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郭胜习:开放或封闭:公立高校自治权限制

郭胜习| 时间: 2020-01-24 19:27:03 | 文章来源: 《西部法学评论》2019年第5期

【摘要】我国公法学者对高校自治权研究聚焦于高校与学生之间内部权利义务关系,对于高校校园管制行为关注较少。公立高校的校园管制行为并非完全的私法自治行为,该行为可能对公民享有的一般自由权和法定相邻权产生侵害。公立高校具有公法人属性,其行使自治权影响外部主体权利义务时,应当遵循公法上的比例原则,尊重其他权利主体依法享有的公私权利。另外,公立高校较于中小学校不同,具有自由、开放、包容等特征,高校管理应避免陷入封闭性自治误区。

【关键词】校园管制;公法人;自治权;比例原则;相邻权;开放性


2016年3月,郑州大学采取周一至周五全面封校,仅周末对外开放,针对郑州大学采取的封校管制措施,大部意见民众对封校措施持反对意见。2017 年 4 月,中山大学南校园发布公告,教学科研场所凭证出入。2019 年3 月 25 日北京化工大学(以下简称“北化”)发布了《关于进一步规范管理访客卡的通知》,开始采取“刷脸入校”校园封闭管制措施,即除本校教职工、注册在校学生,其他人员进行公务、私人访问进入北化须先由校内人员提出申请预约,经过保卫部门批准方可入校;周围居民和社会公民没有内部人员预约则禁止入校。

伴随高校校园封校管制措施蔓延,不同人群对高校“封校”管理行为产生热议。反对封校的理由主要包括大学本身应当具有开放性、包容性,尤其公立大学,作为国家公共资源全体社会成员有权共享。赞成封校的理由则集聚于高校的首要功能是教育科研,高校应当保障校园环境美好和谐,安静有序,以保障其教学活动顺利开展。作为一种校园管理措施,封闭或者开放校园均会面临着不同的问题,客观理性地分析管制措施具有的合法性、正当性,寻求校园管理最佳方案,这是我国公立高校校园管理亟需解决的问题

对于我国部分高校已经实施的校园封闭管制措施,在价值层面上进行论证纠缠并无太多意义,本文着力于从公法、私法规范双重视角剖析公立高校采取封闭管制性措施正当性、合法性,指出公立高校行使自治权应当受到公法和私法的双重限制。另外,当前我国倡导社会协同治理、构建和谐社会,公立高校本身亦具有开放性、包容性,公立高校采取“入校刷脸”校园封闭管制措施是人为地将高校与社会进行割裂,不利高校本身与周围邻人、社会公众的和谐共处、平等互利,也违背了高校“自由、开放、包容、平等”的基本教育理念。


一、公立高校的公法人属性与自治权


公立高校采取校园管制措施具有主观目的合法性、正当性,基于公立高校本身具有的公务法人属性,其行使自治权时应当在程序、手段、方式遵循公权运行的基本原则,以实现管制措施合法性与管制方案最佳性的统一。

(一)公立高校管制行为具有公私法双重属性

公立高校是承担教育职能的公务法人。公立高校享有的这种自主管理权利不同于一般私法上企事业单位的内部管理权,也不同于行政机关享有的行政权。根据我国《高等教育法》第13条之规定:“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”我国鼓励社会、企事业单位、社会团体兴办高等院校,但目前我国高等院校主要以公立大学为主。公立高校在我国具有特殊的法律属性,对此我国学术界和实务界有不同的认知,主要有三种观点:第一种公立高校是事业单位。支撑理由是:1998年10月25日国务院制定的《事业单位登记管理暂行条例》(2004年6月27修订)第 2 条规定:本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。第二种是公务法人说。支撑理由是:高校作为事业单位不仅享有民事上的法人资格,同时还承担制定校园管理规定、学生纪律处分条例、颁发学位证书等权力,这种法律地位区分于一般的民事法律主体地位,而更近似于行政主体的法律地位。第三种是“第三部门”说。公立高校举办设立是作为政府履行法定职责的延伸,为了更加准确的反映公立高校这类组织或单位的特性,社会科学界提出了“第三部门”的概念。“第三部门”是作为政府履行公共服务职能的补充,其主要特征表现为非盈利性、自主性、专业性。为了充分保障这类组织独立自主履行职责,法律法规一般采取授权模式赋予组织一定的公法权限。本文倾向于认可第二种,即公务法人。一方面,公立高校是国家履行高等教育职能的承担者,高校开展教学科研属于履行法定职责和政府职能;另一方面,公立高校具有独立法律人格的法人,根据法律法规的授权,公立高校享有自我管理、自我服务、自我实现的自治权利。对于“第三部门”说,其实质上与公务法人说观点一致,仅仅是表述上存在差异。

