论我国紧急状态法制的重构——从反思《突发事件应对法》切入

林鸿潮

（中国政法大学法治政府研究院教授）

孔梁成

（中国政法大学民商经济法学院博士研究生）

【摘 要】在重大突发事件应对中，紧急状态法制发挥着公权和私权再平衡的功能，并为社会秩序的转换提供统一标识。受2003年“非典”推动的《紧急状态法》中途改为《突发事件应对法》，这一立法思路的转变使宪法上紧急状态制度的实施失去依托，对国家依法宣告紧急状态形成了制约；而《突发事件应对法》实施十多年来的实践证明其并未发挥好应急领域基本法的功能。为此，建议全面修订《突发事件应对法》，将其分拆为《紧急状态法》和《应急管理法》。《紧急状态法》应降低宣告紧急状态的门槛，将紧急状态类型化，围绕特别重大突发事件的事中和事后应对环节建立具体制度。《应急管理法》应当合理设定立法目标，把握好“综合法”的定位，理顺国家应急管理体制，确立应急管理基本原则，重点规定跨灾种、跨部门，需要统筹协调、综合管理的应急管理活动。

【关键词】《紧急状态法》；《突发事件应对法》；应急管理；新冠肺炎疫情

一、引言

新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情）发生之后，意大利、韩国、美国、日本等国家相继宣布进入紧急状态，而最先采取应急措施的我国却一直没有宣告全国或重点疫区进入紧急状态，而是由各省分别启动公共卫生事件一级响应，这只是一种行政应急状态。没有宣告紧急状态引起了一些争议，有的地方在疫情防控中采取了一些非常措施，如以村组、小区、居民点为单元的无差别隔离、封锁，而《突发事件应对法》第49条、《传染病防治法》第39条所规定的隔离对象、隔离空间指的都是构成危险源的特定人或特定区域，在没有宣告紧急状态的情况下直接依据现行法律采取针对一般目标的封锁隔离，在合法性上难免引起争议。而在国家没有宣告紧急状态的情况下，有些地方的司法机关和公安机关为了对违反疫情防控秩序的个人给予治安处罚，又自行解释称当时采取的疫情情况措施已经构成了《治安管理处罚法》第五十条规定的“紧急状态情况”。另一方面，我们虽然没有宣告紧急状态，但无论是在国家还是在地方层面，却频频使用另外一种更为严重的状态“战时状态”“战时机制”来描述疫情防控之急难险重，并号召民众给予支持配合。这些说法也引起了一些争论。“国家遭遇了紧急情况，诸如武力威胁的战争及叛乱，或是非武力性质的财经及自然、人为灾害，而必须为急速的、非常处置时，如何依法的制度来予以规范，就是讨论国家紧急权法制的目的所在。”新冠肺炎疫情的爆发再次引起理论界对我国紧急状态法制的关注与探讨，进而影响到对整个应急法制体系的深刻反思。我国在“非典”疫情之后的2004年修宪增加了“紧急状态”条款；随后制定《紧急状态法》又被列入十届全国人大常委会一类立法计划，最后在2007年出台的却是《突发事件应对法》，有关紧急状态的具体内容被删去，只在附则中保留了一个开放性条款。而此后，我国发生了多次足以触发紧急状态宣告条件的重大突发事件，实际上则从未宣告，而事实上又采取了一些紧急状态措施，执法和司法实践中也经常以事实上构成紧急状态而适用相关法律如《治安管理处罚法》上的规定，在政治语境中有时又使用语气更为峻急的“战时状态”“战时机制”相形容。这不得不引发我们思考：紧急状态法制的功能是什么？我国既有的紧急状态制度框架能否保障这些功能的发挥？如果不能，其障碍何在？是否应当重启一度夭折的《紧急状态法》立法工作？如果重启，应当采取何种思路？本文尝试回答上述问题。

二、紧急状态法制的特殊功能

法律在突发事件应对中的功能可以概括为两个方面。一是应急，就是将人们在长期与突发事件作斗争中积累下来的、被实践证明为行之有效的方法和策略，用法律的方式固定下来，借助法律背后的国家强制力和责任机制，确保其能够在此后的突发事件应对活动中得到运用，以提升应急管理的效能。二是法治，就是在公共危机情景下重新设定公权和私权的边界，既为公权力适度扩张以集中资源战胜危机提供必要支撑，又在适度限制私权的同时保障其不会受到公权力过度行使的侵害，设定非常状态下公权和私权新的边界。紧急状态法制作为应急法制体系的一部分，当然也具有上述两种基本功能；但它又是应急法制体系中最特别的一部分，有着更为特殊的两种功能。

