【摘要】当代中国“互联网+”时代下，信息内容监管渐趋成为网络监管的核心议题。在互联网规制工具箱中，行政约谈逐步获得青睐，并成为各级网信办开展互联网信息内容监管的重要工具，一方面，约谈工具在制度设计上部分体现出“回应性规制”的规制理念，另一方面，监管实践对于约谈工具的执法偏好，更多是“规制空间”碎片化、执法资源匮乏等诸多本土机理作用结果，尤其在平台责任日益得到强调的当下，监管机构往往倾向于通过约谈模式实现规制讯息的传递，将公法监管任务从政府转移至市场化的互联网平台。约谈工具在监管实践中体现出诸多局限与不足，今后需要妥善处理好三组关系，并加强与事中事后监管、组织机构改革之间的协同机制建设。

【关键词】 行政约谈；信息内容监管；规制空间；回应性规制；平台责任

一、问题的提出

目前，随着移动互联网的发展以及新型社交媒体的涌现，网络舆情动员能力急剧攀升，产业层面的信息化推进与意识形态领域的信息内容管理开始分轨运作，信息内容监管日渐成为当代中国互联网规制的重要议题。从组织法的角度，为适应信息内容监管的组织机构需求，2014年8月，国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》 （国办【2014】33号），授权新组建的国家互联网信息办公室 （以下简称为“国家网信办”）负责全国互联网信息内容管理工作，并负责具体的监督执法。并且，进一步从中央至地方建立了相应的地方网信办组织机构，通过传统的属地管理架构模式，去执法涉及地方的信息内容监管事项。而从行为法的角度，中央-地方各级网信办的信息内容执法实践中，主要的法定监管执法措施是对责任主体网站进行约谈、责令限期整顿，并进行警告或者罚款，对违法情节严重的网站则采取吊销许可证、关闭网站等惩戒机制。单纯从规则形式上而言，互联网信息内容监管工具箱的序列结构设计，似乎符合回应性规制 （responsive regulation）范式下强制效力逐步递增的“规制金字塔” （regulatory pyramid）模型，实践中基于种种外部制约因素，行政约谈工具得到了互联网监管机构的极大青睐，2014年4月28日，国家网信办颁布的《互联网新闻信息服务单位约谈规定》，确立了互联网信息内容监管执法的约谈机制，行政约谈机制随后被《网络安全法》第56条正式吸纳。约谈机制自确立之日起，从中央-地方各级网信系统的运用频次与波及范围来看，其在互联网信息内容监管执法领域发挥了极为重要的规制功能。

近年来，行政约谈在中国规制型国家建构过程中得到广泛运用，不仅应用于税收、价格监管等诸多经济性规制领域，在食品安全、环境保护等社会性规制领域中，也发挥了颇为关键的功能。作为一种带有“软法”色彩的规制执法工具，行政约谈尽管在法律性质上存在分歧，学理上一直存在行政指导、行政处罚乃至行政契约等行为属性的争议，但不纠结于法解释学意义上约谈行为的性质探讨，仅就互联网信息内容监管的执法实践，却不难发现各级网信办作为执法主体，监管执法手段较为单一，日常监管中约谈工具的应用频率远远超过其他处罚机制。可以说，约谈模式不仅是互联网信息内容监管工具箱中较为倚仗的执法武器，也是促成互联网信息服务主体规制遵从 （regulatory compliance）的主要手段。因此，本文的逻辑脉络与重心将从“回应性规制”等西方监管理论出发，透过信息内容监管领域约谈工具的制度设计，去解析互联网信息内容监管约谈工具选择偏好背后的本土原因，概言之，一是，“规制空间”碎片化的组织环境，影响了行政机关对于约谈工具的选择余地;二是，在强调平台责任的互联网时代下，约谈工具能够以较小行政成本，起到公共执法义务的转移功能与界定平台义务边界的目的。当然，这种约谈模式在监管实践中也带来诸多局限与挑战，互联网信息内容监管领域的约谈制度改革，今后应当妥善处理三组关系，并加强相关协同机制的配套建设。

