【摘 要】1989年行政诉讼法颁布之初，我国行政诉讼制度就是以行政行为为中心建立起来的。2014年修改后的行政诉讼法，总结我国行政审判实践经验，仍然坚持和完善了以行政行为为中心的行政诉讼制度，未采纳借鉴德、日等大陆法系国家诉讼类型化的立法建议。修改后的行政诉讼法，从立法目的、诉权保护、合法性审查原则，一直到受案范围、原告资格、适格被告、诉讼请求和事实根据、管辖法院、起诉期限等法定起诉条件，再到审理内容、审理方式和法定判决方式的适用，都离不开行政行为，行政行为贯穿行政诉讼的始终。明确被诉行政行为是行政审判的第一要务，坚持对被诉行政行为合法性全面审查，在此基础上通过行政赔偿、行政补偿充分维护公民法人和其他组织的合法权益，选择适用行政诉讼法规定的最能够解决行政争议的审理和判决方式进行审理和裁判，实质化解争议，这就是我国行政诉讼法规定的人民法院审理行政案件的基本思路。
【关键词】行政行为；立案条件；合法性审查；判决方式
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的颁布，标注着作为我国三大诉讼之一的行政诉讼制度正式确立。2014年11月1日通过修改后的行政诉讼法，是在总结我国行政审判实践经验的基础上，对1989年行政诉讼法作出重大修改。但是，修改后的行政诉讼法并未改变1989年行政诉讼法的基本框架结构、审判原则和审理思路，更多的只是将最高人民法院制定的司法解释、批复答复确立的有价值的规则上升为法律。纵观我国行政诉讼制度的历史发展和制度现状，突出的特点是，以行政行为中心，构建整个行政诉讼制度。
一、我国行政诉讼制度的产生和发展历史体现了以行政行为为中心的特点
为什么提出以行政行为为中心的行政诉讼制度这一命题，主要原因是，近年的行政审判实践中，对行政案件的审理对象是什么，如何审理行政案件，出现不同认识。行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼，共同构成现代国家的三大诉讼制度，这是当代世界各国普遍的诉讼制度基本架构。除此之外，一些国家还有宪法诉讼制度。刑事诉讼的主要目的是为了惩治犯罪，被告人的行为是刑事诉讼的审理对象。人民法院审理的重点是被告人的行为是否构成犯罪，罪轻、罪重的相关事实问题。事实认定上，只有达到排除合理怀疑的证明标准，才可以认定被告人的行为构成犯罪。宪法诉讼的主要目的是对法律、法规或其他公权力主体的履职行为是否符合宪法进行审查，审查的对象是公权力机关的立法、行政、司法等行为。审理重点是公权力行为的合宪性，事实问题通常不是宪法诉讼的审理范围。行政诉讼与刑事诉讼、宪法诉讼相似，主要是对行政行为合法性的监督，审理的重点在于法律适用，兼顾事实审。行政诉讼只有聚焦被诉行政行为，才能实现监督的目的，也才能更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，实质化解争议。而民事诉讼的主要目的是解决平等主体之间的民事争议。原告的诉讼请求是人民法院的审理对象，人民法院围绕原告的诉讼请求，重点审查争议双方的法律关系。根据不同法律关系，适用相应的法律规则，对原告的诉讼请求是否成立作出判断。民事诉讼的事实审查标准比较宽松，符合优势证明标准，即可作出事实认定。
根据我国行政诉讼法的规定，人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查，审理对象只能是行政行为，不是当事人的诉讼请求。人民法院通过对被诉行政行为合法性的审查，对受到行政行为侵害的当事人合法权益进行司法救济，依法选择最有利于纠纷解决的审理方式和判决方式，实质化解行政争议。行政诉讼的审查重点是法律适用，人民法院依据法律、法规，参照规章，审查被诉行政行为的合法性。事实问题的认定上，行政诉讼的证明标准比较复杂，一般采取清楚而明了的证明标准，或者称之为高度盖然性证明标准；涉及当事人人身权和重大财产权益的行政行为时，采用排除合理怀疑证明标准；对民事纠纷作出处理的行政裁决案件适用优势证明标准。
但是，纵观我国行政审判的发展历史，确立正确的行政诉讼审理对象，实现行政诉讼的立法目的，却经历了一个曲折的发展过程。主要可以分为四个阶段：