（一）公权与私权的再平衡

紧急状态虽然是社会常态的例外表现，但不能成为法治的真空地带。与常规突发事件的应急管理相对，紧急状态往往伴随着公民权利大幅受限、国家权力运行常态遭遇障碍，甚至从根本上改变社会秩序。面对紧急状态对国家和社会可能引发的不良后果，现代国家积极寻找将此类破坏降到最低的手段与方法，并最终达成以法治手段应对法治危机的基本共识。然而，无论何种制度设计下的《紧急状态法》，其核心范畴基本保持一致：对公权与私权的架构进行重新设计，达成新的平衡以满足紧急状态下的法治需求，这也构成了理解紧急状态法制基本功能的关键。我们知道，一般的应急法制也要解决公权力与私权利的再平衡问题，但应对常规突发事件所采取的只是一般性行政强制措施，相较于平时，只不过数量上多一些，程度上严厉一些，适用范围上广一些，并不会从根本上改变法律秩序和人们长期以来在社会生活中形成的法治共识。但在紧急状态下，面对大范围的封锁、隔离和征收征用等非常措施，即使在法律上有明确规定，仍会对常态法律关系和法律秩序造成深刻影响。此外，鉴于紧急状态下的社会整体任务聚焦于如何采取有效措施控制直至消除公共危机，从而使生产秩序、生活秩序、法律秩序恢复正常化，势必会动用一些为现实所必须的、正当的措施，这些措施对公民的权利将造成很大影响，但在法律上却可能没有明确依据。因为，突发事件的不确定性决定了应急法相对于危机应对的实际需求来说总是具有滞后性，而足以引起紧急状态的非常规突发事件不确定性更强，法制的滞后性将比常规情况更加严重，危机应对措施出台之时在法律上找不到足够支撑，这并不会令人感到意外。这种极端情况之下的危机应对完全突破了人们在此前所预设的法治框架，公权与私权关系重构的重要性无疑更加突出。此时，人们需要临时搭建新的法治框架，给予立法机关更多的弹性空间，用于颁布临时法令规定必要的非常措施，为公权和私权设定新的边界。而这种法律秩序的切换，需要通过一定的机制来实现，这个机制就是紧急状态法制。

不同于一般的应急法制，紧急状态法制下对公权和私权边界的再平衡有两点特殊之处：第一，这涉及到宪法秩序的变动，一方面是因为紧急状态下需要采取的应急措施涉及到对宪法上所规定的公民基本权利的限制，另一方面是因为公权力内部因应对危机所需而进行的结构上的调适也打破了宪法上的设计，这显著地体现在立法和行政之间、中央和地方之间关系的改变上。而常规的应急管理只涉及行政管理秩序的变动，其对私人的影响通常不涉及基本权利，也不需要改变常态下的公权力运行结构。第二，这种再平衡往往会突破现有法律的规定，需要通过临时性的特别立法来实现；而常规应急管理中的公私关系变动已经在法律的预设之中，直接适用既有的法律制度就可以实现。

（二）为社会秩序的转换提供统一标识

重大突发事件的应对引起了社会秩序的改变，深刻地影响了人们在生活中的角色定位和行为模式。首先，人们需要遵守很多平时不需要遵守的秩序。比如需要向社区工作人员报告自己的身体状况和行程；需要在进出自己居住的小区时出示临时证明或者登记信息；需要在进入公共场合时出示“健康码”等能够证明自身健康状况的信息，以及接受体温测试；在乘坐高铁和飞机时需要提前申报自己的健康状况和近期行程。如果是疑似病例或者密切接触者，或者来自重点疫区，或者前往重点地区，还需要接受一定时间的集中或者居家隔离观察。其次，人们还不得不接受生活质量降低的事实。即使公共危机未必直接导致每一个人的收入降低，但所有人的生活质量都会受到影响。比如，在新冠肺炎疫情期间，人们不得不适应娱乐活动减少、无法接受面对面教育、无法参加聚集性社交活动的生活，这显然影响了人们身心上的愉悦程度，需要在身体和精神上作出调节。最后，也是最显著的一点，就是一部分人会直接面临经济上的压力，比如在疫情期间无法营业的服务行业从业人员，因为订单减少而陷入困境的工厂主及其工人，因为经济受到影响而被裁员的企业员工，他们将不得不学会如何在收入减少的情况下维持个人和家庭的生活。

