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刘艺:刑事附带民事公益诉讼的协同问题研究

刘艺| 时间: 2019-11-28 10:42:37 | 文章来源: 《中国刑事法杂志》2019年第5期。

 

【摘 要】刑事附带民事公益诉讼综合了众多性质迥异的要素和程序,其功能、模式和机制方面的协同问题亟待解决。在功能层面,刑事附带民事公益诉讼的社会保护和公益保护功能已较好协调并产生协同效应,但权益救济功能与社会公益保护功能仍须加强协同。刑事附带民事诉讼中两种诉讼的协同模式可分为正向附带诉讼、名义附带诉讼和反向附带诉讼三种形态。经过发展,我国刑事附带民事公益诉讼实现了较好的模式协同。在机制层面,我国刑事附带民事公益诉讼还需加强提起依据、受案范围、管辖、责任方式以及程序方面的协同。

【关键词】刑事附带民事公益诉讼;检察公益诉讼;民事公益诉讼;协同;刑事附带民事诉讼


刑事附带民事公益诉讼既是我国检察公益诉讼制度完善的重要环节又关涉刑事检察工作调整。其重要性无需赘言。2018年3月2日公布的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼司法解释》)正式规定了刑事附带民事公益诉讼,之后经过一段密集实践,此类诉讼的协同问题日益凸显。《说文解字》将“协”、“同”二字解为“协, 众之同和也”,“同,合会也”。刑事附带民事公益诉讼“合会”了大量性质迥异的要素和程序。如何在短期内让这些要素和程序达到“众之同和”的“协同”状态是亟待解决的问题。本文关注的“协同”对应于两个英文词:Collaboration和Synergy。Collaboration指的是为达成共同目标和任务而与他人进行合作,而Synergy则表示系统各部分良性运行产生的整体效应。本文研究的是刑事附带民事公益诉讼在功能、模式和机制层面如何达成协同,进而推动刑事附带民事公益诉讼制度实现协同效应的问题。


一、刑事附带民事公益诉讼的生发趋势与协同难题


我国检察公益诉讼制度在经历零星探索、授权试点后,于2017年6月27日通过在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》加入检察公益诉讼条款而最终得以确立。2015年7月1日至2017年6月30日两年试点期间,检察机关工作重点是办理行政公益诉讼案件,数量达1029件,占比89.47%;办理刑事附带民事公益诉讼案件只有25件,占比2.174%。但据最高人民检察院《全国检察机关公益诉讼办案工作2018年12月份情况通报》显示,2018年 1至12月,全国检察机关提起刑事附带民事公益诉讼2476件,占比76.70%;提起行政公益诉讼案件587件,占比18.18%;提起民事公益诉讼165件,占比5.11%。数据表明检察公益诉讼运行趋势发生了明显转捩:刑事附带民事公益诉讼取代行政公益诉讼成为检察公益诉讼的办案重心。刑事附带民事公益诉讼在修法后迅速勃发,其中深意值得探究。

从规范层面看,公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种形式。根据提起主体不同,民事公益诉讼又分为社会组织类民事公益诉讼、(行政)机关类民事公益诉讼、检察民事公益诉讼。而法律规定有权提起行政公益诉讼的适格主体目前只有检察机关。虽然行政公益诉讼与民事公益诉讼在受案范围、诉讼顺序、诉权性质、诉讼标的、证明责任等方面存在一定的差异。但公益保护是行政检察公益诉讼和民事检察公益诉讼共同的初衷和依归。刑事诉讼法基于节约诉讼资源在第101条第2款规定了检察机关提起刑事附带民事诉讼机制,但并未规定刑事附带民事公益诉讼。《检察公益诉讼司法解释》第20条,即民事公益诉讼小节最后一条中首次确定了“刑事附带民事公益诉讼”这种案件类型。但《检察公益诉讼司法解释》不能直接成为刑事附带民事公益诉讼的法定依据,后续还需正式修法解决这两种诉讼类型一并办理的法律依据问题。

从实践层面看,检察公益诉讼试点工作催生了刑事附带民事公益诉讼这种新型的诉讼类型。试点期间,三大诉讼制度在公益保护机制上进行了重新组合:检察机关除单独提起行政公益诉讼和民事公益诉讼外,还可提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。然而,试点工作只是刑事附带民事公益诉讼生发的外因和契机。刑事附带民事公益诉讼产生的内在原因是现实的刚性需求。在相当多的案件中刑事责任与民事责任具有明显的相干性和关联性。尤其是破坏生态环境和资源保护、侵害食药领域众多消费者权益的行为往往既涉嫌刑事犯罪,又构成民事侵权。试点期间办理的民事检察公益诉讼案件中96%都是已追究过刑事责任,再由公益诉讼检察部门单独追究侵权责任。同一案件所涉两种责任先后追究,不会引发程序协同问题,又利于保障刑事案件办理时效;但也存在一些劣势:比如违背先民后刑的原则,又如被告接受刑罚之后,已经无力承担侵权责任等。

