【摘 要】：作为方法论，整体观要求行政复议的完善应置于法治建设的大背景之下，积极回应经济社会发展对实质性解决行政争议的需求。当前，一方面应借助行政复议法修改的契机，从整体观角度讨论行政复议、行政诉讼、信访制度的各自定位及发展方向；另一方面，在“行政化”和“司法化”之争难以为行政复议发展和完善提供理论支撑的情形下，应分析各种价值在行政复议中的作用，整体性思考公正性与专业性、统一性与分散性等价值取向和平衡。通过强调行政复议组织的专业化建设，充分发挥行政复议所具有的快速、便捷、审查全面等优势，切实提升行政复议质量。
关键词：行政复议；整体观；专业化；行政争议解决；部门特色
引 言
坚持“源头预防”、从根本上提升依法行政水准的理念导致行政复议制度的完善变得相当迫切。作为政府系统内部的自我纠错制度，行政复议的显著特点在于“公正高效、便民为民”。然而，从目前运作的情况来看，行政复议制度并未完全发挥期冀中的作用。自1990年《行政复议条例》颁布之日起，学界和实务界就一直在为行政复议制度的修正而不懈努力，如近年来诸多学者指出行政复议委员会或行政复议局有望满足“将行政复议打造成解决行政争议的主渠道”之功能期待。原因在于机构独立可以克服《行政复议法》所确定的分散化体制而滋生的弊端，有利于提升行政复议质量、确保公正和公信力。值得注意的是，中国行政复议制度的完善课题并非仅具本土意义，自 21世纪以来，一些国家亦相继在开展着行政复议改革工作。或许政治体制、改革动因差异甚大，但其中的法治思维颇有比较法讨论的余地。本文即以此为研究起点，认为行政复议制度的构建和完善应坚持整体观，权衡相关价值取向，在实现行政复议专业效率优势的同时，兼顾独立与公正性。论证中多以英国的最新发展为比较对象，进而提出中国的完善之策。选取英国的原因在于自理论上将裁判所引介至国内，学者一直视其为中国行政复议或行政诉讼的最佳借鉴。然而近年来英国则强调行政复议的作用，其中变化不可不察。
一、行政复议制度设计的整体观
行政复议的实践与期待之所以形成落差，多数学者分析认为当初制度设计时“反其道行之”的做法甚至是缺陷导致行政复议存在独立性不强以及一系列的窘境。此处所言的“反其道”是指反对照搬司法机关的做法，多数研究指出实践中过于强调行政化而片面反对司法化、过于侧重层级监督而忽视争议解决的作用，致使行政复议的积极作用难以得到发挥。当然，落差也与《行政诉讼法》2014年的修正及实施有关。各级法院为保障公众的合法权益作出了努力，带来的问题是行政诉讼数量持续增长，法官压力倍增。行政复议不仅未能减轻法院的负担，而且，经济社会的变迁又导致信访呈泛滥之势，“大信访、中诉讼、小复议”的困境让行政复议成为行政争议解决“主渠道”的主张虚化为镜花水月。这些背景性的智识构成了理论研讨和制度构建的起点，如何对行政复议展开定位，如何设计复议组织及其程序，如何重构行政复议和行政诉讼的衔接、行政复议“双被告”制度的存废等问题俨然已成为《行政复议法》修订时的热点议题。相关的讨论可谓卷帙浩繁，那么是否依然具有探讨的意义？
（一）整体观的内涵
纵观主要的法治国家，当其通过立法创设新的行政机关或者规制任务之际，一般都会对行政争议解决机制同期加以设计。设计有时将新的管辖权赋予普通法院、行政法院；或者建立裁判所，同时规定可上诉至更高的裁判所或者法院；或者由行政机关对决定进行复查。最后一种情形既包括允许公民向同一行政机关内部更高级别的机构复议，亦包括向上级行政机关或独立机关复议。无论哪种模式，司法审查均发挥了最后一道防线的作用。不过，司法审查是一种不常使用的方式，且仅限于合法性审查，无法确保所有行政决定的质量。同时，各国因政治体制、法律传统不同，致使各国行政争议解决机制的种类、作用及其关系亦大相径庭。有些国家普通法院或者行政法院较为强大，行政复议制度作用式微；有些国家设有裁判所，其抑或与行政机关存在隶属关系，抑或为司法体系中的成员；有些国家则形成行政复议与行政诉讼制度相互并列的情形。第三种模式对中国影响较大，尽管学界和实务界对于构建裁判所或行政法院的热情经久不息。总的来看，各国除普通法院或行政法院之外，其他争议机制的设计各异其趣，从而构成了各国行政法的独特内容。各国行政争议解决机制的构建和完善并非一蹴而就，需结合经济社会发展持续地对各种机制加以反思与整备。就此层面而言，随着中国新时期社会矛盾不断增多，行政复议仍具继续探讨的意义。
