此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 学术资源 >> 行政法学 >> 正文

汝思思:央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨

汝思思| 时间: 2020-01-23 19:19:03 | 文章来源: 《法学家》2019年第3期

【摘要】我国央地政府间事权如何划分,一直处于摸索之中。事权划分与立法权,或者与财权相结合的制度设计在理论与实践中逐渐走向桎梏,领域式事权划分模式亦有过度隔离央地协力关系之嫌。同为单一制国家的日本,在第二次世界大战后对央地事权的改革中也有相似尝试。在2000年地方分权改革之后,日本根据“职能分担原则”形成了以行政事权划分为主体、立法权与财权分配制度独立成形又相互关联的制度体系。这种制度体系没有采取领域式事权划分方法,而以执行主体为事权划分标准,直接利用现行法律实现各行政领域事务的具体分类。这种以行政事权划分为中心的制度设计,可为我国央地事权划分的法治建构提供一种新的思路。

【关键词】央地关系 事权划分 行政事权 职能分担


在我国,对于央地政府间的事权划分曾有过种种探索,但是,有关于此的法制化进程并不平坦。央地的事权很难按照领域进行划分,两者更多的是协作监督的融合关系。固然,事权划分与地方立法权限的大小、财政权的划分密切相关,但由于权属上的差异,很难找到统一适用的标准。本文拟考察日本在中央与地方的权限划分上的做法,把握其问题所在,分析其解决问题的办法,以期为我国的事权划分提供一种新的思路。


一、我国央地政府间事权划分的问题所在


十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日)中要求:“建立事权和支出责任相适应的制度”。这标志着央地事权划分问题正式提上我国政制改革议程。但是,这项改革在不断具化的过程中,逐渐演变为仅以支出责任划分为主要内容的财政体制改革。对此,相关部门指出:“政府间事权划分不仅涉及行政权划分,还涉及立法、司法等广义公共服务部门,是‘大事权’的概念……短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”这样看来,至少在改革实务中,目前政府间事权划分问题仍处于僵局之中。

(一)我国央地政府间事权划分的三种路径

由于缺乏具体的法律制度,央地政府间事权划分的问题很难从法解释学的角度展开分析。与此形成鲜明对比的是法政策学上的争鸣。综合来看,这些讨论的分析方法主要表现为三种路径:从划分内容上看,不少研究并不是仅对政府事权进行独立地探讨,而是通常与财权(第1种)或立法权限(第2种)相结合进行探讨;由于这种内容上的融合,也使我们倾向于从领域式的划分逻辑来思考央地事权的划分方法(第3种)。

1.政府事权划分与财权分配相结合的路径

理论上对于将事权与财权相匹配划分的做法,一直存在批判的声音。诸如候一麟指出,“事权与财权二者之间无法完全匹配,二者常常不匹配,这种源于税收外溢性的不匹配是正常的。”韩旭指出,“以事权确定支出责任(或者财权)的思路,并不符合市场经济条件下政府管理的运行逻辑和机制”。从近年来国务院发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》来看,虽然从形式上来说,支出责任的划分仍是从“事务”(方案中将其称之为财政事权)角度出发,但是从内容上来说,此处的“财政事权”并不能直接类推为“政府事权”。这种财政进路的“反推法不能确定不同层级政府事务的属性,尤其无法区分中央政府自身承担事务和委托事务,从而遮蔽不同属性事务的法律关系和权力关系。”至此,很难说财政改革进程对政府事权划分会有进一步的启示。

2.政府事权划分与地方立法权限相结合的路

类似财权与事权相匹配的事权划分方式,主要围绕《立法法》73条第1款第2项“地方性事务”的内涵展开。《立法法》规定地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定,可是什么是地方性事务,并不明确。同时,《立法法》也并没有设定国家立法权不能涉足的领域,理论上,中央立法机关可以对任何事务立法。

这些讨论中往往隐含一个命题,即事权不清是导致立法权限划分处于困境之中的原因之一。此逻辑倾向于通过明晰事权的归属来划分立法权限,使各层级立法主体在规定的立法事项范围内规范有序地进行立法活动。这种划分方式的难点在于,将什么事务划分给地方。因为这同时意味着,国家将失去对某些事务包括立法权在内的大部分管理权限。虽然源于主权理论的约束已不再是一种桎梏,单一制国家可以通过立法确立某种分权形式。但是正如日本学者斋藤诚所指出的那样,现在已经很难确定条例的内在界限——地域特性或地域性事务;从事实上来说,不断增加的公共事务更多是跨区域共同处理的事务,大多数事务很难单纯地说它仅具有某地域特性。对于这些事务,很难适用将其所有权限统归于一个主体的划分方式。

3.领域式事权划分的路径

不论是与财权相结合,还是与立法权相结合,都会使得有关央地事权划分的思考滑向领域式划分的逻辑。关于这方面,存在诸如美国“列举中央事权,余为地方事权”、德国“列举中央事权和共同事权,余为地方事权”制度设计的比较研究,在此不作深入。

与此相对,有观点认为,“除去一些经过实践检验有着确定权属的事务之外……许多事权在特定的运行流程中,中央和地方发挥不同的功能之间形成不同类型的分工协作关系”。这种关系可以具体表现为“围绕同一事权的某项政策,中央和地方在政策运行的不同阶段介入。在当前的中央与地方关系中,这种事权分工最为常见。”

(二)政府间事权划分存在问题与参照对象

和社会实践不相符合的制度设计,在实施上必然耗费巨大社会成本。基于此,是否可以形成一种既契合社会实践、又能够合理整合二者分工的制度设计,这是本文欲尝试的作业。(设问1)

在以往的法制化尝试中,事权与财权或立法权相匹配的制度设计未能实现这一结果,亦体现了结合划分的难度。我们在处理央地关系法制化问题时,可否独立于立法权、财权,仅从行政权分配的角度来划分?并进一步在此基础上确立三者相互关联的制度设计?(设问2)事权概念本身有广义和狭义两个维度:广义的事权概念是包括立法、行政和司法三个分支事权在内的;狭义事权即特指各级政府的行政事权。出于上述考虑,本文在狭义维度上使用“事权”概念。

类似我国央地事权划分上的问题,日本已具有相关制度实践。该制度主要通过《地方自治法》中确立的基本规则来明确各法定事项的归属。从本国实践与他国制度中可能存在的同构性来说,日本政府事权划分制度可以给我们提供一些启示。本文对以上两个问题的回应,以日本央地事权划分制度为参照对象展开。这主要基于以下理由:第一,日本与我国同为单一制国家,在法制度上形成了体系性的事权划分制度。第二,这种划分主要是狭义的事权——即行政事权的划分。第三,这种行政事权的归属并不意味着相对应的立法权和财权的归属。立法、行政、财权各自有其划分权限的方法,在制度设计上又相互关联,这将对解决设问2提供一定启发。第四,日本行政事权的划分方式不是领域式的划分,而是在《地方自治法》确定的基本规则下,通过每一部行政法律,对该事务领域中什么事务属于国家,什么事务属于地方进行细化。这种划分方式将为设问1提供启发。

我国已有文献对日本央地制度模式及其理论进行介绍与分析,本文将继续深入。首先于第二部分中说明日本如何通过法制度确立央地政府间事权划分模式,以此观察行政事权独立进行划分的具体方法;接下来在第三部分中阐释该模式在“职能分担原则”下形成的具体制度构造,回应本文设问1;最后,于第四部分中分析行政事权与其他权限互相关联的制度构造,以回应本文设问2。