即使有检察公益诉讼司法解释作为实践操作的指导,但刑事附带民事公益诉讼的正当性基础仍饱受质疑。比如有学者认为刑事附带民事公益诉讼增多只是检察机关为了应付公益诉讼业绩考核与排名压力而另寻出路的办法;又或者是检察机关在办理行政公益诉讼案件的外部压力无法化解的情形下,只能走到办理刑事案件的老路上去。另外,刑事诉讼法与民事诉讼法在诉讼目的、诉讼原则、诉讼类型、诉讼程序等方面都在根本性差异。由检察机关主导的附带民事诉讼制度是否违反民事诉讼法的诉讼模式、诉讼目的和原则还需考察。由于规范的匮乏,实践中关于刑事附带民事公益诉讼机制所适用的罪名、行为、结果、责任方式、管辖原则、证明标准、被告人与被告范围、办案时限等诸多问题仍然存在很大分歧。相关质疑和分歧虽与制度刚性和思维惯性有关,但更多反映了刑事附带民事公益诉讼这一新生事物在发展过程中必须面对的协同问题。这些协同问题表现在功能、模式和体制三个层面。以下分而述之。


二、刑事附带民事公益诉讼的功能协同


(一)刑事附带民事公益诉讼的主要功能及协同目标

“功能”常被当作目的、作用、动机、意向、结果等词汇的同义词使用。这种混用造成了诸多误解。从根本上来说,功能是指可见的客观后果,而非主观意向。但作为理性立法的产物,诉讼制度的功能无疑与其目的紧密关联。我国《刑事诉讼法》第1条规定刑事诉讼的目的是“惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序”。从客观效果来说,刑事诉讼制度具有社会保护和人权保障的双重功能。公益诉讼以公益保护为其主要功能。作为刑事诉讼和公益诉讼的复合体,刑事附带民事公益诉讼无法回避法益保护与公益保护两种功能协同的问题。如果刑事附带民事公益诉讼不仅没有影响刑事和民事公益诉讼的功能发挥,反而促成了更高效的功能实现,那我们就可以说刑事附带民事公益诉讼实现了功能协同。而从客观效果来看,刑事附带民事公益诉讼确实能有效缓解“刑民矛盾”,避免“国家能力悖论”,提高司法治理效能,进而实现社会保护与公益保护的协同效应。除了社会和公益保护功能外,刑事附带民事公益诉讼还应有权益救济功能。现有制度安排中权益救济功能地位仍不够清晰,今后需要加强权益救济功能与社会和公益保护功能的协同。

(二)法益保护与公益保护功能的协同共进

刑事附带民事公益诉讼的功能是该项制度在社会大结构运行中与各种复杂因素发生互动的客观结果。综合来看,这项诉讼制度超越了单一诉讼制度的效果,产生了协同效应。主要表现在增强、疏通和平衡三个方面:

第一,增强刑事诉讼和民事公益诉讼的效能,促进法益和公益保护功能协同发挥。实践已充分表明,刑事附带民事公益确实能够发挥协同效应,同时增强刑事和民事公益诉讼的功能效应。以污染环境类刑事附带民事公益诉讼案件为例,其客观效果不仅表现在可以直接修复环境,或者让被告人承担生态修复和功能损失的费用,也大大提升了环境刑事制裁的威慑力。据统计我国污染环境罪的量刑大多适用基础量刑,只有5%左右案件才适用加重量刑;97%的基础量刑中还适用缓刑。可见传统刑罚既不能遏制污染环境犯罪,也无法恢复破坏的环境,出现了“国家能力的悖论”。即最后也是最强有力的制裁手段都无法遏制这类犯罪的频发。而刑事附带民事公益诉讼实现了严厉打击破坏生态与生态修复的双重功能。据统计2018年司法机关在办理破坏环境资源刑事案件时,与有关部门共同推动生态修复工作,共补植复绿树木8591万余株,增殖放流鱼苗7467万株尾,恢复耕地8.4万余亩、草场1.7万余亩,修复平整矿山519个,当事人缴纳生态修复费用3.6亿。附带民事公益诉讼,也是为了站在国家角度对分散性社会公共利益进行保护。让被告人承担自己造成民事公益受损的恢复责任,不仅仅实现恢复耕地、草原、补种树木等司法效果,减轻刑事犯罪行为的危害后果,还可以让被告人更清醒的认识到自己犯罪行为危害程度,反而更利于刑事案件的公正处理。可见,追究刑事责任时一并科以非刑罚责任,如科以民事责任,将提升了刑事诉讼保护法益和民事公益诉讼保护公益的客观效果。