重大突发事件所引起的社会秩序改变深刻地影响了每一个人，需要人们接受、适应与配合，但人们不会天然地迅速接受和适应这种新秩序。如果无法在尽可能短的时间之内实现这种社会秩序的切换，全社会就会持续地付出越来越大的成本，一些国家和地区的民众在新冠肺炎疫情中迟迟不愿改变原来的行为模式导致疫情胶着迁延，已经充分说明了这一点。因此，国家首先需要在法律上解释新秩序的正当性，这当然可以找到很多理由，但这些理由如果能够用一个统一的、符号式的概念统率起来，无疑会更加简练而有力。而“紧急状态”正是这个可以用来概括这些法律上理由的符号式的概念。同时，国家还希望对新秩序的接受和适应能够成为人们内心的自我确认，这种确认不仅是事实上和道德上的，还是法律上的。这也需要在法律上提炼出一个符号式的概念，作为社会秩序切换的统一标识来凝聚社会共识，让人们意识到其已经身处于明显不同于平时的非常状态之下，而这种非常状态需要其付出远多于平时的忍耐、克制、服从甚至是奉献和牺牲。“紧急状态”作为一种法律状态，其宣告通常要由国家元首或者政府首脑来进行，就是因为要发挥这种仪式性程序用于凝聚社会共识的政治号召、政治动员功能。这也就可以解释，为什么我国在新冠肺炎疫情中并没有宣告紧急状态，却从中央到地方都在使用“阻击战”“总体战”“人民战争”等形容情况危急、需要众志成城共克时艰的符号性概念，以及“战时状态”“战时机制”等说法。就是因为，无论如何必须有一个清晰的标识来告诉人们社会秩序已经发生了转变，如果这个标识不是宣告紧急状态的话，也会代之以类似的、甚至更峻急的说法。

三、《紧急状态法》的起草及其夭折

2003年“非典”疫情暴露出当时我国应急法制体系中的两个突出问题。一是没有紧急状态制度。因为，“非典”疫情期间实施的大范围封锁、隔离等限制人身自由的措施，以及征用酒店用于隔离等限制公民财产权的措施，都对公民的基本权利造成了很大影响，但这些做法在当时的法律上并没有直接的依据。这就需要通过宣告紧急状态，为国家采取这些措施打开合法性空间，而当时我国宪法和法律上并没有关于紧急状态的规定。二是缺少一部应对突发事件的基本法律。因为在当时，我国应急管理领域的法律文件基本上都是单行性的，是按照事件类型采取的“一事一法”模式，缺少一个统一的、发挥“龙头”作用的基本法。这一方面使得一些新发突发事件的应对可能无法可依；另一方面强化了部门分割，不利于重大突发事件应对中的跨部门综合统筹。因此，需要制定一部覆盖所有类型突发事件应对全过程的应急基本法。所以，“非典”之后的立法、修法活动，一开始就包含了两种不同的目标。

首先启动的是宪法的修改，2004年的修宪将戒严制度修改为紧急状态制度。原因在于，戒严只适用于动乱、暴乱或者严重骚乱一类的公共危机，对于其他可能给国家安全和社会稳定带来同等程度冲击的突发事件则无能为力，而将戒严扩大到紧急状态就能够解决这个问题。为了具体落实宪法上的这一新规定，《紧急状态法》随即被列入全国人大常委会当年的立法计划。时任国务委员、国务院秘书长华建敏同志后来曾讲到，当时在应急法制建设方面的目标就是要建立以宪法为根据、以《紧急状态法》为基础、以应急专门法律和行政法规为主体的一整套法律制度。他提出，2004年应急管理工作最重要的一件事，就是要配合宪法的修改启动制订《紧急状态法》的工作，要通过这部法律的出台为所有和应急管理相关的工作提供一个重要的法律依据。

