编者按：
1999年10月1日，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）颁布实施，经过20年的探索实践，我国行政复议制度日臻完善，不断焕发新的活力，在提升政府服务效能、维护社会和谐稳定等方面发挥着重要功能。因应新时代法治政府建设的新要求，迎接新的机遇与挑战，行政复议制度将强化优势、补足短板，真正发挥化解行政争议主渠道的效能，提升人民群众的获得感和满意度，实现良法善治。为庆祝《行政复议法》实施20周年，本刊特邀有关领导、专家学者及代表省份就行政复议的功能定位、制度优势与不足、改革路径及创新发展等方面作出全面阐释，供各地借鉴学习。
充分发挥行政复议功能 助力打造最优营商环境
陈富智
（司法部行政复议与应诉局局长）
中国经济进入稳速提质的新常态后，政府供给侧结构性改革提出的“制度性成本”概念屡被提及，其与世界银行《营商环境报告》中的企业营商环境数据结合，二者共同形成了“影响营商环境的制度性成本”概念。习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。向市场提供有效运行的制度供给以及具备高效执行的能力，打造以市场主体需求为中心的，和谐有序、充满活力的微观法治环境，是法治作为营商环境的核心内容，也是影响制度性成本的关键因素。新时代背景下，充分发挥行政复议的制度功能，既是最优营商环境的重要组成部分，也是发挥法治优势、建立保护公平竞争的规则和秩序、降低制度性交易成本、维护信用关系、确保各种经济活动顺利进行的有效途径。
第一，行政复议是检验营商环境成色的“试金石”。市场运行中的矛盾和纠纷产生不可避免。作为市场经济的服务者，而不是直接参与者，政府需要通过一个维度判断公共产品供给的丰短优劣，以不断完善市场经济体系的矛盾预警、利益表达、协商沟通和救济救助机制。行政复议的制度功能定位恰好满足了这一需求。通过行政复议办案，可以及时发现市场监管执法的重点和难点，查找到影响市场主体合法权益的执法薄弱环节和突出问题；可以检验政府立法和重大决策的科学性和执行程度，进而推动执法的全面改善和制度建设的进一步完善。通过行政复议案件的纠错率等指标，也可以较为清晰地反映出当地法治政府建设的完善程度，从而为营商环境的判断提供了重要参考标尺。比如近三年，全国范围内行政复议直接纠错率约为15%，而公认具有国内最好营商环境的上海仅有3%。
第二，行政复议是打破营商环境隐形壁垒的“破城锤”。中国特色社会主义市场经济法律体系虽然已经初步建成，但很多领域的立法仍相对滞后于经济发展和改革创新实践需要，“红头文件”实际上提供了较大程度的法治产品供给，在国家公共事务管理和国家治理中具有不可替代的作用。其中，很多“红头文件”在形式和内容上并不符合上位法规定，形成了影响健康营商环境的隐形壁垒。行政复议通过附带审查机制，可以将大量作为执法依据直接影响市场经营行为的“边缘法”纳入了行政救济，提供了市场经营主体对法治营商环境的正向反馈机制，同时有效防止地方保护主义打着“依法行政”的旗号进行过度行政干预，增加市场经营活动的制度性成本。如某企业在申请行政复议时，反映安徽省某市直主管部门擅自出台政策，将地方性法规规定的燃气经营许可证20年有效期调整为2年，扰乱了燃气市场供给的稳定性。行政复议机关通过审查发现该做法明显违法，遂依法废止了相关政策规定。
第三，行政复议是修复市场监管执法漏洞的“黏合剂”。由于现有法律体系的完备性和自洽性有待进一步提升，加之部分程序性规范的缺失，市场监管执法中时常出现执法人员滥用自由裁量权的现象，为营商环境的维护和发展带来不稳定因素。行政复议可以通过合法性、合理性的全面性审查，特别是发挥合理性审查的制度优势，将实践中选择性执法、合法不合理、合法不守序等现象纳入行政救济，防止行政执法的合理性漏洞成为阻碍市场经营运转的“软梗阻”。如行政复议机关在审理某健康咨询公司不服上海市卫计委行政处罚决定的案件时，认为将现有规则不明产生的不利后果完全归于行政相对人，既不符合国家政策精神，也不利于新兴产业的发展，最终依法撤销了该处罚决定。
第四，行政复议是提升政府服务效能的“催化剂”。对发生争议的市场主体而言，公正固然是终极目标，但面对瞬息万变的市场竞争环境，效率同样不可偏废。行政复议制度的目标在于化解行政争议，其“无偿、专业、高效”的运行理念，本身就是一款旨在便民利民、不断优化的公共服务产品。对最为广大的中小企业经营者而言，能够快速弥合政商矛盾的行政复议救济方式，显然优于牺牲效率和时间以获取程序公正的诉讼式救济方式，更有利于建设“亲”“清”型政商关系。此外，对提供公共服务产品的行政主体而言，行政复议机关往往是上级机关，其行政复议决定对个案的解决具有直接行政约束力。以复议意见、建议、专报为代表的复议监督手段，更可达到“办理一案、规范一片”的服务效能提升效果，有利于相关行政机关及时完善制度、改进执法，降低影响营商环境的制度性成本。如江苏省扬州市通过复议案件梳理出市场监管的20余个薄弱环节，以风险专报的形式督促各执法单位改进，从而实现了关口前移、防患未然。
完善行政复议与行政诉讼的衔接机制
王万华
（中国政法大学诉讼法学研究院教授）
行政复议与行政诉讼均以行政争议为审理裁决对象，并非完全平行的两套救济机制，而是存在十分密切的衔接关系。探讨行政复议与行政诉讼的衔接机制之意义在于将二者视为行政救济机制的整体，以对二者进行合理分工，充分发挥行政救济与司法救济各自的优势，合理配置行政救济资源，将更多行政争议化解在行政复议和行政诉讼渠道内，降低和减少信访数量，减轻基层维稳压力。2014年修订《行政诉讼法》时，学界呼吁同时启动《行政复议法》修改，将两部法律视为一个整体统筹安排行政救济制度，可惜未能实现。新《行政诉讼法》通过后，如何在新法建构的诉讼制度框架内，完善行政复议与行政诉讼的衔接机制，是修改《行政复议法》面临的新问题。
一、完善行政复议与行政诉讼的启动衔接
行政复议与行政诉讼的启动衔接包括四种情形：相对人自由选择、复议前置、复议终局、复议后选择行政最终裁决。行政复议与行政诉讼程序衔接情形的多样化本身即为衔接机制存在问题的表现，具体包括：其一，复议前置本为例外，但由于“法律、法规”均可作出规定，例外情形并不少，对自由选择原则形成一定冲击。其二，复议前置设置标准不明确、不统一。有的立法如《医疗用毒性药品管理办法》等涉及专业性因素，有的立法如《税收征收管理法》等涉及行业管理因素，有的立法如《城市居民最低生活保障条例》等则并不明显体现出与其他案件相比较需要复议前置的因素。其三，复议终局与行政最终裁决均违反司法最终原则，有违现代法治基本要求。
（一）保留“自由选择为原则、复议前置为例外”