第二,疏通刑民诉讼关系,提高司法治理效能。我国刑事附带民事公益诉讼的发展是具有深刻的制度理性背景的,绝不是偶然和随意的产物。首先,刑事附带民事公益诉讼有利于提升司法治理的全面性。试点期间,有学者曾质疑检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全领域选择诉讼类型的过程及其选择的原则或规则都不明确。实际上,检察民事公益诉讼线索大多是通过刑事检察部门移交获取的。由于相关刑事案件还涉及公益损害及赔偿问题,检察机关再次提起民事公益诉讼。这些行为已经构成犯罪并接受了刑罚,通常不再需要行政机关作出行政处罚,除非存在不起诉或者立案,需要将案件移送给行政机关进行处罚;或者刑事责任没有完全涵盖行政处罚的类型或者法律没有限制两种处罚同时适用;再或者行政行为本身是追究刑事责任的辅助手段,必须同时采取的情形。但在恢复性司法理念指导下,附带办理民事公益诉讼的必要性是明显的。这样可以弥合恢复损害与绝对惩罚犯罪之间鸿沟,实现对法益的全面保护。尽管我国《刑法》中没有明确提出“公益受损”的概念,但许多罪名涉及“国家财产、集体财产受损”,比如贪污罪、环境监管失职罪、放火罪、生产、销售伪劣农药、兽药、化肥种子罪。然而司法实践中检察机关较少对这些罪名提起刑事附带民事诉讼。刑事诉讼附带民事公益诉讼无疑提升了司法治理的全面性。

其次,刑事附带民事公益诉讼可充分疏通刑民诉讼程序,提高司法效率。以证据调查为例,检察机关附带提起民事公益诉讼也会借用刑事案件调查的证据。根据江必新副院长对检察公益诉讼司法解释的解读,“刑事案件已经依法认定的事实和证据一般可以作为附带民事公益诉讼案件的免证事实和证据。而对于刑事案件未予认定的事实和证据,如经审理认为达到民事诉讼规定的证据标准的,亦应依法予以确认。”

最后,刑事附带民事诉讼可以充分发挥组织效能,提升执法治理效率。如果检察机关分别提起刑事诉讼与民事公益诉讼,再由不同的审判组织分别进行审理,则很难协调好两个案件的事实认定和责任分担问题。特别是在司法资源有限的前提下,刑事附带民事诉讼可以避免“刑民矛盾”,节约司法资源,提高诉讼效率,司法治理效率。

第三、平衡诉讼各方地位,促进诉讼结构公平。

包括美、日等国在内的很多国家都不倡导两类不同性质的案件一并办理。主要理由是:在同一个诉讼中, 如果除了刑事控诉人以外还准许民事原告参加, 就会破坏双方当事人力量上的平等,形成两个原告对一个被告的局面,从而不利于被告人。在一些国家的刑事诉讼制度中,即使被害人因被告人的犯罪行为在经济上遭受损失时,也只能在刑事案件审理终结后才能按民事诉讼程序提起损害赔偿之诉。

我国刑事附带民事公益诉讼因为相关诉讼都由检察机关提起,不存在两个原告对一个被告的局面,有时候甚至还会出现一个原告对许多被告的局面。比如侵权行为人众多的案件。当然,必须承认刑事附带民事公益诉讼的被告(或者被告人)与检察机关在诉讼能力方面的确存在巨大差距。检察机关可利用其国家机关地位获取诉讼优势,如检察机关在提起附带民事公益诉讼时会借助一些刑事手段调查民事侵权问题,必然超出民事诉讼法授权行使调查权范围。被告却无法通过同等力度的调查获得证据。然而,这种不平等主要是由于民事公益诉讼的原告是检察机关造成的。但由于检察机关在附带民事公益诉讼中并无自身私利,完全出于公益保护立场进行相关诉讼活动,从本质上讲也不会发生检方优势地位导致司法不公的局面。此外,我国虽可由社会组织提起民事公益诉讼,但现实地看,现有社会组织在数量和能力上都远远无法适应公益保护的需求。检察机关提起附带民事公益诉讼在功能层面平衡了公益保护方和公益破坏者的诉讼力量。

从法律适用角度看,附带民事公益诉讼可以一并考量事实、证据与法律适用问题,避免刑罚畸轻畸重,违背法治与公正原则。刑事公诉与民事公益诉讼一并提起可以解决从刑事案件中发现的民事公益保护问题,一并提起可以有效提升司法治理功效,更符合成本收益原则。实践中已经出现了刑事案件主张的损害与民事公益诉讼主张的损害在程度、范围等方面都不同的情况。通常情况是检察机关主张的民事损害范围和程度大于刑事公诉主张的损害程度、范围等。原因是公安机关在侦查时只要犯罪证据达到可起诉标准就不必再继续收集证据,而检察机关提起民事公益诉讼为了实现损害的完全救济,则会全面调查损害后果。这就造成了刑事公诉与民事公益诉讼虽然指向同一行为,却以不同损害后果进行量刑或者进行索赔。因此,在捕诉合一的监督体系改革背景下,刑事附带民事公益诉讼的提起可以全面保护受损公益,同时教育被告人全面守法,还可以督促公安机关尽职尽责履行侦查职责。