二、带有“回应性规制”外观的互联网约谈工具设计

制度谱系上来看，当代中国规制实践中的约谈工具与回应性规制模式之间，存在极强的谱系亲和性，“回应性规制”作为政府规制理论的一个经典范式。其重要的贡献便是提炼出“执法金字塔” （enforcementpyramid）这一理论模型，按照“执法金字塔”的模式设计，行政机构在充斥各类执法工具的规制工具箱中，应当依循“执法金字塔”自下而上的逻辑次序拾级而上，首先，应选择金字塔底部强制力色彩最弱的劝服机制 （persuasion），只有该机制效果失灵时才依次逐级上升，不断提高执法工具的威慑效力。按照执法金字塔的立体模式设计，这些威慑效力逐级上升的监管工具依次为:劝服 （persuasion）—警示 （warning letter）—民事惩罚 （civil penalty）—刑事惩罚 （criminal penalty）—暂停许可 （licensesuspension）—吊销许可 （licenserevocation）。劝服机制优先 （persuasion first）可以视为回应性规制理论的重要核心原则，通过劝导模式来实现规制遵从的重要动因在于，相比于“执法金字塔”上部的威慑惩戒机制，劝导说服模式的执法成本相对更低，能够节省大量的组织资源与行政资源，并能够化繁为简，降低监管规则的繁文缛节，由此削弱被监管市场主体的抵触意识。近年来我国政府规制实践中，逐步建立的约谈、信用规制与联合惩戒等创新性监管手段，某种程度上也映射出“回应性规制”的治理逻辑。尤其就互联网信息内容规制而言，监管执法力量与被监管市场主体数量之间对比极为悬殊，一张执法证对应几万家备案网站的执法管理工作，网信系统自身执法资源相对较为匮乏，1而更倾向于首先采取约谈等成本较低的监管工具来满足治理需要，只有约谈无效才会继续考虑行政处罚等正式化的惩戒工具。

因此，从行政约谈的法律后果设计上，类似于回应性规制理论下的“规制金字塔”模型，在互联网信息内容监管领域，约谈机制作为金字塔最底端的执法装置，是升级通向更高惩戒措施的前置通道，如果在约谈阶段能够实现规制合规目的，则可避免后续正式化的处罚后果，否则执法惩戒手段将逐级递增趋向严苛。譬如《互联网新闻信息服务单位约谈规定》第7条规定:“国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室应当加强对互联网新闻信息服务单位的监督检查，并对其整改情况进行综合评估，综合评估可以委托第三方开展。互联网新闻信息服务单位未按要求整改，或经综合评估未达到整改要求的，将依照《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》的有关规定给予警告、罚款、责令停业整顿、吊销许可证等处罚;互联网新闻信息服务单位被多次约谈仍然存在违法行为的，依法从重处罚”。

值得注意的是，互联网信息内容监管中作为信用规制手段的“黑名单”制度与约谈工具也逐步融合运用。譬如，国家网信办在执法实践中会定期公布违法违规网站“黑名单”，并将行政约谈与信用规制手段在制度设计上进行有机结合，通过信用规制手段实现对于被监管方的重点锚定。《互联网新闻信息服务单位约谈规定》第8条规定:“国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室可将与互联网新闻信息服务单位的约谈情况向社会公开。约谈情况记入互联网新闻信息服务单位日常考核和年检档案”。《互联网新闻信息管理规定》 （国信办第1号令）第21条第1款进一步规定:“国家和地方互联网信息办公室应当建立互联网新闻信息服务网络信用档案，建立失信黑名单制度和约谈制度”。从回应性规制的视角观察，约谈+信用规制的模式通过对被监管方的信息记录，从而“事后根据被监管者生产经营记录和守法记录来重点圈定被监管者，在日常监管活动中有所侧重锚定，针对性地对特定被监管者进行监管力量的倾斜”。在监管执法资源较为有限的背景下，各级网信系统通过约谈+信用规制的回应性规制模式，理论上的确可以以较低的执法成本促进规制合规之目的。但就现状而言，行政约谈的监管模式更多是一种粗放式的执法过程，其与失信黑名单、信用档案等信用规制模式的回应式组合装置，在互联网信息内容的执法实践中仍处于探索阶段，2尚未生成精巧的规制框架，也并未发挥足够有效的规制效能。