行政复议制度的整体观是指要将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，精确定位其在行政争议解决机制中的地位，要有体系性、适当性、公正性和有效性等理念的指导，力争使行政复议、行政诉讼、信访等制度相互协调，并实质性地解决争议。要分析各种价值在行政复议制度中的作用，整体性考量行政化与司法化、独立性与专业性、统一性与分散性等价值之间的平衡，充分发挥行政复议所具有的快捷、便民、审查全面的优势。行政复议要从整体上有益于争议的解决，通过质量控制程序、反馈和学习机制等方式提升行政复议质量，实现行政过程与争议解决有效关联；要注重协商、调解、中立评估等手段的应用，加强对在线争议解决方式的应用，以公众为中心并树立服务理念。与往昔的研究不同，整体观意在让人们从整体的、联系的观点看待行政复议制度的运作及其完善，既非头痛医头、脚痛医脚的“对症治疗”，亦非有什么病、治什么病的“辨病论治”，而是从整体把握问题（病症）之所在，了解行政复议产生、发展趋势及本质，并放置于特定环境下来辩证论治。理论上树立整体观，既可以从整体层面反思行政复议和经济社会发展需求之间的关系，亦可以系统考量行政复议与行政过程、其他争议解决机制之间的关系，更可对行政复议本身的动态性、关联性、统一性和个体性等特征加以探究。
（二）整体观的方法论意义
从历史演进来看，整体观呈现出动态性的特征，强调制度建构应与所处时代经济社会发展需求相适应，并随时间推移而日臻成熟。以英国为例，裁判所、监察专员、行政复议虽曾历经杂乱无章的发展过程，然而仍可从文献中找寻出整体观的思路。几份重要的官方报告便可管窥一斑：1932年多诺莫尔报告指出裁判所系行政体系的组成部分；1957年弗兰克斯报告提出裁判所要适用公开、公正、中立等原则；而2001年里盖特报告及2004年英国政府发布的《公共服务的转型——申诉、救济和裁判所》白皮书更是从整体视角指导公众首先避免争议，即使无法避免争议，亦应尽可能快速、经济、高效地解决争议。中国亦是如此，强调行政复议、行政诉讼、信访制度相协调的政策文件俯拾皆是，如今则主张作为系统工程，应将行政复议的完善放置于法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的高度，统筹谋划、科学推进。总之，经济社会发展更迭变迁，行政争议解决机制的探索与完善亦将在整体观指导下持续呈现出动态性来，用以满足时代需要。事实上，行政复议制度整体观中的多数内容均可以作为一国行政争议解决机制整体设计的指导原则。
行政争议实质性解决是近些年中国设计行政争议解决机制时关注的重要议题之一，主张基于公众和社会需求，系统考量行政过程、争议解决的关系，其意义不仅在于保障公众的合法权益，更有利于提升公众对政府的信任，维护社会稳定。从实质解决行政争议的视角来观察，整体观所具有的循环性特征有益于此目标的实现。整体观认为构建和完善行政争议解决机制的首要目的在于帮助公众避免产生争议，由正确的行政初始决定便获得正确对待。行政机关和公众应当尽量避免争议发生；无法避免之时，选择较为适当的解决方案，尽可能快速、经济、实质性地解决行政争议，此即为争议解决的适当性原则。适当性原则意味着争议解决的成本、方式应与所涉及问题的重要性、性质相适当，重大争议所适用的程序应当严格于一般性争议。这一原则应视为头尾连接、整体的设计理念，决非一系列技术性争议解决方法的简单罗列。进而，整体观认为行政争议解决机制的设计应当涵盖从关注行政决定作出并预防争议发生到降低争议升级阶段；从解决争议到从争议解决中学习阶段，从而构成了循环，意在关联行政过程并实质性地解决行政争议。在循环中，学习机制颇为重要，可使立法和行政机关了解到错误产生的原因、表现及纠正方法。此种循环关联如下图所示：
图1 行政争议解决机制与行政过程的循环关联
整体观并非整齐划一地建构行政复议制度，而是在坚持系统性、完整性、协同性的前提下，注重整体与局部的关联，注重各种价值之间的平衡，强调因领域、地域、政策等因素而实施个体性“辩证论治”，便捷、高效、实质性地解决行政争议。在处理整体与局部之时，目前中国行政复议制度改革体现出了与整体观较为接近的趋势，不管实效如何、方向如何，行政复议制度改革一直试图与行政诉讼、信访制度相衔接和协调，主张要发挥行政复议在行政争议解决过程中的主渠道作用，进而形成“大复议、中诉讼、小信访”的格局。然而，中国长期将行政复议视为统一的制度加以设计和推进，无论是《行政复议法》《行政复议法实施条例》，还是行政复议委员会、行政复议局试点改革，均是基于整齐划一的思路展开，表现为将有限的行政复议资源集中于一级政府以期提升独立性。此种忽略局部与个体性的做法促进了行政复议的快速发展，不足之处在于过度强调统一性、完整性，却漠视了个体性差异，结果是削足适履、难以适应特定行政领域的要求。整齐划一甚至略显急于求成的建构思路遮蔽了学界与实务界对细节、个体和有效、实质解决行政争议理念的孜孜追求。与中国相反，英国行政复议在发展策略上则具有分散性和自然演进的特性。英国的行政复议是指对行政决定由同一行政机关内不同人员重新审议的过程和制度。因为缺乏系统设计，由特定法律或政府部门发展而成，所以并无一套统一的程序规则，相互差异较大，运作中产生了一些问题。总体而言，未来英国需要从整体观的视野关注统一和协同的问题；而中国则需要回应不同行政领域的差异，更加关注个体化的问题。当然，中国的整体设计层面，虽不如英国那般凌乱，但繁杂的行政复议管辖体制导致复议组织设立过于分散，由此滋生的弊端尚待理论加以廓清。