第一阶段1982-2000年：初步确立以行政行为为中心的行政审判制度阶段。从行政诉讼的三大目的上分析，这一阶段也可以称之为重视监督权力目的阶段。1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定，法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。行政诉讼作为我国民事诉讼制度的一部分，初步建立起来。此时，审理行政案件适用民事诉讼法，行政诉讼的审理对象更多地偏向于当事人的诉讼请求。1986年开始，国家确定制定行政诉讼法时，最大的问题是，要把行政诉讼从民事诉讼中独立出来，就要找到行政诉讼与民事诉讼的根本区别。很快这个区别就被各方面认同，那就是：行政诉讼作为公法诉讼，主要目的不是针对原告的诉讼请求、解决纠纷，而是审查被诉行政行为是否合法，监督行政机关依法行政。因此，1989年行政诉讼法制定中，始终贯彻以行政行为为中心的原则，确立了人民法院对被诉行政行为合法性审查的基本原则。行政诉讼法实施初期，人民法院就确立了对被诉行政行为进行合法性审查的基本审判思路。上世纪90年代开庭审理行政案件，进入法庭调查的第一件事，一定是明确被诉行政行为。通常法庭会由合议庭成员或者被告宣读被诉行政行为的主要内容，然后才是原告宣读起诉状，被告、第三人答辩。围绕被诉行政行为的合法性审查进行审理和判决，基本成为当时行政审判法官的共识。但是，到了上世纪90年代后期，有的法官仅仅强调对被诉行政行为合法性的监督，发现被诉行政行为有一点违法情形，便一撤了之，然后由行政机关重新作出行政行为。忽视原告合法权益的保护，忽视行政争议的解决，制造大量的行政诉讼“半拉子工程”，案结事未了。一个行政争议，经过几轮撤销重作，当事人的合法权益救济问题仍然不能得到解决。被告行政机关一方指责人民法院故意找毛病，无事生非；原告公民、法人和其他组织一方尽管胜诉，但判决未解决其权利救济的实质诉求，对人民法院的判决结果亦不满意。这时候，最高人民法院认识到，行政审判仅仅关注被诉行政行为的合法性，不考虑原告的利益诉求，行政审判难以继续发展，开始着手修改行政诉讼法司法解释，制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）。
第二阶段2000-2008年：驳回原告诉讼请求判决大量适用阶段。从行政诉讼的三大目的上分析，这一阶段也可以称之为重视权利保护目的阶段。为了更加关注原告合法权益的保护问题，减少程序空转，最高人民法院于2000年3月8日发布的《执行解释》第56条创设了驳回原告诉讼请求的判决方式，规定四种情形下人民法院可以判决驳回原告诉讼请求。其中第4项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”，主要适用于被诉行政行为存在瑕疵，但是实体上未侵犯当事人合法权益的情形。该条款规定出台后，法官由过去关注被诉行政行为的合法性，逐步转向关注原告实体权利的诉讼请求，人民法院对被诉行政行为合法性审查的力度逐步减弱。驳回原告诉讼请求判决适用的初期，法官还能够坚守只有瑕疵行政行为未侵犯原告合法权益才判决驳回原告诉讼请求。然而，由于第56条第4项的规定过于笼统，法官在适用该项规定时自由裁量权难以受限。一些法官开始将一些存在重大违法的行政行为，以实体上不侵犯原告合法权益，原告请求行政赔偿理由不能成立为由，判决驳回原告撤销被诉行政行为的诉讼请求。原告的胜诉率大幅下降，通过提起行政诉讼解决争议的动力减弱，全国法院一审行政案件的数量在1998年前后突破10万件之后，从2000年之后一直到2015年修改后的行政诉讼法实施，一直在10万件左右徘徊不前。大量行政争议涌入信访领域，老百姓开始“信访不信法”。
第三阶段2008-2015年，协调和解化解行政争议阶段。从行政诉讼的三大目的上分析，这一阶段也可以称之为重视纠纷化解目的阶段。由于信访压力的增加，在中央政法委的倡导下，全国法院开展大调解活动。行政诉讼法不用调解，但是实践中创造出协调和解、原告撤诉结案的新方式。借助全国法院大调解的东风，最高人民法院开始在行政审判领域大力鼓励协调和解，裁定准予原告撤诉结案。2008年2月1日，《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》施行。2009年，最高人民法院开始对前一年度各省、直辖市、自治区法院的撤诉率进行排名通报。全国法院开始由过去的判决驳回原告诉讼请求，转向注重协调和解、裁定准予原告撤诉。全国法院撤诉率至2012年左右就达到一审案件总数的近50%。而通过调研我们发现，大量的撤诉案件并没有坚持对被诉行政行为合法性审查原则，协调和解更多的是“和稀泥”式的平息一时的纠纷。