三、互联网约谈工具适用偏好的本土原理及实践局限

如上文所述，互联网信息内容监管领域的约谈工具，尽管在制度设计上带有“执法金字塔”的外观痕迹，但实践运转中远未发挥“回应性规制”的功能效果，可以说，约谈工具在互联网信息内容监管领域的适用偏好与运转特征，背后反映了极具中国特色的制度原理。规制空间“碎片化”、执法资源欠缺以及执法责任的平台化趋势等诸多本土因素的叠加，影响了互联网信息内容监管机构在执法实践中的工具选择偏好。与此同时，这些客观因素的制约，也使得约谈工具在互联网监管实践中体现出一定的局限性与不足。

（一）“规制空间”碎片化对约谈工具的选取影响

监管机构的过度碎片化特征，可以视为当代中国诸多政府规制领域的通病，这种监管碎片化模式在互联网规制，尤其是信息内容监管领域体现的极为明显，互联网信息内容的监管职能长久以来分散于中宣部、网信办、公安、广电、文化、工信等诸多部委，日常监管实践中机构协调成本较高，往往难以形成执法合力。按照“规制空间” （regulatoryspace）理论来解释，“规制空间”内行政权威的碎片化格局，亦即规制权力分散于不同监管机构之间的客观事实，极大增加了政府监管的组织协调成本，这往往导致单个监管机构无法完全按照自主意愿，从而依循“规制金字塔”的设计模式来依次提升执法制裁的严厉程度，就此，监管机构规制能力的客观局限给执法风格与工具选择造成了潜在影响，规制实践中这往往导致监管机构基于成本考量，被迫更愿意采用约谈等更为柔性的规制工具，而尽可能规避正式化的处罚制裁机制。

“规制空间”碎片化给信息内容监管实践带来的消极影响，较为典型例子便是通管部门与网信部门之间的执法割裂现象，信息内容监管中最为严厉的关闭网站措施，需要借助各省通讯管理局才能实施，地方各级网信办并无此项执法权限，通讯管理局隶属于工业和信息化部的下辖系统，监管执法需要在两个行政系统之间进行协调磋商。然而网信部门与通管部门作为不同的系统分支，基于依法行政的指标考核，两个行政系统对于行政程序与证据规则等具体问题通常存在不同解释，譬如《互联网信息内容管理行政执法程序规定》出台之前，各类处罚措施是否需要经过责令整改以及吊销许可、关闭网站是否适用听证程序等问题，各地网信办与通管局便存在不同理解，这往往导致处罚程序极为繁琐冗长，也影响了互联网信息内容的监管效率。另外就证据规则方面，涉及协调下架关于暴力恐怖、淫秽色情类型的APP时，通信管理局要求地方网信办提供涉及有害信息的界面截图作为证据材料，这种严苛证据要求在实践中也超出了网信部门的执法能力。可以说，诸多监管机构“规制空间”的割裂罅隙，以及对于法律程序的不同解释带来了极大的行政协调成本，客观上导致监管机构难以依循执法金字塔体系而有效提升执法措施，更无法及时采取经济处罚、吊销许可以及关闭网站等正式化的制裁机制，迫使各级网信办等监管机构基于便捷考虑，更为依赖行政约谈等金字塔底部的执法手段，这不仅影响了约谈的拘束效果，也诱发了某些互联网信息服务单位规避监管的现象。2017年6月，国家网信办颁布的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第42条规定:“互联网信息服务提供者违反相关法律法规规章，需由电信主管部门关闭网站、吊销互联网信息服务增值电信业务经营许可证或者取消备案的，转电信主管部门处理”。这一条款鲜明体现了当前执法机构的割裂特征，尽管2018年最新一轮党和国家机构改革中，对于中央网信办的职责进行了扩充优化，但各省层面设置的“通信管理局管理体制、主要职责、人员编制维持不变”，这也意味着围绕互联网信息内容监管执法事项，地方层面不同监管机构之间形成的“规制空间”，以及引发的执法工具割裂现象将会持续存在，约谈工具在地方网信办的监管执法中依然将被迫发挥关键功能，较难按照“回应型规制”模式逐级加码上升。