二、整体观下行政复议制度的构建重点与价值权衡
整体观主张行政复议制度的构建、完善要与经济社会发展相适应，静止、孤立的视角将割裂其与社会背景的动态关联。基于此，从《行政复议条例》到《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，中国一直试图根据时代背景准确定位行政复议的性质和功能。从注重层级监督、保障公众权益到将行政复议定位为行政争议解决机制的重要渠道，回应了整体观所确定的制度构建必须和经济社会发展相适应的要求，为做好新时期社会矛盾纠纷化解奠定了良好的基础；而且可以预测的是，随着经济社会发展不断深入，此种动态调整亦会时常浮现。不过，即使就此层面达成共识，行政复议与其他争议解决机制（包括行政过程）在关联性、循环性以及完整性等层面的不足，行政复议本身存在的弊端，如整体与局部之关系、各种价值的权衡等依然是完善行政复议的重要议题，需要继续坚持整体观，使行政复议的实施与期待之间相互吻合。
（一）行政复议制度与其他行政争议解决机制的关系
改革开放以来，立法者结合国情，构建起了中国特色的行政争议解决机制，颇具典型的即为信访、行政复议和行政诉讼制度。作为行政的自我纠错机制，行政复议被认为具有便捷、高效、专业性强等优点，然而从相关实证数据来看公众对行政复议的认可程度并不高，“维持会”“橡皮图章”等标签一直如影随形地相伴于行政复议。面对如此困境特别是社会矛盾激增的情形，为摆脱之前对各种争议解决机制缺乏整体设计、分工模糊的不足，中央层面提出应整体、系统设计行政争议解决机制，尤其强调行政复议、行政诉讼、信访等制度之间的衔接。党的十八大以来提出的信访法治化的命题以及对《行政诉讼法》的修正均体现了如此的思路，不过，从实际情况来看，两者的改革依旧是仅仅针对自身而展开“对症治疗”，未涉及整体性地观察和体系性设计。既有文献对行政复议与行政诉讼衔接着墨较多，但从整体观的视角对行政复议如何准确定位，如何整合各种争议解决机制，如何发挥行政复议在解决争议中的独特作用的研究较少。因此，在完善行政复议制度之际，有必要重点讨论。
首先，在行政复议与信访制度衔接上，要确定法定处理途径优先原则，无法律依据时则运用情、理、法结合的手段，为了公共利益和公民合法权益而作为或不作为。基于历史传统和实质解决争议的目的，未来有必要将信访定位于联系群众、系统提供改进行政运作建议的机制，进而协调好信访、行政复议与行政诉讼之间的关系。客观地讲，“信访洪峰”未必是信访本身运行存在不足，与行政复议的完善有关联；同理，“信访洪峰”亦未必是行政复议本身出了问题，与信访的整备亦有关联。从整体观出发，为防止与行政复议同质化，信访应以处理公民提出的不满、申诉和冤屈，对不良行政等展开陈情更为适宜。但在法律效力层面，主张并不赋予信访机构解决问题的权力以及信访决定的法律拘束力，功能仅在于通过受理个案联系公众，同时就公众反映的问题为行政系统整体改进提供建议。如此，既可以发挥行政复议、行政诉讼制度所具备的法定解决争议的作用；又可以充分发挥信访制度对特定问题展开调查和建议的自由度与能动性，从源头上削弱行政争议产生的根基。
其次，在行政复议和行政诉讼制度衔接上，除实体问题外，程序上的衔接也值得关注。为提升争议解决效果，可否针对争议较多的领域设计复议前置程序或者独立性机构，一直系争议焦点。对此，学界有支持全面实施前置主义的观点，也有主张“复议前置为原则、直接诉讼为例外”，还有认为对于一般性行政争议可以采取选择主义，专业性强的争议可赋予复议终局裁判权，使解纷资源合理匹配。在实践层面，近些年来的改革是以逐步裁减行政复议前置为取向，如实体法一直为取消行政复议前置不懈努力，而《行政诉讼法》修正亦对“自由选择为主、复议前置为辅”予以肯定。从充分保障公众合法权益角度来看，自由选择的原则仍须坚持，通过尊重当事人选择的意愿，使两种机制的协调和竞争并存，如此方能实现争议解决机制的良性运转。因此，修订《行政复议法》未必一定要全面规定复议前置，但为了有效过滤繁多的争议，未来实体法可以考量在一些专业性强、争议较多的领域规定复议前置。此类机构如何发展，将成为专业性复议委员会或裁判所，还是朝着专门法院模式前行？或许又将成为公法学界讨论的重点议题。
