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耿宝建、黄瑶:管制性征收理论在行政审判中的引入与运用——以“中国天眼”建设中的管制性征收为例

耿宝建、黄瑶| 时间: 2019-10-07 09:42:45 | 文章来源: 《人民司法●应用》2019年第1期


【摘要】管制性征收概由美国行政法判例所形成,具体是指因公共利益的需要,对私人财产权予以适度限制、施加特别义务,对正常使用附加条件的管制性行为,构成应予公平补偿的“准征收”行为。与物理性征收造成物权转移不同,管制性征收意在通过“管制”限制物权,而非通过“征收”取得物权。我国立法虽然没有管制性征收这一概念,但在实践中,政府通过行政管制措施限制物权的现象同样存在,故仍有在概念上加以移植、嫁接和总结,并在实践中加以运用的必要。“中国天眼”案,为理解管制性征收概念和适用该原理裁判案件,提供了中国样本,而最高法院的相关裁判亦基本实现了从规划管制到行政征收全过程的监督和规范。作为对行政管制行为的司法监督,人民法院在审理此类案件时,应当结合行政管理实践,逐渐探索出符合中国国情和地方实践的审判理念。立法、行政和司法对管制性征收问题认识的不断深入,中国特色的管制性征收理论和实践也必将愈加丰富。

【关键词】管制性征收、行政审判、司法审查


一、 问题的提出

一般认为,征收是指国家基于公共利益需要,以行政权取得公民所有的动产或者不动产所有权并给予公平合理补偿的制度。[1]征收的重要特点是物的所有权的转移,即国家因征收取得了原来他人所有的动产或者不动产。征收具有发动国家公权力取得私人财产的强制性,历来为各国立法所严格规制。我国宪法第十三条即规定,公民的合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。同时,物权法第四十二条、土地管理法第二条也有类似具体规定。此外,行政管理实践中还存在着另一种国家不以取得财产所有权为目的,但基于公共利益的需要,对公民财产权予以适当限制影响财产权利的非典型性征收或者说管制性征收。比如,为环境治理需要,通过调整规划的方式将原本批准建设住宅的土地调整为绿地;为生态建设需要退田还渔、退田还林;为国家宏观调控需要,对工矿企业开采予以产能限制;为房地产市场稳定需要,在一定范围、期限内实施限售等。此类管制性措施,在增进社会公共利益的同时,如果超过必要限度,将可能对私人产权造成较大的不利影响;如果这些管制行为已经超出人们的合理预期和一般的商业风险时,那么国家虽然未直接征收财产,但由于在事实上极大限制了权利人对物的有效利用,就仍有给予公平合理补偿的必要。即在规制走的“太远”时,它将被视为一种必须给予补偿的征收[2],因此,在传统的物理性占有的征收之外,对属于非物理性占有的管制性征收的合法性、必要性、适当性进行研究,并对管制性征收的具体措施和补偿范围进行规范,确立司法对管制性征收的审查原则,就显得十分必要。


二、域外管制性征收理论发展与相关司法判例

管制性征收概念源自美国,是一个在判例中发育出来的概念。[3]在1922年宾夕法尼亚煤炭公司案中,联邦最高法院认为政府过分的管制行为可以被认定为征收。即因公共利益的需要,对私人财产权予以适度限制、施加特别义务,对正常使用附加条件的管制性行为,构成应予公平补偿的准征收行为。与传统征收相比,管制性征收并不实际占有财产所有权,也不对私有财产造成实际物理侵害,只是通过管制限制私有财产的部分用途或者附加一定条件,使所有权人的财产价值减损或被剥夺财产收益性用途,侵害了财产所有权人对财产利益的预期,实质上产生征收的效果。[4]因此,不妨认为,所谓管制性征收,实质不在于征收而在于管制,表现形式也不是征收而是管制,目的亦不是征收,而是通过管制达到类似于征收的效果,且通过适当方式评估因管制给财产权造成的损失并予以公平合理的补偿。

美国有关管制性征收判例的发展,经由法官基于宪法的规定,对行政征收权以及其他行政强制权的相互关系进行各种不同的解释而产生。[5]有人总结认为(1885年以来)美国联邦最高法院通过审理32个准征收案件所形成的四类标准及相关考量因素,为准征收判定标准的体系构建提供了可能。[6]在1922年的宾夕法尼亚煤炭公司诉马汉案中,霍姆斯大法官认为,当行政机关管制行为过度减损了土地所有者的权利的时候,土地利用管制就视同为征收。同时,判决也认为管制并不必然需要补偿,财产所有人也可能要自行承担部分损失。他提出“如果政府必须为它做出的所有减少土地附带价值的行为支付补偿,那么它将难以继续运转。”也就是说,通过禁止某些特殊的与其土地利用来促进健康、安全、道德和公共福利是合法的政府管制,如果限制所有者土地用途的管制令,能使他们因其他人也受到类似限制而获益,那么它就是正当的。在米勒诉舍尼案中,法院认为,当国家面临不可避免的损失时,如果损失的起因是另一种财产,国家做出幸免选择,以及优先保护对公共利益有重大意义的财产类型,并没有超越其宪法权力。[7]霍姆斯大法官在其为多数派撰写的意见中提出,将系争管制造成的财产价值减损与其所欲促进的公共利益进行比较,若造成极大的价值减损却促进了微小的公共利益,应当认定此项管制构成征收。