综上所述,无论从量还是质上来说,我国刑事附带民事公益诉讼由检察机关提起的制度设计从结构上来说是平衡的,有利于司法公平的实现。

(三)权益救济功能与社会和公益保护功能的协同

依提起主体不同,公益诉讼的功能也略有差异。社会组织或个人提起的公益诉讼虽也以保护公益为目的,但从客观上同时具有权益救济的功能。社会组织或个人提起公益诉讼的动机往往是复合的,既出于公益心也出自对特定利益的关切,其诉求还往往还包括特定的补偿或赔偿请求。因此社会组织或个人提起的民事公益诉讼具有权益救济和公益保护的双重功能。在我国现有体制下,刑事附带民事公益诉讼可以在检察机关先提起刑事公诉,判决生效后,再由社会组织单独提起民事公益诉讼。但这种模式需要处理好功能层面的协同问题。

首先,这种模式把是否同时或者事后追究被告人民事责任的裁量权交给了社会组织。因为这种模式让社会组织只能选择刑事制裁之后是否追究,而这种裁量权必然会对法律统一适用造成一定程度影响。从功能角度讲,实际上就是权益救济功能的主观性和不确定性影响了公益保护功能的稳定发挥。相比之下,由于检察机关提起附带公益诉讼完全出于公益保护动机,因此其主观性较弱。但这并不是阻却社会组织提起附带公益诉讼的理由。随着全民公益保护意识的提高以及相关社会组织的发展壮大,在众多消费者权益受损的领域,社会组织提起公益诉讼可能更有利于相关权利救济和公益保护的协调。建议立法机关设置相应机制保障在符合一定条件的前提下,让刑事附带民事公益诉讼制度适时甘当配角角色,为适格民事公益诉讼主体提起和进行诉讼提供各种更为便利的条件。检察机关在社会和公益保护领域既要当仁不让,也要进退有度。

其次,正确理解检察机关相关诉权的补充性(代位地位)是协同权益救济和公益保护功能的关键。检察机关提起民事公益诉讼的诉权属于补充性质。但是刑事附带民事公益诉讼中检察机关的民事公益诉讼是否也属于补充性则需要系统分析。在单独的民事诉讼程序中,检察机关的公益诉权受限体现了公权力谦抑原则;但在刑事诉讼程序中公权力处于主导性,其他诉讼主体的权利救济则位于次要地位。特别是刑事诉讼法对于其他诉讼主体参与刑事诉讼缺乏相应依据的情况,的确需要思考协同问题。笔者认为,从统一适用法律、诉讼力量均衡分配与成本效益等角度,可以更加合理的配置社会组织与检察机关保护公益的力量。在法律明确规定检察机关可以提起民事公益诉讼的案件领域,可以让检察机关享有优先的协同办理案件选择权。

最后,当前关于检察机关提起附带民事公益诉讼是否需要提交公告证据的争论,正是对此类诉讼功能认识不一致造成的。2018年11月23日第二次全国法院环境资源审判工作会议上,最高人民法院环境资源庭要求各级环资庭在刑事附事民事公益诉讼立案时应当审查人民检察院是否履行了诉前公告程序。这个内部政策的出台应该是综合考量了各方的意见而提出的。比如社会组织反对刑事附带民事公益诉讼不提交公告证据的原因是如果刑事附带民事公益诉讼案件完全由检察机关办理,可能造成社会组织办理的公益诉讼案件线索大大减少。人民法院要求检察机关提交公告证据的意见主要是基于维护公益诉讼主体平等诉权的目的。但从学理层面看,要求人民检察提起刑事附带民事公益诉讼时履行民事公益诉讼诉前公告程序无法保障罪刑法定原则的实现。通常情况,若被告人履行了民事责任可以适当减轻刑事责任;而为了保障其他诉讼主体的诉权,而将刑事与民事责任分开来追究,有悖成本效益原则与罪刑法定原则。其次,将已经办理或者正在办理刑事案件是否承担民事责任的决定权交给社会组织来裁量,有悖法安定性原则。每年由社会组织办理的民事公益诉讼案件量为两位数,而由检察机关办理环境犯罪案件就超过一万件。如果将附事民事公益诉讼案件的裁量权交由社会组织,将让社会组织拥有与刑事被告人进行讨价还价的空间。这一可能性已经由美国告发人诉讼的司法实践得以证实。综上,若将诉权平等保护、诉讼成本收益原则、法安定性原则与罪刑法定性等原则进行价值排序的话,应将法安定性、罪刑法定性放在首要位置,加上成本收益原则等因素的考量,则不应该要求刑事附带民事公益诉讼立案时必须提交“履行了民事公 益诉讼诉前公告程序的证据”。当然,以上理由并不能否定人民法院平等保护诉权的初衷。但诉权平等并不是绝对的,还需结合诉讼功能和诉讼能力进行考虑。否则很可能会背离刑事附带民事公益诉讼的功能,产生南辕北辙之效。


三、刑事附带民事公益诉讼的模式协同


刑事诉讼和民事诉讼本是两种独立的诉讼制度。但我国自1979年《刑事诉讼法》就规定了刑事附带民事诉讼制度。四十年来,我国刑事诉讼法虽历经多次修改,却一直保留着这项制度。从体制角度看,刑事附带民事诉讼中两种诉讼的协同模式可分为三种形态。