再次，在行政复议和行政过程的衔接上，更需坚持整体观。重视行政复议的构建和完善，系现代行政法转型所致。然而，在与行政诉讼同生共长的过程中，中国行政复议在行政过程中显得有些孤立。传统讨论的焦点一直围绕内部监督与行政救济之争而展开，特别侧重与行政诉讼的发展比对，导致行政复议在事实上与行政过程相对割裂。注重与行政过程的衔接，一方面应认识到除了以作为正式程序的行政复议能够解决争议之外，行政机关还应当利用其他非正式的解决方式，努力将矛盾化解于萌芽状态，化解于基层，引导公众以理性合法的方式表达利益诉求。此时，行政机关本身就是争议解决的主渠道。另一方面，在预防争议发生与升级、通过案件审理提升行政学习和依法行政能力的问题上，行政复议要强化自身的专业化建设，加强与行政过程的互动，如可在案件复议前，对相关职能部门展开协调，防范风险并实质化解矛盾纠纷。总之，未来制度设计时，要强调行政复议与行政实体法、行政过程相对接；要在行政专业性问题的共享方面作出制度设计，为实质性解决争议奠定基础。
（二）“行政化”与“司法化”之争难以为行政复议完善提供支撑
有关行政复议完善的论述不胜枚举，其中，多数学者认为行政复议究竟是朝“行政化”方向发展还是迈向“司法化”大潮成为构建完善的行政复议制度的关键和起点。这一论争从形式上来看既涉及行政复议的功能定位，亦决定于与行政诉讼的差异。论争发韧于《行政复议条例》制订之初，后于《行政复议法实施条例》颁行时复兴。行政复议司法化表现为利用司法程序解决案件，强调复议组织的独立性、程序的公开和公正性并保障参与人的参与权、结果的拘束性。基于朴素的法治观念，许多人认为唯有司法化，才可能是法治化或者现代化。事实上，司法化亦面临过度精英化、成本昂贵、参与度偏低、程序繁琐等质疑。行政复议行政化则表现为关注其内部监督功能，充分依托行政资源，利用简便灵活的程序及时为公众提供权利保障和救济。持此观点的学者认为效率、专业、经济便捷正是行政复议的独特优势，而司法化将导致行政复议失去行政权的固有优势，与行政诉讼制度趋同，导致成本增高。不过，值得注意的是实践中行政复议过度行政化，过于考虑效率和成本，结果往往不利于保障公众的参与权和其他合法权益，同时行政化也与官僚体系运作有关，过于依赖上级决定，导致请示、办文等繁文缛节现象滋生。
学界和实务界一直希冀将行政复议制度构建为行政争议解决的主渠道。深层次的理由就在于相较行政诉讼，行政复议有其优势，便捷为民、快速解决争议亦符合中国行政权相对强势的传统和行政争议数量庞大的现实。在提升效率的同时，适度汲取司法程序的公正因素、在行政系统内寻求和实现机构相对中立也是可能的方案。同样，即使被认为是司法化较早的倡导者在研究中亦持类似的主张。由此也印证了目前中国所谓“行政化”与“司法化”之争并不具有本质差异，两种观点并非非此即彼的替代或者是对抗关系。“行政化”与“司法化”之争的参与双方仅关注了制度运作的某一细节，出现了一叶障目的现象。未来仍需从整体观出发，防止片面性认知的发生，将两者兼收并蓄加以整合。
这里可与英国的发展加以比较。相比于法院，裁判所以其迅速、低成本和便捷等优势，成为行政争议解决的主渠道。裁判所全面审查诉求的合法和合理性问题，裁决标准和质量较高，颇受公众信赖。然而，经过2007年改革和重新立法之后，裁判所开始朝司法化方向转变：如制定和适用日益复杂的实体性规则；任命具有法律资格的人员担任法官；公正的程序得以确立等。改革导致裁判所的听证呈现出过度的对抗性，审理拖延屡见不鲜，正式的平等掩饰了实质的不平等。为解决因裁判所司法化而产生的问题，近几年来，英国开始扩张使用具有“行政”性质的行政复议。目前，通过行政复议方式来解决争议的数量远远超过裁判所、法院受理的数量。重视行政复议的作用，希望从源头上控制行政争议数量，体现了英国行政法对“将事情首次做正确”和学习型组织等理念的倡导。实践中，通过行政复议解决争议的时间大大缩短，向裁判所提起上诉的案件骤减。然而，产生的问题在于强制复议构成了一个额外附加的步骤，导致争议解决的时间可能更长。政府部门因为自身利益而阻止申请人进一步追求案件公正的意愿，弱势群体则更加缺乏挑战行政决定的能力和信心。与中国同样的是，对于行政复议过于行政化的担心在于其无法公正、有效地解决行政争议，在一定程度上削弱了公众获得救济的能力。如何让行政复议能够更加有效和公正，成为英国公法学界和实务界较为关注的崭新议题。
从以上分析来看，目前中国行政复议“行政化”与“司法化”的主张和表现并无本质性区别，论争能否为行政复议制度的完善提供清晰可行的思路，值得进一步探究。英国情况可以说明一些问题，司法化的极致正是使裁判所成为了法院中的一员，对争议有效化解的需求使得英国开始注重行政复议，然而其行政复议却面临着类似中国的境遇。
（三）公正性与专业性的价值取向及其权衡
从整体观而言，一项制度是内外联系、自我调节和自我适应的有机整体，制度构成的各部分相互关联、相互为用，制度构建的价值取向促成了此种关联并决定了运行方向。因此，未来行政复议的完善必须重视价值取向及其权衡的问题，应特别关注专业性的作用，结合公正性价值凸显行政复议制度的独特之处和优势，并回应统一和分散的不同需求。