修法如何对待“行政相对人选择为原则、复议前置为例外”模式是目前争议很大的一个问题，形成两种不同的观点。第一种，取消“选择主义为原则、复议前置为例外”的现行模式，代之以“前置主义为原则、选择主义为例外”的模式①。第二种，保留现有模式，限缩设定复议前置立法层级，明确复议前置的领域与范围②。基于以下几点因素考量，我国宜保留目前的自由选择主义为原则、复议前置为例外的模式。
第一，行政复议与行政诉讼为各自独立的救济机制，应尊重行政相对人的程序选择权，保障其及时获得行政救济。大陆法系国家早期多实行复议前置主义与其对行政诉讼的认识有关联，“就法国行政诉讼制度之沿革言之，行政诉讼之本质，并非司法裁判，而系行政系统之分化及自我反省 ……就德国言之，在行政司法之时代，在行政国家思想支配下，行政法院亦系‘行政审级之司法化’而已”。因此，将行政机关审理作为行政诉讼的前置程序应该不奇怪，可以说这正是“大陆法系行政救济之传统”③。在行政复议与行政诉讼作为二元并立的行政救济机制确立之后，行政复议与行政诉讼的关系已经不同于以往，虽有衔接关系，但二者各自独立，启动哪一机制应交由行政相对人选择，这既是对相对人程序选择自主权的尊重，也契合二者的关系。
第二，契合行政复议制度的发展趋势。从域外关于行政复议与行政诉讼程序衔接的发展情况来看，美国尽管实行穷尽行政救济原则，但这一原则为指导性原则，法院享有很大的自由裁量权，而从法院适用的实践情况来看，对行政相对人权利保障的考量构成了这一原则的大量例外情形，1993年达比诉西斯内罗斯案（Darby v. Cisneros）表明法院在这个问题上更强调弱化穷尽行政救济原则对行政相对人获得有效司法救济的限制④。大陆法系国家和地区由复议前置主义到放弃复议前置主义，也主要考虑保障人民获得救济的自主性，以及在行政救济与司法救济之间形成良性竞争与制衡。总体而言，在行政救济与司法救济的关系方面，强制性规定在弱化，更强调尊重行政相对人的自主选择权。
第三，行政复议专业性优势的发挥可以作为自由选择的例外情形。行政争议类型很多，行政管理涉及的部门也很多，并非所有行政案件的审理都涉及法官无法判断的专业性问题，发挥行政复议专业性优势并不足以成为支撑复议前置的理由。
第四，提高行政复议制度的利用度应以提升行政复议制度有效化解行政争议的能力为基础，不应以实施强制性复议前置为条件。如果行政复议不能实质化解行政争议，公民不服复议决定仍然会向人民法院提起行政诉讼。
（二）完善复议前置例外规定
复议前置例外目前存在两方面的问题：其一是设置层级宽泛，造成例外情形过多；其二是例外设置欠缺标准。
针对第一个问题，建议取消“地方性法规”的例外设置权限。自由选择是《行政诉讼法》确立的一般性原则，例外情形将排除这一原则的适用。地方性法规仅适用于特定区域，由地方性法规设置复议前置例外情形，会造成复议制度的地方差异性。救济程序的启动为程序性事项，程序性事项的地方差异性并不存在，没有地方立法的必要性，反而会造成法律适用的不统一。法律和行政法规均为国家层面立法，基于某一行政管理领域的特殊性而设置复议前置，没有破坏法律适用的统一性。
针对第二个问题，建议将复议前置例外限定为基于专业问题的需要，不应以行业管理领域为设置复议前置的理由。强制行政争议先行进入复议程序的主要原因是在事实问题的判断上复议工作人员更具有判断优势，由法官判断具有相当难度。这主要是现代行政管理涉及到的专业分工过细带来的专业问题判断，典型领域如专利领域、药品监管。在技术性、专业性过强的管理领域，由具有行政管理经验的复议机关工作人员先行对事实问题作出认定，较之法院直接审查更有利于案件的解决。
（三）取消复议终局和行政最终裁决
诉讼并非纠纷解决的唯一机制，也并非纠纷解决的首选机制，但是纠纷解决的最终机制。法律争议由司法最终裁决是现代法治的基本原则，为世界各国广泛认可。《世界人权宣言》第8条规定：任何人当宪法或法律赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。司法最终裁决原则包含两方面的含义：其一明确了个体有通过司法获得救济的权利，其二明确了司法权与其他纠纷解决权力之间的分工与权限划分，尤其是在行政权与司法权之间明确了行政机关不能作为争议的最终裁决机关，所有行政争议均应获得进入司法程序予以解决的机会。司法最终裁判原则的确立与法院的性质及其权力运行方式密切相关。法院独立行使司法权，法官以中立的第三方角色根据法律认定案件事实、适用法律作出裁判，保障争议得以公正解决。复议终局和行政最终裁决制度使得部分行政争议丧失进入司法程序的机会，由行政机关行使终审裁判权，违反了司法最终裁决原则，不利于当事人权益的救济与保障。
二、完善行政复议与行政诉讼审理环节的衔接
审理制度安排方面行政复议与行政诉讼被视为完全割裂的两套机制，对复议决定不服进入诉讼程序之后，法院仍要对具体行政行为的合法性展开全面重新审查，造成资源浪费。如果将行政复议与行政诉讼作为一个整体予以考量，尤其是在对行政复议程序进行以正当程序为核心内容的重构之后，二者的衔接还应包括复议审理程序中对事实认定所作出的判断在行政诉讼中如何为法院行政诉讼所对待等问题，即审理环节的衔接。
对复议程序进行适度正当化改造目前争议并不大。复议程序的正当化改造为行政复议与行政诉讼在证据制度和以此为基础展开的事实认定的衔接奠定了基础。当事人在复议程序中的行为及所形成的结果在进入诉讼程序之后，没有必要重新再来一遍，如对于已经在复议程序中质证过的证据，双方陈述意见即可，没有必要再逐一质证；再如对于经过复议的案件，法院在进行司法审查时，对于复议机关作出的事实认定，特别是基于专业技术作出的事实认定，原则上予以尊重，法院可以将审查的重心放在法律审方面。
三、完善行政复议与行政诉讼之间当事人的衔接
（一）规定申请人资格并与原告资格保持一致
与1989年《行政诉讼法》没有直接规定原告资格一样，《行政复议法》也没有直接规定复议申请人资格。尽管一般将《行政复议法》第2条作为分析判断复议申请人资格的法律基础，但是该条并非关于复议申请人资格的直接规定，主要解决的是公民申请复议权的条件问题。在复议实践中，复议申请人很容易被限定解释为具体行政行为的直接当事人，有必要在修改《行政复议法》时明确规定复议申请人资格，具体规定宜与原告资格的规定保持一致，理由主要如下。
第一，行政复议与行政诉讼的当事人具有同一性。行政法律关系的主体为行政机关与行政相对人，行政相对人向复议机关申请行政复议后，行政机关成为行政复议中的被申请人，行政相对人成为申请人。申请人不服复议决定向人民法院提起行政诉讼，申请人成为行政诉讼中的原告，被申请人与复议机关成为行政诉讼中的被告。从中我们可以看到，行政复议与行政诉讼的当事人均源于行政法律关系中的主体，具有同一性。由于行政复议与行政诉讼的启动实行自由选择模式，《行政复议法》与《行政诉讼法》关于复议申请人资格与原告资格的规定需要统一起来。