第一种形态是正向附带诉讼模式。即通过刑事诉讼案件附带民事诉讼案件一并办理阶段。正向附带诉讼模式源自1979年《刑事诉讼法》生效之时,一直持续到21世纪初。这一时期,学界从1979年《刑事诉讼法》第53条、54条出发,对附带民事诉讼的性质、范围以及当事人等基础性概念进行原则性探讨,并认同附带民事诉讼具有相对独立的意义问题上达成了共识。虽然学者们在关于国家、集体财产因犯罪行为遭受损失的情形,提起附带民事诉讼的主体究竟应归属于检察机关、受损失的企业、还是单位以及三者的主体资格平等与否等问题上有些争议,但基本上认同可以由行政机关或者检察机关提起附带民事诉讼保护国家财产。在实践中,民政部门、交通部门、检察机关在刑事附带民事诉讼中进行了尝试。但总体上,许多符合附带条件的案件都没有通过附带民事诉讼的方式提起。原因虽然复杂,无非是两个层面的问题,其一规范层面上未作严格要求。我国现行《刑事诉讼法》第101条第2款规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”,这意味着检察机关“可以”选择提起附带民事诉讼也“可以”选择不提起附带民事诉讼。其二,附带诉讼的相关体制未理顺,刑事领域工作考核时并不对附带提起民事诉讼进行考核或者积极评价,业务部门对办理附带诉讼的积极性阙如。

第二阶段是刑事和解模式,也称为名义附带模式。上个世纪90年代中后期开始,受联合国恢复性司法相关决议的影响,学者们提出了从被害人保护角度完善附带民事诉讼制度诸多建议。比如受害人、罪犯以及包括受犯罪影响的任何其他个人或社区成员通过调解、调和、会商和共同确定责任。这些承担的责任以满足当事方的个别和共同需要、或者履行责任以实现受害人和罪犯重新融入社会的补偿、归还、社区服务方案为主。而我国却在同一时期提出“刑事和解”的司法改革任务。有学者指出“我国刑事和解与外国恢复性司法(恢复性正义)在具体内容上存在差异,但二者在理念上却具有一致性”。司法实践中并不将刑事和解制度称为刑事附带民事诉讼制度,因此不关及刑事诉讼程序与民事诉讼程序协同问题。但名义上的刑事和解实则关于民事赔偿内容达成的和解。只是民事协议是刑事案件办理的前提条件或者说和解有程序上具有优先性而已。但刑事和解模式能够促使责任方积极、自愿达成协议,降低附带民事案件办理的周期,提高了司法治理效率。然而,刑事和解模式有违“罪刑法定”要求的明确性规则。根据明确性规则,犯罪与刑罚的规定应当不折不扣地得到贯彻。而这一规则的基本功能就在于保障人权。刑事和解利用特定案件中刑事责任与民事责任的相干性和关联性,帮助被害人的挽回损失,却给刑罚权滥用或者违反罪刑法定原则提供了空间。说到底,刑事和解用刑期讨价还价换取司法便利,有违反刑罚责任主义原则之嫌。附带案件的办理,特别是刑事案件的办理还是应该严格遵循法定主义、责任主义的原则,在法治的轨道上运行。于是,两大诉讼程序协同问题变得十分紧迫,否则附带案件依法办理的难题终究无法化解。

第三个阶段是刑事附带民事公益反向附带模式。试点后期及修法后各地刑事附带民事公益诉讼案件量大幅提升,很大程度上是由公益诉讼部门办案压力引发的。也就是说,这一时期刑事诉讼附带民事公益诉讼诱发的原因是民事公益诉讼。公益诉讼制度的全面推行反向驱动了提起刑事诉讼时附带提起民事诉讼或者民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼的反向附带模式的表现形式很多。如公益诉讼部门在刑事案件中发现线索,与刑事检察部门共同组成办案组;刑事检察部门办案过程中发现公益诉讼线索,与公益诉讼部门共同组成办案组;专门的办案部门采取“三检合一”联动机制,对案件中所涉线索进行全面清理、办理等。部分地区检察院还让公益诉讼部门的干警直接办理公诉案件,通过公益诉讼办案指标考核反向推动刑事附带诉讼案件的办理。一些地区的检察机关内部还出现应该由刑事检察部门还是公益诉讼部门办理刑事附带民事公诉讼案件的争论。总之,无论哪个部门办理刑事附带民事公益诉讼案件,刑事附带民事公益诉讼的协同趋势十分强劲。

综上,我国刑事诉讼附带民事(公益)诉讼模式在第一个发展阶段解决了诉讼理论等本源性问题,在第二个发展阶段解决附带诉讼的功能争议,第三个发展阶段解决了模式定位与办案动力等问题。从发展历程来看,第一种模式和第二种模式属于正常的演变,而第三种模式的动因具有突然性,但客观效果却优于前两个阶段。从法治国家建设的要求来看,这些模式的演化既是检察公益诉讼职能的自然延伸,也是刑事诉讼和民事公益诉讼保护公益功能的优化组合。