此项立法启动之初，试图全面解决问题。一开始的建议稿、试拟稿和草案采用的名称是《紧急状态法》，中途曾经变更为《突发事件和紧急状态处置法》，写进了很多关于紧急状态的专门条款。但是，随着研究起草工作的深入，如何处理突发事件的一般应对和进入紧急状态后的特殊应对的关系成为起草小组亟需解决的疑难问题，如何调整该法的名称也成了颇感踌躇的问题。从当时主持立法起草工作的华建敏同志和参与立法起草的主要专家后来的回忆来看，导致《紧急状态法》最终更名为《突发事件应对法》，并删去了全部有关紧急状态具体条款的原因，主要有三个方面：

第一，认为《紧急状态法》的名称无法指代突发事件应对的全部内涵。根据华建敏同志的回忆，立法起草部门认为，紧急状态的内涵和应对突发事件的内涵虽有一定重叠，但后者比前者还要宽得多。因为，突发事件应对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，但需要宣布紧急状态的可能只是其中的一部分，而且偏重于第三类、第四类，即公共卫生事件和社会安全事件。比如，只有一处安全生产事故是不可能宣布紧急状态的，除非是大规模的核泄漏或全国性的自然灾害，影响力、波及面相当广，才有可能宣布紧急状态。但是，大部分突发事件的应对虽然没有达到需要宣告紧急状态的程度，即不会引起宪法秩序的改变，也仍然需要政府采取若干有别于常态的特殊措施，这可能引起行政管理法律秩序的改变，因此也需要获得法律上的根据，需要法律进行调整。所以，起草部门当时考虑到，如果以《紧急状态法》来涵盖突发事件应对的全部内容会显得法律的名称和内容很不相称，名不副实。

第二，认为调整常规突发事件的应对比建立紧急状态法制更迫切。立法起草机关认为，每一个突发事件都应当依法应对，达不到宣告紧急状态条件的突发事件，其应对工作也需要有法律规范，而这样的突发事件占了绝大多数。因此，立法资源的配置必须着眼于最急迫的社会需求。曾参与立法起草工作的于安教授说到：“这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通讯等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。”

第三，制定《突发事件应对法》更加能够体现应急管理理念的转变。首先，从应急管理的过程来说，宣告紧急状态主要涉及的是突发事件的事中处置环节，对于事前的危机预防和应急准备、监测预警，以及事后的恢复重建等环节涉及的不多。而“非典”的经验教训已经表明，应急管理是一个覆盖突发事件发生、发展、演变各环节的全过程管理，而且要以事前预防为主。如果立法仅仅关注紧急状态问题，范围就过于狭窄，无法对突发事件从预防到最终处理实现全面覆盖，可能出现法律名称与具体内容不相协调的问题，甚至引发条款起草过程中的技术困难，因此需要拓展到整个突发事件应对的层面。其次，考虑到如果确实发生了需要宣告紧急状态的极端突发事件，国家在紧急状态下的危机应对措施具有很强的政治性，需要在法律上提供较为灵活的空间，而有关紧急状态决定和宣布的制度在《宪法》中已经有了明确规定，如果确实需要另行采取特殊处置措施，也可以由全国人大常委会临时另行立法。因此，正式提交审议的立法草案中删去了有关紧急状态制度的具体条款。

上述三个方面成为立法机关最终将《紧急状态法》更名为《突发事件应对法》的主要动因，体现了这部法律调整对象、调整范围的变化，背后则折射出立法思路上的重大转变。2007年8月，正式出台的《突发事件应对法》只在“附则”中保留了一个关于紧急状态的开放性条款，即第六十九条，其内容基本上是重复宪法上的规定。从“非典”之后应急领域立法、修法的两点初衷来看，立法机关一开始希望通过制定一部法律同时实现这两个目标，发现两者不可得兼之后，不得不根据轻重缓急做出了取舍。应该说，制定一部应急领域基本法的目的在形式上实现了，至于法律实施的效果如何则另当别论；而建立紧急状态制度的目的，虽然最先通过修宪得以部分实现，但随着《紧急状态法》的夭折，大部分还是落空了。