第四阶段2015年5月1日至今，以行政行为为中心的行政审判制度重新确立阶段。行政诉讼法自1989年4月4日通过，1990年10月1日起实施，至2015年修改后的行政诉讼法实施之前，如何修法存在两种不同的思路：一是在1989年行政诉讼法的基础上，坚持以行政行为为中心，统一监督权力、保护权利、解决纠纷三大目的，完善我国现有行政诉讼制度；另一种思路是彻底推翻1989年行政诉讼法的基本框架，否定以行政行为为中心的行政诉讼制度，借鉴德、日和我国台湾地区的诉讼类型化经验，另起炉灶建立以诉讼请求为审理对象的行政诉讼制度。修法的结果是第一种思路成为修法的现实。2015年5月1日起实施的修改后的行政诉讼法，坚持了1989年行政诉讼法的基本框架结果，修法的内容主要是将行政诉讼法实施期间积累的成功经验吸收到新法之中，重新确立以行政行为为中心的行政诉讼制度。与1989年行政诉讼法不同在于，修改后的行政诉讼法不是单纯地强调行政诉讼的监督作用，而是在注重对被诉行政行为合法性审查的基础上，更加强调对原告合法权益的保护和救济，更加强调行政争议的实质化解，实现监督权力、保护权利和争议化解的有机统一。
修改后的行政诉讼法实施后，一些法官在行政审判实践中还没有充分认识到我国行政诉讼制度回归以行政行为为中心的这一特点，以我国修改后的行政诉讼法中关于判决方式类型化的规定引申解读，把我国修改后的行政诉讼法理解为诉讼类型化的制度，否定合法性审查原则。正是因为存在这样的歧义，所以更有必要提出“以行政行为为中心的行政诉讼制度”这一概念。我国行政诉讼制度，在1989年建立之初，就已经广泛吸收世界各国行政诉讼制度之长。它结合中国国情，逐步建立和完善起来。行政诉讼实践充分证明，以行政行为为中心构建的我国行政诉讼制度，是符合国情、行之有效的制度。修改后的行政诉讼法，重新确立“以行政行为为中心的行政诉讼制度”，更是在总结我国行政审判实践的基础上，针对我国行政审判的现实问题，将最高人民法院司法解释的重要条款上升为法律，同时修正、弥补1989年行政诉讼法的问题和不足。修改后的行政诉讼法，凸显中国特色社会主义行政诉讼制度的特点，体现我们的制度自信。
历史的经验教训证明，行政诉讼偏离行政行为这个中心，无论是监督权力、还是保护权利、化解争议，都没有办法得到充分实现。我国修改后的行政诉讼法，重新确立“以行政行为为中心”的行政诉讼制度，不仅从行政审判的历史发展中可见一斑，从现行行政诉讼法的条文中，也能找到充分的依据。
二、行政诉讼的立法目的、诉权保护、基本原则体现了以行政行为为中心的理念
《行政诉讼法》第1条规定，行政诉讼法的立法目的是“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。概括起来，就是化解争议、保护权利、监督权力。行政诉讼法的三个目的，监督权力是基础，保护权利是根本，化解争议是目的。三个目的必须有机统一，体现在每一个行政案件中。行政诉讼法的立法目的，体现出以行政行为为中心的特征。
监督权力是行政诉讼的基础，是行政诉讼区别于民事、刑事诉讼的根本性特征。监督权力的核心是要对被诉行政行为合法性进行全面审查，不受原告诉讼请求和理由的限制。离开被诉行政行为，监督权力将成为无源之水。所以，要实现行政诉讼监督权力的目的，离不开行政行为，监督权力要以行政行为为中心。
保护权利是行政诉讼的根本目的。行政诉讼不是为了监督权力而监督权力，实质是要通过监督权力，让被诉行政行为侵犯的合法权益能够得到有效救济，让行政权力的行使约束在法律的范围内，防止行政侵权行为的发生。行政诉讼说到底还是一个利益之诉，只有与被诉行政行为有利害关系的人具有原告资格，才有权依法提起行政诉讼。原告起诉，客观上起到监督行政机关依法行政的目的，主观上还是为了维护自身合法权益，让受到被诉行政行为侵害的合法权益得到恢复或补偿、赔偿。从权利保护的角度，离开被诉行政行为，没有行政侵权行为，也没有办法实现权利保护的目的。而且，从法律上讲，行政补偿行为、行政赔偿行为本身也是行政行为。行政机关作出行政补偿决定、行政赔偿决定，与行政相对人订立行政补偿协议、行政赔偿协议，或者不依法履行行政补偿、行政赔偿法定职责，都属于可诉的行政行为。实现权利保护目的，没有对行政补偿行为、行政赔偿行为的合法性审查，同样无法实现。因此，实现保护权利目的，也必须以行政行为为中心。