公法价值内涵尤为丰富，包涵公正、参与、可获得性、比例性、透明度、确定性、一致性、有效性等概念。价值取向涉及某个或者某些价值被赋予优先权，进而需要考量选择此种价值和其他同样不应被忽略的价值之间展开某种程度上的权衡。事实上，在行政复议完善过程中，价值权衡的做法亦隐约有所体现，如《行政复议法实施条例》明确行政复议在解决行政争议中的作用，就是不自觉地凸显出了对某种价值的强调，只是研究中未得到彰显而已。对内涵如此丰富的价值取向问题，英国学者将之简化为两个层面：一是公正和准确的紧张关系，二是成本与效率之间的关系。同时指出行政复议制度及其他行政争议解决机制要将用户需求作为关键，使公众能够独立、公开以及以适当的方式对行政决定提出质疑；要使公众充分了解相关情况，使他们能够尽快和全面地解决问题，并产生合理、合法、及时的结果；要保障制度运作的连贯一致、合乎比例、有效，力求从经验中学习，不断提升依法行政的水准。在中国既有研究中，偶有少数学者提及价值取向和权衡问题，并将之简化为独立性与专业性的问题。目前，独立性价值讨论较多，专业性价值讨论相对较少，而后者恰恰是完善行政复议制度必须认真对待的议题。
行政复议的优势在于行政复议机关与被申请人均为同一行政系统，对行政运作熟悉，对专业性问题能够准确判断且效率较高。那么为什么现实中行政复议的利用率却偏低、公众的满意度不高呢？多数人的答案在于行政复议因独立性不足而使公正性受到质疑。不过，应当看到独立并非目的，目的在于通过独立保障中立、公正。正因为此，保障独立性又不能割裂与行政的关联，否则将影响到专业性的确保。近十余年来，无论是行政复议委员会还是行政复议局的改革，目的均在于增强复议组织的独立性。这与西方一些国家的做法类似。然而，这种独立性不仅仅是复议组织、复议人员以及程序的独立性问题，尚存在更为需要突破的问题，即中国现行行政复议建基于充分发挥层级监督之上，未来尚须清晰界定行政复议机关作为上级行政机关和被申请人作为下级行政机关之间的事权划分，质言之涉及央地关系及行政运作方式，从而摆脱前述行政复议过程过于依赖上级的现象。公正价值取向主要涉及审理和处理争议的方式，公正不一定意味着机构独立，让行政复议组织独立于行政机关并非唯一的选择，境外的经验一般将独立性的关注重点置于职能分离或程序保障而非组织分离上。独立性有利于增强公正性，但不独立之时公正亦有可能实现。这种辩证观对于指导行政复议组织的建构和运作具有意义，独立的价值很重要，但并非目的，公正才是重要的价值取向，才是赢得公众信任的关键。如何实现公正，专业性价值取向意义重大。
行政争议专业和技术性日渐增强是现代社会矛盾的鲜明特征，导致法院面临严峻挑战。而行政机关对专业的熟稔，可以快速、高效地解决争议。因此，多数学者认为行政复议应当发挥法院无法比拟的作用。行政复议委员会试点改革之初，便很重视复议人员的专业化问题，如引入外部专家参与复议。但面临的问题是此类专家的遴选程序如何改进，进而进一步增强公正性？专家的专业性如何能够与行政领域的专业相对接，兼职型的专家能否与行政领域的专业发展相同步？如何解决县、区级行政机关缺少外部专家的情况？这亦是行政复议局产生的原因，但如何保持复议组织本身的专业性？诸如此类的问题目前研讨较少。而就复议人员本身需要具有专业的问题而言，涉及三个层面的议题：是否需要法律资格？是否为某个行政领域的专家（而非关注法律资格）？或者是基于其他原因任命（通常指外部人员）？细致讨论后又涉及专业化的另一个深层次问题，即管辖权的专业化问题，行政复议是否应当针对某个特定领域展开救济？实践中一些国家或地区会就某个特定领域设立特定的复议组织或者裁判所，此即充分发挥行政专业优势的体现。总之，行政复议委员会和行政复议局在独立之后仍有诸多问题需要解决，引入外部专家无法从有效解决复议组织的专业性建设，亦难以针对特定领域展开专业性管辖，对专业性价值的进一步探究应是修法的关键。
或许有人并不承认专业性价值的重要性，主张法官并未受过行政专业知识的训练，但亦能胜任行政裁判工作。与法官做比较未必恰当，因为涉及法院本身的定位。同时，专业价值不仅在于知识训练，更在于相关人员会经历行政文化的熏陶，真正形成行政复议的专业性框架，从而能够公正而快速、实质化解矛盾。也就是说，专业性价值可以提升行政复议的效率和有效性，进而使公众感受到公正价值。目前，从诸多的理论探讨来看，全面推进复议职能的集中行使、优化资源配置成为共识，但如此决非仅存在单一组织模式，如何坚持部门行政领域的特色更是强化专业价值的重要途径。从实质解决争议目标考量，修正《行政复议法》要认知到行政多样化发展的需求，通过行政实体法对行政复议和争议解决机制加以规定，分门别类地展开制度设计。同时，又要强调各领域的整合，处理好复议委员会、复议局与独立并基于部门行政领域建立的复议组织之间的关系，实现价值权衡。总之，行政复议委员会的设置为探讨独立性提供了契机，通过机构独立来提升行政复议制度公正性的做法值得肯定，但一定要警惕中国改革中经常出现的“独立机构依赖症”的思路，不能由此认为机构独立可以解决一切问题，专业化建设更是题中应有之义。