二、日本行政事权划分的法制形态


日本的事权划分方式以行政权划分为中心。这种方式主要通过《日本国宪法》对地方自治权的保障模式以及《地方自治法》对地方事务的定义予以确立。

(一)政府行政事权划分的制度保障

日本央地事权的划分是行政权上的划分,这由日本现行宪法对地方自主权的保障方式决定。盐野宏认为,世界各国对地方自主权的保障方式大致可分为三种:一种是由国家法律决定自治权限范围,可称之为地方自治的“法律决定模式”;一种是规定地方的一定事项禁止国家法介入,可称之为地方自治的“事项保护模式”;还有一种是认可国家法介入所有事项,但国家法的介入不得侵害地方自治的本质,也就是地方自治的“内容保护模式”。

日本采用“内容保护模式”,并确立于日本国宪法第92条中。该条规定:“地方公共团体的组织及运营相关事项由法律根据地方自治的宗旨予以规定。”意即:法律若侵犯“地方自治原则”,则违宪无效;但在遵循地方自治原则的前提下,法律可以对地方事务进行规定。该规定一方面确定了宪法对地方自治权的保障,另一方面也没有阻止法律规定地方事务的相关事项。这种以“内容保护模式”为内涵的宪制体系,建立在国家立法权的全域性基础上。理论上来说,只要不侵犯宪法所保护的自治内容,法律可以介入地方组织到事务管理权限的各个方面。所以,日本虽然在法律制度上明确划分了央地事权,但并不排斥法律对地方事务进行立法。地方自治原则保障的地方事权并不是从立法权到行政权的整体权限。

这种划分特点继而在《地方自治法》第2条第2款对地方公共团体事务的定义上亦有所反映。该款规定:普通公共团体有权处理本地域事务及其他按照法律或依法律制定的政令要求处理的事务。这里使用了两个事务概念:“本地域事务”和“其他由法令规定的事务”。首先,“本地域事务”是指不论该事务是由法律、政令规定并委任于地方的,还是由地方议会的条例、地方政府的纲要、规则自主规定的;也不论该事务具有国家事务性质、还是央地共同责任、或者自治权下的自主责任,只要是由本地执行的,就是本规定所说的“本地域事务”。“其他由法令规定的事务”作为补充性概念,是指:“某事务虽然与本地利益无关,但鉴于普通公共团体也是构成国家统治机构的一环,国家认为有必要由其处理时,通过制定法律或政令的形式规定相关地域处理的相关事务。”总的来说,只要是地方着手执行的行政事务,便是地方事务。这种以“谁执行”来定义地方事务的方式,遮蔽了事务本身具有的属性,正凸显了日本的事权划分是行政权上的划分。

通常,对于没有法律规定并且由地方政府自主执行的部分,当然很好判断为地方事务。有法律规定的事务部分,从法律文字上即可判断事权的归属。

(二)行政事权归属的判断标准

结合上述地方事务的定义可知,判断法定事务的归属,主要看该法律事务的执行主体。具体说来,若法律规定某事务由国家机关执行,则该事务为国家事务;反之,若法律规定由地方执行,则为地方事务。对事务归属的认定只停留在立法者的判断上。立法者一旦确认该事务由国家处理,便会在国家立法上予以完结,不会涉及再次判断。立法者既可能将一部法律内所有事务统归为国家事务(例如《法院法》《气象业务法》)或地方事务(例如《户籍法》),也可能在一部法律中同时规定国家事务和地方事务(例如《自然公园法》),后者为大多数。

从立法技术上来说,这种区分方式避免了在各法律中单独设项罗列事务归属的繁冗之虞。然而,该区分标准只在立法后发挥作用,既不是国家立法时考量事务归属的标准,也不是国家能否对某地方事务进行立法的标准。而有关央地事务分配的立法基准,则涉及2000年《地方自治法》修正案中规定的职能分担原则。


三、日本行政事权划分的具体法制建构


2000年日本分权改革的重要成果,便是确立了以“职能分担原则”为基础的事权划分制度。该原则并非对旧制度彻底革新,其在承袭“功能分担原则”下事权划分方法的同时,也被赋予了新的内涵。由此,为了阐明职能分担原则的具体内涵,有必要回顾功能分担原则的意义与内涵。

(一)事权划分原则的承继与变革

盐野宏认为,行政事权的划分模式主要有两种:一种是将某类公共事务整体概括交由国家或地方机关来完成,称为“分离式”(即对行政事权的领域式划分);另一种是对某类事务再做具体划分,分别交由国家、地方各自担当合适的事务部分,称为“融合式”。尽管这两种模式都是对行政事务的划分,并不涉及立法权的划分。但在第一种模式下,若某行政事务全责性交予地方,地方就该行政事务如何实施方面无疑将有更广大的立法空间;在第二种模式下,只要国家能证成其立法没有侵犯地方自治原则,就可以通过国家法令对某行政事务的实施方法进行更细致的规定。日本央地行政事权划分的制度设计从二战后的“肖普劝告三原则”、历经“功能分担原则”、到现在确立下来的“职能分担原则”,正是从前一种事权划分模式向后一种模式转变的过程。

1.事权划分原则的承继——功能分担原则的确立与问题

第二次世界大战后初期,日本基于肖普劝告的意见,在以神户正雄委员长为首的地方行政委员会主导下,制定了分离式事务划分方案(神户劝告)。但该方案涉及对中央各部门既有权力的再分配,在受到它们的强烈抵制下,最终没能实现。取而代之的是以内阁主导的第九次地方制度调查会报告为契机形成了功能分担(“機能分担”)原则。

功能分担原则放弃了分离式事务划分方案,认为一个事务通常是由策划到执行的一系列过程组成,它可以分成诸如政策制定、实施细则制定、政策实施、事后监督等部分。因此,事务划分制度的设计,更应考虑如何将各部分分配于合适的层级。成田赖明教授的观点鲜明地反映了当时的普遍认知:行政改革的基本立足点并不是单纯地划分政府间的事务,毋宁说是一种权限或权能的分配,或者说是对更加广泛的公共课题的功能分担。在国家天然拥有政策主导的优势下,改革的结果是,国家占据了大部分政策立案、法案制定、实施细则制定(通常授权中央各部委)权能,地方政府仅仅承担事务的具体实施部分。功能分担原则毋宁给当时“中央主导政策制定、地方负责实施”的制度现状提供了理论上的正当性,进一步加速了中央集权统一的制度化进程。

功能分担原则虽回应了高速经济发展时期对集权体制的需要,但随之也产生了诸如地方自主综合行政能力减弱、责任不明、行政效率低下等弊病。出于对这些问题的反省,在20世纪90年代发起的分权改革运动中,地方分权改革推进委员会(以下简称为委员会)提出职能分担(“役割分担”)原则。2000年修改地方自治法时,将其作为集一系列改革之大成写入《地方自治法》第1条之二,成为日本央地基本关系的具体原则与指针。最初,委员会意欲在此原则下实现神户劝告未竟的改革,形成分离式事权划分。可是,功能分担原则指导下的事权分配原则早已扎根于日本的立法实践中,若不修改具体法令,就很难产生实质性变化。遗憾的是,这次改革并没有对各部门法律进行修订,法律仍然呈现规制密度过高的特点。

2.事权划分原则的变革——职能分担原则的制度功能

在改革进程中,委员会曾建议采用“明确国家事务,余下皆为地方事务”的扣除法来实现职能分担原则的制度功能。对此,内阁法制局认为,这应是宪法的规范事项,若以法律约束国会立法事项,则有违宪法第41条规定的国会立法权。经讨论,最后形成了“国家考虑原则”:“当国家的立法、行政、司法行为影响地方公共团体的制度设定与实施时,国家必须充分考虑适当的职能分担、地方公共团体的自主性与自立性这两个方面。”也就是说,职能分担原则要求国家负有“适当的职能分担”的考虑义务和“对地方公共团体自主性与自立性”的考虑义务。