行政诉讼的最终目的是要实质化解行政争议。作为诉讼制度，任何诉讼的最终目的都是要解决纠纷、化解争议。民事诉讼的目的比较单纯，其目的就是解决民事纠纷。刑事诉讼的直接目的在于打击犯罪。通过打击犯罪，保护人民群众的合法权益。但是，最终目的还是要化解刑事纠纷、维护社会和谐。行政诉讼与刑事诉讼同为公法诉讼，有相似之处。直接的目的在于监督行政机关依法行使职权，通过监督保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现社会有序发展。因此，不难看出，行政诉讼要实现实质化解行政争议的目的，同样离不开对被诉行政行为的合法性审查。只有弄清行政行为是否合法，行政行为是否侵犯原告的合法权益，才能最终实质化解行政争议。如果离开对被诉行政行为的合法性审查，离开对原告损失是否是被诉行政行为侵权造成，化解行政争议将成为历史上已经发生过的“和稀泥”式的无原则协调和解。行政诉讼化解争议的目的将无法真正实现。所以，要实现实质化解行政争议的立法目的，也必须以行政行为为中心。
《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。行政行为不仅包括行政机关与其行政职权相关的所有作为、不作为行为，也包括法律、法规、规章授权的组织与其授权的行政职权相关的所有作为、不作为行为。行政行为是公民、法人或者其他组织享有诉权、提起行政诉讼的标的。离开行政行为，诉权保障将成为一句空话。我国行政诉讼法不同于德国等大陆法系行政诉讼类型化国家、地区的法律，不是以行政争议作为诉的标的，而是将行政行为作为诉讼标的。公民、法人或者其他组织不是仅仅因为与行政机关发生行政争议而提起行政诉讼，而必须是不服行政机关及其工作人员的行政行为，才能依法提起行政诉讼。离开行政行为，没有办法确定原告的起诉是否依法应当受理。例如，行政协议案件，并非行政协议纠纷可诉，而是行政协议行为可诉。原告起诉只能针对行政机关订立行政协议行为、单方变更或解除行政协议行为、不依法履行或未按约定履行行政协议行为不服，依法提起行政诉讼，针对行政协议争议提起行政诉讼，人民法院将无法按照行政诉讼法的规定，判断其起诉是否符合法定条件。因此，行政诉讼的诉权保护，离不开行政行为。
《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查原则，是行政诉讼的根本原则。无论是起诉行政机关作出的行政行为，还是起诉行政机关不履行法定职责行为，或者起诉行政赔偿、补偿行为，人民法院都要全面贯彻对被诉行政行为合法性审查原则，依据法律、法规，参照规章，全面审查被诉行政行为的合法性，不受原告诉讼请求和理由的限制，并且要根据对被诉行政行为合法性的审理结果，区分合法、违法，以及违法行政行为属于作出的行政行为，还是不作为，以及行政行为违法的严重程度等，依照行政诉讼法规定的法定判决方式及其适用条件，依法作出行政判决。离开被诉行政行为，人民法院审理的内容无法确定，合法性原则不能落实。
三、行政案件的法定立案条件体现了以行政行为为中心
行政诉讼法对行政案件的立案条件，从受案范围到原告资格、适格被告、诉讼请求和事实根据、管辖法院、起诉期限、复议前置等许多方面作出明确限定。行政诉讼起诉条件的判断，多数离不开被诉行政行为。被诉行政行为不明确，将无法判断当事人的起诉是否符合法定条件。所以，我们说，行政审判的第一要务是明确被诉行政行为。
首先，确定行政诉讼的受案范围离不开行政行为。《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条规定，当事人不服行政处罚、行政强制、行政许可、自然资源确权行政裁决、行政征收决定、征收补偿决定、不履行法定职责，以及不依法履行、未按照约定履行或者单方变更、解除行政协议等行政行为，认为侵犯其人身权、财产权等合法权益的，属于行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第13条规定，国防外交行为、抽象行政行为、对公务员的奖惩任免行为、法律规定的终局裁决行为不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第10项规定，凡是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据前述法律、司法解释的规定，只有对当事人权利义务产生实际影响的、发生外部法律效力的行政行为，才属于行政诉讼的受案范围。确定行政诉讼的受案范围，首要的标准是被诉行为属于行政行为。民事行为、刑事侦查行为，不属于行政诉讼的受案范围。