四、《紧急状态法》阙如的后果

突发事件的不确定性和高度复杂性决定了立法者理性能力的高度滞后性，任何立法者都不可能对突发事件做出完美的预测并预备好应对方案。这就决定了公共应急领域的法律、法规在完善程度上，相对于一般的立法总是存在多方面的差距。然而，应急法的发展历史已经表明，人们对法治的诉求并不因社会进入非常状态而有所减弱。新冠肺炎疫情的出现，促使人们对我国既有的应急法制体系重新反思，也更加清楚地意识到完善紧急状态法制的紧迫性。因为，那些为应对危机所必须的应急处置措施并不总是具有法律的授权，某些时候甚至连概括性的授权都没有，而现实情势迫使政府采取的也往往并不是非强制性措施，而是可能严重影响公民基本权利的强制性措施。《突发事件应对法》作为我国公共应急领域第一次综合性立法的成果，虽然为应急法治提供了一个基本框架，是应急管理的基本法，但本质上仍停留在应对一般性的行政应急管理事务，无法上升至宪法高度为非常规突发事件的应对提供新的法律秩序。宪法上虽然已经写入了紧急状态条款，却未能在法律层面建立完整的制度体系，目前除了《突发事件应对法》第六十九条的开放性规定和适用于动乱、暴乱、严重骚乱的《戒严法》之外，紧急状态法制总体上仍付诸阙如。由此产生的问题至少包括：

第一，《紧急状态法》因改为《突发事件应对法》而未能出台，导致宪法上紧急状态制度的实施失去依托，对国家依法宣告紧急状态形成了制约。2004年通过的宪法第二十六、二十七、二十九条修正案将“戒严”修改为“紧急状态”，本来就是因“非典”疫情而起。因为，“非典”疫情中采取的大规模隔离、征用等措施超出了当时法律的规定，而宪法上的戒严制度只适用于动乱、暴乱或者严重骚乱，无法在公共卫生事件中适用，所以通过修宪将其扩大为能够适用于各种严重突发事件的“紧急状态”。宣告紧急状态之后，可以暂时性地突破法律规定，为克服重大公共危机采取必要的非常措施。但是，紧急状态如何进入、进入之后如何运行、事态缓和之后如何结束，需要一套具体的制度安排。缺乏程序上的规定,一方面增大了权力滥用的可能性，从而可能对公民权利造成伤害。另一方面，缺乏具体制度也会使有关国家机关顾虑重重，担心宣告之后无章可循，实施过程难以操作，还容易引发争议，从而倾向于尽量不予宣告。当年起草《紧急状态法》的初衷就是希望解决这样的问题，而最终改为出台《突发事件应对法》，实际上使这一目的落空。《突发事件应对法》在2007年底施行之后，我国多次在已经达到紧急状态宣告条件的情况下没有宣告，但事实上却采取了部分紧急状态下的非常措施，这和紧急状态只有宪法上简单的、概括性的规定，没有可供操作的具体制度有一定关系。

第二，紧急状态门槛过高，实际上没有真正脱离“戒严”的色彩。宪法上的紧急状态脱胎于戒严，《戒严法》适用于发生严重危及国家统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态，事关政权稳定和国家统一。而按照《突发事件应对法》第六十九条的规定，只有发生特别重大突发事件，采取该法和其他法律规定的应急处置措施仍不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害的，才需要进入紧急状态。这就把宣告紧急状态的门槛定得很高，实际上还是在不自觉地比照实施戒严的条件。这就造成了一种两难的情况，一旦出现了需要宣告紧急状态的情况，如果依法宣告，就会给人造成一种国家和社会遭遇重大危机的观感，引发国内外舆论过度联想，造成社会恐慌，使宣告紧急状态变得十分敏感。如果不予宣告，则为了应对这样的突发事件又必须采取一些超出当时法律规定的非常措施，造成事实上的紧急状态。如此一来，这些具备实质正当性、且本来也可以获得形式合法性的非常措施，在形式上就会处于“非法”的状态，在法律上如何评价这些措施就会成为难题，特别是当有关争议进入司法程序之后，问题就更加突出。而对于这样的情况到底是不是“紧急状态”，又会连锁式地引发其他法律难题，比如到底能否援引《治安管理处罚法》第五十条来处罚那些拒不配合突发事件应对措施的人。