四、刑事附带民事公益诉讼的机制协同


(一)提起依据协同

我国是成文法国家。检察公益诉讼司法解释可以作为刑事附带民事公益诉讼的指导性规范,但不能直接成为适用依据。现行《刑事诉讼法》第101条第2款无法涵盖社会公共利益保护的内容,难以作为提起刑事附带民事公益诉讼的法定依据。因此,仍需要进一步完善和协调不同层次的规定。建议立法机关或者最高司法机关对《刑事诉讼法》101条第2款规定的“国家财产、集体财产”进行扩大解释,不仅针对财产性利益,还应纳入不能转换成财产性利益的其他分散性社会公共利益等诸多情形。而且立法内容上应该尽量明确。其次,据最高人民检察院统计,2018年1月至12月起诉涉嫌破坏环境资源保护罪共26287件,而2018年全年提起的附带民事公益诉讼案件只有2467件。排除检察机关可能采取刑事和解、附带民事诉讼的方式保护被害人利益,或者部分不适宜提起民事公益诉讼的案件之外,只有9.38%的环资刑事案件办理了附带民事公益诉讼。附带民事公益诉讼的比例不仅明显偏低,且个别化制裁现象突出。只有小部分案件被一并追究民事责任,容易让被告人感觉受到随意和不公平对待。笔者建议应将《刑事诉讼法》第101条第2款规定的“可以”改为“应当”,而且明确区分国家财产受损、集体财产受损、非财产性的公共利益受损分别应该由谁来负责提起诉讼。

(二)受案范围协同

刑法保护的法益包含社会公共利益,但犯罪行为毁损而遭受的物质损害通常可以借助追缴或者退赔等刑事追赃程序来实现。例如破坏社会主义市场经济罪、危害国家安全罪以及贪污贿赂罪大都规定了没收财产的附加刑。如果在这种情况下提起附带民事公益诉讼,反而可能使诉讼程序更加复杂。而且从当前检察机关办理的刑事附带民事公益诉讼案件罪名来看,大多集中在滥伐林木犯罪、非法占用农用地、非法采矿、非法捕捞水产品犯罪等几类。对这几类犯罪提起刑事诉讼同时附带提起的诉讼并不是民事公益诉讼而是普通民事诉讼。笔者对裁判文书网上相关判决文书进行分析发现:这些案件被告人承担生态损害的民事责任的法律依据主要为《民法通则》第106条第2款、第117条第2款。让被告承担民事责任的依据是《森林法》中恢复原状或者赔偿损失的规定。笔者梳理滥伐林木刑事附带民事诉讼的责任形式,既有支付补植复绿赔偿金、生态公益补偿金,也有公益植树并作出成活率保证、管护承诺等内容。还有判决书直接对公益植树的植株数量作出限制,或对植株面积提出要求。而这类犯罪被告人所盗伐的林木蓄积量多在20立方米以下,并不足以达到“数量巨大”的加重情形,但符合《刑法》第345条第1款所规定的“数量较大”的构罪基础情节,通常适用简易程序、实行独任审判,并多以一审判决书结案。反而让这类案件不适合组成刑事法官、民事法官在内的合议庭附带审理民事公益诉讼争议。另外,其他污染环境犯罪的情形也大致相同。如果要求被告承担造成服务性功能损失赔偿,也可以将受损环境利益可以转化为具体赔偿金额,直接归为国有财产性利益损失,适用附带民事诉讼条款。

因此,实践中已经成熟的刑事附带民事诉讼领域还是应该继续坚持选择刑事附带民事诉讼模式。而刑事附带民事公益诉讼的案件应该针对那些主观权利无法进行客观化计算,既不宜用虚拟成本治理法进行计算的破坏生态环境和资源保护案件以及侵害众多消费者合法权益或者有危害公共利益的食药安全类案件。如伪劣食品罪中侵害生命健康权的后果很难用财产或者人身受损的方式主张诉求。现代的科学技术很难鉴定出侵害生命健康权的具体损害后果。可针对未造成实际损害但具有危及消费者人身、财产安全危险的行为提起附带民事公益诉讼。还有,生态环境已经无法修复的案件或者受到破坏生态环境还可以通过责令被告人修复的案件,也可以纳入附带民事公益诉讼范围。实践中,刑事检察部门倾向于采取补植复绿协议等刑事和解方式来处理该类案件。但补植复绿等协议的执行需要诉讼监督部门监督执行,则交由公益诉讼部门或者行政检察部门办理更利于案件的一体化运行。最后,立法机关、司法机关应该梳理涉及国家财产保护、公共利益保护的刑事罪名,明确规定办理哪些刑罚罪名时应该一并办理附带民事诉讼或者民事公益诉讼案件,压缩检察机关选择性办案的空间,防止出现刑罚畸轻畸重的情况。据笔者初步统计,涉环境资源妨害社会管理秩序罪有14个罪名、涉环境资源破坏社会主义市场经济秩序罪有6个罪名、其他涉环境资源相关犯罪有20个罪名。但实践中,检察机关办理的生态环境资源保护类案件仍然集中于滥伐林木罪和非法占用农用地罪两个罪名。即便非法采矿、非法捕捞水产品犯罪案件快速增长,但远未实现对破坏生态环境和资源保护类犯罪的全方位打击,更遑论附带民事公益诉讼案件的全覆盖办理。