公立高校管制自治权是公产物权的衍生。我国《物权法》第 54 条规定:“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。我国《高等教育法》第 38 条也规定:“高等院校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。根据立法规定,公立高校依法对其校园空间享有占有、使用等权利,校方实施的“刷脸入校”管制权利本质上源于对不动产享有的支配权和法律法规授权公立高校实施自我管理权利。需要注意的是,这种管理权限并非完全基于保障不动产所有人或使用人物权,而是带有一定的公法属性。公立高校是依法批准并授权承担公共教育职能的组织,不同于一般私法领域的一般企事业单位。公务高校设立是国家为了实现特定公共目的而设立的公益性机构,这从根本上决定了公立高校自设立起就应当履行提供公共教育义务,并依法享有自主管理学校事务的权利。

(二)“刷脸入校”校园管制具有目的正当性

公立高校采取封闭校园管制措施具有一定合法性与正当性。其一,校方根据法律法规授权,依法承担高等教育职能,有权对校园进行自主管理。公立高校作为承担国家高等教育职能的公务法人,基于其本身具有的法律属性,其设立主要目的是为国家经济、文化、政治等事业的发展培养高端人才,履行国家承当的教育服务职能。高校采取“刷脸入校”校园封闭管制措施,通过限制校外闲杂人员进入校园,以保障校园空间充足、教学科研设备安全、在校学生人身财产安全等。在管制目的上校园管制措施,并没有偏离高校本身承担的教学科研职能,管制措施与目的之间具有联结相关性和正当性。其二,“刷脸入校”其意旨在于保障校园安全,肃清校园环境,确保教学科研顺利开展。采取校园管制主要是为了解决校园空间资源有效与人员纷繁复杂之间的矛盾,高校采取校园封闭管制措施主要对象是校外人员,通过减少外部人员入校,能够净化校园环境,改善校园空间。


二、“刷脸入校”管制手段合法性与正当性拷问


不可否认公立高校对校园空间享有自治权,采取的各类校园管制措施在主观上具有正当性且客观上起到了肃清校园环境、保障校园安全的作用,但基于公立高校特殊的公法人属性,校方在行使自治权时应限于采取必要的管制措施,避免使用整体性封校的校园管制措施。

(一)管制性措施侵犯社会公众自由权和监督权

公立高校是由国家出资、经过国家教育主管机关依法批准设立,根据法律法规授权开展教育管理活动,作为公立大学其任务是依法履行国家公共高等教育的职能。以北化为例,根据《北京化工大学章程》规定,北化属于国家举办,由国家教育部门主管的公务法人。在公法上,高校管理行为长期被界定为“内部管理行为”,高校享有自治权长期被界定为“内部特别权利”,这种权利属性界定主要是源自于德国法上的“特别权利关系理论”,这种内外部的区分主要根源于内部行政行为无法进入诉讼救济途径,从而确保了高校的独立性和自主性。近些年来,德国和我国行政法学界都对“特别权利关系理论”进行批判和抛弃,如刘燕文诉北大案、田永诉北京科技大学案、于艳茹诉北大案、甘露诉暨南大学案等,均是对于“特别权利关系理论”的突破。当下我国学术界和司法实践均对高校内部的“特别权利”进行批判,对于高校自治权的认可,更多侧重于高校学术自治、教学科研自治,而非一切管理行为都完全自治,高校管理者在行使自治权之时,应当避免陷入高校封闭管理误区。