第三，《突发事件应对法》实施十多年来的实践已经证明，其并未发挥好作为应急领域基本法的作用。立法机关在《紧急状态法》和《突发事件应对法》之间，最终选择了后者。《突发事件应对法》的颁布实施，被视为我国的应急法走向体系化的标志。诚然，这部法律确认了“非典”疫情之后我国应急管理制度革新的主要成果，实现了从零散的“一事一法”向综合立法模式的跨越，其确立的基本原则和核心制度对于此后十多年中国的应急管理实践也发挥了一定的指导作用。但我们仍然不得不承认，这部法律的实施在总体上并不成功，远远没有达到其出台之初的预期。首先，《突发事件应对法》试图涵盖自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件应对的全过程，提取“最大公约数”。但是，这四类突发事件的应对方法存在较大差异，最后提取出来的“最大公约数”比较抽象、原则，可操作性差，在实践中难以运用。其次，《突发事件应对法》虽然确立了很多正确的应急管理理念和原则，但其作为一般法的定位，受制于特别法优先的法律适用原则，而很多领域的特别法又未能贯彻与其相同的理念和原则，实际上被架空。在这一点上，新冠疫情防控中《突发事件应对法》与《传染病防治法》在疫情公开、预警发布、应急处置等权责配置上的冲突，就是一个典型例子。最后，《突发事件应对法》以常规突发事件作为制度设计的情景假设，在应急体制设计、应急能力的集中、应急决策的权变性、应急资源的统筹等方面，与非常规突发事件应对的要求都存在明显差距。

五、重启《紧急状态法》立法的基本思路

为了解决上述问题，我们必须回到2003年“非典”疫情之后的立法初衷来反思和重构目前的应急法制体系。必须承认，当年的两个立法目标——建立紧急状态法制和制定应急基本法，一个基本上没有实现，另一个虽然在形式上实现了但实际效果欠佳。新冠肺炎疫情防控提出了很多法律上的问题，但其中最基础、最关键的问题和十七年前“非典”疫情之后比起来，并没有本质上的变化。换句话说，新冠肺炎疫情把十七年前我们曾经试图解决却没有完全解决的问题，用一种更加尖锐的方式再一次提了出来，迫使我们不得不认真思考和回应。而要解决这些问题，就必须以上一轮立法的主要“产品”——《突发事件应对法》为出发点，形成重构我国应急法制体系的思路。

第一，拆分《突发事件应对法》。将《突发事件应对法》一分为二，其主体内容解决常规突发事件的应对问题，对应的是行政管理秩序的切换。至于这部法律的名称，本来无妨继续称为《突发事件应对法》。但是，考虑到2018年国务院机构改革之后组建了承担综合性应急管理职能的应急管理部门，“应急管理”一词相对于“突发事件应对”来说，显得更为约定俗成；而且，国家在有关应急法制体系建设的最新谋划中，也有制定一部《应急管理法》的考虑，习近平总书记在2019年11月29日主持中央政治局第十九次集体学习的讲话中也明确提出“抓紧研究制定应急管理……等方面的法律法规”，将拆分后的这部分内容直接改称《应急管理法》似更适宜。同时，另行制定《紧急状态法》，解决非常规突发事件的应对问题，对应的是宪法秩序的切换。

第二，降低宣告紧急状态的门槛，将紧急状态类型化。首先，将宣告紧急状态的入门条件定位在发生“特别重大突发事件”，需要启动国家层面一级应急响应的情况，并将《突发事件应对法》中第四十九、五十、五十一条规定的应急处置措施按照一级响应的标准去匹配。“特别重大”是突发事件分级上的最高级别，“一级响应”是应急响应上的最高级别。这个级别的突发事件不确定性强、演变过程复杂、损害后果特别严重，其应对可能需要运用超出法律规定的措施，足以引起法律秩序的明显改变，常规的行政应急状态只能在现行法律中寻找应对工具，可能无法为这些事件的处置提供足够的合法性资源，只有宣告紧急状态、颁布临时法令，才能为其打开充足的法律空间。其次，将紧急状态划分为自然灾害紧急状态、事故灾难紧急状态、公共卫生紧急状态、社会安全紧急状态和戒严五种类型，将前四种类型和戒严明确区分开来，为紧急状态“脱敏”，解除在宣告前四种紧急状态时的顾虑因素。