其次，确定原告资格离不开行政行为。《行政诉讼法》第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，具有原告资格的人，是与被诉行政行为有利害关系的人。所谓“利害关系”是指，根据普通人的正常思维，起诉人的人身权、财产权等合法权益可能会受到被诉行政行为区别于其他人特别的侵犯或不利影响。
其一，原告资格中的“利害关系”,仅仅需要起诉人证明被诉行政行为存在侵犯其合法权益或对其合法权益产生不利影响的可能性即可，属于初步证明责任；其二，原告资格中的“利害关系”是一种直接的关联关系，通常不包括间接关联关系。但是，不限于行政法律关系或行政关系、法律关系。债权人在特定物上设定抵押权后，行政行为对抵押物作出处分，直接损害债权人实现债权的保障利益，债权人与处分抵押物的行政行为之间具有“利害关系”。其三，原告资格“利害关系”中可能造成的合法权益“侵害或不利影响”是一种区别于其他人的、特别的侵害或不利影响。行政行为对特定团体或人群合法权益造成“侵害或不利影响”的，除团体或人群作为特定的组织有权提起诉讼外，二分之一以上权利人有权提起行政诉讼，个别成员作为受到行政行为“侵害或不利影响”的人，与其他人没有特别的损害或不利影响，不具有原告资格。被诉行政行为不明确，原告资格当然无法确定。
第三，确定适格被告离不开行政行为。《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。起诉行政机关不作为行为的，依法享有相应作为义务法定职责的行政机关是被告。即便是联合执法过程中，也要根据原告起诉的行政行为，由作出该被诉行政行为的行政机关作被告，而不是所有参与的机关作共同被告。例如，政府组织公安、综合执法、土地、规划等部门强制拆除违法建筑，作为组织协调者的政府、维护秩序的公安机关、协助确定强拆范围的土地、规划部门，均不是强制拆除行为的实施主体。原告起诉强制拆除行为，只有综合执法局才是适格被告，其他行政机关均不是适格被告。所以，确定适格被告，首先需要明确被诉行政行为。
第四，确定诉讼请求是否明确，是否有事实根据，离不开行政行为。《行政诉讼法》第49条第3项规定，提起行政诉讼应当要有“具体的诉讼请求和事实根据”。行政诉讼中，人民法院对被诉行政行为合法性进行审查，不受原告诉讼请求和理由的限制。所以，行政诉讼中“具体的诉讼请求和事实根据”，是指原告起诉要有具体明确的被诉行政行为，并初步证明被诉行政行为存在的事实。至于原告是请求撤销被诉行政行为，还是确认被诉行政行为违法或无效，还是请求变更被诉行政行为等，均不影响人民法院对行政案件的审理和判决。
第五，明确行政案件的管辖法院，离不开行政行为。对于地域管辖，《行政诉讼法》第18条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。确定地域管辖，要根据最初作出行政行为的行政机关或者复议机关所在地来确定，离不开行政行为；对于级别管辖，例如中级人民法院管辖的一审行政案件，《行政诉讼法》第15条规定，国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为案件，海关处理的案件，本辖区内重大、复杂的案件，其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。作出行政行为的行政机关的法律地位，往往是确定级别管辖的最重要的因素。对于专属管辖，《行政诉讼法》第20条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。所谓“因不动产提起的行政诉讼”，是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。人民法院确定行政案件地域管辖、级别管辖、专属管辖，都需要根据被诉行政行为的相关事实进行确定。
第六，明确起诉是否超过法定期限，离不开行政行为。《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。第45条规定，经过复议，不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内提出；复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。第66条规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。无论是直接起诉、经复议起诉，还是对不履行法定职责行为提起诉讼，均要以知道或者应当知道行政行为之日作为计算起诉期限的起点。被诉行政行为不明确，“知道或者应当知道”行政行为的具体日期，则根本不能确定。