高校管理行为对外部主体产生权利义务影响或者管理行为效力外部化时,高校自治权应当受到一定的限制。公立高校采取的校园封闭管制措施,此类措施表象上是校方采取的自我管理行为,但管制措施却在客观上剥夺了社会公众进入校园的自由和机会,管制行为的效力已经超出了校园内部,对社会公众和周边相邻权人权益产生影响,即发生了效力外部化。我国《宪法》保障公民基本自由权,除存在合法阻却事由不被随意剥夺;从社会公民接受教育、开展文化艺术活动角度看,我国《宪法》第46条和第47条规定我国公民有受教育的权利和自由,国家对此给予鼓励和帮助。从此处宪法条款虽然无法证成普通公民对此享有某种主观公法权利,但从基本自由权利保障层面,宪法条款在抽象上赋予了公民值得保护的公法利益。公立高校采取禁止社会公民入校措施,直接剥夺普通公民学习、接受教育的机会,在保障高校履行教育职能方面具有相关性和正当性,但当高校自治权的行使减损或侵害第三人合法权利、一般社会公众值得保护利益时,有必要在自治权之上加装权利限制装置,防止自治权滥用。

另外,根据《北京化工大学章程》(以下简称《章程》)第3条之规定,“学校依法享有办学自主权,接受国家和社会的监督,依法开展活动。”以及第5条之规定:“学校坚持依法治校、开放办学、人才强校、协同创新,尊重学术自由,保障教授治学。”此二条规定课予学校接受社会监督的义务以及开放办学的基本理念。就社会监督义务而言,其对应的监督主体是全体公民、法人或其他组织,即该类主体均有权对公立大学依法履行教育职责、实施校园管理和教学科研活动进行监督。监督权行使须建立于知情、了解、参与基础之上。公立高校采取校园封闭管制措施,限制和剥夺社会公众进入校园的机会,这是间接变相掏空社会公众享有的监督权,社会公众除了从高校自身单方公布的关于校园管理建设、教学科研等信息之外,并无主动监督之权。从一般社会公民享有的自由权、受教育权,对国家公立高校依法享有的监督权,作为一种抽象的反射性利益,尽管目前在主观上尚且无法形成付诸司法救济的主观公法权利,但这种权益作为公益保护的组成部分,在维护客观法秩序上具有值得保护的价值。作为承接政府提供公共教育的公务法人,课予公立高校在采取管制手段时遵循比例原则的基本义务,采取最小限制、最低损害管制措施实现管理目标,实为必要。

(二)整体性封闭管制措施侵犯周围居民相邻权

从私法角度观察,以北化为例,该校采取“刷脸入校”管制措施存在侵犯周围居民相邻权之嫌。北化为了肃清校园环境、保障校园安全和教学科研秩序,单方采取“刷脸入校”的校园封闭管制措施,在校园入口设置人脸识别闸机,将整个校园进行封闭。在客观表象上采取校园封闭管制性措施,直接切断了以往居民进入校园散步休闲、共享校园基础设施的“福利供给”,杜绝外部人群“入侵”大学校园空间,确保校园空间排他性权利得以实现。公立高校此举虽具主观目的正当性,但客观手段和措施已经超过必要限度,侵犯社会民众和周围居民的通行相邻权。

相邻关系的产生具有法定性,相邻关系无需由当事人之间订立合同设立,而是法律直接为了调和相邻不动产所有人或使用人之间的利益冲突而对所有权所作出的扩张和限制,属于所有权制度的一项重要内容。周围居民购买房屋等不动产,在地理位置上形成了与校园客观相邻关系;作为不动产的物权所有人或者使用人,周围居民依法享有对高校的相邻权,公立高校为周围居民提供生活便利属于我国《物权法》规定的法定义务。我国《物权法》规定相邻关系范围广泛且复杂,实践中常见的包括:相邻用水、流水、截水、排水关系;相邻通行关系;相邻管线安设关系;相邻防险、排污关系;相邻日照、通风、采光关系;相邻不可量物侵害关系、相邻竹木归属关系等。