首先,对职能适当分担的考虑义务,体现在《地方自治法》第1条之二第1、2款。该第2款规定列举了应由国家重点承担的事务范畴,分别是:(1)国际社会中有关本国存立之事务;(2)需要全国统一规定的个人行为准则或有关地方自治的基本准则;(3)必须从国家规模或国家视角来实施的公共事业等本来应由国家重点承担的职能。这样,通过限定列举国家职能范围的立法方式,保障了地方公共团体享有更广泛的自主行政权。同时,该条还要求国家应尽可能把和居民切身相关的行政事务交给地方,并强调中央各部门在制定地方政策时,应保障地方公共团体能充分发挥其自主性。

其次,对地方公共团体自主性与自立性的考虑义务,体现在《地方自治法》第2条第11—13款。当立法者决定事务的承担主体为地方时,便同时启动了《地方自治法》第2条第11—13款的制度功能:法律对地方事务进行规定、且在对规定了地方事务的法律进行解释运用时,必须确保国家的立法及相关解释没有侵犯地方自治的宗旨,遵循职能分担原则;特别是对地方事务中的自治事务进行立法时,国家应尽着重考虑义务,让地方能够依据本地实情进行行政管理,尽量减少制定实施细则(第13款)。

到此为止,上述探讨只解决了央地事务划分问题。然而,在以“执行主体”为事权归属的判断标准下,仅凭想象便可知庞大的地方事务,难免包含具有国家性质或广域性质的事务。这些事务根据具体情况,也需要国家从立法、行政监督、财政支援上有较为深入的介入。如果不将这类事务与出于实现地方本身利益的事务区分开,一律按照统一标准处理,就很容易出现水土不服的问题:不是过多侵害地方自主权,就是造成国家过分推卸责任。因此,《地方自治法》将地方事务分为自治事务与法定受托事务,再进一步分别配置其与立法权、行政监督权等的关系。

(二)地方事权划分制度的具体构造

1.自治事务与法定受托事务

对于什么是自治事务,《地方自治法》使用扣除法进行定义:自治事务是由地方公共团体处理的除法定受托事务之外的事务(第2条第8款)。法定受托事务分为“第一项法定受托事务”(第2条第9款第1项)和“第二项法定受托事务”(第2条第9款第2项)。第一项法定受托事务是指通过法律或政令的规定,确保一些原本应由国家实现的职能在各都道府县、市町村、特别区得到切实合理的执行。第二项法定受托事务是指通过法律或政令的规定,以确保一些原本应由都道府县来实现的职能在市町村内得到切实的执行。

在实践中,没有法律规定的地方事务归属于自治事务;法律规定的地方事务,亦可从形式上判断是自治事务还是法定受托事务。首先,法定受托事务会在法律规定中明示;其次,还会记载于《地方自治法》附表[48]中。例如《食品卫生法》69条,写明了本部法中哪些条款规定的事项属于第一项法定受托事务,随后该69条还被罗列在《地方自治法》附表1中。按照“扣除式”定义,由国家直接执行的事务和自治法附表中规定的事务之外,剩下由地方执行的事务都是自治事务。

法定受托事务采取双重列举的程序,意在限制法定受托事务的增加,保障地方在更多的事务上拥有自主权限。国家在制定新法时,当然需要贯彻这一理念。问题在于,在已有法律规定的情况下,虽然很多事务按照新的划分方式归属为自治事务,但地方的自主性并没有因此得到解放。其原因主要在于2000年第一次分权改革方法的变化。它是一种事务类型划分的变化,原本隶属于旧事务类型的事务本身以及相关法律规定并没有随之改变。

2.机关委任事务的废除与再分类

在2000年分权改革以前,国家事务占据所有法定事务的绝大比重。除一小部分由国家部委或其派出机关直接执行之外,其余大部分都委任给地方执行。这种属于国家事权范畴,但交由地方实施的事务,被称为“机关委任事务”。此类事务曾经“占据了都道府县处理事务的7—8成,市町村处理事务中的3—4成”。为保障这些事务能够按照计划实现,国家通常会制定细密的实施规则,并通过补助金等财政手段或人事手段进行介入、监督。由于事务的国家属性,地方公共团体无权对其制定条例,且地方首长在执行此类事务时是作为国家下级机关,必须按照国家的法律、政令及省令、通知等执行任务。地方公共团体在这类事务的处理上近乎没有自主性可言。

2000年分权改革废除了“机关委任事务”并重新进行分配,除了一小部分被废止(11件)或直接划归由国家行使成为国家事务(诸如国立公园的管理、信用合作社的认可和检查等20件事务),余下统归地方事务。其中近4成(257件)划为法定受托事务,近6成(398件)为自治事务。但由于既成的法律构造没有修改,地方在处理这些事务时仍然会受限于细密的国家法令。另外,本次改革同时废除了旧法中地方事务的三分类,统归“自治事务”(新旧央地事务的类型变化详见图1)


出于对遗留问题的反省,2007年的第二次分权改革,通过废除法定基准,或将法定基准定性为参考基准等方式,对有关自治事务的法律条款开始了新的一轮修正。这些成果纳入了第一次分权改革确立的制度框架中,进一步充实了地方自主立法权和行政权。

以上便是日本法律对国家与地方行政事务划分、地方行政事务分类的制度构成。这种对地方行政事务的分类避免了以执行主体为基准的央地事权划分所带来的水土不服。在确定了行政事务的归属后,即可进一步探讨立法权、行政监督权的配置关系。


四、日本行政事权划分制度对央地关系的影响


(一)事权划分与立法权限的关系

毋庸置疑,法律中规定由国家机关执行的事务,地方立法权自然无权涉足。反之,凡属于地方的事务,地方皆可立法吗?根据《日本国宪法》的相关规定,一方面,法律可以在遵守地方自治原则的前提下对地方事务作出相关规定(第92条);一方面,地方也可以在不违反法律的前提下制定条例(第94条)。国家若对地方事务作出事无巨细的规定,并且作合宪性解释,地方就很难有立法的空间;反之,在日本现行事权划分的制度构成下,若隔离国家法令对地方事务的一切规制,也会造成社会秩序的紊乱。作为避免这两个极端的制度性措施,法定受托事务与自治事务的分类亦是区分国家立法介入程度的标准。就前者而言,法定受托事务内含的国家事务性、广域事务属性,决定了原则上这类事务应该根据法律及政令等规定处理。并且,法律及政令等规定通常会详尽地规定这类事务的内容、执行标准、程序等方面,地方立法的余地很狭窄。而就后者而言,《地方自治法》第2条第13款规定了法律介入自治事务时的着重考虑义务。自治事务具有较强的地域特性,国家应尽可能减少规定这类事务的实施细则,让地方能够作出更合适的制度选择。

(二)事权划分与行政权的关系

制度上对央地行政事权的明确划分,并不等于国家在行政方面无法介入地方事务。某地方事务属于自治事务还是法定受托事务,决定了中央各行政部门对该事务的行政介入权限。由于法律文本的抽象性,中央政府部门为了更清晰地表明自己的意向与目的、保障国民利益更加公平高效地实现,常常会以文件形式向地方政府部门下达指挥命令。这种行为作为内部行为,不能创造新的权利与义务,通说认为不必受法律调整;且制定程序简单,制定主体亦不受严格限制。与2000年以前高密度的法令体系相比,大量细密的政策性文件更加直接束缚着地方的自主性。出于对这种过度介入的反省,新地方自治法确立了“介入权限法定主义”(《地方自治法》第245条之二)。除了在新自治法上规定了介入的种类和国家对两种地方事务不同的介入权限之外,国家介入地方行政时,还需个别法律上的授权(通常是法律明确规定国家可以对该事务采取何种介入手段)。