第二，有利于将更多行政争议纳入复议渠道解决。新《行政诉讼法》关于原告资格的规定放宽了原告条件，如果复议申请人资格与原告资格保持一致，可申请复议的公民、法人或者其他组织的范围将放宽，这有利于将更多争议纳入复议渠道解决，与复议作为行政争议解决主渠道的地位相对称。
第三，已有制度基础。根据《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第28条的规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，复议机关应当受理其申请，与新《行政诉讼法》关于原告资格的规定一致，修改《行政复议法》已经有基础。
（二）对行政复议机关作为共同被告制度的反思
“行政复议机关作共同被告”制度在修法阶段就面临极大的争议，立法者解释“之所以作这样的修改，主要是解决目前行政复议维持率高，纠错率低的问题”⑤。莫于川教授提出的建议稿中也持该方案，理由主要为“这一方案主要考虑到了复议机关作为上级行政机关的特殊资源、审查便利、解决力度和特殊效果等诸多因素。……这种立法模式并没有域外的立法例，可以说是具有中国特色的一次尝试。⑥”从中可以看到复议机关作共同被告制度带有很强的功能主义色彩，试图解决复议维持率过高的问题，但是，这一制度不仅存在诉讼原理方面的缺陷，而且能否真正解决其所针对的问题，仍然是需要观察的。
第一，将行政复议视为行政决定的最终阶段，不符合行政复议与行政诉讼的关系。我国实行行政复议与行政诉讼由行政相对人自由选择的程序衔接模式，这就意味着承认行政复议是与行政诉讼并行的独立存在的行政争议救济机制。作为独立的行政争议解决机制，而非行政决定程序的最终环节，复议机关维持原行政行为的，不应将复议机关作为共同被告。
第二，将争议解决机关作为行政争议的一方当事人，违反了纠纷解决基本原理。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，如果复议机关维持了原行政行为，行政争议未能通过行政复议得到解决，行政复议程序终结，公民继续就原行政行为向法院起诉，由法院来解决未能通过复议解决的行政争议，未得到解决行政争议的双方主体在诉讼程序中成为行政诉讼当事人。将复议机关作为共同被告意味着争议解决机关成为诉讼程序中的一方当事人，但是复议机关并非行政争议当事人，不是行政法律关系的一方主体，与诉讼标的没有直接关联，将之作为诉讼当事人不符合诉讼原理。
第三，由于复议机关维持了原行政行为，法院对复议决定的审查主要为程序合法性审查，但是复议机关要派人出庭应诉，应诉工作量大增直接影响复议案件的审理质量。新《行政诉讼法》实施后，行政案件数量大幅增长，复议机关应诉的案件数量也在快速增长，给复议机关带来很大压力，“工作人员不是在法院开庭，就是去法院开庭的路上”即是对这一现象的生动描述。由于复议工作的人员编制比较少，且不能保证他们专职从事复议工作，复议工作人员应诉工作量大增之后，能够处理复议案件的时间精力就更少了，直接影响复议机关对复议案件的办理质量。如国务院某部门通过聘请律师事务所负责复议案件事务办理，而复议工作人员将主要精力放在应诉工作上。在地方，“办一次复议案件就要当一次被告，有的更要参加一、二审两次或重复多次诉讼，工作压力几何级增加。行政应诉工作已从过去的附属性工作，完全转变为与行政复议等量齐观的常态化工作。⑦”
第四，复议机关作共同被告并不能解决复议决定维持率高、纠错率低的问题。出现复议机关“维持”现象的主要原因不是因为复议机关作出维持决定不用当被告，而是分散的行政复议体制与行政化的行政复议程序的问题造成的。如果不改变中立性严重缺失的行政复议体制与不公开、缺乏申请人参与的复议程序，对于行政机关而言，可能作为行政诉讼共同被告这种方式并不会对其作出哪种复议决定产生太大影响。
①如耿宝建法官认为现有行政复议制度并未发挥良好的分流作用，且复议处理方式的专业性和合理性并未得到重视，应该坚持明确当事人对行政行为不服的，必须先行申请行政复议，对当事人利益有重大影响且需要司法提供紧急保护的情况可以除外。并对应确立行政一体原则，确立行政复议的“准司法性”和复议机关的“准法院”性质。耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决—兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，《策略》，2016年第3期。
②如章志远教授主张：取消“法规”可以设置复议前置程序的规定，将此项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律”；将复议前置型限定于某些具有极强技术性、专业性的案件，以便发挥行政机关的专业和技术优势。章志远：《论行政复议与行政诉讼之程序衔接》，《行政法学研究》，2005年第4期。
③蔡志方：《行政救济与行政法学》 ， 台湾三民书局 1993 年版， 第 118~119 页。
④郑烁：《论美国的“穷尽行政救济原则”》，《行政法学研究》，2012年第3期。
⑤信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第73页。
⑥莫于川等著：《新行政诉讼法条文精释及适用指引》，中国人民大学出版社2015年版，第70页。
⑦朱晓峰：《行政复议改革的地方实践与立法建议——基于〈行政诉讼法〉修改对行政复议制度的影响》，《行政法学研究》，2016年第5期。
将行政复议打造成为化解行政争议主渠道的必由之路
曹 鎏
（中国政法大学法治政府研究院副教授）
作为行政系统内的“民告官”机制，行政复议在化解行政争议、维护社会稳定、实现自我监督和纠错、保护老百姓合法权益等方面具有不可替代的天然优势。促进行政复议化解行政争议主渠道功能的发挥，进而通过行政复议探寻行政执法领域、依法行政制度体系等方面与法治政府建设目标相背离的痛点、堵点和难点，对于有效、高效深入推进法治政府建设意义重大。《行政复议法》实施二十年来，综合考量行政复议案件受理量、纠错率、和解调解率、复议后诉讼败诉率等数据，行政复议有关化解行政争议的应然功能和优势并未充分显现，进行行政复议自身的改良和再造，既是最优方案，又势在必行。在此过程中，只有做好顶层设计，统筹布局，发挥内外因的共同作用和双重保障，行政复议才能在法治政府建设的过程中发挥最大助力，真正成为化解行政争议的主渠道。
一、行政复议机构的整合和优化，以尽量实现其在行政系统内的超然、中立地位