值得一提的是，2017年6月，《互联网信息内容管理行政执法程序规定》的出台澄清了诸多程序性议题，但该执法程序规定在整体框架上仍然照搬了传统执法程序模式，并没有充分考虑作为部门行政法的互联网信息内容监管领域的程序特殊性，监管执法的合法性与信息内容控制的时效性之间的制度张力依然难以愈合，这也可能导致今后日常监管实践中，网信系统在执法过程中对于规制工具的选取更加体现出特定的偏好性，由于严格行政程序的束缚与较高的组织协调成本，经济处罚、3关闭网站等正式的行政处罚机制往往备而不用，4行政约谈等非正式机制由于迅捷灵活、成本低廉且法定化拘束较低，反而在执法实践中发挥了重要功用，从而导致“以谈代罚”现象屡见不鲜。各级网信部门往往只有在专项整治为蓝本的“运动式治理”时期下，才能够整合“碎片化”的行政权威，调动集中各类组织资源，联合通管、文化、广电等其他相关监管部门，有效且迅速地对严重违法行为做出关闭网站等“执法金字塔”顶部的处罚措施。就此，按照“规制金字塔”的模型设计，各类监管工具应该是自下而上、强制力逐级递增的回应连续体，但由于不同监管机构之间的规制空间“碎片化”现象，致使监管机构之间的协调成本较高，日常监管模式下只能过于依赖“软法”色彩浓郁的约谈机制，而在专项治理模式下由于缺乏法定裁量拘束，往往倾向于径直采取关闭网站等过于严苛的处罚措施，缺少经济处罚等中间形态的过渡阶段，这导致互联网信息内容监管实践中，“执法金字塔”呈现出一种两头沉重、中间薄弱的畸形状态，而无法体现出“回应性规制”的政策特征。

（二）监管义务平台化趋势对于约谈工具的需求

除了规制空间“碎片化”的客观束缚之外，互联网信息内容监管义务的平台化趋势，也迫切需要约谈工具去发挥公共执法与平台责任之间的媒介沟通功能。众所周知，平台责任日益成为网络时代背景下的热议主题，对于互联网平台责任的解析，学界从公法与私法的多重角度已有诸多研究讨论，尤其从政府规制角度切入，平台责任的背后更涉及到合作规制、自我规制等诸多规制理论框架。与一般性商业交易网络平台相比，对于带有“新闻舆论与社会动员”性质的互联网媒体社交平台，由于行政机关执法资源与信息内容数量之间的严重不对称，网信系统更多是通过强调平台责任的方式，将不良信息内容审查筛选的公法任务转移至市场主体性质的互联网平台之上，相关学者借用“政企发包”概念来解释监管机构将信息内容治理责任转移给平台的发包模式，另有学者将这种带有公法属性的平台责任称之为“行政法上的第三方义务”，并认为“第三方义务制度逐渐融入到国家的规制体系中，私人主体被行政机关强迫从事违法行为的发现与阻止工作，成为规制执行中的重要策略之一”。亦有学者认为互联网平台的公法审查义务存在负担过重、违法判定困难等诸多困境，应当将平台的公法义务严格限定为技术性审查。不论如何，互联网信息内容执法任务的这种平台责任化趋势，《网络安全法》第47条有明文依据，并在近期互联网信息内容监管政策中体现的越发明显。

这种平台责任化的监管政策模式，集中反映在国家网信办近期出台的涉及论坛社区、微博客等媒体社交类平台的规范性文件中。平台责任化的监管模式使得作为商业性质的互联网平台获得某种公法层面的执法权限，这也意味着传统意义上的公私分野不再泾渭分明。这类政策条款典型譬如《互联网用户公众账号信息服务管理规定》第13条:“互联网用户公众账号信息服务提供者应当对违反法律法规、服务协议和平台公约的互联网用户公众账号，依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。互联网用户公众账号信息服务提供者应当建立黑名单管理制度，对违法违约情节严重的公众账号及注册主体纳入黑名单，视情采取关闭账号、禁止重新注册等措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告”。类似的审查义务条款在《互联网论坛社区服务管理规定》、《微博客信息服务管理规定》等规范性文件中均有相应体现，可以说，上述政策条款均是通过公共执法平台化的转移方式，对互联网平台的监管审查义务设定了法定要求。