(三)管辖协同

根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第285条第1款:“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖,但法律、司法解释另有规定的除外。”这样规定的背景在于2015年上半年之前我国只有社会组织或者法律授权的机关提起消费公益诉讼和环境公益诉讼,没有民事检察环境公益诉讼制度。2015年7月2日公布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》受民事诉讼法司法解释的限制,也只能规定民事检察环境公益诉讼由中级人民法院管辖。但《刑事诉讼法》则规定大部分普通刑事案件由基层人民法院管辖。于是,刑事附带民事公益诉讼案件的管辖就出现了不同级别管辖原则之间的冲突。最高人民检察院在试点期间曾出台《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》,规定检察机关提起刑事附带民事公益诉讼,各试点省级人民检察院可以与省高级人民法院进行沟通,共同将附带民事公益诉讼案件指定基层人民检察院、人民法院办理。但在具体案件办理中,仍然存在基层人民法院不受理刑事附带民事公益诉讼案件的情况。

其次,最高人民法院推行专门法院集中管辖改革的阶段性问题也带来了附带诉讼管辖原则协同的困难。2018年江必新副院长对检察公益诉讼司法解释进行说明时指出,在刑事附带民事公益诉讼的特殊情况下,当审理刑事案件的人民法院是基层人民法院时,则附带民事公益诉讼也应由该基层人民法院管辖。但是,改革总是处在发展阶段。如从2015年最高人民法院开始推行环境案件集中管辖改革,到2018年6月,全国共设立了1040个环境资源审判庭,其中专门的环境资源审判庭390个(最高法院环资庭、22个高级法院、164个中级法院、203个基层法院),合议庭571个,巡回审判庭79个。三年的改革改变了环境资源庭多设立在中级人民法院的局面,越来越多基层法院环境资源庭开始办理刑事附带民事公益诉讼案件,但“三合一”集中审判改革的滞后性也阻碍了管辖协同的进程。大多环境资源法庭仍然采用的是民事案件、部分行政案件准“二合一”归口审理模式。据统计,全国22个设立专门环境资源审判庭的高院中,有9个高院为民事、行政、刑事“三合一”,但仍有4个高院为民事、行政“二合一”。这些实现“二合一”模式的地区,就会出现人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件环境资源庭无法统一受理的问题,必然引发新的争议。

综上,人民法院推行的跨区划管辖改革与专门审判改革本身有不协调的问题,比如行政案件集中审判与环境资源案件集中审判的内在矛盾。加上与检察机关的跨区划管辖与公益诉讼改革也有许多需要调和的矛盾,这使得刑事诉讼程序与民事诉讼程序的协同困难重重。法检在管辖改革上的不同步只是局部性问题,还有许多整体性程序协同问题需要顶层统筹。建议人民法院、人民检察院共同推进跨行政区划管辖改革,切勿贪功冒进,各行其是,影响法检之间的合作与配合。在各项改革进行阶段,笔者建议将刑事附带民事公益诉讼案件统一交由普通基层法院管辖,避免将简单问题复杂化。

(四)责任方式协同

刑事附带民事公益诉讼案件中,民事公益诉讼的责任方式因有刑事诉讼在前,犯罪嫌疑人被捕后犯罪行为已被终止,通常不能再提出请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等防御型侵权责任,只能提出赔礼道歉、赔偿损失、恢复原状等请求。《刑事诉讼法》第101条第2款规定的刑事附带民事诉讼赔偿范围仅限于“财产损失”,对于非财产损失,相关司法解释明确规定不予赔偿。《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有规定消费民事公益诉讼的侵权人需要承担赔偿诉讼的民事责任。最高人民法院试图杜绝社会组织通过提起消费民事公益诉讼获利的意图明显。但2017年新修改的《民事诉讼法》并未对检察机关提起民事公益诉讼的诉讼请求进行限制,因此附带民事公益诉讼可以提起赔礼道歉、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。然而,大部分民事公益诉讼的损害很难计算,立法机关也未明确规定损害的计算方法。为了克服这一难题,立法机关和审判机关做了许多变通。以食品药品类民事私益诉讼为例,食品侵权造成人身伤害的,损失可以医疗费等可量化的方式提出;造成死亡的,损失可以死亡赔偿金等可量化的方式提出。但因检察机关并非受到损害的直接当事人,更无法将私益诉讼的换算方式类推到公益诉讼中。司法实践中,检察机关通过提起惩罚性赔偿诉讼请求来克服这一难题。试点期间发布的《最高人民检察院关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》明确指出“对于食药领域的民事公益诉讼案件,可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求,增加违法行为人的违法成本,从根本上遏制食药领域侵害社会公共利益的违法行为”。但各级法院对公益诉讼中提起惩罚性赔偿诉求的态度不一致。实践中,检察机关按照《食品安全法》第148条的规定,在个案中根据食品安全的侵害程度、侵害范围、主观过错程度等情况提出在三倍至十倍之间惩罚性赔偿请求的案件日渐增多。最高人民法院对此案件既无反对意见也没有支持意见,各地法院的态度也不统一,造成同类案件适用责任方式的不统一,违背责任主义原则。笔者建议两高应针对该问题达成会议纪要或者制定相关司法解释进行规范,明确提出食品安全领域附带民事公益诉讼可以提起惩罚性赔偿金的诉讼请求,并明确规定三位至十倍之间惩罚性赔偿请求具体适用情形。