行政争议产生于行政系统内，在行政系统内设立专门机构化解争议，这是行政复议产生的原点。但同时，这又成为其劣势，形式上“自己当自己案件的法官”极易产生“官官相护”的不信任感。如何调整复议机构设置、完善复议体制，以实现其在行政系统内最大限度的超然、中立地位，这是能够实现复议公平、公正的前提和保障，是行政复议能够真正成为主渠道的基点。
（一）集中复议权改革全面铺开
《行政复议法》所确立的“条块管辖”模式导致实践中存在行政复议机构过多、职能分散的问题，复议案件审理标准的不统一、资源过于分散、复议队伍的整体质量不一、复议工作规范性不足等连锁问题凸显，同时，公民对复议的认知度有限，很多情况下较难确定复议机关，这些都构成影响行政复议主渠道功能得以发挥的“梗阻”。为解决这些难题，2008年原国务院法制办在全国推行行政复议委员会试点改革，并明确要求“积极探索相对集中行政复议审理权”。经过十余年的探索，以“义乌模式”为代表的相对集中复议体制探索如火如荼，以广东佛山“四统一” 为代表的全面集中探索“崭露头角”。集中复议权可以便利老百姓寻求救济、集中并整合行政资源、强化专业性并统一裁决标准，充分发挥一级政府对其所属部门的纠错能动性。试点地区，特别是已经专门成立统一复议局的浙江省，复议案件量、复议实质争议化解率均有明显提升，复议后诉讼败诉率出现明显下降。集中复议体制对直接提升复议质效作用明显，应当在全国全面铺开并深入推进。同时，亦需要充分挖掘行政复议权集中的潜能，通过集中复议权进一步提升复议的公信力和权威性，确保复议个案中老百姓对公平正义的获得感。
（二）行政复议委员会制度深入推进
自2008年原国务院法制办同时推行的“行政复议委员会”试点工作开展以来，行政复议委员会模式稳步推进，已经形成了诸多有益的探索经验。试点各地“百花齐放”，亦存在很多共性。其中引入外部专家参与复议是共性举措，在提升行政复议机关的中立性，提高复议决定的公平公正性方面作用明显。引入外部专家，借力“外脑”的功能在于，一是可以直接提升行政复议机构的超脱地位，提升行政复议的公信力；二是可以借助社会专家学者的智慧，更好地提升行政复议的工作质效，更好地化解行政争议。当然，对于外部专家的引入需要注意几个问题，一是注重其专业性，二是体现其多元性，三是合理明确其定位，有效解决其职责履行与对等监督问题。
二、制度设计应当以坚守并强化行政复议化解行政争议的优势为基础和前提
行政诉讼作为一种外部监督机制决定了司法权在监督并制约行政权的过程中要保持一定的谦抑。与行政诉讼不同，行政争议产生于行政系统内，行政复议机关往往又是被申请人的上级监督机关，这就决定了复议在化解行政争议方面所具有的广度和深度是无法替代的。要充分把握复议机制的优势，做好制度设计，为其优势发挥提供更全面、更有针对性的保障。
（一）程序优化，既体现高效、便捷优势，又确保“最低限度”的程序正义
行政复议的程序优势应当体现为解决行政争议的快速性和灵活性。理论上，解纷结果的公正性与解纷程序的完备性和缜密度成正比。但如果复议程序完全照搬司法程序的基本规则，行政复议在解决争议上的高效、便捷优势将消失殆尽，行政复议的生命力也将成为“无本之木”，结果必将适得其反。行政复议改革的重要目标就是要在坚守行政性优势的同时进一步提升其公正性，可以考虑通过强化看得见的正义以增强结果的可信服性。因此，在不影响复议优势的前提之下，结合行政复议的特点，通过推进复议全过程的公开，特别是通过听证程序强化两造的对抗性以实现程序优化，这是确保得以实现最低限度的程序正义的不二选择。
（二）发挥监督权的优势，通过调解和解实质性化解行政争议
行政复议是政府系统自我纠错的监督机制，是解决“民告官”行政争议的救济机制。行政系统内，上级机关对下级机关的监督权，一般具有较强的约束力，也正因如此，复议机关应当充分利用作为上级行政机关监督权的优势，以有效化解矛盾为出发点和落脚点，积极运用调解、和解方式高效化解行政争议，努力实现“定分止争、案结事了”，充分发挥行政复议能够灵活且实质性化解行政争议的天然优势。尤其涉及社会关注度较高的热点和难点问题的案件，更要认真做好调解和和解工作，发挥行政复议的优势，促进社会和谐发展。作为结案的方式，为最大限度地体现复议机关的能动优势，行政复议调解可以发生在复议案件审理的全过程，立案前、受理后，包括行政复议决定的执行阶段，均可以调解。但行政复议调解不得仅以“案结事了”为唯一目标导向，行政复议机关依法调解、申请人积极自愿是根本前提。
（三）以良好行政为目标，发挥行政复议普遍合理性审查的优势
行政权更多地表现为裁量权。如何实现对行政权的有效规制，这直接决定了良好行政和实质法治目标的实现程度。行政复议相较行政诉讼的优势之一在于，复议机关可以对行政决定的合理性进行全面审查，这显然比行政诉讼的“明显不当”标准更具全面性和专业性，更有力度。作为被申请人的上级机关，行政复议机关对合理性审查标准的把握，可以充分结合法治政府建设的目标导向，从公平正义的理念出发，充分考虑平等原则、比例原则，特别是将复议结果能否让老百姓感受到公平正义等对行政权的基本要求作为审查标准。可见，进一步强化行政复议对行政行为普遍合理性的审查，有助于实质性化解行政争议，对于倒逼公职人员依法、审慎行使权力，提高依法行政水平，助力良好行政目标的实现，促进法治政府建设中老百姓获得感和满意度的提升，具有重要意义。
（四）通过强化行政规范性文件附带审查制度解决法治政府建设“最后一公里”问题
行政规范性文件是健全国家规范体系的需要，在保障行政效率、优化行政管理、提升行政服务及促进社会改革创新等各方面都发挥着重要的作用。但是当前行政规范性文件越权、滥权问题依旧严重。鉴于其反复适用性和普遍约束力，行政规范性文件一旦违法，对法治体系的破坏是不言而喻的。尽管2014年新修改的《行政诉讼法》增加了对行政规范性文件的附带性审查制度，但不可否认的是，行政复议的审查更有优势。一是复议机关与被申请机关同属行政系统内部，彼此之间业务互通，复议机关对行政规范性文件的审查一般来讲更加具有专业性，还可以给被审查机关提供更具体的指导和建议；二是行政复议机关作为被申请机关的上级机关，对于下级机关不合法、不合理的行政规范性文件可以直接纠正，而法院对规范性文件的审查主要是解决个案适用问题。进一步发挥上级机关优势，通过行政复议实现对行政规范性文件合法性、合理性、必要性的全面审查，这是行政系统内自我促进依法行政制度体系完善，实现良法善治的必要之举。
三、建立与行政诉讼良性互动、互补互洽的和谐共生关系
通过行政诉讼倒逼行政复议机关依法履职，这是我国立法者为促进复议功能发挥所开出的“中药方”。2014年新行政诉讼法确立了复议机关维持原行政行为后的双被告制度，五年来复议结果数据显示，全国和地方行政复议案件维持率并未出现持续性下降，相反，驳回复议决定比率大幅度提升，复议后诉讼案件量增加且败诉率提高等副作用凸显，双被告制度预期功能并未充分实现，复议机关疲于应诉、程序空转等已经背离成本效益评价逻辑的弊端尽显。