《地方自治法》第245条规定了8种国家可以对地方实施的行政介入行为(还有一些特殊的介入行为规定在一些部门法中)。国家对自治事务的介入手段主要以非强制性、建议性质的手段为主,有提出建议劝告、要求提交资料、要求采取改正措施、协议四种,原则上一般不对自治事务使用强制性手段。而对法定受托事务,本法中规定的8种介入手段均可适用。除却上述非强制力的手段之外,还包括同意、许可认可、指示、代执行这四种具有强制力的手段。

(三)事权划分与财权分配的关

在事权与财权的关系上,现状是大部分事务为地方事务,而国税与地税的收入比例为3∶2,地方显然很难单独承担所有地方事务。《地方自治法》第232条第2款要求:国家在通过法律对地方事务的执行作出规定的同时,必须保障地方依法执行该事务时必要的财政经费。这种国家保障义务通过《地方财政法》和《地方交付税法》进一步具体化。

《地方财政法》第9条规定,地方对本地事务应全额负担经费,除了第10条至第10条之四中列举的事项外(但书)。第10条至第10条之四的事务由国家承担一部分或全部经费。首先,这些事务都是要求地方必须按照法律规定来执行;其次,这些事务大致具有以下三种特性:(1)关乎国家和地方的共同利益(第10条,包括义务教育、生活保护等34项事务);(2)为实现国家整体计划必须按照法律进行的土木等建设事业(第10条之二,包括道路、河川、福利设施建设等6项事务);(3)灾害相关事务(第10条之三,包括灾害救助、公共设施修复等9项事务);(4)只关乎国家利益的事务(第10条之四,包括选举、国民年金、统计等9项事务)。国家为这类事务支出的费用称为地方补助金,按照法律和政令规定的方法计算并于每年度将总数划拨给各地方,由地方自主分配使用。这样也避免了专款专用的形式限制地方自主行政的能力。而剩下由法律规定并由地方具体实施的相关支出,从国家给予地方的交付税支出。交付税是由国家以国税的名义,从收取的五个税种中按比例抽出并交付地方。目的是为了平衡各地经济发展不均导致财源不均,进而保障各地行政服务能够有效实现。从这个意义上来说,若地方公共团体作出违背法令明显多支出经费,或怠于征收应予确保的收入等,国家可以降低交付额度或命令返还部分金额。

如此,地方事务所需支出,就主要由地方税、地方交付税和地方补助金组成。日本既没有采取事权财权相匹配的财权划分模式,也没有按照该国自治事务和法定事务的划分来区别国家补助金或交付税的金额。但是,当国家通过立法规定地方事务实施细则时,意味着国家应当同时承担与规定范围相应的财政责任。这说明国家对法定受托事务的财政支出,明显高于自治事务。

综上所述,在以执行主体为基准划分央地行政事权的基础上,通过对地方事务类型化,再分别确定其与立法权、行政权和财权相关联的制度设计,构成了日本央地关系的概貌。


五、对我国央地政府间事权划分法治建构的启示


(一)走出领域式事权划分的制度构建

在处理央地关系上,难免有“太集权,无法因地制宜;太分权,国家宏观调控能力减弱”的担心。日本以行政事权划分为中心的地方自治制度,非常灵活地保障了国家宏观调控和地方自主行政的平衡。一方面,国家通过法律确定地方对大多数事务的自主执行权;另一方面也可通过立法进行宏观调控。即便大多数事务被归为地方事务,国家仍可以通过立法来统一各级政府行为方式。

作为对本文设问1的回应,确立行政事权的具体划分制度有助于走出领域式事权划分的困境。理由是:首先,判断事权归属的“执行”基准,独立于相关立法权限和财权的划分标准,便于行政事权的独立划分;其次,行政事权自成体系,也便于细分各行政领域中的事务;最后,以“执行”为基准的事权划分,可以利用现有法律实现各部门行政领域的具体分类,节约立法成本。

但是,这种制度设计能否与我国宪法法律体系相融洽呢?一方面,讨论日本央地关系问题时,不能忽略日本国宪法对地方自治的保障机制。在这种保障机制下,国家的立法或行政都负有不能侵害地方自治的责任。在我国尚欠缺地方自治保障法理的现有体制下,上述责任机制还很难实现。另一方面,在日本以“内容保护”为内涵的宪法保障下,并没有划出属于地方的绝对事权空间;而且,日本事权划分制度并不是仅通过宪法和相关法律原则,而是通过法律的具体规定来实现的。那么,在央地事权具体法律制度设计方面,在我国宪法法律体系下是否有这种可能性呢?

首先,我国《宪法》对央地政府事权划分的容许性。相关研究认为,《宪法》第三章作为第3条第4款的具体化,以第107条将地方政府事权分为自主事权与中央委托事权的方式,确立了宪法对央地事权划分的基本构造。这种以文理解释方法推出的结论虽然仍有待商榷,但也指出了央地政府事权划分制度建构的宪法解释可能性。

其次,我国各部门行政法律是否具备采用日本行政事权划分的形式条件。以我国《渔业法》为例,借鉴日本行政事权的划分方法和划分逻辑,可通过下列方式认定事务归属:比如针对养殖水域的相关行政事务,11条规定的国家事务有可利用水域规划事务、养殖许可标准制定事务;地方事务主要为受理核发行政许可;针对捕捞许可事务。第23条规定了国家相关部门负责“到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证”的批准发放事务,即国家事务;省级政府负责“海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证”的批准发放事务和其他作业的捕捞工具控制指标的制定事务,县级以上地方政府负责除此以外的捕捞许可证,即各级地方政府事务。至少可以说,我国具备此形式条件。

(二)以行政事权划分为中心、各权限关联制度设计的可能性

作为对设问2的回应,明确的行政事权划分机制,有助于进一步确立行政事权与财权、立法权相配合关联的制度设计。就日本事权制度与立法权限而言,自治事务与法定受托事务的分类决定了国家立法权可介入的程度。在法定受托事务上,国家立法介入空间大,国家在立法时可能偏好将事务归为法定受托事务,以有助于中央从立法及行政监督上管理地方。但与此同时,国家也要考虑到可能需要承担的财政责任。为了限制法定受托事务的增加,《地方自治法》设置了复杂的立法程序:当确立新的法定受托事务时,不仅要在相关法律中标明,还需同时修改《地方自治法》。财政权方面亦然,国家在通过立法规制地方事务时,需要同时考虑所需承担的财政补助责任。亦即,立法介入基准与补助责任承担基准在以下三点上具有共同性:(1)关乎国家与地方双方的利益;(2)为实现国家整体计划的建设事业;(3)灾害防护事务的补助。

从比较的视角来说,日本允许国家立法介入地方事务,同时又从立法程序等方面保障地方的立法空间,这种具体制度构建与我国《宪法》3条第4款“遵循中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的要求具有一致性。只是对于财政制度改革先行的我国来说,政府事权划分如何与已确立的财政分配制度相衔接是一个新的课题。从我国实际出发,构建行政、财权、立法权相互关联的制度体系,是一个庞大的工作。

当然,本文也不认为仅仅照搬他国经验即可。尤其考虑到中国和日本在地域空间、人口数量各方面的差异,我国可能需要对地方赋予更自由的空间,以更有效的实现宪法所保护的权益。从这一方面来说,对于一些事务领域,进行领域式的事权划分方式也未尝不可。但无论如何,保障央地政府事权及立法权和财权在法制度下得到合理分配是依法治国的必然要求,当务之急。

