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公益诉讼检察与“三大检察”的融合发展

信息来源:《人民检察》 发布日期:2019-11-20

公益诉讼检察与“三大检察的融合发展


 刘 艺

中国政法大学教授、博士生导师)


2019117日张军检察长在全国检察长会议讲话中提出“四大检察”全面协调充分发展的任务。在此之前,“四大检察”齐头并进的格局已在规范和组织上做好准备。201771日实施的修改后的行政诉讼法、民事诉讼法增加了检察公益诉讼条款,赋予检察机关提起行政、民事公益诉讼的职责。201812月检察机关推行内设机构改革,设置了独立的公益诉讼职能部门。“四大检察”分门别类并不意味着分道扬镳,它们之间应该是分工合作、分进合击的关系。由于刑事、民事和行政检察之间早已形成较为稳定的关系形态,新兴的公益诉讼检察试图与传统“三大检察业务实现融合发展,自然成为检察改革的热点问题。当前亟需厘清公益诉讼检察与其他三种业务间的关联模式,找准融合接口,推动融合发展机制的完善。

一、公益诉讼检察与行政检察的同步发展

在“四大检察”中,公益诉讼检察和行政检察关联最为紧密,是相辅相成、同步发展的关系。很长一段时间里,行政检察都是个狭义概念,仅指行政诉讼检察监督。广义的行政检察是党的十八届四中全会之后兴起的概念,特指检察权对行政行为的全过程监督机制。全过程监督包括诉前程序中发送检察建议、提起公益诉讼、启动审判监督程序、提出再审检察建议等。行政检察监督既可以在诉讼程序中进行,也可以在诉讼程序之外进行。 “四大检察”将行政(诉讼)检察(监督)与公益诉讼检察分立,是基于机构、履职阶段与履职方式的区分,符合正当程序理念和职能分离原则。但此区分并不影响行政检察与公益诉讼检察基本上是种属关系的定位。两个部门的绝大部分业务内容归属于同一法律门类,且监督行政权行使的不同阶段。根据行政过程论的观念,两个部门的业务必然会有交叉,也需要衔接,因此需要尽快建立具体的协作机制,这样才能实现1+1大于2的监督效果。如行政检察部门办理行政非诉讼执行专项活动的同时,公益诉讼检察部门也应该重点办理不作为行政公益诉讼案件,这样才能形成联动机制。从部分与整体的角度来看,公益诉讼检察处于行政检察的中心位置,既可以将监督触角延展到行政执法活动中,也可以通过诉讼制度进行专门监督,还可以向行政检察部门移交诉讼监督案件。但从监督的实效性来看,行政检察是公益诉讼检察的保障机制,因为在诉讼监督案件中极易发现公益诉讼检察线索,且诉讼监督案件督促行政机关依法行政的效果也十分突出。实践中,检察机关从事行政检察业务的人员总量偏少,因划分为行政检察与公益诉讼检察两个部门,再加上两个部门根据业务的需要分别开展完全不同的专项活动,很难集中力量提升行政检察监督的整体效应。因此,无论从理论层面还是实践层面,这两个部门都应当加强联系,互为支撑,重构新时代行政检察的新格局。