1982年诺兰诉加州海岸委员会案中,联邦最高法院认为,加州要求诺兰夫妇永久出让穿越其临海区域的通行权,目的为增加到达海滨的公众通道,无疑构成征收,那么如果想要获得穿越诺兰夫妇土地的通行权,就必须为此征收行为支付补偿。[8]1992年联邦最高法院在卢卡斯诉南卡罗来纳海岸委员会案中,卢卡斯也承认,南卡罗来纳州海滨区域是极有价值的公共资源,建造新建筑会对这种公共资源造成侵蚀和破坏,禁止在靠近海滩的区域建造新建筑,对于防止出现严重公共损害来说是必要手段。[9]可见美国的法官在司法实践中需要回答的问题是:管制行为,是否仅为一种必要且适当的管理举措(警察权或者说治安权的正常行使),还是已经“管制过度”应当视为征收。而两者的界限,并不总是十分清晰。

进入21世纪后,在涉及保护自然环境的管制行为方面,如美国联邦最高法院在判断管制性征收时并不存在机械公式一样,法院对待管制性征收问题的态度也并非一成不变。美国联邦最高法院逐渐发展形成判断管制性征收的动态审查标准。虽然现在乃至将来都不可能得出一个固定公式,但这似乎已变得无关紧要。只要对现有各种规划驾驭得当,在将来出现新问题时避免墨守成规,重视审查具体案件的特定事实,则不必拘泥于固定公式。[10]

显然,美国最高法院所确立的管制性征收的判断标准与补偿问题,是将对私人财产权的影响区分为警察权行使与管制征收两类。认为行政机关的管制行为,既可能构成警察权(行政管理权)的行使,也可能构成管制性征收,而只有系基于公共利益的管制,才构成管制性征收;非公共利益的管制,则构成警察权的行使。但引入警察权(治安权)概念,也并不总能自圆其说,因为这一概念本身也仅仅是通过学者的疆域拓展行为与解读及联邦最高法院在判例中的应用。宪法赋予政府维持和平与良好秩序的权力与职能,警察权作为践行此种权力和职能的必要途径,得到宪法的首肯方能圆满自足。[11]一般认为,财产所有人在行使财产权时,对他人财产权形成妨碍,政府可以通过一定方式对私人财产进行剥夺或实施其他方面的限制,属于警察权的正常行使,不构成征收,亦无须补偿。因为任何权利都是相对的,有边界的,法律禁止财产所有人毫无节制地行使权利,侵害他人权利。容许无限财产权利的存在是危险的,因为报应原则的警告是,若任何人的财产权都有可能遭受来自他人的侵害,社会将会陷入一片混乱,警察权的介入以扼制非法妨害、维持和平与良好秩序是必要的。警察权的行使或许会对私人财产权造成剥夺或限制,但诉诸征收条款有失公允。[12]

同时,美国联邦最高法院对“管制性征收”的理解仍然坚持宪法第五修正案所确立的公共利益标准,或者说无公益不征收、无公益不管制。美国联邦最高法院共在14个判决中主要采用了是否符合公共利益标准。联邦最高法院对这一标准的适用,经历了从单纯判断管制行为是否符合公共利益、是否构成对公共或他人的妨碍,到管制行为是否与公共利益有密切联系,再到将公共利益与财产权人私益损失进行价值衡量的发展历程。[13]美国联邦最高法院的如是区隔,主要是遵循普通法上的法律适用传统以及美国宪法第五修正案“不给予公平赔偿,私有财产不得充作公用”具备的直接司法性。

显然,管制性征收的理论与实践,并不会仅限于美国。《欧州人权公约第一议定书》第一条规定了对财产权的保护。“每个自然人或法人都有权和平地享有其财产。没有人可以被剥夺其财产,除非为公共利益并符合法律和国际法普遍原则所规定的条件。”[14]而欧州人权法院对此也都有着丰富的实践。在人权公约体制下,管制性征收可以区分为对财产的剥夺(比如对私人财产权的损毁或国有化等)、对财产使用的限制(比如建筑许可、对淫秽出版物的扣押、租金管制、规划限制、刑事程序中的财产临时扣押与查封、撤销执照、溯及既往的税收立法以及拒绝对会计师进行注册等)和其他干预措施等三种形式。[15]并且认为管制性征收界定标准是要求在社会一般利益和保护个人基本权利两种需要之间达到一种公正的平衡,包括政府在达成公共管理目标的路径中是否还有不侵犯当事人权利的其他合理措施可供选择,以及当事人是否过分承担了全社会应负担的容忍义务等;管制性征收的客体包括动产、不动产甚至是权益,但对于保护投资预期仍然有严格的限制,不仅要考虑政府对投资者预期利益的照顾,还要考虑投资者自身对其从事的行业受到管制的风险所应有的预测,等等。


