限制人员流动措施的法治逻辑
解志勇
（中国政法大学 教授）
王晓淑
（中国政法大学法学院 博士研究生）
【摘 要】新冠肺炎疫情发生以来，各地采取了严格的防控措施，禁止群体性活动、暂停娱乐场所经营活动、交通管制、隔离人员等。有些地方启动了重大突发公共卫生事件一级响应，采取了封闭式管理、停产、停业和停课等跟进措施。其中，不同程度的限制人员流动的措施在各地接连“升级”，有些甚至触及限制人身自由等基本权利问题，突破了法律规定，引发质疑。因此，应正本清源，准确界定限制人员流动措施的法律属性，守正纠偏，在法治框架内规范应急措施的采用。
【关键词】疫情防控；应急措施；限制人员流动；合法性
新冠肺炎疫情发生以来，全国上下采取了许多有效举措遏制疫情蔓延，如限制人员流动等，但这一切必须遵守行政法基本原则，实现合法性、合理性和应急性的实质统一。尤其是对限制人身自由等涉及基本权利的措施，必须基于科学性的基础，在依法行政的决策框架内实施，接受应急行政原则的调整，遵循正当程序原则。
一、限制人员流动措施的行政法属性
根据突发事件应对法及传染病防治法的规定，出于疫情控制的需要，相关部门有权以直接或间接的方式对公民人身自由予以适度限制。针对疫情期间采取的一些限制公民人身自由的措施是否合法的问题，唯有厘清这些措施的法律属性，才能按照行政活动的法治逻辑对其进行规范。
（一）限制人员流动措施的类型
根据突发事件应对法第四十九条规定，在突发公共卫生事件的特殊时期，政府有权针对疫情采取封锁场所、交通管制、中止活动、关闭或限制场所等控制措施。传染病防治法对疫情控制规定得更为详细，出于疫情控制的需要而限制人员流动的措施包括：第一，医疗机构可以对病人、病原携带者予以隔离治疗，对疑似病人予以单独隔离治疗，依法要求公安机关协助对拒绝配合的人员进行强制隔离；第二，县级以上地方政府经上一级政府批准后，可以对场所或人员实施隔离措施；第三，当疫情达到一定严重级别时，县级以上政府经上一级政府同意，有权限制或停止聚集性活动、停工、停业、停课、封闭场所，有权认定疫区并对疫区实施封锁；第四，国务院有权封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境。
在疫情发生期间，地方政府有权对特定区域内公民的人身自由进行一定程度的限制，包含直接限制与间接限制两类。前者包括对病人、病原携带者、疑似病人实施强制隔离措施，后者则包括对公共场所、公共交通予以限制或封锁管制。
（二）限制人员流动措施的法律性质
第一，地方政府对病患或疑似病患采取直接限制人身自由的隔离等措施属于行政强制措施。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。由此可知，行政强制措施是具有“临时性”的负担行政行为。限制人员流动措施是行政机关为防止疫情蔓延而采取的暂时性手段，在紧急措施解除后，被限制人的人身自由和财产权恢复原状。因而将为控制疫情而限制人员流动的措施定性为行政强制措施，应无疑议。
第二，地方政府通过交通管制、封闭场所等切断传播途径的措施，间接限制了人员流动，属于行政命令。从形式上看，行政命令是指行政主体要求特定的行政相对人履行一定的作为或不作为义务的意思表示，其中之一就是要求行政相对人进行一定的不作为的禁令或禁止令。为切断传染病传播途径采取的紧急措施，如限制或停止聚集性活动、停工、停业、停课等措施为切断传染病传播途径采取的紧急措施，属于行政主体要求行政相对人履行不作为的义务但不直接处分行政相对人权利的意思表示，与禁止令的特征相符合，是实质意义上的不作为命令。
二、限制人员流动措施的合法性要件
行政机关对突发公共卫生事件所采取的管制措施，即使在应急状态下会有适度调整，也必须确保合法性。笔者认为，应从主体、权限、内容、程序四个方面确保限制人员流动措施的合法设定和实施。
（一）限制人员流动措施的主体应当合法