此外，需要对比一下英国行政复议存在的问题。由于近年来才受到重视，因此实践中，尤其在基层普遍存在复议工作多由低级别且未经培训的职员实施，致使许多有效的申请被错误拒绝，公众满意率不高。由资深且经验丰富的高级官员来行使行政复议权并强化程序建设成为主流的建议，值得中国借鉴。但问题在于一些具体的措施是否又导致行政复议重蹈裁判所司法化覆辙，而使行政化的优势瓦解冰消。袭人故智固然可降低制度运行风险，但必然面临同质化的攻讦。英国行政复议完善面临着两难困境，改革与否，相关机构对此一直踌躇不决。中国应引以为戒，要发挥行政专业优势，但亦应有最低限度的公正；要加强复议组织专业化建设以促进公正实现；对部门特色加以回应，协调好复议组织统一与分散的关系。
三、行政复议制度整体设计的思路
中国的行政复议和行政诉讼制度基本上处于同生共长的情势。一方面，行政复议总在不自觉地“模仿”着行政诉讼制度；另一方面，不断发展的行政复议为行政诉讼制度提供着许多超前性的供给，如部分抽象行政行为附带审查、和解调解制度、解决行政争议目标的确立等，这些内容已被修正后的《行政诉讼法》吸纳。未来修正后的《行政复议法》，能否再次承担起此种制度供给功能，能否为行政争议解决机制的构建带来些许新意，能否形塑出自身的独特性并切实发挥作用，均值得期待。从理论层面讲，行政复议可以作为公共政策实施的缓冲机制，让行政机关再次检验公共政策的合法性和合理性问题；可以作为积极推进公众参与的有效机制，及时化解矛盾，维护社会稳定。塑造行政复议制度“主渠道”的作用，意在实质性化解争议，缓解诉讼压力并提升政府公信力。过于强调司法特征，使行政复议对行政诉讼制度亦步亦趋的话，行政复议存在的意义不得不需要重新反思。行政复议应当体现出与行政诉讼制度的不同之处，未来（至少一段时间内、绝大多数行政领域）的改革仍然要坚持行政特征，充分发挥行政复议相对于行政诉讼制度的非正式、灵活性、快速、经济、便民等特征，同时也要兼顾公正、公平、责任等价值。
（一）坚持整体观，厘清修法基础和方向
现代社会，由于每个环节均存在“过滤”作用，所以仅有少数行政争议进入法院。行政过程在开始便可以及时、有效化解诸多争议，行政争议解决机制的作用亦是不遑多让，但其究竟如何根据不同环境，灵活、适当地选择适用，则构成了各国公法的重要内容。从比较法的视角来看，目前世界主要国家行政争议解决机制尤其是行政复议的运作均面临着一定的问题，各国均面临着一定的挑战，很难讲何者可以成为可资借鉴的典范。回到中英行政复议的发展及挑战层面，虽然中国行政复议演进时间较长，存在的问题甚至可以用“痼疾”描述亦不为过；但是同样，英国裁判所改革至少历经70余年浮沉后，才完成司法化改革的目标，而其行政复议运作中的问题方才浮出水面。痼疾与新病不因政治制度或地域而有所差异，两国均遭遇到类似的挑战。如前所述，修法之时坚持整体观的方法论，有利于厘清行政复议运作现状，有利于从整体层面探讨行政复议与经济社会发展的关系、与其他行政争议解决机制之间的协调以及自身的完善，更有利于增强具体制度完善的针对性。
首先，无论是中国抑或英国，均通过法律或政策文件对行政复议必须回应经济社会发展需求，必须与其他行政争议解决机制相衔接、协调作出规定，进而同时展开了如信访、监察专员、裁判所、行政诉讼等制度的改革。然而，由于东西方的思维差异，中国在行政复议制度层面较为注重行政复议的统一性建构，较为注重复议组织的集中化安排；英国则恰恰相反，自然演进式地就特定行政领域设定特定的复议组织。中国对多样化的思考和英国对一致性的追求，应是各自未来行政复议完善的着力点之一。
其次，无论是行政争议数量、规模还是公民利益表达机制的充实性方面，中英两国差异均较大。英国健全的司法审查和裁判所体系为行政复议的发展、改进提供了整体性背景，不至于导致公众因失去信心而对正义产生悲观情绪。中国则一方面尚须充分树立司法权威，对司法制度加以完善，如要深入探讨普通法院与海事、知识产权、互联网等专门或专业化法院之间的关系，最高法院及其巡回法庭之间的关系和未来发展方向，集中管辖与跨行政区划管辖之间的关系等；另一方面还要以“主渠道”之期待发展和完善行政复议。相比而言，中国树立整体观更具紧迫感，应以修正《行政复议法》为契机，提升改革的整体性和协同性。
再次，在裁判所司法化的雄伟计划完成之际，行政复议浓厚的行政色彩便勃兴于英国公法之域，甚至在某些领域俨然成为了行政争议解决的“主渠道”。相较而言，中国有关行政复议定位、运作程序等层面产生的争论繁芜丛杂，体现出了一定的时代特色或者顶层设计之时的焦灼感。此时，一定要克服依靠修法“毕其功于一役”的思想，一定要抛弃“法治化”即法律化、司法化的狭隘认知，毋宁以公众诉求为中心，在整体推进和个体创新间实现相得益彰之实效，进而使长远谋划与差别化探索良性互动、有机结合，并及时总结经验，确保制度行稳致远。
（二）坚持整体观，构建基于公众需求的争议解决理论