其次,赔偿、惩罚性赔偿与罚金的协同性问题。刑事附带民事公益诉讼案件虽不适用行政处罚与刑事制裁“一事不再罚”的原则,但对同一行为既进行罚金制裁又要求承担赔偿或者惩罚性赔偿是否违反过罚相当原则,理论上也一直存在分歧。从制裁范围看,环境刑事司法解释中生态环境损害范围比环境民事公益诉讼的损害赔偿范围更窄,如前者不包括清除污染费用。但因刑事罚金标准多为定量的,如会以违法所得数额、造成损失的大小等指标认定罚金,而民事公益诉讼的损害却难以量化,因此,多采取虚拟成本治理法或者惩罚性赔偿来认定。实践中,这两种方法受到诸多质疑。为避免争议,检察机关往往采取二选一的做法:或科以罚金或提出赔偿,而不让被告或者被告人同时承担两种责任。然而,根据《食品安全法》第148条规定,我国食品安全领域提出的“惩罚性赔偿”属于民事责任,不属于“行政责任”,无论是责任性质等实体法因素还是诉讼程序等程序法因素看,在刑事附带民事公益诉讼案件中一并提出“惩罚性赔偿”和“罚金”都不违反我国“一事不再罚”原则。但“惩罚性赔偿”与罚金都具有惩罚性效果,的确应该研究两类责任适用情形与受罚比例,才能避免罚金与惩罚性赔偿给企业造成过度的负担。只有符合过罚相当原则,金钱义务履行才具有可执行性,并兼具惩罚与教育的双重效果。

最后,建议立法机关或者最高司法机关对“惩罚性赔偿”等责任的性质进行深入研究,并从系统协同的角度,设置公益领域刑事责任、行政责任与民事责任的适用情形。因为《食品安全法》、《环境保护法》的修改,食品安全类、生态环境类行政处罚力度远远大于相应犯罪所受到的刑罚。如《食品安全法》规定的并处罚款金额高达货值十五倍以上三十倍以下的罚款。而2017年11月4日修正的《刑法》第52条还是规定“判处罚金,应当根据犯罪情节决定罚金数额”。有学者统计过危害食品安全三罪名的491件判决,发现罚金档次中“0-5万”一档占比75%,而且被判处拘役、3年以下有期徒刑适用缓刑平均比例为51.03%。笔者对裁判文书网中污染环境罪判决书统计,也发现并处罚金的数额在5000元至20000元的判决书比例很高。可见,我国破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域刑罚的轻罪化趋势与这两大领域行政执法力度加重趋势背道而驰。说明环境行政治理与环境司法治理之间出现了不协调的问题,并且这种不协调已经破坏了我国公法实施体系的统一性与协调性。建议立法机关对公益领域的刑事责任、行政责任与民事责任进行协同修改,以免影响责任法定主义的正当性根基。

(五)程序协同

程序协同至少包含以下两方面内容。第一,起诉程序协同。刑事检察部门拟对犯罪行为提起刑事诉讼时,就应当审查案件是否属于附带民事公益诉讼范围,以及审查是否满足提起附带民事公益诉讼的条件。符合提起条件的,检察机关应当提起附带民事公益诉讼;不符合起诉条件的则应通知公益诉讼部门配合调查。刑事案件办案时限较紧,建议刑事附带民事公益诉讼审查、立案等工作交由刑事检察部门承担,公益诉讼部门予以配合。原因是刑事案件是主诉,由公益诉讼部门办理则容易影响主诉的公正性。合议庭的组成也应该协调刑事案件和民事案件的法官共同参与,而判决书也应该一并做出,以便于协调刑事责任和民事责任共同承担问题。

第二,审理顺序协同。刑事附带民事公益诉讼的审理顺序也需要协同。在刑事附带民事诉讼实践中,先刑后民原则沿用至今且颇受肯定。但随着被害人保护主义等理论与其在实践中导致的诸多阻碍,使其在开始受到一定的挑战。根据《侵权责任法》第4条规定“因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任,侵权人的财产不足以支付的,先承担侵权责任”的原则,刑事附带民事公益诉讼应该先审理民事公益诉讼案件。但从人权保障角度考虑,刑事审理期限比民事审判的期限短很多,因此,公诉部门应该在立案阶段就明确是否应该提起附带民事公益诉讼,并且召开庭前会议交换附带民事公益诉讼的证据,提炼审理焦点,推动庭审程序公平且更有效率地进行。



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