【摘要】我国央地政府间事权如何划分,一直处于摸索之中。事权划分与立法权,或者与财权相结合的制度设计在理论与实践中逐渐走向桎梏,领域式事权划分模式亦有过度隔离央地协力关系之嫌。同为单一制国家的日本,在第二次世界大战后对央地事权的改革中也有相似尝试。在2000年地方分权改革之后,日本根据“职能分担原则”形成了以行政事权划分为主体、立法权与财权分配制度独立成形又相互关联的制度体系。这种制度体系没有采取领域式事权划分方法,而以执行主体为事权划分标准,直接利用现行法律实现各行政领域事务的具体分类。这种以行政事权划分为中心的制度设计,可为我国央地事权划分的法治建构提供一种新的思路。

【关键词】央地关系 事权划分 行政事权 职能分担


在我国,对于央地政府间的事权划分曾有过种种探索,但是,有关于此的法制化进程并不平坦。央地的事权很难按照领域进行划分,两者更多的是协作监督的融合关系。固然,事权划分与地方立法权限的大小、财政权的划分密切相关,但由于权属上的差异,很难找到统一适用的标准。本文拟考察日本在中央与地方的权限划分上的做法,把握其问题所在,分析其解决问题的办法,以期为我国的事权划分提供一种新的思路。


一、我国央地政府间事权划分的问题所在


十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日)中要求:“建立事权和支出责任相适应的制度”。这标志着央地事权划分问题正式提上我国政制改革议程。但是,这项改革在不断具化的过程中,逐渐演变为仅以支出责任划分为主要内容的财政体制改革。对此,相关部门指出:“政府间事权划分不仅涉及行政权划分,还涉及立法、司法等广义公共服务部门,是‘大事权’的概念……短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”这样看来,至少在改革实务中,目前政府间事权划分问题仍处于僵局之中。

(一)我国央地政府间事权划分的三种路径

由于缺乏具体的法律制度,央地政府间事权划分的问题很难从法解释学的角度展开分析。与此形成鲜明对比的是法政策学上的争鸣。综合来看,这些讨论的分析方法主要表现为三种路径:从划分内容上看,不少研究并不是仅对政府事权进行独立地探讨,而是通常与财权(第1种)或立法权限(第2种)相结合进行探讨;由于这种内容上的融合,也使我们倾向于从领域式的划分逻辑来思考央地事权的划分方法(第3种)。

1.政府事权划分与财权分配相结合的路径

理论上对于将事权与财权相匹配划分的做法,一直存在批判的声音。诸如候一麟指出,“事权与财权二者之间无法完全匹配,二者常常不匹配,这种源于税收外溢性的不匹配是正常的。”韩旭指出,“以事权确定支出责任(或者财权)的思路,并不符合市场经济条件下政府管理的运行逻辑和机制”。从近年来国务院发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》来看,虽然从形式上来说,支出责任的划分仍是从“事务”(方案中将其称之为财政事权)角度出发,但是从内容上来说,此处的“财政事权”并不能直接类推为“政府事权”。这种财政进路的“反推法不能确定不同层级政府事务的属性,尤其无法区分中央政府自身承担事务和委托事务,从而遮蔽不同属性事务的法律关系和权力关系。”至此,很难说财政改革进程对政府事权划分会有进一步的启示。

2.政府事权划分与地方立法权限相结合的路

类似财权与事权相匹配的事权划分方式,主要围绕《立法法》73条第1款第2项“地方性事务”的内涵展开。《立法法》规定地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定,可是什么是地方性事务,并不明确。同时,《立法法》也并没有设定国家立法权不能涉足的领域,理论上,中央立法机关可以对任何事务立法。

这些讨论中往往隐含一个命题,即事权不清是导致立法权限划分处于困境之中的原因之一。此逻辑倾向于通过明晰事权的归属来划分立法权限,使各层级立法主体在规定的立法事项范围内规范有序地进行立法活动。这种划分方式的难点在于,将什么事务划分给地方。因为这同时意味着,国家将失去对某些事务包括立法权在内的大部分管理权限。虽然源于主权理论的约束已不再是一种桎梏,单一制国家可以通过立法确立某种分权形式。但是正如日本学者斋藤诚所指出的那样,现在已经很难确定条例的内在界限——地域特性或地域性事务;从事实上来说,不断增加的公共事务更多是跨区域共同处理的事务,大多数事务很难单纯地说它仅具有某地域特性。对于这些事务,很难适用将其所有权限统归于一个主体的划分方式。

3.领域式事权划分的路径

不论是与财权相结合,还是与立法权相结合,都会使得有关央地事权划分的思考滑向领域式划分的逻辑。关于这方面,存在诸如美国“列举中央事权,余为地方事权”、德国“列举中央事权和共同事权,余为地方事权”制度设计的比较研究,在此不作深入。

与此相对,有观点认为,“除去一些经过实践检验有着确定权属的事务之外……许多事权在特定的运行流程中,中央和地方发挥不同的功能之间形成不同类型的分工协作关系”。这种关系可以具体表现为“围绕同一事权的某项政策,中央和地方在政策运行的不同阶段介入。在当前的中央与地方关系中,这种事权分工最为常见。”

(二)政府间事权划分存在问题与参照对象

和社会实践不相符合的制度设计,在实施上必然耗费巨大社会成本。基于此,是否可以形成一种既契合社会实践、又能够合理整合二者分工的制度设计,这是本文欲尝试的作业。(设问1)

在以往的法制化尝试中,事权与财权或立法权相匹配的制度设计未能实现这一结果,亦体现了结合划分的难度。我们在处理央地关系法制化问题时,可否独立于立法权、财权,仅从行政权分配的角度来划分?并进一步在此基础上确立三者相互关联的制度设计?(设问2)事权概念本身有广义和狭义两个维度:广义的事权概念是包括立法、行政和司法三个分支事权在内的;狭义事权即特指各级政府的行政事权。出于上述考虑,本文在狭义维度上使用“事权”概念。

类似我国央地事权划分上的问题,日本已具有相关制度实践。该制度主要通过《地方自治法》中确立的基本规则来明确各法定事项的归属。从本国实践与他国制度中可能存在的同构性来说,日本政府事权划分制度可以给我们提供一些启示。本文对以上两个问题的回应,以日本央地事权划分制度为参照对象展开。这主要基于以下理由:第一,日本与我国同为单一制国家,在法制度上形成了体系性的事权划分制度。第二,这种划分主要是狭义的事权——即行政事权的划分。第三,这种行政事权的归属并不意味着相对应的立法权和财权的归属。立法、行政、财权各自有其划分权限的方法,在制度设计上又相互关联,这将对解决设问2提供一定启发。第四,日本行政事权的划分方式不是领域式的划分,而是在《地方自治法》确定的基本规则下,通过每一部行政法律,对该事务领域中什么事务属于国家,什么事务属于地方进行细化。这种划分方式将为设问1提供启发。

我国已有文献对日本央地制度模式及其理论进行介绍与分析,本文将继续深入。首先于第二部分中说明日本如何通过法制度确立央地政府间事权划分模式,以此观察行政事权独立进行划分的具体方法;接下来在第三部分中阐释该模式在“职能分担原则”下形成的具体制度构造,回应本文设问1;最后,于第四部分中分析行政事权与其他权限互相关联的制度构造,以回应本文设问2。