根据相邻义务负担的基本内涵,相邻权乃是保障相邻权人实现权利的最低义务负担,高校负有的法定相邻义务应当界定在一定范围,避免过度负担。因此需要澄清的是,对于人们所讨论的开放教学楼、体育场、游泳馆、食堂等教育设施和附属设施等,其实并不在相邻权的语义范畴之内,在这类设施和教学资源开放方面,高校具有自治权。高校与周围社区居民之间的相邻关系是一种最基本的、满足生产生活的最低限度的义务,如道路通行权。如我国《物权法》第 87 条规定:“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的,应当提供必要的便利”。以北化为例,学校采取“刷脸入校”校园封闭管制性措施侵犯周围居民依法享有的相邻权,主要指周围居民的通行权。在界定公立高校是否应当承担提供通行便利之义务,应当结合历史和习惯进行认定。高校在采取封校管制措施之前,长期保持校园开放,周围居民长期以来经过北化校园实现通行便利,校园通道已经成为周围居民出行的习惯性历史通道。对于此类历史通道,土地的所有权人或者使用人物权任意堵塞或者改道的,不得妨碍邻人通行;如果确实需要改道,应当取得邻人的同意。校方单方径直采取“刷脸入校”或“持证入校”校园封闭措施,对历史通道进行“变相改道”,且校方未采取任何其他的替代性措施,这给周围居民出行造成了不便,增加了出行成本,构成对周围居民出行妨害,侵犯了周围居民依法享有的相邻权。

(三)校园优先使用权不等于排他性独占权

在处理相邻关系上,相邻各方应当从方便生产、生活的原则出发,妥善处理好各方的利益需要,团结互助,和谐共处。公立高校是承担公共职能的公物,并非仅由在校教职工、在校学生们独占独享的私产。我国《高等教育法》第60条规定:“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。”在校学生作为受教育者,通过缴纳学费、住宿费享有使用教育设施、教学资源的权利,但这并不能陷入高校完全属于学生独占独享。“举办者投入为主”,表明我国的公立高校主要由国家财政经费举办,公立高校开展教学科研的成本主要由全体社会成员共同承担,在资源使用观念上应当打破高校独占独享的思想桎梏,在此基础上衡量各方主体利益排序问题。

根据《高等教育法》第 1 条、第4 条之规定,公立高校设立开办的目的和任务是实施科教兴国,为社会主义现代化建设服务、为人民服务,与生产劳动和社会实践相结合,使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。由此确立了受教育者在使用公共教育设施、教学资源方面具有优先权地位,立法赋予受教育者享有优先权,但并没有赋予高校“独占独享”权利。就高校采取“刷脸入校”校园封闭管制措施而言,校方单方作出决定,直接将校园以及教学资源“视为己有”,超越了法律赋予公立高校的管理权限。从高校对教育教学资源享有的“优先权”,并不能直接推导出校方完全的“排他权”。

在法学视域之中,优先权至少可以分为两种:一种是共享性优先权,即不同权利主体对于权利客体并不构成相互排斥,仅仅在使用顺序上具有优先权地位的权利人能够获得权利的优先实现。另一种则是排他性优先权,即对于特定物或者资源的占有使用,仅能够满足优先权人的权利实现需要,一旦优先权人行使优先权,则其他权利人无法获得权利实现,这种排他性的优先权一般存在于对消耗品的占有使用,一旦特定物或者资源被优先权人消耗,则无法再提供给其他权利人。校园空间和相关教学设施,如校园通行道路、体育设施、操场等,并非属于排他的消耗品,可以供多人多次使用,可以归入共享型优先权类型,在优先满足受教育者需要的条件下,应当允许社会公众进行使用。是故,受教育者享有优先使用权却没有排他性独占权,学校为保障受教育者的优先权实现,采取排他性“刷脸入校”校园封闭管制措施超出了优先权本身正当性的承载力。

