【摘要】过程性信息在法律制度中的混乱界定，导致行政决策信息公开实践中的困扰。将其类型化是判断信息能否公开的基础。按照信息的特点可以分为事实性信息和意见性信息。其中意见性信息可以分为公务人员的意见信息和专家的意见信息。按照信息形成的过程可以分为行政决策准备阶段和行政决策进行阶段以及行政决策作出阶段等不同时间节点的信息。行政决策信息的公开需要根据不同类型的信息，结合信息的内容以及和信息所处的时间节点，考量客观性与主观性、行政性与专业性、阶段性与确定性等因素，并进行利益衡量后综合判断应否公开。

【关键词】行政决策； 过程性信息； 类型化； 豁免公开； 利益衡量

一、引言：过程性信息界定的混乱现实和不予公开的简单选择

2019年修订的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第16条第2款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”该条规定再次将过程性信息公开的讨论推向深入。过程性信息的内涵和外延在我国现行制度体系中处于非常混乱的状态，哪些信息属于过程性信息尚不十分清晰，不公开的理据也各不相同；凡此种种，自然导致行政机关面对具体申请，倾向于不予公开的简单选择。从法院的案件来看，不公开过程性信息公开的说理也甚为简单。仅以会议纪要为例，法院给出的裁判理由亦不相同。例如，在“周素梅诉武汉市汉阳区人民政府信息公开案件”中，周素梅向武汉市汉阳区人民政府申请公开的《鹦鹉洲项目剩余拆迁工作指挥部第34期会议纪要》。最高院认为：会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此，会议纪要属于行政机关内部公文，具有内部性、过程性等特点，汉阳区政府在说明理由的基础上不予公开，并无不当。在该案中，法院从会议纪要的性质和内容上判断其不予公开。但是根据《党政机关公文处理工作条例》第8条规定：纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。在行政管理实践中，会议纪要的功能非常复杂，很多行政决策的主要内容都在会议纪要中体现，其外部性在行政决策中表现较为明显。因此，仅以会议纪要的形式为由不予公开，缺乏对信息内容的分析。在2010年“生乳新国标案”中，消费者申请公布生乳新国标制定时的会议纪要，北京市一中院以“行政决策作出前制作的会议纪要是机关内部交换意见的过程信息，其有助于保证决策的正确性，实现《条例》依法行政的宗旨，无论是行政决策过程中还是作出后公开，均可能导致委员会难以坦率地表达意见”为由，驳回原告诉讼请求。法院虽然延伸了信息公开可能产生的损害后果并作为豁免公开的理由，但是说理依然非常简单。

随着《重大行政决策程序暂行条例》的实施，为扩大社会参与重大行政决策，必然需要过程性信息公开与之匹配。当前行政管理和司法实践中简单化的处理方式源于现行制度体系没有为行政决策过程中的信息公开提供清晰的制度依规，甚至存在相互矛盾之处。追溯过程性信息的词源，其制度性表达最早出现在2002年《广州市政府信息公开规定》第14条在“审议、讨论过程中的政府信息”。2008年实施的《条例》中并没有类似规定。2010年1月12日国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条规定：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指的应公开的政府信息。部分部委和地方政府的规章或者规范性文件也以“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”，将其作为豁免公开的信息。新修改的《条例》虽然以行政法规的形式解决了之前屡被诟病的国办规范性文件无权创设不公开事项的责难，肯定了过程性信息作为信息存在的一种形态而纳入不公开的事项，但是目前的制度表达并不能一劳永逸地解决过程性信息内涵不明、边界不清、外延模糊等问题。严格说来，过程性信息并非科学概念，任何行为都是一个过程，没有过程无法最终形成行政行为。该过程并非信息的形成过程，而是信息所依托的行为的形成过程。以行政决策为例，过程性信息处于决策动议到正式决策作出前的任何阶段。无论是行政机关收集的作为决策依据的事实、法律规范，行政机关之间的请示、报告、批复、商洽函、会议纪要等信息都可以视为决策过程中的信息。这些信息的“过程性”并不会因为行政决策的最终作出而丧失其作为过程性信息的特征。处于行政决策过程中的各类信息因不同标准之界分，差异甚大。新修改的《条例》作为过程性信息典型例举的“讨论记录、磋商信函、请示报告”虽然从文书标题看，“讨论”“磋商”“请示”均带有较强的意见性信息的特征，但是行政实践中上述行政文书中多数情况下，可能含有很多内容，是否有必要一概不公开，值得商榷。过程性信息豁免公开不是绝对例外，而是相对例外。对行政决策过程中的信息进行公开与否的利益衡量时需要考量不同的因素。本文意在以行政决策为例，按照信息的属性和存在状态，探索过程性信息类型化的可能性，对豁免公开的考量因素进行分析，以便为过程性信息应否公开提供更清晰的判断依据。