提起行政诉讼的法定条件还有复议前置、裁决前置、确认违法前置等等，几乎所有的起诉条件，无不直接或间接与被诉行政行为相联系。没有具体明确的被诉行政行为，人民法院无法审查当事人起诉是否符合法定条件。所以，行政诉讼从明确被诉行政行为开始。明确被诉行政行为，是行政审判的第一要务。
四、行政案件的实体审理和判决体现了以行政行为为中心
符合法定立案条件的行政案件，进入实体审理程序，人民法院不是围绕原告的诉讼请求和理由进行审理，而是依据法律、法规，参照规章，对被诉行政行为的合法性全面审查，不受原告诉讼请求和理由的限制，原告的诉讼请求和理由与被诉行政行为合法性直接相关联的，人民法院将这些与被诉行政行为合法性相关联的诉讼请求和理由作为争议焦点，重点进行审理。与被诉行政行为合法性无关联的事实和理由，人民法院将不予审查。对于行政机关作出的行政行为，人民法院依照《行政诉讼法》第70条规定，对被诉行政行为是否存在认定事实不清、主要证据不足，或者适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权的违法问题；是否存在滥用职权、明显不当情形，依法进行全面审查，不是基于原告对被诉行政行为某一方面或几方面存在违法提出异议而进行审查。即便原告未对可能存在的违法问题提出异议，人民法院也要依职权主动审查、全面审查被诉行政行为的合法性。
对于行政机关不作为行为，人民法院应当依据相关法律、法规以及合法有效的规章、规范性文件，甚至征收补偿方案、行政协议约定等，审查被告履行法定职责、给付义务的法定及约定条件，通常这些条件包括原告是否属于法定或约定的履责或给付对象，履责或给付的实质要件是否满足，属于附期限或附条件的履责或给付义务的，相应的履责或给付期限、条件是否成就等等。
不服行政机关作出的行政补偿、行政赔偿决定或协议的案件，人民法院审理的同样是行政补偿、赔偿决定行为或订立行政补偿、赔偿协议的行为是否合法，并非仅仅审查补偿、赔偿结果是否适当。补偿、赔偿结果正确，但是补偿、赔偿行政行为存在认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，或者违反法定程序情形的，人民法院仍然应当依法行使监督职权，判决确认被诉行政补偿、赔偿行为违法，保留效力，而不是以补偿、赔偿结果适当为由，判决驳回原告诉讼请求。
所以，无论是审理行政机关作出的行政行为案件，还是审理行政机关不履行法定职责或给付义务案件，还是审理行政补偿、行政赔偿案件，人民法院都要依照行政诉讼法的规定，对被诉行政行为、不作为行为、行政补偿、赔偿行为进行合法性审查。人民法院审理行政案件，离开被诉行政行为，将无法按照行政诉讼法的规定进行审理活动。例如，对于行政协议案件，原告请求解决行政争议，而不是针对订立行政协议、单方变更或解除协议、不依法履行或未按约定履行义务等行政协议行为提起行政诉讼，人民法院将无法按照行政诉讼法的规定对被诉行政行为合法性进行审查。
不仅行政案件的审理离不开行政行为，人民法院作出行政判决同样离不开行政行为。我国行政诉讼法规定的各类法定判决方式，是按照行政行为合法、违法，以及作为行为违法、不履行法定义务和不履行给付义务违法，以及违法行为的轻重程度不同分别不同情形，赋予人民法院七种法定判决方式。
首先，对于合法的行政行为，《行政诉讼法》第69条规定，可以依法判决驳回原告的诉讼请求。《行政诉讼法》第69条分前后两句，分别对行政机关作出的行政行为，和行政机关不履行法定职责、给付义务行为，适用驳回起诉判决的法定条件作出规定。
对于行政机关作出的行政行为，第69条规定的判决驳回原告诉讼请求的条件是：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。与第70条撤销行政行为的法定条件相对照，割裂两条的关联性，似乎判决驳回原告诉讼请求可以不考虑超越职权、滥用职权、明显不当情形三种情形，但是，理解法律条文，必须要对照上下文，当被诉行政行为“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序”，但是存在“超越职权、滥用职权、明显不当”任何一条违法情形时，人民法院就不能适用第69条规定判决驳回原告诉讼请求。由此，对于作出的行政行为，第69条规定的适用条件实质是行政行为完全合法，不能有任何的违法情形。