具体而言，县级以上政府根据法律规定的权限实施疫情防控措施，其他单位和个人未经批准不得擅自采取侵害公民合法权益的行为。限制人员流动措施，无论是通过隔离直接限制人身自由，还是通过交通管制、封闭社区等间接方式予以限制，都需要严格根据相关法律规定由有权主体实施。突发事件应对法第八条授权国务院和县级以上地方各级政府可决定和实施疫情防控措施，可视情况设立“突发事件应急指挥机构”，组织、协调突发事件应对工作；另参考突发事件应对法第五十条及传染病防治法对强制隔离治疗措施的规定可知，有权具体执行限制公民人身自由相关防控措施的是公安机关。所以，除上述有权主体之外的其他组织或个人无权对外发布防控决定，无权实施限制人员流动措施。需要注意的是，居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织，只有在县级以上地方政府及有关部门的许可授权下，才能组织居民实施一些非强制性的执行措施，如健康检测、设卡劝返等。当然，具体实施措施的人员也必须具备合法的公职身份。
（二）限制人员流动措施应当符合行政主体的权限范围
权限合法，是指合法的行政主体必须在法定的职权范围内实施限制人员流动的措施。从规范层级来看，我国法律规范对于不同程度的行政强制措施有不同的规定，而限制人身自由的强制措施只能由全国人大及其常委会制定法律来设定；从限制手段来看，县级以上政府有隔离病患、限制聚集、封闭场所等权力，不得在法定手段外自设手段；从限制程度来看，限制人员流动措施也要受到程度上的约束，不能超过法定程度。
限制人员流动措施是对公民人身自由权等基本权利的限制，必须严格遵守由全国人大及其常委会制定的法律赋予的权限，保证行政主体在应急状态下也能够依法决策、依法行政。在临时性应急状态下，权限合法能够明确每一个行政机关只能在其合法权限内，对一定地域内的某些事项行使管辖权，且职权的运用受到方式、程度等法定约束，避免限制措施因越权而无效。
（三）限制人员流动措施内容应当合法、适当
行政行为的内容要符合法律的目的与要求，不得与法律相悖。突发事件应对法第十一条明确规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”针对突发疫情，行政主体有依具体情况自由裁量的幅度，但所采取的措施必须在法定的幅度限制内。具体来说：第一，限制人员流动措施的内容必须符合法律、法规的规定；第二，在应急状态下，各地行政主体有一定的执法弹性，更需要确保行政行为的内容在法定的范围、幅度和限制内；第三，限制人员流动措施的内容必须明确具体、符合实际，切实可行；第四，若无法律、法规规定时，限制人员流动措施的内容必须考虑公正、合理，保证行政行为的基本要求。
（四）限制人员流动措施应当符合法定程序
程序合法是行为正当的基本要素，行政主体实施行为时要符合法定的方式、方法、步骤、时限等。行政程序能够从外部有效规范行政权行使、防止行政权滥用、保障行政活动在法律范围内实施，在提升行政效能的同时保障公民权益。限制人员流动措施的实施，首先需要符合一般性的程序要求，如批准程序、表明身份、说明理由、听取陈述和申辩等满足最低限度的公正程序标准；同时也要符合法律规定的其他程序，如限制人员流动措施的目的一旦达到或条件已经消失，就应当立即解除，恢复相关人员的人身自由。正当程序是行政权力运行的规则，不仅能够制约行政机关采取防疫措施权力的过分行使，规范权力合法行使，也可以给其在紧急状态下保留一定的裁量空间，从而弥补法律规范的局限，保障实质正义。
三、限制人员流动措施引发的思考
限制人员流动措施的合法性建立在对限制措施的合理设计及程序正当的功能预期上。从规范层面来看，传染病防治法、突发事件应对法、国务院《突发公共卫生事件应急条例》及各地颁布的管控方案为限制人员流动提供了规范依据；从实施层面来看，各地政府因地制宜采取了相应的必要措施，但在限制人员流动方面尚存在一些擅自加码的情况。
（一）对疫情中限制人员流动措施合法性的质疑
第一，行政机关应急反应削弱了行政执法权的合理性。在疫情蔓延的紧急关头，为保证疫情得到有效控制，使社会秩序尽快回到正轨，部分地方行政机关行使自由裁量权时出现了不规范现象，需要进行合理规制。依据传染病防治法的规定，必要时行政机关可以依法对传染病疫区实行封锁。但在具体执行中，部分大中城市未经疫区认定程序、也未由国务院决定，就实施了“封锁”措施；一些县级地方政府未经疫区认定程序、甚至没有得到有权行政机关的授权，就宣布“停止公共交通”“封闭式管理”等决定；一些村委会、居委会在未获得授权、甚至无感染者或无传染风险的情况下，过度采取“限制出入”“设卡拦截”等手段……这些措施已经超出法律限度，并无法律依据。地方各级政府是疫情防控的前沿阵地，更应当做到严格依法行政，在关键时刻体现法治政府建设水平。