(四)整体封校管制与共建共治共享理念相悖

我国长期以来倡导人与人之间团结互助、平等友善,引导培育人们自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。公立高校作为社会治理的一员,应当积极贯彻国家社会治理方针,推进高校协同治理,强化与周围设区、社会公众共建共治共享,共同为高校开展教学科研活动营造良好氛围。公立高校采取“关起门来搞建设”的措施,排除外部性主体进入校园,一方面违背了国家提出的创新社会共同参与、协调治理的新理念,打造共建共治共享的新格局;另一方面背离了公立大学本身具有的“自由、开放、平等、包容”的基本特征。对于郑州大学、中山大学、北京化工大学等公立高校已经实施封校管制措施,在高校校园治理过程中应当引起重视,若未来公立高校纷纷效仿采取校区整体封闭管制,则可能陷入高校之间相互割据排斥、高校与社会难以相融治理困局,公立高校在行使自治权时应当充分认识到“封闭治校”存在的潜在风险。


三、禁止权利滥用:管制目的与手段的平衡


公立高校依法享有独立自主管理校园,主观上虽是为给受教育者提供安全美丽的校园环境,充分保障受教育者享有教育资源;但客观手段上超越了权利行使必要限度,甚至侵害了第三人合法权益,导致了主客观之间的相互背离,最终主观上目的正当性也可能伴随客观手段不法性遭受减损或丧失。

(一)公立高校自治权行使应遵循比例原则

公立高校作为公务法人,在行使自治权时应当遵循公法上比例原则。比例原则作为公法上的基本原则,主要指行政机关实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择,保障公共利益和行政相对人的权益均衡。比例原则包括三项子原则:适当性原则,即行政机关采取的手段要有助于行政目的的实现;必要性原则,又称最小侵害原则,行政机关采取的手段应当以最小侵害方式实施;均衡性原则,行政机关实施行政行为要进行利益衡量,手段获得的收益必须要大于付出的成本。鉴于公立高校的公务法人地位,其采取相关管制性措施应当参照适用比例原则,以寻求管制手段的合理性与管制方案的最佳性。

以北化为代表的公立高校,采取“刷脸入校”或“持证入校”校园整体封闭管制性措施,“关起门来”搞建设,过度强调学校的正当权益,忽视了校外人员在北化建设过程中的作用和贡献。相较于北化周边高校,如北京中医药大学、对外经贸大学等高校,北化采取的“刷脸入校”校园封闭管制措施最为严厉。从我国其他大学校园建设管制方案来看,校园建设与管理存在多种方案、多种手段,这些方案均保证了各个大学校园安全、教学科研有序、高校与社会融合,在目的实现方面具有适当性。如清华大学、北京大学、厦门大学等著名高校,游览参观人流量十分巨大,但未采取完全的封闭性管制,而是在校园封闭和开放之间进行了平衡,通过网上预约、实名登记、人流限制、时段限制、指定入口等方式,在一定程度上缓解了两者之间矛盾;另外大部分高校采取是完全开放校园,仅在特定的楼宇安装门禁,如中国人民大学、中国政法大学等,仅在图书馆、特定教学楼、宿舍楼宇安装门禁。此前北化校园实行完全开放,仅在部门楼宇设置相关门禁,多年来校园环境井然有序,教学科研顺利开展。即使存在校园管制必要,在具有多种选择方案的前提下,也可采取入校实名验证、参观人流限制、分时段入校等方案,且从北化已经建设投入使用的“刷脸入校”职能识别系统,实现其他管制措施并不存在技术难题。另外,对于高等院校中确实需要特殊安全管制的,如图书馆、重点实验室、学生公寓等楼宇,可以仅采取针对部分楼宇“刷脸入楼”的管制措施,无需采取整体性校园管制。

总之,通过实名验证、人流限制、分时段入校、区分楼宇等其他校园管制措施,既能够维护校园安全,确保教学科研,也能够对社会公众、周围居民保持一定的开放性,使公立高校能够充分融入到社会之中,实现各方利益之均衡,打造共建共治共享治理格局。相较于采取校园整体性封闭管制,其他限制措施更加符合比例原则,在管制手段和方案上更具合理性和最佳性。