实践中，公众对行政的不满主要表现为两个层面：认为行政决定违法；或者即使不违法，但遭受到不公平、不公正的对待。行政复议、行政诉讼制度一般针对行政决定违法并展开救济；而当公众受到不公正的对待或者产生不公正的感觉之时，依据《宪法》第41条规定，其会利用信访、申诉、控告、检举、举报等方式发表评论，或者直接向有关机关表达不满。传统上，前述方式被视为部门内业务安排的一部分，不过对于公众而言，诸如此类的方式颇有相似之处，实难区分。相较于行政复议、行政诉讼制度的严格条件、复杂程序，信访制度便因门槛较低而成为诉诸较多的渠道。不过，更为深入的原因在于行政法学缺失基于公众需求的争议解决理论之建构。现有的行政争议解决机制并没有将公众的需求作为整体来加以考量，相反，却将之分解为定位不清晰的多种类型。通常的做法是要求公众自己分析需要什么样的救济措施而去选择相对应的方式，此种情形类似于未定目的地之前，旅行社却坚持想知道旅客究竟愿意选择何种交通工具。如此作法过于强调正式化的安排，过于强调对法定权利的保护，导致公众的其他利益诉求难以得到满足。
一直以来，中国公法特别是行政法并未形成清晰明确的权利观，有关个人针对国家拥有什么样的权利以及如何实现的研究相对较少。宪法上的基本权利理论虽然成熟却过于抽象，且对于行政法上的权利行使及其救济的指导付之阙如。实践中基本取决于司法判断，有时导致公众面临不满之时无所适从。有必要以公众为中心，从宪法上的基本权利理论出发探讨建构中国行政法上的权利理论，承认和彰显公民在国家中享有“权利主体”的法律地位，且为促成与主张此种权利相匹配的救济形式提供充分保障。研究行政法上的权利理论及其争议解决机制的重要意义在于：其一，体系化的权利理论可以提供权利实现的整体观，既可以提升公民在国家中的地位，也可以在个人自由的无限扩张而引发较多争议之时，教育公众正确行使权利，在观念认知上确立权利保障和权利滥用之间的区分。其二，体系化的权利理论可以改变中国传统上仅仅依赖行政诉讼法、行政复议法得以展开救济的思考方式，进而转向行政实体法，通过法律解释技术寻找对个人权利保障的有效方式。或许这更是一种从源头上预防和化解行政争议的思路，因为行政法上的权利首先应当是一种实体性的请求权，其在行政过程中得到充分地尊重和实现，必然有效缓解救济阶段的压力。由于是整体观下的权利理论，所以不至于完全受主观揣测和个案支配，从而使公众能够感知到来自宪法层面的、全面的保障。其三，体系化的权利理论亦会与时并进地关注公众不断发展的个人利益。体系化的权利理论并非封闭、静态的，而是会从具体利益诉求中动态展开权利认定。这一理论同时有效地回应了前述对信访制度的改造，不良行政虽不属于违法行政范畴，但系公众对行政机关良善行政的期待，关系到公众的满意度和政府公信力的问题。
建构行政争议解决理论要求未来的研究应当以公众需求为中心，对《宪法》特别是第41条中的监督权和“获得权利救济的权利”展开理论探讨和设计：一方面应进一步强化国家的保护义务，丰富公众行使批评、建议和检举等监督权的形式，进而构建完善的利益表达机制；另一方面要对申诉、控告、赔偿等获得权利救济的权利加以充分保障，对正式与非正式、动态与静态、制度内与制度外的机制均予以关注。这两个层面的制度建设和完善同时发力，对于缓解行政和司法机关面临的行政争议数量不断激增的压力均有着积极的意义。
（三）完善行政复议的建议
行政复议的快速、高效、专业、审查全面等优势是多国重视及大力推广应用该制度的重要理由，与其他制度一样，其亦存在着不足并特别明显，中英两国所面临的挑战即为例证。既然要想使行政复议发挥“主渠道”作用，又不至于同质化于行政诉讼制度，就要对行政复议进行整体性建构，要在前述修法基础和理论完善的同时，重点关注以下问题：
第一，设计一套能够回应多种挑战、可行和有效的行政复议制度，使其与经济社会发展的需求相适应，需要关注诸多的相关因素。这些因素包括行政决定的性质和特征（如是否需要某些专业知识的应用），行政决定作出的难度（如是否需要来自外部专业的支持），公众需求和关注度与合适的行政决定者，行政成本和资源、案件积压量，对有关人员的后果和影响等。建议具体的实体性立法时，应以明确的方式确定行政决定作出之后的行政争议解决机制。这些行政争议解决机制必须运作有效且易获得，对于争议较多的领域，可考虑建立专业性的复议组织；争议和争议解决机制之间要相互匹配，机制的运行、选择应当符合适当性原则。
第二，行政复议的设计应当尊重宪法原则，应当关注与宪法原则和权利保障的兼容性。近年来，取消复议前置的重要考量在于充分保障公众获得救济的权利。如果未来要在某些领域重新实施行政复议前置主义原则，需要考量合宪性审查和法律保留原则的规定。从目前情况下来看，赋予法律、行政法规规定行政复议前置更为适宜。同时应加强对行政复议前置机制的监督，如公开复议决定、加强理由说明等制度建设。