然而，由于互联网信息内容合法性判断带有较高程度的泛政治化色彩，现有的“九不准”或“十不准”规则较为宽泛，实践中赋予了监管机构较大的裁量判断空间，对于这一类型互联网平台责任的边界以及“第三方义务”的履行判断，法律形式上呈现出高度不确定性。因此网信系统的监管执法实践中，往往需要借助行政约谈的形式来划定平台履责与否，通过个案磋商方式来确定作为私主体的互联网平台在信息内容监管中的筛查义务。约谈机制此时扮演了公法监管任务从政府到市场的转移调适角色，在缺乏足够清晰法律责任的背景下，带有“软法”色彩的约谈机制通过规制讯息的传递，实践中能为互联网平台提供一个大致的责任风险提示以及义务边界要求。除此之外，约谈机制的另一动因则在于，尽管各类法律法规设定了平台的审查义务，但是商业平台主体基于运营成本的考虑，往往缺乏充分的激励机制对信息内容的自我审查投入过高资源，约谈机制作为一类柔性执法手段则可发挥警示与劝诫功能，督促处于日常怠惰状态的平台审查义务得以及时履行。此时监管机构通过约谈工具去激励平台自我规制，使得“执法金字塔”体系更加三维立体化，并呈现出回应性规制的进阶版本——“精明规制” （smart regulation）的外观雏形。这种约谈形式与功能已然体现在立法与实践中，典型规范譬如《互联网跟帖评论服务管理规定》第11条规定:“跟帖评论服务提供者信息安全管理责任落实不到位，存在较大安全风险或者发生安全事件的，国家和省、自治区、直辖市互联网信息办公室应当及时约谈;跟帖管理服务提供者应当按照要求采取措施，进行整改，消除隐患。”

尤其近年来，在涉及信息内容的互联网平台监管实践中，约谈工具得到越发频繁的运用。2018年1月27日，国家网信办指导北京市网信办针对新浪微博对用户发布违法违规信息未尽到审查义务，持续传播炒作导向错误、低俗色情、民族歧视等违法违规有害信息的严重问题约谈企业负责人，责令其自查自纠，全面整改。2018年1月31日，国家网信办指导广东省网信办针对UC头条持续传播炒作导向错误、低俗色情信息等问题，约谈该企业负责人，责令立即停止违法违规行为，全面清理网上违法违规信息，健全信息内容管理长效机制。可以说，基于互联网信息内容监管本身附带的独有特征，在法律责任不够明晰的背景下，行政约谈工具针对互联网平台起到了合规边界的信息传递功能，并且限于行政执法资源的限制与互联网世界的海量信息特点，公共执法任务的平台转移机制也适应了现实监管的需要。当然在监管实践中，这种约谈模式也带有诸多局限，尤其是约谈机制本身的不透明特征，使得行政约谈激发的公共执法义务平台化转移过程，通常缺乏明晰的规则判断标准，个案磋商式的约谈也难以对平台责任边界形成持久且法定化的框定，实践中反而容易引发寒蝉效应，导致平台企业为了规避经营风险，而超越法定限度额外拔高信息内容的自我审查标准，从而有可能会破坏监管控制与表达自由之间的价值平衡。

四、互联网约谈机制改革的三组关系及协同机制

本文借助政府规制视角，解读了围绕互联网信息内容监管所开展的行政约谈实践。可以说，“回应性规制”等西方规制理论，尽管能够部分解释约谈模式的装置设计，但中国式约谈机制的背后，更蕴含了西方理论解释能力范畴之外的复杂机理。当代中国监管机构的组织设计与历史遗留所形塑的“规制空间”，深刻影响了规制实践中执法工具的选择余地。另外，基于执法资源稀缺、信息内容合法性判断较为晦涩的特定背景，信息内容的监管执法日益平台化，约谈工具在监管实践中发挥了公法监管义务的转移调试功能，监管机构需要借助行政约谈为平台厘定一个大致的“第三方义务”边界。这些客观因素的叠加使得约谈成为规制工具箱中极为倚仗的武器，但同时实践中也引发诸多局限与难题，互联网信息内容约谈工具的下一步改革，需要处理好三组关系，并加强在两个领域的协同机制建设。

