论公法制裁后环境民事公益诉讼中的重复责任

--以湘盛公司案为例

龚学德

（贵州医科大学医学人文学院， 副教授)

【摘    要】在对同一当事人经过公法制裁后又提起环境民事公益诉讼追责的案件中必然存在重复责任，原因在于被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任在属性上是行政责任，而不是司法实践和学术界普遍认为的民事责任，且通过环境民事公益诉讼追责的违法行为同被告所受公法制裁的违法行为属于同一违法行为。对此重复责任可以考虑财产责任同之前承担的行政罚款数额进行折抵，对承担了刑事责任的当事人基于刑法的谦抑性原则而不应再提起环境民事公益诉讼追责。

【关键词】环境民事公益诉讼；重复责任；财产责任折抵；刑法的谦抑性

一、问题的提出

2016年3月，公益诉讼人铜仁市人民检察院对湘盛公司立案审查，认为湘盛公司非法处置危险废物，违法排放生产废水，造成土壤环境严重污染，社会公共利益处于持续受损状态，遂向遵义市中级人民法院提起环境民事公益诉讼。本案于2016年9月立案，并追加沃某公司为被告。遵义市中级人民法院于2018年1月30日作出判决：一、两被告立即停止侵害，并对生产厂区进行综合整改及环境监控，未通过相关环保行政职能部门监督验收前，不得生产；二、由两被告于本判决生效之日起3日内，对厂区留存全部原料及废渣进行彻底无污染清除，逾期，则应当于本判决生效之日起5日内向铜仁市人民政府专项账户支付危废物处置费60.3万元，聘请第三方处置；三、由两被告于本判决生效之日起三个月内聘请有技术资质的第三方对涉案土壤进行修复，逾期，则应当向铜仁市人民政府专项账户支付修复费用230万元，聘请第三方进行修复；四、由两被告赔偿生态环境期间服务功能损失127.19万元，并于本判决生效之日起10日内支付至铜仁市人民政府专项账户。

就在被提起公益诉讼之前的一年之内，湘盛公司因一系列环境违法行为而受到了三次行政处罚，并因构成污染环境罪而承担了刑事责任，还就当地民众的粮食减产做过民事赔偿。那么，湘盛公司在环境民事公益诉讼中承担的法律责任与其之前承担的行政处罚和刑事处罚等公法制裁之间是否构成重复责任呢？要弄清被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任与其之前承担的刑事责任或行政责任之间是否构成重复责任，必须明确两个前提：第一是必须明确被告在环境民事公益诉讼中所承担的法律责任的属性是什么？第二是必须明确导致被告在环境民事公益诉讼中承担责任的违法行为与其之前承担行政责任或刑事责任的违法行为是否属于同一违法行为？

二、环境民事公益诉讼中的责任属性论

（一）民事责任属性之批判

在我国司法实践中，被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任属于民事责任。我国学术界也普遍将被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任。但是，如果把被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任定性为民事责任的话，将带来理论上难以解释的困惑。

首先，两者产生的原因和根据不同。违反民事义务的行为是产生民事责任的原因和根据，而民事责任是违反民事义务的行为所引起的不利法律后果。环境民事公益诉讼中的法律责任产生的原因和根据并不是违反民事义务的行为，而是违反环境保护法、水污染防治法、土壤污染防治法等公法规范的违法行为，由此导致被告承担一定的不利法律后果。

其次，民事责任的权利主体和责任主体都是特定的，即民事法律关系中的权利主体和义务主体，而被告在环境民事公益诉讼中承担的责任只有责任主体是特定的，即被告，其权利主体或原告并不是特定的。

再次，民事责任是平等主体之间的法律责任，而被告在环境民事公益诉讼中承担的责任并不是平等主体之间的法律责任。作为原告一方的行政机关和检察机关本身就是国家公权力机关，符合条件的环保组织也因法律的特别授权，可以代表公共利益而获得一定的“公”权力，而被告则是完全不具有公权力的私权主体，原被告双方是法律上不平等的主体。

最后，两者救济的对象不同。民事责任的救济对象是民事权利，包括人身权、财产权等，这是一种典型的私权。环境权作为现代社会的一种新型权利，具有公权和私权的双重性格， 环境民事公益诉讼中的法律责任是对环境权的救济，而且是对公权性环境权的救济，其并不是对私权性环境权的救济。

（二）行政责任属性之证成

首先，被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任属于公法责任。根据当事人违法行为所侵犯的法律性质的不同，法律责任可分为公法责任和私法责任。环境民事公益诉讼中被告的违法行为所侵犯的往往是环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律法规，这些法律法规涉及到公共权力、公共关系、公共利益和国家与市民之间的管理-服从关系，都属于公法规范，这同民法所调整的平等主体之间的人身权、财产权等关系有着本质的区别，因此，被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任自然应该属于公法责任而不是民事责任这种私法责任。

其次，被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任属于行政责任。按照违法行为所违反的部门法的不同，法律责任可以分为宪法责任、民事责任、行政责任和刑事责任。环境民事公益诉讼中被告的违法行为都是行政违法行为，行政违法行为是导致行政责任的直接依据，行政责任的承担必须以行政违法行为为前提，两者是密不可分和互为因果的。因此，环境民事公益诉讼中被告的行政违法行为必然导致其承担行政责任，而不是民事责任。