第三，行政复议应体现问责性，如可通过审理人员任命机制，或通过定期发布行政复议评估报告向同级政府和人大、公众负责而提升问责水准。适当的问责机制会使行政复议制度运作更加公开公正，问责机制更要求行政复议制度的设计要有针对性和创新性。应允许部门和地方对行政争议解决机制展开持续地创新，行政复议的完善要给基层、部门留出创新的机会，针对争议特征量体裁衣、灵活地解决行政争议。
第四，行政复议应贯彻整体观要求，涵盖和关联行政过程，从“做好初始决定”开始，加强互动形成循环；同时坚持与行政诉讼、信访制度相互衔接。要建立跨行政机关沟通机制为行政复议建立经验分享网络，互相学习，有效提升公共服务水准。要更多地考量使用者和公众的合法权益，从理论上构建符合本土特色的行政法权利理论。
第五，具体改进的建议。（1）推行行政复议相对集中管辖，实现复议组织的公正性和专业化。集中后的行政复议委员会或行政复议局对本级政府及其工作部门的复议案件负责，必要时可建立外部专家咨询制度，并规定复议人员的准入、培训和分组制度。“分组”意在提升专业性，各组各司其职、负责不同领域的复议案件。相对集中管辖目标不仅在于复议资源整合，更在于专业化建设。外部专家固然在一定程度上可以保障复议活动的独立性，但必须将复议组织的专业化建设和提升作为修法的重点内容。当然，对于案件较多、专业性强的领域可以考虑建立符合本行政领域特点、相对独立的复议组织，理论层面应继续探讨该类组织的发展趋势。（2）应在扩大复议受理范围方面作出创新，同时基于公众需求关注行政争议本身，一次性回应申请人的实质诉求，切实发挥行政复议实质解决争议的优势。要在合理性审查方面下功夫，实现行政复议的政策实现功能。为此，应扩大变更决定的适用情形。（3）进一步细化程序规定，体现程序正义的要求。针对目前的单方书面审查方式的不足，有必要在多数案件中引入听证程序，如此既能提升公众参与度和公正性，又可依赖复议组织的主观能动性克服过度对抗带来的其他弊端。复议机关要在事实认定、法律适用等方面强化说明理由制度，应建立复议人员追责制度。
第六，配套机制的建设。（1）在修法的同时，各行政机关要更加有效地组织其内部结构，引入质量保障的方法，切实从行政复议、法院的反馈中学习。也可考虑建立独立的外部质量保障小组，以确保质量和提升公众信心。行政机关要使自己成为学习型组织，以学习的态度去发现、批判和发展行政能力。（2）强调服务理念，重视协商、调解等手段的应用。因为行政争议解决机制不仅要解决争端、消除分歧，还要为公众提供发表不满和救济的渠道。要抚平受害方的不满，就需要树立服务理念。行政复议亦是如此，服务理念有时会提升争议解决的实效。（3）要构建在线争议解决机制。数字正义正成为全球关注的焦点，中国更是率先成立了互联网法院，而英国司法部、法院和裁判所服务管理局亦在推广相关的数字化计划。在线争议解决以其低成本、方便性受到高度关注，许多学者认为会从根本上转变法律的传统实践方式。如英国交通处罚裁判所对在线争议解决方式加以了应用：当事人双方可在线提交证据、评论，让裁判者在线以纠问的方式审理案件，案件可以极快的速度得到解决。这些改革意在增加对司法的易获得性，使争议能够有效、迅速地解决。不过，仍然存在许多问题需要解决：是否所有类型的案件均适合在线解决？如何通过立法确定这些案件类型？当上诉人对此种方式的可信度提出质疑，如何回应？对此，需要加强理论与实践的互动，确保立法与技术发展的同步性。
结 语
转型时期的中国，行政争议不断激增、日益复杂且容易激化升级。因此对行政复议制度展开整体反思和整体设计，实属必要。要想发挥行政复议作为行政争议解决主渠道的作用，必须与法治建设的大背景相一致，从整体上把握公众对公平正义的需求。在定位行政复议制度的功能之前，必须要讨论其与信访和行政诉讼制度的区隔、关联，特别是信访制度的定位，否则无论《行政复议法》如何修改，也无法改变“大信访、中诉讼、小复议”的格局。整体观主张为全面回应公众需求，行政争议解决机制中的行政复议和行政诉讼制度应针对违法行为而展开构造；信访制度则以不良行政为申诉对象，集中公众的意见向行政机关改善服务质量提供系统性建议，虽然信访决定并不具有法律拘束力，但为行政机关实现良法善治具有促进作用。整体观主张对各种价值取向加以分析，特别强调行政复议专业化建设的主张，可使行政复议组织满足有效、便捷解决行政争议且促进公正性价值的目标要求，并可协调统一性和分散安排之间的冲突。整体观需要在实践中得到动态适用，应结合不同行政领域展开差异化、渐次性的设计，否则仍然无法化解分散带来的不足、无法满足公众诉求的多元化需求。行政复议作为改善行政过程运作的重要内容而存在，孤军深入必自蹈危机。需要自宪法基本权利体系反思行政法上公民获得权利救济的权利理论；需要对行政过程、信访、行政诉讼和行政复议制度的衔接展开更加深入地理论与实证研究。还要指出的是，整体设计未必在于否定个体性，应进一步结合行政法分论的研究，分门别类地展开制度设计，强调部门与领域、集中与分散的整合，进而与其他行政争议解决机制相互配合，如此方能实质性地解决行政争议。