二、主观性和客观性：区分事实性信息和意见性信息

行政决策的科学性，既建立在全面、准确的客观事实基础上，也依赖多方参与下的各种意见的汇集。客观事实的公开是参与和讨论得以进行的前提。事实信息公开越充分，参与讨论的范围越宽，则行政决策的科学性越高。另外，对于事实的公开，有利于促进事实的填补，对于不完整的事实可以进行补充，从而丰富事实信息，有助于决策的科学性。秉承客观性的原则，对于行政决策过程中的事实信息，应以公开为原则。但是意见信息则不然，意见信息虽然建立在事实基础上，但是带有较强的个人判断的主观性，个人发表意见的意愿和内容可能受到外界的影响。因为被公开的意见和观点可能会引起外界的批评。因此，很多国家在法律中区分事实性信息和意见性信息。如英国的《信息自由法》将过程性信息进行了“事实类”信息与“意见类”信息的划分，第35节第1条规定：“被政府部门或者威尔士国民大会掌握的信息是豁免信息，如果它和下列事项有关：（一）政府政策的形成或发展，（二）部长级通信，（三）任何律政专员提出的意见条款，或者要求提出这种意见条款的请求，（四）任何部长级私人会议的运作。”第35节第2条规定，对于“事实类”信息，即“任何有帮助性的数据信息”应不在豁免公开之列。当然即使是事实性信息，其公开也受限于行政决策的过程。英国也规定只有在政府决策形成后，才可以对此类与“政府政策形成与发展”有关的“事实类”信息予以公开，并以公共利益作为“事实类”信息是否公开的衡量标准。可见，英国对于过程性信息采取“相对豁免”和“种类基础豁免”，其为确保政府机关内部人员对制定政策时候发表意见自由不受限制，营造良好的政策讨论环境。但为避免由于其范围过于宽泛，对于过程性信息中产生的有关于“事实类”的信息，也有学者建议信息专员及各个机关应当尽量采取公开的态度。与英国《信息自由法》类似的额还有澳大利亚《信息公开法》，其也依据“种类豁免”将过程性信息中的“透露内阁意见形成的文件、行政委员会文件以及内部作业文件”列为豁免公开之列，然而其对于此类豁免公开信息中的“事实类”信息的规定并没有英国严格，其将“单纯涉及事实材料的文件”从过程性信息中割裂开来，对其采取予以公开的态度。除非该部分“事实材料”可能透露内阁和行政委员会的审议或决议。澳大利亚《信息公开法》第36条关于内部作业文件中规定，若该类信息涉及到科学或技术专家报告（包括有关研究、调查或测验结果的报告），包括上述专家针对科学或技术事项所表达观点的报告，不管该科学家或技术专家是否受雇于机关都应该予以公开。