(二)自治权行使应尊重相邻人合法权利

公立高校并非完全与世隔绝的独立个体,其在客观上与周围社区形成了相邻关系。如前文所述,不动产之间相邻关系的产生是法定的,无需相邻权人之间另行通过契约进行订立,相邻权人之间相互享有权利,同时也相互负有义务。我国《物权法》第84条规定:“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。”相邻不动产的所有人或使用人在各自行使自己的合法权利时,应当尊重他人所有人或使用人的权利,相互之间有义务给予彼此一定的方便或者接受一定的权利限制。高校在行使自治权过程中,高校为周围居民,包括周围社区不动产的所有者、使用者提供的必要生活、生产便利,不应在观念中界定为高校基于优势地位给予周围居民的“福利恩赐”,而是基于不动产相邻关系产生的法定义务。当然这种法定义务并不是没有限度的,权利与义务之间亦存在均衡性问题,公立高校在履行法定相邻义务时,有权要求周围居民履行基本的相邻义务,如穿越校园不得喧哗吵闹、不得在校园通道遛狗闲游等,以保障校园基本教学科研秩序。

周围居民和高校互相享有权利,互负相邻义务。就高校采取校园封闭性管制措施而言,其主要是高校自治权行使限制问题。“权利不得滥用”是权利行使的基本原则。在罗马法时代就已经出现了“善良生活,不害他人,各得其所”的著名格言,其中隐含的就是权利不断滥用的意旨。我国实证法虽然没有明确规定“权利禁止滥用原则”,但学者普遍认为它应当成为限制权利行使的基本原则。我国《宪法》第 51 条明确规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”从该宪法规范教义分析,权利的行使不得超过必要限度——即禁止权利滥用。在全面依法治国的背景之下,学校应当积极倡导和践行“依法治校”,遵守国家法律、法规和规章规定的法定义务,尊重周围居民依法享有的相邻权,不得以损害他人合法权利的方式获取自身权利实现。

(三)公立高校应当坚持开放包容的治校理念

采取“刷脸入校”的校园封闭管制措施,人为通过校园围栏、刷脸闸机将受教育者与社会进行隔离并非明智之举,亦不符合当前我国倡导的社会和谐共治理念。公立高校在社会中被赋予了“自由、开放、平等、包容”的基本特征,采取校园封闭性管制的行为,是人为地将高校与社会进行隔离,是对高校本身具有的基本特征的背离。采取排他性管制措施,不仅容易让校方自身和受教育者陷入一种自我满足、资源独占的封闭误区,也容易让受教育者产生自私自利的扭曲心理。受教育者丢失开放、自由、平等、包容的品性和德性,这与《高等教育法》和《章程》规定的开放办学,培养德智体美全面发展的社会主义事业接班人目标相悖。公立高校和在校生都是社会整体的一部分,与校外各类社会组织、社会公众之间有着密不可分的联系。采取管制性措施人为割裂事物之间具有的本质性联系,将高校和学生剥离于社会之中,违背了事物相互联系的基本哲学。未来公立高校应当始终坚持“自由、开放、包容、平等”的基本治校理念,推进高校与社会共建共治共享,不断提升和改善高校的自治思维和治理能力。


结语


在公法上有一种规制国悖论,是指一些规制的目的本身是正当的,但由于选择了不适当的规制方法与策略,导致规制目的无法实现,反而成为了一种“自我挫败”。采取“刷脸入校”封闭校园的管制措施,虽然属于高校行使自治权的范畴,其管制目的本身也具备正当性,但鉴于该措施的约束效力对外部相关主体权益产生了影响,发生效力外部化的结果,故此有必要对这种自治权予以约束。至少,高校在管制措施和手段时,应当尊重和保护第三人权益,尤其相邻权人的合法权利。不宜凭借其享有的管理地位、空间资源等单方优势,径直采取封闭性校园通行管制措施;反之,校方在采取管制措施时,应当遵循比例原则,避免采取过度管制,其管制措施应当以最小侵害、最小限制的方式实现管制目标;在涉及校园周边相邻权人的权利时,应当充分听取周围相邻人的意见,促进学校与周围相邻人和谐共处,平等互利;在处理与社会公民之间的关系时,也应秉持一种信任、尊重、欢迎的态度,不宜采取对立、排斥、禁入的管制,使高校脱离于社会,甚至发生人为管制隔离。



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