二、日本行政事权划分的法制形态


日本的事权划分方式以行政权划分为中心。这种方式主要通过《日本国宪法》对地方自治权的保障模式以及《地方自治法》对地方事务的定义予以确立。

(一)政府行政事权划分的制度保障

日本央地事权的划分是行政权上的划分,这由日本现行宪法对地方自主权的保障方式决定。盐野宏认为,世界各国对地方自主权的保障方式大致可分为三种:一种是由国家法律决定自治权限范围,可称之为地方自治的“法律决定模式”;一种是规定地方的一定事项禁止国家法介入,可称之为地方自治的“事项保护模式”;还有一种是认可国家法介入所有事项,但国家法的介入不得侵害地方自治的本质,也就是地方自治的“内容保护模式”。

日本采用“内容保护模式”,并确立于日本国宪法第92条中。该条规定:“地方公共团体的组织及运营相关事项由法律根据地方自治的宗旨予以规定。”意即:法律若侵犯“地方自治原则”,则违宪无效;但在遵循地方自治原则的前提下,法律可以对地方事务进行规定。该规定一方面确定了宪法对地方自治权的保障,另一方面也没有阻止法律规定地方事务的相关事项。这种以“内容保护模式”为内涵的宪制体系,建立在国家立法权的全域性基础上。理论上来说,只要不侵犯宪法所保护的自治内容,法律可以介入地方组织到事务管理权限的各个方面。所以,日本虽然在法律制度上明确划分了央地事权,但并不排斥法律对地方事务进行立法。地方自治原则保障的地方事权并不是从立法权到行政权的整体权限。

这种划分特点继而在《地方自治法》第2条第2款对地方公共团体事务的定义上亦有所反映。该款规定:普通公共团体有权处理本地域事务及其他按照法律或依法律制定的政令要求处理的事务。这里使用了两个事务概念:“本地域事务”和“其他由法令规定的事务”。首先,“本地域事务”是指不论该事务是由法律、政令规定并委任于地方的,还是由地方议会的条例、地方政府的纲要、规则自主规定的;也不论该事务具有国家事务性质、还是央地共同责任、或者自治权下的自主责任,只要是由本地执行的,就是本规定所说的“本地域事务”。“其他由法令规定的事务”作为补充性概念,是指:“某事务虽然与本地利益无关,但鉴于普通公共团体也是构成国家统治机构的一环,国家认为有必要由其处理时,通过制定法律或政令的形式规定相关地域处理的相关事务。”总的来说,只要是地方着手执行的行政事务,便是地方事务。这种以“谁执行”来定义地方事务的方式,遮蔽了事务本身具有的属性,正凸显了日本的事权划分是行政权上的划分。

通常,对于没有法律规定并且由地方政府自主执行的部分,当然很好判断为地方事务。有法律规定的事务部分,从法律文字上即可判断事权的归属。

(二)行政事权归属的判断标准

结合上述地方事务的定义可知,判断法定事务的归属,主要看该法律事务的执行主体。具体说来,若法律规定某事务由国家机关执行,则该事务为国家事务;反之,若法律规定由地方执行,则为地方事务。对事务归属的认定只停留在立法者的判断上。立法者一旦确认该事务由国家处理,便会在国家立法上予以完结,不会涉及再次判断。立法者既可能将一部法律内所有事务统归为国家事务(例如《法院法》《气象业务法》)或地方事务(例如《户籍法》),也可能在一部法律中同时规定国家事务和地方事务(例如《自然公园法》),后者为大多数。

从立法技术上来说,这种区分方式避免了在各法律中单独设项罗列事务归属的繁冗之虞。然而,该区分标准只在立法后发挥作用,既不是国家立法时考量事务归属的标准,也不是国家能否对某地方事务进行立法的标准。而有关央地事务分配的立法基准,则涉及2000年《地方自治法》修正案中规定的职能分担原则。


三、日本行政事权划分的具体法制建构


2000年日本分权改革的重要成果,便是确立了以“职能分担原则”为基础的事权划分制度。该原则并非对旧制度彻底革新,其在承袭“功能分担原则”下事权划分方法的同时,也被赋予了新的内涵。由此,为了阐明职能分担原则的具体内涵,有必要回顾功能分担原则的意义与内涵。

(一)事权划分原则的承继与变革

盐野宏认为,行政事权的划分模式主要有两种:一种是将某类公共事务整体概括交由国家或地方机关来完成,称为“分离式”(即对行政事权的领域式划分);另一种是对某类事务再做具体划分,分别交由国家、地方各自担当合适的事务部分,称为“融合式”。尽管这两种模式都是对行政事务的划分,并不涉及立法权的划分。但在第一种模式下,若某行政事务全责性交予地方,地方就该行政事务如何实施方面无疑将有更广大的立法空间;在第二种模式下,只要国家能证成其立法没有侵犯地方自治原则,就可以通过国家法令对某行政事务的实施方法进行更细致的规定。日本央地行政事权划分的制度设计从二战后的“肖普劝告三原则”、历经“功能分担原则”、到现在确立下来的“职能分担原则”,正是从前一种事权划分模式向后一种模式转变的过程。

1.事权划分原则的承继——功能分担原则的确立与问题

第二次世界大战后初期,日本基于肖普劝告的意见,在以神户正雄委员长为首的地方行政委员会主导下,制定了分离式事务划分方案(神户劝告)。但该方案涉及对中央各部门既有权力的再分配,在受到它们的强烈抵制下,最终没能实现。取而代之的是以内阁主导的第九次地方制度调查会报告为契机形成了功能分担(“機能分担”)原则。

功能分担原则放弃了分离式事务划分方案,认为一个事务通常是由策划到执行的一系列过程组成,它可以分成诸如政策制定、实施细则制定、政策实施、事后监督等部分。因此,事务划分制度的设计,更应考虑如何将各部分分配于合适的层级。成田赖明教授的观点鲜明地反映了当时的普遍认知:行政改革的基本立足点并不是单纯地划分政府间的事务,毋宁说是一种权限或权能的分配,或者说是对更加广泛的公共课题的功能分担。在国家天然拥有政策主导的优势下,改革的结果是,国家占据了大部分政策立案、法案制定、实施细则制定(通常授权中央各部委)权能,地方政府仅仅承担事务的具体实施部分。功能分担原则毋宁给当时“中央主导政策制定、地方负责实施”的制度现状提供了理论上的正当性,进一步加速了中央集权统一的制度化进程。

功能分担原则虽回应了高速经济发展时期对集权体制的需要,但随之也产生了诸如地方自主综合行政能力减弱、责任不明、行政效率低下等弊病。出于对这些问题的反省,在20世纪90年代发起的分权改革运动中,地方分权改革推进委员会(以下简称为委员会)提出职能分担(“役割分担”)原则。2000年修改地方自治法时,将其作为集一系列改革之大成写入《地方自治法》第1条之二,成为日本央地基本关系的具体原则与指针。最初,委员会意欲在此原则下实现神户劝告未竟的改革,形成分离式事权划分。可是,功能分担原则指导下的事权分配原则早已扎根于日本的立法实践中,若不修改具体法令,就很难产生实质性变化。遗憾的是,这次改革并没有对各部门法律进行修订,法律仍然呈现规制密度过高的特点。

2.事权划分原则的变革——职能分担原则的制度功能

在改革进程中,委员会曾建议采用“明确国家事务,余下皆为地方事务”的扣除法来实现职能分担原则的制度功能。对此,内阁法制局认为,这应是宪法的规范事项,若以法律约束国会立法事项,则有违宪法第41条规定的国会立法权。经讨论,最后形成了“国家考虑原则”:“当国家的立法、行政、司法行为影响地方公共团体的制度设定与实施时,国家必须充分考虑适当的职能分担、地方公共团体的自主性与自立性这两个方面。”也就是说,职能分担原则要求国家负有“适当的职能分担”的考虑义务和“对地方公共团体自主性与自立性”的考虑义务。