二、公益诉讼检察与刑事检察的协同发展

在“四大检察”中,公益诉讼检察与刑事检察是互相增益的关系,厘清二者的关联与衔接机制有助于两项检察职能的协同发展。刑事检察与行政检察(包括公益诉讼检察)的天然关联源于我国犯罪与违法的二元制裁体系。1979年人民检察院组织法通过时,立法机关要求“检察机关对于国家机关和国家工作人员的监督只限于违反刑法需要追究刑事责任的案件”。长久以来,刑事检察一直是检察机关的工作重点,更是发挥法律监督功能最有力的保障。然而,党的十八届四中全会决定建立检察机关提起公益诉讼制度理由之一是检察机关应该将其打击犯罪的触角朝前延伸,才能防止行政违法行为、不作为演变为犯罪行为尽管法院才是确定被告人是否有罪的最终机关,但公安机关、检察机关针对自己立案或直接受理的案件均具有撤销案件的决定权。刑事检察部门应该联合行政检察部门(包括公益诉讼检察部门)共同监督这一领域。当然,违法与犯罪的构成要件不同,已经构成犯罪的行为通常不能通过行政公益诉讼的方式来办案,以免混淆刑事检察与公益诉讼检察两项职能的功效。另外,公益诉讼检察部门办理大量的刑事附带民事公益诉讼案件正说明刑事检察与公益诉讼检察已经呈现出融合之势。虽然刑事诉讼中会涉及国家利益和社会公共利益保护问题,可以通过附带民事公益诉讼模式办案,但为了防止一罪(事)再罚,公益诉讼检察部门与刑事检察部门应该尽快出台刑事附带民事公益诉讼案件相关制度规范,明确所涉罪名、办理顺序、管辖等细则。而许多刑事附带民事公益诉讼案件并非典型的公益诉讼案件,而是刑事附带民事案件,对此应严格区分。而与刑事案件衔接的典型的行政公益诉讼案件类型及所涉刑事罪名、办案程序等仍需深入研究与廓清。需要注意的是,实践证明公益诉讼检察与刑事检察的衔接时机并非只在刑事裁判之后,也可能出现在刑事诉讼程序启动之前或者进入刑事诉讼程序之后。既可能出现刑事责任与行政责任两选一的情形,也可能出现公益诉讼案件与刑事诉讼案件同步或者先后办理的情形。只有建构起刑事检察与公益诉讼检察的多层次衔接,才能将刑事个案的效果扩展到行政治理环节,使司法办案成为国家治理的重要环节。

三、公益诉讼检察与民事检察的协调发展

首先,在“四大检察”中,公益诉讼检察与民事检察是介入与协调的关系。公益诉讼检察部门可在国家利益和社会公共利益保护问题上介入传统的民事检察业务,对基层民事检察部门开展民事公益诉讼检察业务加强监督。检察机关介入民事诉讼的两项前提条件是当事人申请或者案件涉及“国家利益”与“社会公共利益”保护问题。而传统民事检察活动通常是因当事人或者当事人之外的公民、法人或者其他组织向检察机关申请监督而启动。虽然民事检察部门应对私益与公益进行平等保护,然而受启动条件限制,公益保护问题并不是民事检察部门办案的出发点与重点。我国检察公益诉讼是客观诉讼,以维护客观法律秩序为目的。若民事检察中涉及私益保护与国家利益和社会公共利益保护或维护客观秩序的价值发生冲突时,仍应以维护客观法律秩序为首要目的。无论公法还是私法,出于国家利益和社会公共利益的考虑以强制性规范对私权施加合理的限制都是必须的,也体现了所有权人应当承担社会义务的法治理念。为了更好的保护国家利益和社会公共利益保护,民事检察部门、公益诉讼检察部门或者行政检察部门也可以共同办理民事检察案件,以免因过分强调私益保护而造成国家利益和社会公共利益保护损害的后果。其次,“四大检察”之一的“民事检察”并不包含“民事公益诉讼检察”。检察公益诉讼是富含治理内涵的司法体制创新。行政公益诉讼是检察公益诉讼试点改革时确立的重点内容,而民事公益诉讼领域则要求检察机关保持谦抑克制的立场。201851日起实施的《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条规定,对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为,英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法提起民事公益诉讼,但没有规定可以提起行政公益诉讼或者履行行政公益诉讼的诉前程序,而是由负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现以上规定的行为,认为需要检察机关提起诉讼的,应当向检察机关报告。说明检察机关在英烈名誉保护领域可以履行特定的诉讼代理职责,检察机关在履行这项职责时应严格区分其与履行寻衅滋事刑事追诉职责以及行政公益诉讼职责的差异,避免违反一事(罪)不再罚原则。

公益诉讼检察与刑事检察、民事检察、行政检察的融合发展应追求“政通”与“人和”的状态。所谓“政通”,是指检察机关应积极推动公益诉讼检察与行政诉讼检察同步发展、完善刑事检察、公益诉讼检察、行政诉讼检察协同发展,提升公益诉讼检察与民事检察协调发展,真正实现“融洽无间”的新时代检察工作整体局面。所谓“人和”,是指“四大检察”融合必须依靠公益诉讼检察部门的锐意开拓与积极进取。公益诉讼检察人员虽然知识背景各异,但只要有勇担时代重任的胆识,戒骄戒躁的见识,通过办案更新知识、提升经验,必将成为新时代全能型的检察人。新时代检察工作也会迎来“长风破浪会有时,直挂云帆济沧海”之崭新未来。



(文章来源:《人民检察》2019年第19-20期)