的申请,行政机关审核同意的,应当及时将该公民的相关姓名信息以合理的方式予以公开,以使得相对人能够知悉自身姓名的相关登记情况,对于登记错误的,公民则可以及时申请更正。即使行政机关驳回公民登记姓名或变更姓名的相关申请,也应当将相关行政决定以合理的方式通知该公民,以便相对人能够在法定期限内提出陈述和申辩意见或者启动相应的救济程序。

其次,行政机关在公民行使姓名权时应当认真听取公民的意见。在行政程序中给予相对人陈述意见的机会,其目的在于保障公民的权利且防止行政机关的专断。质言之,公民对于姓名权行使所陈述的事实和法律依据等方面的意见,是行政机关作出相应行政决定的基础。如果公民行使姓名权的行为(如请求变更姓名),是法规范所明文列举的情形且符合相关程序性规定,在公民提出该请求时,行政机关就应当立即为公民办理。即使公民请求变更姓名登记不属于法规范所明文列举的情形,但该公民确有相应理由,且公民该请求不违反法规范的强制性规定,也不违背公共秩序和善良风俗时,行政机关在听取公民的请求和意见后,也应当依照法定程序予以办理。而当行政机关拟作出限制或剥夺公民姓名权的行政决定时,行政机关应认真听取公民的陈述和申辩意见,在此基础上若行政机关认为可不给该公民施加不利负担,则应撤销对该公民的相关不利决定。

最后,行政机关在作出限制公民自由行使姓名权的决定时应当附具相应的理由。行政机关对不利行政决定所附加的理由说明,有助于增加该决定的可接受性。具体而言,行政机关得以限制公民姓名权自由行使的依据,主要包括事实和法律等两方面的因素。以行政机关限制公民变更姓名为例,在事实方面,行政机关应当认真核查公民申请变更姓名的事实依据,如果公民申请变更姓名不存在相应的事实基础,则行政机关即可拒绝公民的该项申请;在法律依据方面,行政机关如果认为公民变更姓名的申请不符合相关法律规定,应当明确告知公民该申请所不符合的实体性或程序性法律规定,随后方能以此为由来拒绝公民的相关申请。对于公民申请变更姓名同时欠缺事实依据和法律依据的,行政机关当然可以拒绝公民的该项申请,但应当将相关理由一次性向该公民作必要的说明。概而言之,行政机关告知拒绝公民变更姓名请求的相关理由,是为了增加公民对行政决定的接受度,同时降低后续的执行成本。

总之,对于作为基本权的公民姓名权,行政机关原则上负有消极不干预的义务。即使行政机关基于公共利益的考量而干涉公民姓名权的行使,也应受到由法律保留原则、比例原则和行政程序正当原则所构成的阶层化原则体系的限制。


五、行政机关对公民行使姓名权的积极义务


正如前文所言,在公民自由行使姓名权的问题上,行政机关除了负有消极不干预义务之外,还担负有给付和保护的积极义务。行政机关对公民行使姓名权的给付义务,主要体现在行政机关积极履行法定职责以协助公民完成相关姓名权行使事宜的情形;而行政机关对公民行使姓名权的保护义务,则主要是指行政机关对公民姓名保有权的维护,以及行政机关对公民姓名权受损时的积极救济等情形。

(一)行政机关对公民姓名登记或变更请求的协助义务

根据《户口登记条例》和《公安部初步意见》,对于公民登记姓名或变更姓名的申请,行政机关在审查属实后为公民办理相关业务。这是国家希望通过对公民户籍、姓名等的严格控制而达到有效社会管理的体现,其中蕴含着浓厚的行政管理色彩。这与上述两部规范性法律文件所产生的时代背景密切相关:《户口登记条例》制定于20世纪50年代,囿于时代的局限性,《户口登记条例》折射出浓厚的权力管理色彩;而《公安部初步意见》作为公安部执行《户口登记条例》的具体措施,也自然难以逸脱《户口登记条例》所奠定的基调。因此,在这方面,两部规范性法律文件与管控型的国家理念相勾连。

然而,随着经济的发展和社会的进步,政府的角色定位已然发生根本性的变化,中央层面也已对此作出回应。特别是党的十八大以来,党中央已经明确提出应当实现从“管理”到“治理”的执政理念转化。相应地,政府也开始由以往的“管制型政府”向“服务型政府”迈进。在这种背景下,行政活动不再以行政机关的管理为中心,而是以服务行政相对人为中心。因此,本世纪所产生的有关公民户籍或姓名权行使的法规范也日益彰显出服务行政的色彩与此相应,只要公民的申请不违反法律的强行性或禁止性规定、不违背公共利益且符合法定的程序性要件,行政机关就应当及时协助公民办理登记姓名或变更姓名等相关事项。