首先,对职能适当分担的考虑义务,体现在《地方自治法》第1条之二第1、2款。该第2款规定列举了应由国家重点承担的事务范畴,分别是:(1)国际社会中有关本国存立之事务;(2)需要全国统一规定的个人行为准则或有关地方自治的基本准则;(3)必须从国家规模或国家视角来实施的公共事业等本来应由国家重点承担的职能。这样,通过限定列举国家职能范围的立法方式,保障了地方公共团体享有更广泛的自主行政权。同时,该条还要求国家应尽可能把和居民切身相关的行政事务交给地方,并强调中央各部门在制定地方政策时,应保障地方公共团体能充分发挥其自主性。

其次,对地方公共团体自主性与自立性的考虑义务,体现在《地方自治法》第2条第11—13款。当立法者决定事务的承担主体为地方时,便同时启动了《地方自治法》第2条第11—13款的制度功能:法律对地方事务进行规定、且在对规定了地方事务的法律进行解释运用时,必须确保国家的立法及相关解释没有侵犯地方自治的宗旨,遵循职能分担原则;特别是对地方事务中的自治事务进行立法时,国家应尽着重考虑义务,让地方能够依据本地实情进行行政管理,尽量减少制定实施细则(第13款)。

到此为止,上述探讨只解决了央地事务划分问题。然而,在以“执行主体”为事权归属的判断标准下,仅凭想象便可知庞大的地方事务,难免包含具有国家性质或广域性质的事务。这些事务根据具体情况,也需要国家从立法、行政监督、财政支援上有较为深入的介入。如果不将这类事务与出于实现地方本身利益的事务区分开,一律按照统一标准处理,就很容易出现水土不服的问题:不是过多侵害地方自主权,就是造成国家过分推卸责任。因此,《地方自治法》将地方事务分为自治事务与法定受托事务,再进一步分别配置其与立法权、行政监督权等的关系。

(二)地方事权划分制度的具体构造

1.自治事务与法定受托事务

对于什么是自治事务,《地方自治法》使用扣除法进行定义:自治事务是由地方公共团体处理的除法定受托事务之外的事务(第2条第8款)。法定受托事务分为“第一项法定受托事务”(第2条第9款第1项)和“第二项法定受托事务”(第2条第9款第2项)。第一项法定受托事务是指通过法律或政令的规定,确保一些原本应由国家实现的职能在各都道府县、市町村、特别区得到切实合理的执行。第二项法定受托事务是指通过法律或政令的规定,以确保一些原本应由都道府县来实现的职能在市町村内得到切实的执行。

在实践中,没有法律规定的地方事务归属于自治事务;法律规定的地方事务,亦可从形式上判断是自治事务还是法定受托事务。首先,法定受托事务会在法律规定中明示;其次,还会记载于《地方自治法》附表[48]中。例如《食品卫生法》69条,写明了本部法中哪些条款规定的事项属于第一项法定受托事务,随后该69条还被罗列在《地方自治法》附表1中。按照“扣除式”定义,由国家直接执行的事务和自治法附表中规定的事务之外,剩下由地方执行的事务都是自治事务。

法定受托事务采取双重列举的程序,意在限制法定受托事务的增加,保障地方在更多的事务上拥有自主权限。国家在制定新法时,当然需要贯彻这一理念。问题在于,在已有法律规定的情况下,虽然很多事务按照新的划分方式归属为自治事务,但地方的自主性并没有因此得到解放。其原因主要在于2000年第一次分权改革方法的变化。它是一种事务类型划分的变化,原本隶属于旧事务类型的事务本身以及相关法律规定并没有随之改变。

2.机关委任事务的废除与再分类

在2000年分权改革以前,国家事务占据所有法定事务的绝大比重。除一小部分由国家部委或其派出机关直接执行之外,其余大部分都委任给地方执行。这种属于国家事权范畴,但交由地方实施的事务,被称为“机关委任事务”。此类事务曾经“占据了都道府县处理事务的7—8成,市町村处理事务中的3—4成”。为保障这些事务能够按照计划实现,国家通常会制定细密的实施规则,并通过补助金等财政手段或人事手段进行介入、监督。由于事务的国家属性,地方公共团体无权对其制定条例,且地方首长在执行此类事务时是作为国家下级机关,必须按照国家的法律、政令及省令、通知等执行任务。地方公共团体在这类事务的处理上近乎没有自主性可言。

2000年分权改革废除了“机关委任事务”并重新进行分配,除了一小部分被废止(11件)或直接划归由国家行使成为国家事务(诸如国立公园的管理、信用合作社的认可和检查等20件事务),余下统归地方事务。其中近4成(257件)划为法定受托事务,近6成(398件)为自治事务。但由于既成的法律构造没有修改,地方在处理这些事务时仍然会受限于细密的国家法令。另外,本次改革同时废除了旧法中地方事务的三分类,统归“自治事务”(新旧央地事务的类型变化详见图1)


出于对遗留问题的反省,2007年的第二次分权改革,通过废除法定基准,或将法定基准定性为参考基准等方式,对有关自治事务的法律条款开始了新的一轮修正。这些成果纳入了第一次分权改革确立的制度框架中,进一步充实了地方自主立法权和行政权。

以上便是日本法律对国家与地方行政事务划分、地方行政事务分类的制度构成。这种对地方行政事务的分类避免了以执行主体为基准的央地事权划分所带来的水土不服。在确定了行政事务的归属后,即可进一步探讨立法权、行政监督权的配置关系。


四、日本行政事权划分制度对央地关系的影响


(一)事权划分与立法权限的关系

毋庸置疑,法律中规定由国家机关执行的事务,地方立法权自然无权涉足。反之,凡属于地方的事务,地方皆可立法吗?根据《日本国宪法》的相关规定,一方面,法律可以在遵守地方自治原则的前提下对地方事务作出相关规定(第92条);一方面,地方也可以在不违反法律的前提下制定条例(第94条)。国家若对地方事务作出事无巨细的规定,并且作合宪性解释,地方就很难有立法的空间;反之,在日本现行事权划分的制度构成下,若隔离国家法令对地方事务的一切规制,也会造成社会秩序的紊乱。作为避免这两个极端的制度性措施,法定受托事务与自治事务的分类亦是区分国家立法介入程度的标准。就前者而言,法定受托事务内含的国家事务性、广域事务属性,决定了原则上这类事务应该根据法律及政令等规定处理。并且,法律及政令等规定通常会详尽地规定这类事务的内容、执行标准、程序等方面,地方立法的余地很狭窄。而就后者而言,《地方自治法》第2条第13款规定了法律介入自治事务时的着重考虑义务。自治事务具有较强的地域特性,国家应尽可能减少规定这类事务的实施细则,让地方能够作出更合适的制度选择。

(二)事权划分与行政权的关系

制度上对央地行政事权的明确划分,并不等于国家在行政方面无法介入地方事务。某地方事务属于自治事务还是法定受托事务,决定了中央各行政部门对该事务的行政介入权限。由于法律文本的抽象性,中央政府部门为了更清晰地表明自己的意向与目的、保障国民利益更加公平高效地实现,常常会以文件形式向地方政府部门下达指挥命令。这种行为作为内部行为,不能创造新的权利与义务,通说认为不必受法律调整;且制定程序简单,制定主体亦不受严格限制。与2000年以前高密度的法令体系相比,大量细密的政策性文件更加直接束缚着地方的自主性。出于对这种过度介入的反省,新地方自治法确立了“介入权限法定主义”(《地方自治法》第245条之二)。除了在新自治法上规定了介入的种类和国家对两种地方事务不同的介入权限之外,国家介入地方行政时,还需个别法律上的授权(通常是法律明确规定国家可以对该事务采取何种介入手段)。