意见性信息和事实性信息通常情况下是可以区分的，但是很多情况下，事实信息和意见信息混同在一起，如事故的调查报告中既有对于事故客观情况的描述，也有基于专业或者法律所作的分析和判断，后者不可避免带有报告人的主观判断和评价。类似的还有环境影响评估报告、事件的调查报告、产品测试报告等。这些报告有的是客观事实，如产品性能测试获得的各种数据都是客观事实，但是通常也含有调查组成员或者报告撰写人员基于事实的认知、数据的分析进行的判断等，其分析过程和结论都是建立在客观事实基础上的。为了更好地区分事实信息和意见性信息，有的国家则对事实性信息和意见性信息进行了更为明确的列举规定。例如开曼群岛《信息自由法》第19条规定，如果被申请信息含有政府机关在决策准备过程中表达的观点、建议，或者含有内阁或委员会在决策过程中形成的咨询记录或协商记录，则不予公开该信息；但是有关纯粹自然事实的信息以及有关科学或科技性质的报告、研究、测验或调查信息的公开不适用上述规定。再如特立尼达和多巴哥共和国在其《信息自由法》第27条规定：“依据本法，有下列情形之一的，该文件应当予以豁免公开：将泄露由政府官员或者部长准备的有关意见、建议或者推荐的信息以及政府官员之间的咨询及讨论性信息；政府领导或者公务人员在涉及公共职能履行过程中讨论所产生的信息。但是以下信息不豁免公开：（1）上述信息中，将会用于或者指导制定决策的目的、建议、实施法律或者计划的事项；（2）事实信息；（3）基于事实信息的分析、解释和评价等；（4）调查报告；（5）评估报告，无论该报告的评估人是否为政府公务人员；（6）环境评估报告或其他类似报告；（7）为政府部门采购设备之目所做的产品测试报告或消费者测试报告；（8）有关公共机构履职、效能的报告或研究，不管该报告或研究仅具有普遍性或者同某一特定具体项目或政策相关；（9）与公共机构政策或者项目有关的可行性报告或者其他技术研究，包括成本评估；（10）在决策形成之前，开展的实地调研报告。”由此可见，对于意见性信息和事实性信息，需要根据信息的性质进行判断，建立在事实基础上的调查报告、环评报告、产品质量报告等含有客观信息、科研技术判断的报告应当公开。 

行政决策的特殊性在于过早公开与决策有关的信息可能产生不利的后果或者影响行政效率。因此，对于事实信息的公开也并非绝对，如果由于事实信息不完整，披露会导致公众产生不必要的误解，或公开该类信息会损害部门优先发布信息的特权，或者公开事实信息会影响审议或者决策的进行，则该类事实信息不予公开。如我国《香港特别行政区公开资料守则》第213（a）条规定：“如披露不完整或未完成的分析、研究、统计有关的资料，可能会令人产生误解，或剥夺有关部门或者任何其他人士发布资料的优先权或者商业利益，则不公开。”澳大利亚《信息公开法》中规定，关于过程性信息的事实材料可以公开，但如果该类事实材料涉及到了内阁的审议或建议，或一旦公开可能披露内阁的审议等，则不予公开。有的国家规定作为决策的基础或者依据的意见和建议应当公开。土耳其《信息权法》第26条规定：在科学、文化、技术、医学、财政、统计、法律或其他类似专业领域有法律上义务须做报告的单位、个人或机构所作出的意见，如果成为机构作出行政决策的基础，则属于信息权的范围。

虽然在我国新修改的《条例》中将意见性信息作为过程性信息豁免公开，但是从最原初的语义上分析，意见性信息和过程性信息的界定要素并不相同，前者是从信息的内容出发，指的是含有人们对事物所产生的看法或者想法的信息。后者是时间概念，是以信息在行为过程中所处的时间点作为判断标准的。二者并非种属关系，因此，从法理上说，《条例》笼统地将意见性信息纳入过程性信息并以此为由拒绝公开，显然与理不通，需要进一步区分意见性信息的来源并决定其应否公开。

三、行政性和专业性：区分意见性信息的来源

按照发表意见的主体，意见性信息可以划分为机关的意见、非机关的组织的意见和个人意见。个人意见可以根据身份再进一步划分为行政行为的相对人或者相关的利害关系人的意见、公务人员的意见、专家意见和社会公众的意见等。机关意见可以划分为机关内部机构的意见和机关的意见，具体表现为同一机关的不同机构之间、行政机关上下级或者同级之间基于行政事务管理的需要，可能需要会商、交换信息。非机关的组织的意见则表现为类似专家评审委员会等以组织名义出具的意见。虽然都是个人意见，但是公务人员的意见和专家意见之间仍然存在以下不同：第一，二者发表意见的基础不同，行政机关之间和公务人员发表意见是基于行政职权，是职务行为。专家则是基于专业技术特长。行政机关和公务人员由于其岗位、职责的特点，在行政行为中有时是不可替代的，也因此无法回避泄露后引起的质疑、谩骂、威胁等。对其进行必要保护是保障其正常履行职责的需要。专家的地位决定其发表意见的基础在于专业性，是否发表意见取决于个人的意愿，而且大部分专家的意见通常作为决策的参考，对于行政决策并非决定性。第二，公务人员的意见通常不对外，专家的意见可能通过发表文章、言论等已经公开。行政机关选择专家参与行政行为恰是基于公开对外发表的意见和观点而形成的社会影响力。第三，公务人员的意见不公开更有利于其履行职责，专家意见公开更有利于其负责任地发表意见。第四，公务员的意见具有法律效力，或者至少在某一阶段是起决定性作用的。专家意见则是行政决策的参考或者行政处罚的依据，并不当然具有决定性。