（一）约谈工具改革亟待处理的三组关系

1.约谈工具合法性与灵活性之间的关系

互联网信息内容约谈机制的当下改革，首先应当处理好合法性与灵活性之间的关系。作为一类具有较高灵活性特征的监管工具，约谈机制在实践中以较低成本得到监管机构的青睐，但其也带有程序主义不足、透明公开程度较低、法定化色彩较弱的弊端，约谈工具应在约谈程序、公开事项、法律效果上提升自身法治化因素，摆脱约谈工具在基层监管实践中过于明显的权宜主义外观。当然，这并不意味着约谈工具完全丢弃灵活性的特点，作为“执法金字塔”底部的约谈模式，必然与金字塔顶端的惩戒机制存在法定化差异，约谈机制改革需要合理处理保留工具灵活性与提升合法性之间的辩证关系。

2.国家监管与平台治理之间的关系

基于国家安全、意识形态安全等因素考虑，国家加强对互联网信息内容监管的正当性毋庸置疑。但与此同时，中国互联网信息内容监管机制的背后也涉及宪法权利中的表达自由等议题，尤其是互联网平台对于信息内容的管控，其作为“私人规制”类型的执法机制，同样面临合法性、合宪性控制的困境。约谈工具在当下扮演了公共执法任务从国家转移至市场化平台的调适角色，但个案化的约谈工具实践中并没有充分厘清平台管控的边界，使得平台化的信息内容治理时而管控不足，无法满足国家监管需要，时而又苛刻过当，从而对表达自由构成侵害。因此，现有约谈机制尚不足以实现信息内容国家监管与平台治理之间的平衡，应当进一步明确平台治理的执法边界，并辅之以其他装置来缓解约谈机制带来的消极效应。

3.约谈工具与其他惩戒机制之间的关系

按照“回应性规制”的理论模型，约谈工具作为“执法金字塔”最底部的执法手段被优先选用，但当约谈手段无法实现规制合规目标时，也需要按照“执法金字塔”设计，及时采取更具制裁效果的惩戒机制，而不应完全依赖于约谈工具。这意味着互联网信息内容监管实践中，需要合理平衡约谈工具与其他惩戒机制之间的关系，一方面，约谈工具作为一种成本较低、对抗较弱且更为柔性的执法手段应当优先适用，并充分发挥其规制效果;另一方面，当约谈手段失灵，无法实现对于互联网信息内容的预期监管目标时，也应及时采取行政处罚、吊销许可甚至关闭网站等更为严厉的制裁惩戒机制，既要充分发挥约谈工具的制度功效，也要防止以约谈替代处罚的不良现象，并加强约谈工具与其他惩戒机制之间的制度衔接，使得“执法金字塔”设计能够依序顺畅运行。

（二）约谈工具的改革协同机制建设

1.约谈工具要与事中事后监管改革相匹配

互联网信息内容监管实践中，在立法与政策层面，约谈与黑名单制度、信用规制模式之间的制度联接开始呈现出回应性规制的外观雏形，但尚处于较低的培育阶段。今后应当结合当下进行的事中事后监管改革，大力提升信用规制与约谈工具的嵌合水准，强化部门监管数据的信息共享能力，提高约谈机制作为治理工具的技术含金量，通过一系列约谈组合装置设计与政策试验，以更低的监管成本有效取代传统的许可与处罚手段，并形成对互联网市场主体的规制遵从效应。就此而言，通过约谈组合机制而意图建立的回应性规制体系，与当前事中事后监管改革方向是匹配一致的。

2.通过机构改革破解规制空间“碎片化”格局

本轮党和国家机构改革对于网信系统的组织架构有所触及，但仍无法满足监管实践需求，碎片化的割裂格局依然存在。今后需要通过进一步的机构组织改革，探索建立以各级网信办为核心的垂直执法体系，将各地通管局等机构的监管处罚权限统一划归至网信系统，理顺不同监管机构之间的协调关系，推动建立正式化的部门协调联席会议，统一不同监管机构的执法尺度与裁量标准，进一步减少互联网信息内容监管领域内“运动式治理”的使用频率，通过回应型网络规制模式，削弱规制空间“碎片化”现象给“执法金字塔”模式带来的负面影响，最终在互联网信息内容监管领域内确立以约谈工具为底板，惩戒效果依序递增的回应性规制体系。