第三，围绕特别重大突发事件应对的事中和事后环节建立紧急状态制度。《紧急状态法》解决的是非常状态下社会秩序切换的合法性和标识问题，不需要考虑突发事件的全过程管理，因此不需要对突发事件预防、应急准备、监测和预警等环节作出规定，只需保留事中应对和事后恢复环节。《紧急状态法》主要应规定紧急状态的宣告、非常措施和特别法令、紧急状态的延长和解除、恢复与重建等内容。对于紧急状态下的非常措施，可以在保留《突发事件应对法》第四章所规定的应急处置措施基础上，作出更加宽泛的授权。同时规定，全国人大常委会在紧急状态下可以颁布特别法令规定新的非常措施，除了一些必要的保留事项之外，也可以由其授权国务院或者省级人大常委会规定非常措施。此外，《紧急状态法》还要充分反映和坚持我国“集中力量办大事”的制度优势。实践已经反复证明，党的集中统一领导是我国在重大突发事件应对中发挥制度优势的关键，新冠肺炎疫情的防控再次证明了这一点，我们需要将这个体制在法律上明确下来。特别是对于那些已经超出了政府应急能力的重大突发事件应对活动，执政党应该及时协调人民解放军和武警等军事力量和社会力量，加强紧急状态下建立应急组织、整合应急资源的能力。而要使这样的制度设计具备法律依据，就应当在《紧急状态法》上作出明确规定。

第四，合理设定《应急管理法》的目标。由《突发事件应对法》分拆而来的《应急管理法》，应当避免重蹈“贪多嚼不烂”的覆辙，把握好“综合法”的定位，有所为有所不为。首先，这部法律要理顺当前的应急管理体制。要巩固和深化2018年以来应急管理机构改革的成果，把应急管理中的党政关系、军地关系、央地关系、条块关系、部门关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系用这部法律彻底理顺，解决好突发事件应对统与分、防与救、上与下、主与辅、处置与保障之间的职责分工。其次，规定应急管理的基本原则，并建立起效力保障机制。我们反思《突发事件应对法》的立法模式，并不意味着要同时否定其秉持和立法理念和确立的法律原则。这部法律所秉持的全过程应对、预防为主等基本理念，所确立的统一指挥、综合协调、属地为主、重心下移、社会动员等重要原则，都是符合应急管理科学规律的宝贵经验。《突发事件应对法》确立了这些原则，却没有进一步运用它们去更新整个应急法律体系，反而被各种单行法架空。法律修改之后，这些原则应当被保留下来并加以完善，同时要建立效力保障机制。不能用特别法优于一般法的常规原则处理应急基本法和单行法之间的关系，应当规定基本法上的核心原则和制度效力上优于单行法，单行法不得与之抵触；单行法确需作出不同规定的，在立法时要通过特别的审议程序。最后，重点规定应急管理中的综合性制度。《应急管理法》要重点规定那些跨灾种、跨部门，需要统筹协调、综合管理的应急管理职责，包括应急预案编制和管理、突发事件信息和预警系统、应急救援队伍体系、应急物资保障体系、灾害保险和应急救助等。对于那些宜分不宜合，适合按突发事件类型分别建章立制，《应急管理法》只能抽取出一般模型的制度，没有必要去规定。

六、余论

2018年之后，随着以组建应急管理部门为中心的应急体制改革的推进，应急领域出现了很多迫切的立法任务，尤其是多部体现突发事件综合应对特点、适应应急管理体系与能力现代化要求的法律亟待出台。但是，由于作为本领域基本法的《突发事件应对法》在定位上存在某些偏差，导致多部法律在安排与“左邻右舍”的关系时进退失据，推进缓慢。新冠肺炎疫情防控所产生的立法、修法需求，实际上给整个应急领域法律体系的重构提出了一个重要契机。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话提出“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”3月26日，全国人大常委会委员长栗战书在强化公共卫生法治保障立法修法座谈会上提出，要“全面梳理有关法律实施情况，特别是这次疫情防控中暴露出来的问题以及各方面提出的意见建议，明确具体任务、责任和时间，有序推进立法工作，做到立一件成一件、改一条成一条，确保立的法、修的法科学管用。”对《突发事件应对法》的全面修订被提上日程，这部法律修订思路的确定，将决定很长一个时期内我国应急法制体系的基本格局，也将直接决定正在积极谋划、推进中的《自然灾害防治法》《应急救援组织法》等应急领域的重要法律能否顺利出台。本文提出的将《突发事件应对法》分拆为《紧急状态法》和《应急管理法》的思路，既解决了紧急状态法制长期缺失所造成的困境，也有助于厘清应急基本法和分领域、分灾种、分环节制定的应急法律之间的关系，避免相互间“叠床架屋”在适用中造成的困扰，也可以为这些法律的制定和完善创造出足够的空间。