理论上，“双被告”方案是一种“头疼医头、脚疼医脚”的末端治理方式。理想状态下，复议改革的最优方案应该是立足于对自身体制和机制的变革和改良，否则纯粹的外力倒逼只会在趋利避害的人性面前，越来越远离解决问题的原点，甚至适得其反。复议双被告制度承载了立法者希冀通过行政诉讼倒逼复议机关依法履职的美好初衷，但面对实践中已经遭遇的困境，双被告制度何去何从，立法者应当尽快予以评估。
同属行政争议化解机制，行政诉讼与行政复议有很多共同点，二者的差异亦是显而易见。二者在性质、功能定位、受理范围、审理强度以及审理方式等方面都存在不同，各有优长。从打造行政争议法治体系最优格局的角度，理想状态下，行政复议和行政诉讼应当和谐共生、互补互洽。重构两者的关系既要注重两者的差异化发展，又要能够实现两者的优势互补、互相助力。行政复议化解行政争议的天然优势决定了应然状态下的行政复议应当成为化解行政争议的主渠道，行政复议作为行政诉讼的分流阀，大量行政争议应当能够通过复议得以化解，行政诉讼的功能在于定分止争，对争议解决结果的最终把关，以切实发挥司法作为化解行政争议最后一道防线的功能。
四、通过复议改革的升级版助力复议功能的切实、有效发挥
因应新时代法治政府建设的新要求，行政复议的“三化”改革已经启动。“三化”改革是继2008年原国务院法制办启动的复议试点改革之后，由2018年重组后的司法部推行的新一轮复议改革。“三化”是指规范化、信息化和职业化。“三化”改革以充分体现行政复议的自身规律和特有优势为基础，以全方位助力于行政复议主渠道目标实现为根本遵循，旨在于针对复议自身体制机制存在的短板和不足进行有针对性的改革，以确保复议化解行政争议应然功能的切实发挥，进而有效提升行政复议的公信力和权威性。
（一）规范化
加强行政复议规范化建设，是充分发挥行政复议功能作用，提升行政复议办案质量和社会公信力的重要保证，是促进行政复议工作创新和发展的坚实基础。规范化本身是一个系统工程，实际上涵盖了行政复议工作的全过程。推行行政复议的规范化，就应当确保行政复议受理、审理、决定、执行与监督全过程均能实现规范化。同时，亦要构建标准化、动态的行政复议工作操作体系，不断实现操作流程、文书体系、软硬件设施以及人员的全面规范化。可见，夯实复议规范化，会使行政复议渠道更加畅通、工作流程更加科学、工作力量得到加强，这对于提升复议公信力意义重大。
（二）信息化
在互联网时代，行政复议信息化改革已经成为行政复议改革的重要内容。信息化的发展一方面可以辅助行政复议决定的作出，保障行政复议的高效运行；另一方面，信息化平台的建设也可以便利当事人查询与监督，进而促进提升复议工作的透明度和群众认可度。信息化的推进需要在尊重行政复议自身规律基础上，充分利用大数据优势实现对复议工作的优化，具体包括：一要进一步强化组织实施，健全信息化建设领导机构，加强相关物质保障；二要进一步加大推广应用全国行政复议工作平台的力度，打造全国复议工作“一张网”；三要充分运用大数据和云计算等新技术，完善复议工作平台内容；四要进一步推进行政复议网上公开制度，包括复议决定、典型案例等的公开，增强行政复议工作的透明度，提高行政复议的公信力，保障当事人的合法权益。
（三）从专业化到职业化
随着法治政府建设的持续深入推进，行政复议的重要性凸显。与此相适应，就对行政复议机构人员提出了较高的要求。行政复议人员从专业化到职业化，是现实之需。所谓“职业化”，强调从业人员的专业化和行业化。行政复议队伍职业化的实现将有利于吸引人才和稳定队伍、保证专业水平、有效保障案件审理的客观公正性。为此，可以建立行政复议人员的准入制度，以确保行政复议队伍的整体专业水平；研究制定行政复议人员执业规范，不断加强对行政复议人员的管理、培训；对行政复议人员实行分类化管理，打造分工明确、办案高效的复议团队；设置专项经费和编制名额，提供人财物等相应保障。最终努力打造一支对党忠诚、业务过硬、作风优良的复议官队伍。
五、结语：探索行政复议良法善治的中国方案
行政复议是新时代解决行政争议的重要途径，已成为与行政诉讼并行的争议化解机制，应当早日成为化解行政争议的主渠道。《行政复议法》修改已经提上议事日程。修法应当立足于新时代法治政府建设对行政复议提出的新要求，从实现不同解纷机制互补互洽、和谐共生的角度，以最大限度地激发出行政复议化解争议优势为前提，探索出符合国情所需的中国复议发展之路，以实现良法善治。
公信为本 监督为要 努力打造新时代行政复议新气象新格局
——上海贯彻《行政复议法》20周年总结与回顾
赵德关
（上海市司法局）
1990年4月，上海市人民政府指定当时的市政府法制办作为复议机构，代表市政府受理行政复议案件，并于1991年8月受理了首起行政复议申请。《行政复议法》颁行以后，上海的行政复议焕发出新的活力，全市的行政复议案件数量由1999年的699件，猛增至2017年的13783件，2018年虽有回落，但仍在高位运行。案件所涉领域由最初主要集中在公安、工商、规划和房屋土地、社会保障等个别领域，扩展至包括国有资产管理、机关事务管理、侨务管理等在内的政府管理各个领域；案件类型也由最初主要集中在行政处罚扩展至包括信息公开答复、投诉举报处理、事实行为等在内的各种类型。特别值得一提的是，上海历年的行政复议案件数与纠错率均明显高于同期行政诉讼一审案件数与纠错率，行政复议作为行政争议解决主渠道的作用发挥明显。上海行政复议改革与探索的步伐也从未停止，行政复议委员会试点、集中复议权改革、复议指导案例制度探索、复议文书网上公开、突出监督色彩的复议审理方式改革、行政复议合目的性审查制度探索等等，举不胜举。在完成自身工作的同时，行政复议还在强化调研、规范和指导行政执法体制改革、行政审批制度改革、行政规范性文件制度与审查、政府信息公开、投诉举报处理、服务“放管服”改革、加强与法院良性互动、推动长三角一体化法治协作等方面努力发挥建设性作用，成为依法行政和法治政府建设的重要生力军。
在看到成绩的同时，也不得不承认，行政复议作为我国一项重要的“民告官”制度，存在诸多先天不足与后天失调：首先是社会认知度不足、公信力饱受诟病、总体定位与功能尚不明确；其次是复议资源过于分散，复议权、复议案件、复议人员三者不匹配的局面成为复议发展的“短板”；再次是复议自身在证据、法律审查等制度层面仍过度依赖于行政诉讼，甚至在共同被告制度实施以后出现与诉讼的“同质化”现象；最后是复议人员职业化、专业化程度与任务不相适应。值得指出的是，这些问题都是发展中的问题，也必须在发展中通过发展的办法加以解决。行政复议具有双重性，首先在表现形式上体现为依申请而为、不告不理的权利救济制度，其次在内容实质上体现为政府内部自上而下的法律监督制度，这就决定了公信力是它的灵魂、监督是它的本质。