最后，环境民事公益诉讼本质上就是经原告启动诉讼而由法院帮助或替代行政机关履行环境行政管理职责，从而使被告承担其环境行政违法行为所导致的行政责任。环境民事公益诉讼虽然是司法程序，其内核却是行政执法程序，法院必须依托行政资源全程指导和参与环境修复工作， 其遵循的仍然是行政执法的基本原理。既然法院遵循行政执法的原理而使被告承担相应的责任，那么这种责任也不应该是民事责任，而是行政责任。

三、一事与多事之辩

湘盛公司被环境民事公益诉讼追究责任的违法行为同之前受到行政处罚和刑事处罚的违法行为之间具有很强的关联性，这种关联性表现在两个方面：一是湘盛公司被环境民事公益诉讼追究责任的违法行为是持续状态的行政违法行为；二是湘盛公司被环境民事公益诉讼追究责任的是土壤污染，这是一个危害结果，而此前的公法制裁所制裁的违法行为均是土壤污染的原因行为，它们因结合而作为一个整体存在。

（一）持续状态的行政违法行为

湘盛公司的违法行为属于持续状态的行政违法行为，其显著的特点就是选取任何一个时间节点进行单独观察，其都可以构成一个独立的行政违法行为，但纵观整个违法行为的时间跨度，其只构成一个行政违法行为。

（二）违法行为的整体性

原因行为和危害结果是不能相互分离而独立存在的，它们彼此结合而应被看做一个整体进行法律评价。湘盛公司导致土壤污染这一结果的四个原因行为均受到了公法制裁，而由这四个原因行为所致的土壤污染结果依然受到了环境民事公益诉讼的责任追究，也就是说不仅对湘盛公司的违法行为本身进行了公法制裁，而且对违法行为所造成的危害结果又通过环境民事公益诉讼进行了公法责任的追究。

公法制裁后的环境民事公益诉讼对违法行为所造成的危害结果单独进行法律评价的做法是对违法行为和危害结果进行强行拆分的结果，是对危害结果进行的第二次法律评价，这无疑是割裂了违法行为与危害结果之间的内在联系，必然导致重复责任从而加重违法行为人的责任总量。

四、结论与消减思路

由于被告在环境民事公益诉讼中承担的法律责任在属性上属于行政责任，同时由于被告的行政违法行为（违法行为+危害结果）是作为一个整体而处于持续状态的，应该作为一个违法行为进行法律评价。因此，被告在环境民事公益诉讼中承担的行政责任与此前承担的行政责任或刑事责任等公法责任之间必然产生冲突而构成重复责任。针对这种重复责任可以考虑从以下两个方面进行消减：

（一）财产责任同行政罚款相折抵

现有环境民事公益诉讼判决中除了要求被告履行限期整改、限期达标或限期取得环评报告等责任外，更多的是让被告承担动辄上百万、千万甚至上亿的生态环境修复费用和赔偿期间功能损失费等财产责任。这种财产责任看似是补偿性的“民事”责任，但前文的论述已经明确，这种法律责任在属性上属于行政责任，是通过对违法行为人一定财产权的剥夺和限制来救济其违法行为所导致的公益损害，而行政罚款的具体功能也在于对公益损害进行金钱赔偿。这就导致行政罚款与生态修复费用等财产责任在功能上发生重叠。从立法目的上来看两者也有重叠，生态环境修复费用等财产责任主要是用于恢复被破坏的生态环境，而行政罚款的目的具有明显的公益性，这也说明存在以罚款来实现环境损害修复与预防的可能性。因此，环境民事公益诉讼在严格执行损害担责原则并按照司法鉴定计算生态环境修复费用和期间功能损失费用等财产责任时，应当同被告之前承担的行政罚款数额进行折抵，以减轻被告承担的责任总量。

（二）刑事责任阻却环境民事公益诉讼

对于受过刑事处罚的被告，不宜再提起环境民事公益诉讼或刑事附带环境民事公益诉讼追究其所谓的“民事”责任，也就是说刑事责任具有阻却环境民事公益诉讼的功能。

其一，这是由刑法的谦抑性所决定的。如果一个侵害公共利益的不法行为已经被提起刑事诉讼追究其刑事责任，表明该不法行为将受到比民事制裁更严厉的刑事制裁，此时，民事公益诉讼的目的与任务已经被刑事诉讼所吸收和涵盖，自无必要在已经提起刑事诉讼的情形下再提起民事公益诉讼。

其二，这是由我国环境民事公益诉讼中的责任重于刑事责任的现状所决定的。由于被告往往是企业，其承担的刑事责任主要是罚金刑，并且这种罚金刑的数额并不是很大，而被告在环境民事公益诉讼中动辄被判赔上百万、千万甚至上亿的生态环境恢复费用、期间功能损失费等财产责任，这种财产责任明显重于其承担的罚金刑。对于严重危害环境公共利益的违法行为不仅适用了制裁性最重的刑罚，而且还要通过环境民事公益诉讼来追究比制裁性最重的刑罚还要重的所谓的“民事”责任，这无疑是对被告“穷追猛打式”的追责。

其三，从行政刑法的一般理论来看也不应再提起环境民事公益诉讼。行政犯罪的双重违法性决定了其责任的双重性，即既要承担刑事责任，又要承担行政责任。如果对经过行政处罚和刑事处罚的行政犯罪行为还要提起环境民事公益诉讼追究其所谓的“民事”责任，则出现了行政犯罪的双重违法性导致其承担三重性的责任，即行政责任、刑事责任和环境民事公益诉讼中的行政责任，这显然加重了违法行为人应当承担的责任，有违行政刑法的一般原理。

(本文原载于《行政法学研究》2019年第5期“学术专论”专栏)