对于行政机关不履行法定职责、不履行给付义务行为，第69条规定的判决驳回原告诉讼请求的适用条件是：“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立”。仅从该条文规定看，似乎只要原告的诉讼请求和理由不能成立，人民法院就可以判决驳回原告诉讼请求。不是针对被诉行政行为，而是针对原告的诉讼请求和理由。但是，前述规定针对的是不作为行为。原告请求被告履行法定职责、给付义务。人民法院经审理认为，原告请求履责或给付义务理由不能成立。反过来恰恰证明，被告不履行法定职责、给付义务的不作为行为，是符合法律规定的。因此，第69条第二句话关于不履行法定职责、不履行给付义务行为判决驳回原告诉讼请求的适用条件，实质上也是被诉不作为行政行为完全合法。
其次，对于违法的行政行为，行政诉讼法又将其分为作为的行政行为违法和不作为的行政行为违法，分别作出相应的判决方式。对于不履行法定职责、不履行给付义务不作为行政行为违法的，《行政诉讼法》第72、73条以及第74条第2款第3项和第78条规定，人民法院应当分别不同情形，依法作出履行判决、给付判决、确认违法判决三种不同判决方式：第一，被告不履行法定职责的，判决被告限期履行，对于被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，判决继续履行协议义务；第二，被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务；第三，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，判决确认不履责行为违法，造成损失依法赔偿。从实质化解行政争议的角度思考，人民法院判决被告限期履行法定职责，应当尽可能判决行政机关履行特定职责义务，而不是笼统判决行政机关作出行政行为。例如，原告诉请公安机关履行颁发驾驶证法定职责，人民法院经审理认为原告符合办证条件的，应当依法判决被告限期颁发驾驶证，而不是判决被告限期作出是否颁证的决定。对于原告诉请被告履行给付义务的，人民法院经审理认为被告应当履行给付义务的，应当依法作出具有确定给付内容的判决。符合给付判决法定条件的案件，人民法院不得以履行判决代替给付判决，仅仅判决行政机关限期履行给付义务。如此判决属于适用法律错误，判决方式错误，二审或再审应当依法纠正。
对于行政机关作出的行政行为违法的，《行政诉讼法》第70条、第74条第1款和第2款第1、2项、第75条、第77条、第78条规定，人民法院应当分别不同情形，依法作出变更判决、确认无效判决、确认违法判决、撤销或撤销重作判决四种不同判决方式：第一，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更；第二，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效；第三，行政行为违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，判决确认违法、保留效力；行政行为违法，但不具有可撤销内容，或者被告改变原违法行政行为，原告仍坚持诉原行政行为、不撤诉的，人民法院判决确认原行政行为违法；第四，行政行为违法，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。应当注意的是，除非撤销被诉行政行为，被诉行政行为完全失去法律效力，利害关系人的权利恢复到作出被诉行政行为之前的状态，人民法院可以优先适用撤销判决。需要判决撤销重作的， 撤销重作判决是前述四项判决方式的最后选项。符合变更判决适用条件、或者确认违法、确认无效适用条件，人民法院判决撤销被诉行政行为，责令被告重新作出行政行为的，属于适用法律错误，判决方式错误，二审或再审应当依法予以纠正。在行政协议案件中，判决撤销被诉变更、解除行政协议行为的，人民法院还应当同时判决被告继续履行行政协议。
总之，我国现行行政诉讼法自始至终以行政行为为中心展开。立案、审理和判决，没有一项能够离开被诉行政行为。我国行政诉讼的突出特点是，以行政行为为中心。行政诉讼的第一要务是，要求起诉人明确被诉行政行为。人民法院审理行政案件，应当围绕被诉行政行为的合法性进行。被诉行政行为合法，判决驳回原告诉讼请求；被诉行政行为违法，要按照违法行为的不同形态、违法程度等，依法作出行政判决，最终实现行政诉讼监督权力、保护权利、实质化解行政争议目的统一。