一、公信力是行政复议赖以生存的生命线
行政复议是根据公民、法人和其他组织的申请而启动的，不告不理。从这一点来讲，建立在群众信任基础上的公信力就是行政复议的生命线。前些年，不少地区行政复议之所以趋于式微，《行政诉讼法》修订时之所以设计共同被告制度，根源之一即是行政复议屡屡为人诟病的“维持会”和“官官相护”问题。公信力的出发点是复议为民，以人民为中心，实现社会公平正义，巩固好党的执政基础；公信力的落脚点是复议能力建设，依法、规范、高效履职，纠正违法不当行为，维护群众合法权益。在维护和提升行政复议公信力方面，上海的突出经验是开门复议，不断扩大行政复议的公开度与社会参与度。
（一）在案件审理机制方面，积极探索民主决策、科学决策、公共参与的行政复议案审会制度。按照原国务院法制办相关试点文件要求，上海于2011年底由市政府率先成立行政复议委员会，探索行政复议案件审理机制改革。经过这几年不断的探索和完善，目前已形成一套颇具特色、科学高效的案审会制度，主要体现在以下五个方面。
一是非常任委员占多数。从本届市政府行政复议委员会的构成来看，全体委员共有69名，其中来自高校、律师、实务部门的非常任委员有54名，占比高达78.3%。具体到每次召开案审会时，出席案审会的委员一般为7名，其中非常任委员为4~6名，比例远远高于由市政府复议机构人员担任的常任委员。二是非常任委员担任主持人。目前市政府行政复议委员会召开的案审会，由非常任委员担任主持人已成为常例，进一步强化非常任委员的参与和责任意识。三是调查权与审议权、建议权与决定权“两权分离”。在行政复议机构与行政复议委员会的关系上，市司法局作为复议机构负责前期案件调查、案审会上向与会委员汇报案情，其就案件处理不得提出任何倾向性意见；行政复议委员会负责审议。在行政复议委员会与行政复议机关的关系上，行政复议委员会有建议权，市政府有决定权，具体由市司法局根据案审会的审议意见提出案件处理建议，报市政府作出行政复议决定。四是多数票决制。案审会由与会委员根据一人一票、少数服从多数的原则，票决形成审议意见，对该审议意见，市司法局无权改变，市政府有否决权，但应通过重新召集案审会或负责人集体讨论决策的形式行使。成立至今，市政府从未改变过行政复议委员会的审议意见。五是当事人及公众参与。当事人有权亲自参与或委托代理人参与案审会，就案件事实、证据、法律适用等发表意见，且当事人有权挑选一名非常任委员参会。根据案件需要，案审会还会邀请有关领域专家、行业协会代表、市民代表参与，接受案审会与会委员的询问或咨询，独立发表意见，最大限度地增强复议案件审议的民主决策、科学决策水平，保障行政复议案件审理的专业、公开、公平和公正。
考虑到行政复议委员会的运作方式、会期（两月召开一次）等因素，主要是将重大复杂疑难、新类型、具有示范意义或重大影响、行政执法“热点”“难点”问题的案件提交其审议，一般案件均按常规方式由司法局办理。截至目前，已召开了42次案审会，审议了58件行政复议案件，主要涉及农村土地征收补偿安置、土地权属确认、规划、不动产登记、社会保障、投诉举报等领域，在个案定分止争解决重大复杂疑难和新类型案件、确立类案审理和行政执法标准、行政复议法治宣传教育等方面取得了良好成效。该行政复议委员会案审会制度于2016年12月10日荣获中国政法大学法治政府研究院和中国行政法学研究会第四届“中国法治政府奖”，颁奖词中有关“案审会大量吸收行政复议机构之外的专家学者参与，明确审议权与调查权相分离，实行多数票决制，不断扩大当事人和公众参与”的表述，是对上海行政复议委员会试点的充分肯定。
案审会之外，上海还积极拓宽非常任委员参与行政复议工作的领域，对一般复议案件，邀请其参与案件前期调查、当事人接待、事中事后矛盾化解、就复议案件提出法律意见；邀请非常任委员参与行政复议制度建设、课题调研。此外，对于需要提交行政复议委员会的案件，还将进一步探索书面审议等方式，通过开门复议、借助外脑，进一步提升行政复议的公信力。
（二）在行政复议制度建设方面，不断探索决定书网上公开、指导案例等制度，确保行政复议的透明度和品质。行政复议原来无论是过程还是结果都较为封闭，社会参与度与知晓度严重不足，这也是公信力不足的一个重要原因。2012年底，上海探索行政复议决定书上网公开制度。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及容易引发群体性矛盾的案件外，所有的行政复议决定书一律上网，接受社会监督。对上网公开的文书，复议机关仅对申请人、第三人的个人信息等做一些技术处理，尽可能地保持行政复议决定书的原貌。网上公开行政复议文书，至少有两方面的效果：一是阳光复议。用晒复议文书的方式向社会主动公开行政复议的案件情况、处理结果，有利于扩大行政复议的知晓度，营造有利的工作环境与社会环境。二是化压力为动力。行政复议决定书要公开，其中的事实、法律、复议结论都要经得起公众的审视与检验，这对于行政复议人员来说是一项巨大的压力。一些当事人看到网上公开的复议决定书后，会以此为依据要求同案同办。也有一些学者和研究人员可能会对行政复议文书“挑毛病”。这些既是压力也是动力，有助于增强行政复议人员的责任心、规范行政复议办案特别是文书制作流程、提升行政复议能力，进而提高行政复议的权威性与公信力。
行政复议公信力的另一个重要来源是专业性和品质。为充分挖掘和体现行政复议的办案与指导效果，全面加强市政府行政复议工作对全市行政复议和行政执法工作的指导，上海于2011年探索行政复议典型案例汇编工作，并于2017年上升为行政复议指导案例制度。其核心是按领域和典型性、指导性选取典型案例，由行政复议经办人归纳基本案情、争议焦点、复议结论与理由，然后由行政复议经办人与专家共同提炼案件的审理要点与评析，作为今后同类案件的审理标准。目前指导案例制度主要适用于案件数量最大、矛盾最为集中的信息公开领域，今后将拓展至行政复议委员会审议的所有重大复杂疑难和新类型案件。该制度目前主要适用于行政复议系统和政府信息公开系统，对于规范和统一全市行政复议审理标准和信息公开答复标准，同类同判，具有重要意义。今后将逐步向全社会公开，进一步提升其指导价值与意义。
值得特别说明的是，上述加强行政复议公信力建设的举措，上海均已实现制度化，通过《上海市人民政府行政复议案件办理规则》《上海市人民政府行政复议委员会章程》等工作制度予以体现和保障，今后还将逐步实现信息化。行政复议公信力建设，是行政复议对内提升权威性、规范度、实效性，实现办案政治效果、法律效果、社会效果相统一；对外发挥权利保障、权力监督、争议解决功能，构建与调解、仲裁、行政裁决、诉讼有机衔接、相互协调的多元化行政争议解决机制，真正成为行政争议解决主渠道的基础与根本保障。