《地方自治法》第245条规定了8种国家可以对地方实施的行政介入行为(还有一些特殊的介入行为规定在一些部门法中)。国家对自治事务的介入手段主要以非强制性、建议性质的手段为主,有提出建议劝告、要求提交资料、要求采取改正措施、协议四种,原则上一般不对自治事务使用强制性手段。而对法定受托事务,本法中规定的8种介入手段均可适用。除却上述非强制力的手段之外,还包括同意、许可认可、指示、代执行这四种具有强制力的手段。

(三)事权划分与财权分配的关

在事权与财权的关系上,现状是大部分事务为地方事务,而国税与地税的收入比例为3∶2,地方显然很难单独承担所有地方事务。《地方自治法》第232条第2款要求:国家在通过法律对地方事务的执行作出规定的同时,必须保障地方依法执行该事务时必要的财政经费。这种国家保障义务通过《地方财政法》和《地方交付税法》进一步具体化。

《地方财政法》第9条规定,地方对本地事务应全额负担经费,除了第10条至第10条之四中列举的事项外(但书)。第10条至第10条之四的事务由国家承担一部分或全部经费。首先,这些事务都是要求地方必须按照法律规定来执行;其次,这些事务大致具有以下三种特性:(1)关乎国家和地方的共同利益(第10条,包括义务教育、生活保护等34项事务);(2)为实现国家整体计划必须按照法律进行的土木等建设事业(第10条之二,包括道路、河川、福利设施建设等6项事务);(3)灾害相关事务(第10条之三,包括灾害救助、公共设施修复等9项事务);(4)只关乎国家利益的事务(第10条之四,包括选举、国民年金、统计等9项事务)。国家为这类事务支出的费用称为地方补助金,按照法律和政令规定的方法计算并于每年度将总数划拨给各地方,由地方自主分配使用。这样也避免了专款专用的形式限制地方自主行政的能力。而剩下由法律规定并由地方具体实施的相关支出,从国家给予地方的交付税支出。交付税是由国家以国税的名义,从收取的五个税种中按比例抽出并交付地方。目的是为了平衡各地经济发展不均导致财源不均,进而保障各地行政服务能够有效实现。从这个意义上来说,若地方公共团体作出违背法令明显多支出经费,或怠于征收应予确保的收入等,国家可以降低交付额度或命令返还部分金额。

如此,地方事务所需支出,就主要由地方税、地方交付税和地方补助金组成。日本既没有采取事权财权相匹配的财权划分模式,也没有按照该国自治事务和法定事务的划分来区别国家补助金或交付税的金额。但是,当国家通过立法规定地方事务实施细则时,意味着国家应当同时承担与规定范围相应的财政责任。这说明国家对法定受托事务的财政支出,明显高于自治事务。

综上所述,在以执行主体为基准划分央地行政事权的基础上,通过对地方事务类型化,再分别确定其与立法权、行政权和财权相关联的制度设计,构成了日本央地关系的概貌。


五、对我国央地政府间事权划分法治建构的启示


(一)走出领域式事权划分的制度构建

在处理央地关系上,难免有“太集权,无法因地制宜;太分权,国家宏观调控能力减弱”的担心。日本以行政事权划分为中心的地方自治制度,非常灵活地保障了国家宏观调控和地方自主行政的平衡。一方面,国家通过法律确定地方对大多数事务的自主执行权;另一方面也可通过立法进行宏观调控。即便大多数事务被归为地方事务,国家仍可以通过立法来统一各级政府行为方式。

作为对本文设问1的回应,确立行政事权的具体划分制度有助于走出领域式事权划分的困境。理由是:首先,判断事权归属的“执行”基准,独立于相关立法权限和财权的划分标准,便于行政事权的独立划分;其次,行政事权自成体系,也便于细分各行政领域中的事务;最后,以“执行”为基准的事权划分,可以利用现有法律实现各部门行政领域的具体分类,节约立法成本。

但是,这种制度设计能否与我国宪法法律体系相融洽呢?一方面,讨论日本央地关系问题时,不能忽略日本国宪法对地方自治的保障机制。在这种保障机制下,国家的立法或行政都负有不能侵害地方自治的责任。在我国尚欠缺地方自治保障法理的现有体制下,上述责任机制还很难实现。另一方面,在日本以“内容保护”为内涵的宪法保障下,并没有划出属于地方的绝对事权空间;而且,日本事权划分制度并不是仅通过宪法和相关法律原则,而是通过法律的具体规定来实现的。那么,在央地事权具体法律制度设计方面,在我国宪法法律体系下是否有这种可能性呢?

首先,我国《宪法》对央地政府事权划分的容许性。相关研究认为,《宪法》第三章作为第3条第4款的具体化,以第107条将地方政府事权分为自主事权与中央委托事权的方式,确立了宪法对央地事权划分的基本构造。这种以文理解释方法推出的结论虽然仍有待商榷,但也指出了央地政府事权划分制度建构的宪法解释可能性。

其次,我国各部门行政法律是否具备采用日本行政事权划分的形式条件。以我国《渔业法》为例,借鉴日本行政事权的划分方法和划分逻辑,可通过下列方式认定事务归属:比如针对养殖水域的相关行政事务,11条规定的国家事务有可利用水域规划事务、养殖许可标准制定事务;地方事务主要为受理核发行政许可;针对捕捞许可事务。第23条规定了国家相关部门负责“到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证”的批准发放事务,即国家事务;省级政府负责“海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证”的批准发放事务和其他作业的捕捞工具控制指标的制定事务,县级以上地方政府负责除此以外的捕捞许可证,即各级地方政府事务。至少可以说,我国具备此形式条件。

(二)以行政事权划分为中心、各权限关联制度设计的可能性

作为对设问2的回应,明确的行政事权划分机制,有助于进一步确立行政事权与财权、立法权相配合关联的制度设计。就日本事权制度与立法权限而言,自治事务与法定受托事务的分类决定了国家立法权可介入的程度。在法定受托事务上,国家立法介入空间大,国家在立法时可能偏好将事务归为法定受托事务,以有助于中央从立法及行政监督上管理地方。但与此同时,国家也要考虑到可能需要承担的财政责任。为了限制法定受托事务的增加,《地方自治法》设置了复杂的立法程序:当确立新的法定受托事务时,不仅要在相关法律中标明,还需同时修改《地方自治法》。财政权方面亦然,国家在通过立法规制地方事务时,需要同时考虑所需承担的财政补助责任。亦即,立法介入基准与补助责任承担基准在以下三点上具有共同性:(1)关乎国家与地方双方的利益;(2)为实现国家整体计划的建设事业;(3)灾害防护事务的补助。

从比较的视角来说,日本允许国家立法介入地方事务,同时又从立法程序等方面保障地方的立法空间,这种具体制度构建与我国《宪法》3条第4款“遵循中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的要求具有一致性。只是对于财政制度改革先行的我国来说,政府事权划分如何与已确立的财政分配制度相衔接是一个新的课题。从我国实际出发,构建行政、财权、立法权相互关联的制度体系,是一个庞大的工作。

当然,本文也不认为仅仅照搬他国经验即可。尤其考虑到中国和日本在地域空间、人口数量各方面的差异,我国可能需要对地方赋予更自由的空间,以更有效的实现宪法所保护的权益。从这一方面来说,对于一些事务领域,进行领域式的事权划分方式也未尝不可。但无论如何,保障央地政府事权及立法权和财权在法制度下得到合理分配是依法治国的必然要求,当务之急。



版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们