公务人员发表的意见是其职务行为，对其意见应给予必要的保护。因为“在相对封闭空间的时候，容易说真话，在公共空间则容易说漂亮话”，一旦披露在政策形成过程中产生的“过程性信息”，公开参与讨论的工作人员的发言，特别是一些尖锐的意见、建议，往往会给参与讨论者造成一定的心理压力。当政府官员意识到自己发表的内部讨论及初步意见和建议可能会被公之于众而受到公众的质疑或外界的批评，影响到自己的声誉，甚至损害其未来的晋升前景时，他们便不再愿意进行坦率的交流，有些工作人员甚至会选择迎合大众的“口味”制定政策，这必然会削弱内部审议的创造性，使得政府机关难以跳出固有模式进行创新，进而降低最终决策的质量。“披露如抑制日后在决策前的通讯中所要求的直率坦诚，即很可能有违公共利益；披露有待发展及随后政策颁布过程中的通讯往往不利于公共利益”。公开除了可能影响意见发表者秉持坦诚的态度发表意见，从而影响行政管理的效果之外，还需要考虑的一个因素是公务员的职位及其对行为的实质性影响。如果一个享有最终决定权的公务人员在决定尚未最终确定前，发表意见，则可能对于社会造成误导。相对于一个没有决定权的公务人员来说，因其观点并不能对最终决策产生决定性影响，而过早公开其观点会对民众产生误导，使之认为其观点为最终决策，因此不适当地公开其观点不利影响更大。在行政机关讨论、研究、审核过程中，行政公务人员进行意见的交流、讨论，信息的分辨，甚至争论，如果被公之于众，因为顾虑外界因素，会影响机关和个人坦诚地表达意见和观点。对此，英国、荷兰等多个国家都在法律中明确豁免公开。例如，英国《信息自由法》对于任何律政专员所提出的意见条款，以及意见条款是免于公开的。荷兰《政府信息法》中规定了不得公布、泄露为了内部协商而起草的包含有关对政策的个人意见的信息。南非《信息公开促进法》中，规定了信息专员可以拒绝公开可以影响磋商或履行职责过程中的准备意见、报告以及工作人员使用的初稿、工作草稿等信息。

从行政管理的情况看，这些评估报告有的是以专家个人名义出具的，有的是以专家组的名义出具的，有的是以机构名义出具的。无论是以什么名义出具，这些报告的基础在于专业性。虽然也可能受到来自外界的压力，但是公开这些报告有利于报告的客观和中立。尤其是当这种意见是以集体或者机构的名义作出的，个人意见只是形成集体意见的组成部分，个人可以避免自己成为矛盾的焦点或者受到攻击。对于专家集体作出的报告是集体的成果，不易追索到个人，因此原则上应当公开。有些国家在法律中明确区分公务人员意见和专家意见。如马耳他《信息自由法》中规定：科学或技术专家的报告（包括涉及研究、调查、测试结果的报告），无论其是否受雇于公共机构，包括对其他科学或技术专家的报告事项表达观点的报告都不属于豁免信息的范围之内。澳大利亚《信息自由法》第36条规定如果文件公开后将会披露机关或部长或联邦政府在行使职能的审议过程中获得、编制或录制的观点、意见、建议、咨询或审议；并且不利于公共利益，该文件是免除公开的文件。为限制该条适用范围，本条还规定了有些文件不适用的两种情形，第一，如果文件中只包含纯粹的事实材料，该文件不适用本条规定。第二，本条还不适用于：科学或技术专家报告（包括有关研究、调查或测验结果的报告），不管该科学或技术专家是否受雇于机关，包括上述专家针对科学或技术事项所表达观点的报告；机关内部建立的法定团体或组织的报告；或者该文件作为最后决定的理由。