二、监督是行政复议发挥独特优势的本质属性
长期以来，在行政复议的制度定位上一直存在“准司法说”与“行政说”之争。这一分歧不仅在理论界文章中有充分探讨，在立法指导思想上亦有明显体现。从1990年《行政复议条例》侧重于裁决，一定程度上带有“准司法”性质；到1999年《行政复议法》强调行政复议是政府内部的层级监督，突出“行政性”；2007年《行政复议法实施条例》对此作出微调，强调复议程序建设，着重于解决行政争议，“准司法”性又有所体现；直至2014年新修订《行政诉讼法》，再次将行政复议定位为行政执法行为，规定复议机关与原行政机关共同作被告。上述变化与调整反映的是行政复议始终缺乏明确的定位，已在相当程度上影响了行政复议的自身完善和《行政复议法》的修订出台。
在行政复议的制度总体定位上，需要处理好以下三方面的关系。
首先是行政复议与行政诉讼在我国推进全面依法治国大背景下各自的比较优势及相应分工问题。当前，随着我国推进全面依法治国各项重大部署的推进和落实，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法行政和法治政府建设将成为贯彻落实推进全面依法治国战略的主战场和重要组成部分，建设法治政府将是推进全面依法治国的重点任务和主体工程。法治政府建设是一 项系统工程，任重而道远，需要在科学立法、严格执法、支持公正司法和全民守法等方面不断努力，建立健全科学、合法、规范的制度，让行政权力在法治的轨道上运行；深入推进政府职能转变和“放管服”改革，让行政机关更加科学高效地服务好市场和社会；扎紧制度的笼子，严格依法行政，做到既督促行政机关积极履职，防止不作为、缓作为，又要坚决纠偏止错，打击各类乱作为、侵犯群众合法权益的违法行为。要完成这些工作和任务，与作为社会公平正义的最后一道防线的行政诉讼相比，行政复议在政府内部，有行政系统固有的组织优势与资源优势，以及接近和通晓行政立法、行政管理和行政执法业务的专业优势与知识优势，显然需要承担更加繁重的使命，需要更为积极、主动和高效参与法治政府建设，在贯彻落实法律和改革要求、评估和完善现行依法行政制度、监督行政机关履职、从源头防范和解决行政争议方面积极作为。从这个角度来讲，行政复议必须坚持行政性，同时，与相对中立的维护权利、解决行政争议职能相比，行政复议面临的历史使命决定了它需要更为强调和突出积极的干预和监督职能，借助个案发现问题，自上而下、由内及外地推动法治政府的建设，服务“四个全面”总体布局。当然在强调监督的同时，行政复议离不开救济权利、化解争议作用的发挥，通过其高效便民的特性，为群众切实排忧解难，但这与单纯强调争议解决和权利救济而径行将行政复议引向司法化有天壤之别。换句话来说，就是行政复议不仅仅是维护权利和化解争议，更重要的是作为依法行政和法治政府建设的重要抓手，通过监督作用的发挥，确保各级行政机关切实履行宪法、法律、法规、规章赋予的职责，全面落实中央和各级政府确定的“放管服”等改革要求。在与行政诉讼的联系与区别上，二者均可以维护权利、化解行政争议，但存在差别，居中裁判、维护权利、化解行政争议是行政诉讼的首要或主要功能，监督则依附于前述功能而予以体现。行政复议则与之相反，作为政府体系的一部分，在争议之外、在争议之中放手开展监督，是行政复议的天然优势，在监督的过程中体现维护权利、解决行政争议的作用。
其次是定位与功能的关系问题。从功能的角度来讲，行政复议兼具有维护权利、监督依法行政和解决行政争议三重功能，其中维护权利和解决行政争议带有“准司法”属性，监督依法行政则属于“行政”属性，三者相互依附、不可分割。需要说明的是，不仅行政复议，行政诉讼亦具有上述三重功能，但这并不妨碍行政诉讼的“司法”属性。因此，在行政复议的定位问题上，必须将该制度的具体功能与制度的总体定位既要加以联系，更要予以区别：一方面，总体定位要高于具体功能，是对制度自身特质、所面临的主要矛盾的体现和把握，因而是特定功能的强化和提升，而不是所有功能都面面俱到；另一方面，具体功能中，部分是总体定位的体现，部分则是衍生，不是所有的功能都直接体现总体定位。确定行政复议的制度总体定位还必须体现行政复议与行政诉讼制度的区别，强化行政复议的自身特质。总的来讲，行政复议制度的总体定位不仅涉及具体功能的发挥问题，它还直接决定了制度的总体框架体系的设计、权力与资源配置以及内在精神和理念追求。
最后是法律与改革的关系问题。深化政府管理体制改革、促进政府职能转变、实现国家治理体系和治理能力的现代化，从来就是法治政府建设的应有之义。改革与法律密不可分。长期以来，行政复议的作用和范围被限制在法制层面，主要是推动依法行政和解决行政争议，对“放管服”涉猎不足。“放管服”改革要实现政府职能转变，是一场刀刃向内的深刻革命。它带来的是从理念到体制、制度到具体措施的全领域、全方位变革。但在具体推进方式与监督体制上，“放管服”改革目前主要是靠各个部门、地区根据党中央、国务院要求，结合本系统本地区实际，分头自主开展，在体现自主性、创造性和灵活性的同时，也存在着跨系统、跨区域协同性不足、与法治结合不够、缺乏常态化监督推动机制等问题。行政复议作为一个常态化的政府内部的层级监督法律制度，通过条或块的层级监督，恰恰可以实现在一个平台上，用法治的手段和方式，发现问题、综合评估，监督“放管服”改革的落实，成为推动改革的有效动力。
着眼于以上定位，上海市的行政复议制度在审理方式上经历了一个嬗变，主要体现在以下四个方面。
首先，在行政复议总体定位上明确和突出其监督本位，具体为两个方面。一是传统上的法律审查与监督，重点审查被申请人是否具有行政主体资格、是否超越权限或滥用权力；事实和证据、法律适用、执法程序是否符合要求；处理结果是否合法适当。二是“放管服”改革的审查与监督。对涉及简政放权放管结合优化服务等重大改革类事项的复议案件，适用合目的性审查，审查行政行为是否符合改革精神、原则、要求、文件规定和相关举措，是否有助于改革目的的实现，具体审查内容涉及审批事项改革、权力责任与负面清单、依法公正审慎监管、“互联网+”、排除限制竞争审查等改革内容，“不符合重大改革相关要求”作为应予撤销的一类情形。