需要强调的是,行政机关为公民办理姓名登记或变更姓名的事项时,不仅应当在法定时限内予以及时办理,还应当保证相关登记或变更事项的准确无误。同时,行政机关应当将相关之姓名登记或姓名变更事项以合理的方式(如通过政府网站)予以公示,以便该登记行为适时发生其应有的法律效力。如果行政机关的相关姓名登记或姓名变更事项有错误,公民请求行政机关予以更正,此时行政机关应当及时且完整地实行相应之更正行为,并最大限度消除因登记错误所给当事人造成的不利影响。因行政机关的过错导致行政相对人利益受损的,行政机关还应担负相应的赔偿责任。

(二)行政机关对公民姓名保有权的维护义务

公民姓名权作为一种人格权,其具有对内的个人情感和对外的社会标识等双重属性。就姓名权的对内属性而言,公民的姓名直接与相关利害关系主体的情感相勾连:一方面,公民的姓氏代表了血统的传承,寄托了个人对其先祖的思念和缅怀,其中的情感联结自不待言;另一方面,公民的名字往往蕴含着其父母辈的期盼和希望,当中也内嵌了丰富的情感寓意。而就公民姓名权的对外属性来说,公民姓名作为一种人格标识,可以在社会上建立从符号到主体的稳定联系。之所以要建立这种稳定联系,是因为个人有借助社会符号而区分彼此的需求,这是一种标记和彰显个人的方式。总之,公民姓名权无论是内部的情感属性还是外部的社会标识属性,都带有极强的个性化利益。这种个性化利益的实现,最直接依赖的就是公民对自身姓名的保有权。

公民的姓名保有权主要包括姓氏保有权和名字保有权等两方面的内容,任何国家机关、组织或个人不得强迫公民更改姓氏或名字,行政机关也相应地负有维护公民姓名保有权不受侵犯的义务。在前述“山东菏泽200户村民被迫更改姓氏”的事件中,当地公安机关仅仅因为公民姓氏所使用的汉字生僻而不便录入系统就要求公民更改姓氏,显然与行政机关维护公民姓名保有权的理念相悖,是对公民姓名权的侵犯。在姓氏之外,公民当然还享有保有自身名字的权利。行政机关应当防止出现篡改或强迫公民变更自身姓名的情形,积极维护公民对自身姓氏和名字的保有权益。

(三)行政机关对受损公民姓名权的救济义务

正所谓,“有权利,即有救济”(Ubi ius ibi remedium)。当公民权利遭受违法行政行为侵害之时,公民即取得请求国家加以援手的公法上请求权。相应地,国家此时应为公民提供全面、有效且无漏洞的权利救济手段。同时,国家应保证这些救济渠道不被非法排除且公民相关权利的行使亦不遭受事实上或法律上一般公众不可期待之妨碍。除了司法这一权利救济的最后一道防线之外,公民还可通过行政复议而请求上级行政机关纠正下级行政机关所作违法行政行为的方式来寻求对自身权利的救济。整体而言,国家对公民姓名权的保护也当如是。因此,行政机关对公民姓名权的积极保护义务,除了内嵌对公民保有自身姓名的积极维护之含义外,还包括上级行政机关通过层级监督方式保证公民顺畅行使姓名权的情形。

公民的姓名权属于公民自我决定权的范畴,只要公民行使姓名权的行为不违反法律的强行性或禁止性规定,不侵害公共利益或他人的合法权益,行政机关就不应当对之施加过多限制。对于违法限制或侵害公民姓名权的公权行为,国家应当对公民施以救济。但在实践中,国家救济乏力的情形却多有出现。例如,在前述的方林波案中,营山县公安局根据四川省公安厅治安管理总队制定的《全省公安机关户政管理工作规程(试行)》,拒绝了当事人方林波要求更改姓名的申请。四川省公安厅所制定的该《工作规程》第54条第1款首先指出“成年人原则上不允许变更姓名”,但这与《民法通则》第99条第1款原则上不限制公民自由行使姓名权的立法精神直接相悖,也有违宪法关于公民人格权行使的相关精神。令人遗憾的是,在方林波案中,不仅营山县公安局未能依照宪法和法律的真正意旨来正确履行职责,该案的一审和二审法院竟也均支持了行政机关的主张,而没有实现对相对人的权利救济。

总之,在公民姓名权事项上,行政机关不仅负有不干预的消极义务,在特定情形下,行政机关还负有促成和保护公民姓名权的积极义务。


结语


实务中有关公民姓名权行使的行政诉讼案例日渐增多,可见公民姓名权行使的公法保护问题已经突显,行政机关在此中之重要角色应当得到强调。总体而言,行政机关对于公民姓名权在消极和积极等双重面向上负有保护义务。在消极面向上,由于公民姓名权属于宪法自我决定权的范畴,行政机关原则上负有不加任意干涉的消极义务。即使行政机关基于公共利益的考量而在特定情形下存有介入公民姓名权的空间,也应受到由法律保留原则、比例原则和行政程序正当原则所构成的阶层化原则体系的限制。在积极面向上,由于公民姓名权还有积极性的权利属性,行政机关因此还负有积极保护的义务。行政机关的这种积极保护义务主要体现在对公民登记或变更姓名的协助、对公民姓名保有权的维护以及对公民姓名权受损时的救济等三方面。



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