第二，部分限制人员流动措施有引发地方保护主义倾向之嫌。各地出台严格的居民出行管控措施，对防范疫情进一步扩散具有重要的现实意义，但对公民自由权利的限制也必须选择最合适的方式，不可图一时之“省事”。尤其是在农村出现的断路、堵路等行为，不仅严重侵犯村民合法权益，还影响消防、医疗救治等应急车辆及人员的正常通行。各地防疫指挥部应在我国卫生应急管理体系下，按照应急预案的标准，在既有决策的框架下，提高决策效率和执行效率。
（二）对部分限制人员流动措施的纠偏
对行政行为合法性的具体要求是行政权力来源合法，且行政行为符合法律规定。此外，行政机关作出行政行为还要在合法的基础上做到合理，确保正确行使自由裁量权、具有正当动机，且符合比例原则的要求。
1.必须依法进行。行政机关在特殊时期采取限制人员流动的强制性应急措施，绝不是越严厉越好，必须严格依照法律赋予的权限和法律规定的程序进行。疫情期间，行政机关采取的防疫措施不仅要保护公民健康，还要严格按照法律赋予的权限行使。有些地方采取的限制人员流动措施，如对楼栋实行全封闭管理、对疑似病患进行集中隔离，直接影响了公民的人身自由权、生命健康权等基本权利，因此不能由低位阶的法规、规章等设定，只能由法律直接限定，不得超越法定的权力界限。
2.以合理为限度。在国家管理中，不仅是法律规范在起作用，还有技术、经济、道德和其他规范，其中一些具有法律形式，另一些则不具有法律形式，在没有法律规定的情况下就要遵循合理性原则。地方政府可以因地制宜细化限制人员流动措施的具体实施方案，在法定框架内留有调整空间和制度弹性，但其作出的各项措施必须符合法定目的、动机正当、考虑相关的因素并符合公正法则，即行政行为须适度、符合理性。
突发事件应对法第十一条规定，有关政府及其部门采取的疫情防控措施，应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。各相关部门和地方要按照部署，结合当地实际情况，在作出限制人员流动措施时，必须进行公共利益与个人私益的权衡，在必要限度内选择对被限制对象侵害最小的适当方式。例如，在对新冠肺炎疑似病患采取集中隔离时，地方政府与卫生行政部门应从医学角度对其进行科学分类，保障被隔离人员的生命健康安全，降低当事人交叉感染的风险。
3.以必要性为前提。针对突发公共卫生事件发生的非常态时期，有学者曾提出以“行政应急性原则”覆盖特殊的社会状态，在紧急状态下合理配置行政权与保护相对人权利。即行政机关除了法定事务外，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，可以中断法律规范的实施。但并不意味着应急行政措施不会受到任何约束，行政应急性原则就是要求在紧急状况下也建立一种法治秩序，当正常的应对措施已经无法有效控制危机时，行政机关出于现实需要拥有非常态的紧急行政权，以实施应急措施。这种应急措施也是对法律的执行，只是可能没有具体对应的法律规范，从而增加对公民权利的限缩，所以强调“必要性”是实施相应措施的存在基础，且手段也必须是必要、有效、合乎比例的。
疫情期间，一些省市出台紧急立法，依法授权县级以上政府在不与国家法律、法规相抵触的前提下，可以就医疗卫生、疫情排查、隔离观察、交通运输、社区管理、场所管理、野生动物管理等方面决定应急行政措施。中央政治局常务委员会于2020年2月12日召开会议，建议非疫情防控重点地区要实行科学分区分级防控，各级党委和政府要及时纠偏。疫情肆虐之时，在行政立法层面，发布疫情防控政策文件必须通过合法性审查，使应急措施合法有据；在行政执法层面，限制公民基本权利应以“必要性”为检验前提，尤其是在疫情较轻地区排除“一刀切”式的过度限制措施，助疫情防控事半功倍。
“秩序并非一种以外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡”。疫情防控下的行政机关无时无刻不在接受考验，既要保证组织权力在法律规范与限制内高效运转，又要把应对社会突发事件的代价降到最低，选择与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应的应对措施，选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。行政机关需要在法秩序允许的范围和程度内去调整规范执行，将法律作为疫情防控的基本遵循，在遵守合法性和合理性要求的前提下，为抗击疫情以及国家治理体系现代化和治理能力提升作出贡献。