其次，在个案事实与证据的审查中，从传统的照抄照搬行政诉讼的“双方当事人举证、审查机关居中独立认定案件事实、作出裁定”模式，转向更加强调行政复议重点审查被申请人的事实认定是否清楚，原则上复议机构不再独立查明和认定事实。除涉及公共利益、第三人重大利益以及不动产案件以外，原则上复议机构不再调查和补充相关事实和证据。体现在行政复议决定文书上，就是对被申请人认定的事实和证据予以全面反映，复议机关据此予以审查，事实清楚、证据充分的直接予以确认，不再以本机关查明的方式认定事实；事实不清、证据不足的直接纠错。同时增强复议决定文书的说理性，对各方当事人的请求和事实理由予以回应，释法明理。监督色彩的凸显、说理性的增强，回归了行政复议层级监督的本质功能，在给行政复议人员“减负”的同时，也有效地破除了行政复议“官官相护”的质疑，增强了行政复议履职的效能。
再次，在办案效果上，强调个案监督与总体监督规范相结合，强化行政复议作用的发挥，从源头上推动依法行政。以一起电力架空线周边居民不服用地规划许可案为例，在个案审查中行政复议人员发现本市在电力架空线塔基用地审批上全部采征地审批制，企业报批不仅流程长、难度大，影响工程进度，而且因为用地较为零星、多变，在农民安置补偿上也存在诸多不合理问题，容易引发争议。对此，在调研的基础上复议人员报请市政府将该类用地由征地审批制调整为租地制，一举解决了审批流程繁琐、企业用地难和农民补偿难等“堵点”，行政复议的功能得到了全面发挥。
最后，凭借强有力的监督，上海行政复议制度在办案方式上，从案情需要出发，强调灵活运用先行受理、面对面沟通、背靠背做工作及举行调解会、沟通会、协调会等方式，让申请人有地方可以说话、有怨气得到疏解、有困难获得帮助、有问题能够解决，用人性化的审案方式增强人民群众对于行政复议的信任，推动了行政争议的有效化解。
三、集中复议资源是行政复议未来发展的根本出路
2006年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）提出，“行政复议是解决行政争议的重要渠道”，要通过加强行政复议能力建设，“力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中”。然而行政复议始终步履维艰，作用难以发挥，其根源就在于1990年《行政复议条例》条条管辖和现行《行政复议法》条块管辖下复议职能、案件和人手等复议资源过于分散问题。以上海市机构改革前于2017年的统计数据为例：全市共有复议机关121个，其中，市、区两级政府17个，市级部门47个，区级部门57个，121个复议机关共有专职复议人员152人，平均每个单位1.26人。全国层面，据原国务院法制办2013年11月的统计数据，地方复议机关共有30450个，其中政府3281个、部门27169个，上述地方复议机关共有专职复议人员4978人，平均每个单位仅0.16人。与此相应的是案件与人手的严重失衡。仍以2017年为例，全市收案量为15400件，152名复议专职人员人均办案量超过100件。在全市总体呈“案多人少”的大背景下，是案件分布的极不均衡，全市15400件复议案件中，15247件（约占99%）复议案件集中在42个复议机关（约占全市121家复议机关的34.7%），“有案无人办”。与此相反，31个复议机关的年度办案总和仅为153件，另有48个复议机关的办案数为零，“有人无案办”。复议的多重管辖必然带来条与块之间办案标准不一、执法部门无所适从，影响了行政复议规范化、专业化程度的提升。复议资源配置过于分散，加大了整个行政复议制度的运行成本，不利于行政复议资源的集约化使用、复议功能的总体发挥和群众利益的保护。行政复议工作已是负重前行、步履维艰，亟需通过复议体制改革，合理配置复议职责、机构和人员，实现行政复议资源的集约化、规模化、专业化，更好地发挥其监督依法行政、服务“放管服”改革、解决行政争议维护群众利益与社会和谐稳定的作用。
在集中复议资源方面，自2011年以来，上海市主要是在部分区域或领域开展了相对集中复议权改革，主要有两方面。
一是在中国（上海）自由贸易试验区内试点相对集中复议权。2014年7月，上海市人大常委会审议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，其中第55条明确规定自贸试验区实行相对集中复议权制度。同年8月，上海市政府印发《中国（上海）自由贸易试验区相对集中复议权实施办法》（沪府发〔2014〕49号），明确对自贸试验区行政复议案件中除涉及海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关外，由上海市政府和浦东新区政府根据各自职责分工实行集中管辖，统一受理、统一审理、统一决定。作为制度创新，自贸试验区相对集中复议权还探索出了与复议委员会相结合、当事人有权申请将其案件提交复议委员会审议、有权挑选一名非常任委员参与案审会、自贸试验区管委会统一转送行政复议申请以及集中复议权机关与原复议机关的衔接等制度。
二是在浦东新区城市管理领域试点相对集中复议权。2016年1月，为深化浦东综合配套改革，上海市政府出台了《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》，决定浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府依法相对集中行使行政处罚权，同时规定在浦东新区城市管理领域实行相对集中复议权制度。当事人对浦东新区城市管理行政执法局、浦东新区各镇政府作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由浦东新区政府统一行使受理、审理和作出行政复议决定的职权。
从试点的实际情况来看，效果与原设想仍有一定距离，主要原因在于试点范围的有限性限制了试点效果的发挥。自贸试验区限制在特定地域，浦东新区城市管理领域又仅为一个条线，试点至今，各自受理的案件不足百件，制度创新的效应难以充分体现。与山东、浙江省相对集中复议权的经验相比，充分表明相对集中复议权工作必须在一定范围的行政区域内全方位开展，方能取得综合成效。另外，《行政复议法》尚未修改，不少单位和个人对试点工作仍有合法性的疑虑，这也在很大程度上影响了试点工作的开展。
回顾《行政复议法》实施20周年以来上海行政复议工作取得的成效与面临的问题，笔者认为有三点值得引起高度重视：一是行政复议一定要有明确定位，要突出监督特质，既体现与行政诉讼的差异，也便于与行政诉讼形成良性互动，在完成行政复议自身使命的同时，共同推动法治政府建设和全面依法治国战略的落实；二是相对集中复议权是体制改革，复议委员会是机制改革，二者必须结合，“一体两翼”，在集中复议资源、专家参与、科学决策、规范运作的基础上实现行政复议能力质的飞跃，增强公信力；三是行政复议必须既服务于依法行政，又服务于各项改革，同时不断强化自身改革，不断拓展功能领域提升服务党委政府工作大局的能力，助力实现国家治理体系和治理能力的现代化。