专家无论法律地位还是履行职权的来源都不同于公务人员，对于专家的意见公开与否的考量既有与公务员类似的因素，也有不同的因素。从共性看，无论是公务人员的意见还是专家的意见，作为个人都可能由于受到外界压力而影响其意见的公正性和客观性。从差异性看，专家基于专业发表意见，通常情况下，专家是可以替代的，其保有对于自己意见的决定权。因此，对于专家意见公开与否更应尊重专家对于个人意见的自决权，由其决定是否以不公开为提供意见的前提条件。如果专家以保密作为提供意见的条件，则可以不公开。行政机关如果认为公开确有必要，则可拒绝或者另外选择专家。从公开可能产生的损害后果看，如果公开专家意见，可能影响决策的客观公正，或者影响专家参加类似决策的可能性，则不公开。为避免行政机关可能出现的滥用专家意见的可能性，专家可以要求行政机关明示自己的意见是否被采纳，被拒绝采纳的原因。基于上述分析，对于不同类型的意见性信息，应采取不同的原则。公务人员意见应以不公开为原则，公开为例外；而专家意见则相反，以公开为原则，不公开为例外。

四、阶段性与确定性：决定信息公开的时间节点

行政决策的过程是由不同的阶段构成的，会产生不同的决定性信息。对于需要多个行政机关共同参与完成的行政决策，根据不同的主体，一个机关的行为相对于整个行政行为的全过程而言是过程性的，但是对于该机关来说，则是最终的。因此，过程性信息是相对的，并非绝对的。在衡量过程信息是否公开的因素中应将信息的阶段性与确定性纳入考量因素。例如，在“丁某诉黄浦区房管局信息公开案件”中，丁某申请黄浦区房管局公开其向黄浦区政府申请公开强制拆迁其房屋的申请书，对于黄浦区房管局而言，申请书已经是最终决定。而对于整个强制拆迁行为而言，申请书只是阶段性的决定。有些重大行政决策需要同级机关或者上下级多个机关共同合作完成。不同机关在完成本机关的任务后，都会形成一个阶段性结论，作出一个阶段性决定，相对于最终的行政决定而言，前面的决定都是过程性的，形成的信息都是过程性信息。在“王彬、王学发等与重庆市北碚区国土资源管理局”信息公开上诉案中，法院认定“过程性信息”不会因行政决策的作出而自动地改变其“过程”性质。可见，即便是行政决策已经作出，行政机关已经形成具有确定力、执行力的行政行为，一些“过程性信息”仍然可以受到豁免公开制度的保护。

对于是否依据时间标准确定的过程性信息公开与否的判断不能简单化，需要进一步划分为不同的类型，考量公开与不公开的利益后再行判断。公开决策过程中不同阶段的决定信息的理由在于可以更好地促进社会对行政行为的监督，有利于行政机关作出更加慎重的决定。例如，《广州市政府信息公开规定》第19条规定：涉及个人或组织的重大利益，或者有重大社会影响的事项在正式决定前，实行预公开制度，决定部门应当将拟决定的方案和理由向社会公布，在充分听取意见后进行调整，再作出决定。这种重大行政决策的预公开制度就是从有利于决策更加科学、民主而设计的。而反对公开的理由则在于行政决定尚不成熟，作为非正式的、不完整的信息没有使用价值，而且如果不完整的信息公开，会引起社会误解，影响行政决定或者决策的作出。

对于行政决策形成准备阶段的信息，由于其处于不确定状态，极易引发社会的误解，甚至混乱，过早公开将不利于决策和决定的公正，甚至使得部分人不当得利。不公开这类信息，并非基于信息的性质，而是基于损害标准，即公开信息是否妨碍行政机关正常履行职责。因此应以不公开为原则，公开为例外。例如，日本《信息公开法》第5条规定不公开的信息包括：“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦诚的意见交换、意思决定的中立性造成不当损失，可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或者不利益的信息”。我国台湾地区有关规定限制公开的事项中包括“政府机关作成意思决定前，内部单位之拟稿或其他准备作业”。德国《信息自由法》中，将信息的形成过程划分为三个阶段：第一，不属于信息形成过程中的前置准备信息。根据德国《信息自由法》第2条第1款规定，非信息形成过程的前置准备信息中制作的草稿和笔记不属于信息公开的范围，将其排除于“官方信息”的范围之外。前置准备性信息属于用于准备的临时初稿与草稿记录，一般不用归档。第二，行政部门间的内部会商过程。《信息自由法》规定如果行政机关的内部会商过程可能受到侵害时不予公开。为了保护行政机关内部商讨过程，而将行政机关内部会商信息予以保护。德国法学界一致认为，会商为行政机关之间或内部形成的书面或口头意见或建议，为实现国家目标而进行的活动。而其所保护的只为会商的过程，而非会商后的结论。第三，行政决议的准备性信息。行政决定草稿以及对其直接准备性工作以及决议属于准备过程中所产生的信息，此类过程信息如公开可能会阻碍行政决定或将要采取行政措施效果时，则不予公开。第四，行政程序完结。当行政程序完结后，行政机关应通知申请人，该保护程序终止，可以重新提出申请。北莱茵—维斯特法伦州《信息自由法》中第7条第3款中规定：“当行政程序结束后，申请人有权获取之前所申请的信息”，梅克伦堡-前波美拉尼亚州也作出了相同的规定。

还有一些国家进行更加详细的列举规定。例如，埃塞俄比亚《联邦大众传媒自由和信息公开法》在第26条公共组织的运行中规定：“1、在下列情形下，公共关系部门应当拒绝该机构记录公开的申请：（a）该记录包含但不仅限于在行使权力或履行法律所施加的义务的过程中为协助制定政策或作出决定而获取或准备的意见、建议、报告、介绍以及磋商、审议、探讨的会议记录；（b）记录的公开有充分的可能性会限制公共组织或公共组织之间对意见、建议、报告、介绍的坦诚沟通或者制约了磋商、讨论、审议的进行，有导致协商过程破裂的可能性；（c）过早公开关于某项政策或预期政策的记录极有可能导致政策的无法成功实施。斯洛文尼亚《信息公开法》第6条例外规定：“（1）组织在下列情况下应当拒绝公开申请要求公开的信息，如果申请关于：……9、处于拟定过程中的并且仍由组织商议中的信息，该信息的披露将导致对其内容的误解；10、根据自然或文化遗产保护管理法案，出于对自然或文化重要价值的保护目的，具有自然或文化重要价值的信息不对公众公开；11、与组织内部运作或活动有关的信息，该信息的披露将造成组织运作或活动的中断。……” 再如，南非《信息公开促进法》第44条不予公开的公共主体的信息范围中规定：对于包括在依法行使权力或履行职责过程中为支持政策制定或决策的目的而形成的意见、建议、报告或推荐；或者已形成的包括但不限于会议记录的咨询、讨论、审议的报告等，如果有合理的理由认为，公开有关意见、建议、报告、交流、咨询、讨论或论证行为；或者公开信息可能会使公共主体内部或公共主体之间由于对以下内容缺乏坦诚交流而使协商过程遭受阻力：过早的公开某一政策或计划中政策，将会使该政策的成功受阻，公共主体可以拒绝公开信息。

综合上述分析，在行政决策决定作出之前，行政机关或其机构之间的会商信息以不公开为原则，公开为例外。不公开的理由包括：妨碍正常的行政运行或者造成组织运作或者决定的中断；引起公众对于决定或者决策的误解；造成未来政策无法正常实施。在行政决策或者行政决定作出后，可能引起决定中断等不利影响不存在了，但是是否仍然可能影响决策的正常实施，或者影响行政机关及其机构以后的意见表达？对此，笔者认为这种干扰的可能性比较小，因为每个行政决策的客观情况并不相同，行政机关必然依据每次行政决策的客观情况提出不同的见解和意见，因此，来自外界的压力并不会直接影响行政机关行使职权。

余论

新修改的《条例》虽然对过程性信息进行了规定，但是该条规定科学性不足，无法回应复杂的行政实践。尤其面对强调公开透明的行政决策，该条规定的粗疏更加明显。只有遵循可分割原则，通过更加细致的信息类型的界分，区分事实信息和意见信息，界定信息的属性。通过利益衡量原则，根据信息产生和服务的行政行为的阶段，区分信息产生和存在的时间阶段以及信息的功能等因素，以及公开信息可能对于行政决策的作出及其客观公正，是否可能造成特定人员的获益或者损害进行综合判断的基础上决定公开与否。