三、“中国天眼”案的探索与实践

中国法上没有管制性征收的概念,但这并不意味着中国法上的管制性征收概念无法构建。[16]事实上,行政管理实践中大量存在着“管制性征收”或者说行政管制措施,而法院在司法审查中也会越来越多地自觉、不自觉地运用管制性征收理论,并参考现行征收的立法与实践,对管制性征收与补偿问题的合法性进行评判。

2007年7月10日,国家发展和改革委员会作出发改高技(2007)1538号《国家发展改革委关于500米口径球面射电天文望远镜国家重大科技基础设施项目建议书的批复》,同意该项目(也称“中国天眼”,又简称FAST)正式立项。2013年10月1日,经贵州省人民政府2013年第7次常务会议审议通过的《贵州省500米口径球面射电望远镜电磁波宁静区保护办法》正式施行;该省级政府规章规定前述项目五公里核心区不能有电磁波产生。为实施该项目,平塘县政府于2015年11月3日发布《平塘县FAST核心区房屋征收决定公告》,决定由平塘县国土局对平塘县FAST核心区范围内的房屋予以征收。2016年7月27日,平塘县国土局(甲方)与刘某某(乙方)签订了《平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置协议》,主要内容为:1.甲方对乙方位于平塘县克度镇金科村绿水组集体土地的自建木瓦结构二层房屋一幢(建筑面积265.64平方米)予以征收,同时乙方自愿选择划地统一建房安置方式,安置地点位于马鞍山安置区内建筑面积288平方米三层框混结构;2.甲方应支付乙方装饰装修补偿费、附属物补偿费、搬迁费、土地补偿费、过渡费、奖励费共计223050.14元,其中奖励费25501.44元需乙方按照甲方时限要求完成搬迁后兑现;3.乙方选择安置房屋面积大于原正房折算面积的相应部分向甲方补差,计77578元;4.甲方应支付乙方145472.14元;5.乙方应在签订协议后20天内搬迁完毕交房给甲方组织拆除。否则,甲方依法进行强制拆除。后刘某某以被征收房屋坐落的土地系集体所有,平塘县政府、平塘县国土局实施的征收行为未经省级人民政府征地批复,违反法定程序,双方签订的安置补偿协议缺乏依据,请求判决确认平塘县国土局与刘某某签订的《平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置协议》无效。

人民法院认为,涉案补偿协议虽然名为对涉案房屋进行征收,但并不涉及房屋所占土地,其实质是基于公共利益需要对公民土地进行用途管制,并不涉及将集体土地征收为国有土地的问题。房屋被征收拆除后,房屋所占土地仍然为原村民集体所有。因此,无需按照土地管理法规定办理征地手续,也无需省级人民政府批准征收。由于平塘县政府的行为并不涉及集体土地征收,刘某某主张平塘县政府未依照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定和程序与其签订补偿安置协议违法的主张,无法律依据。为妥善解决因用途限制给所有权人造成的损失,双方通过签订的协议对刘某某予以了房屋安置和合理补偿。故其主张涉案房屋征收补偿协议无效的理由,不能成立。因此,判决驳回刘某某要求确认《平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置协议》无效的诉讼请求。

从美国行政法视角来看,“中国天眼”案可以视为一起较典型的“管制性征收”案件。征收的目的是为了公共利益,确保以“中国天眼”台址为圆心的半径5公里的核心区内严禁设置、使用无线电台(站),严禁建设产生辐射电磁波的设施的立法目的能够实现。平塘县政府作出《平塘县FAST核心区房屋征收决定公告》,决定由平塘县国土局对平塘县FAST核心区内范围内的房屋予以征收,其目的并非意图取得该房屋的所有权归自己使用,也非如传统农村集体土地征收意在取得房屋所占的宅基地使用权。事实上,本案征收后,在原房屋所有权人搬迁后(有的房屋并不拆除,只是不允许居住,能确保不会使用手机、微波炉等设备),房屋所占土地性质仍然为集体性质,仍然属于村集体所有。因此,“中国天眼案”的征收既不同于国有土地上房屋征收,不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定;也不同于农村集体土地征收,不能适用《土地管理法》的规定。征收的实质是一种对核心区内集体土地用途的管制,即不允许集体土地所有权人或使用权人在核心区内拥有房屋,以免因使用电子产品而产生辐射电磁波。据介绍,农民在5公里范围内的集体土地上耕种时,虽然不能携带手机等电子产品,但仍可以从事适当的农业生产活动。因此,对“中国天眼案”征收行为合法性的审查,就不能机械照搬《土地管理法》或者《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定;作为一种新类型的管制性征收性质的案件,地方性政府在没有法律明确规定的情况下,灵活参照《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定,采取了在异地建房产权调换的方式对原有房屋进行补偿,并通过支付搬迁费、土地补偿费、过渡费、奖励费的方式,较好地利用行政协议解决了无法可依的尴尬局面。此种补偿安置如能够实现补偿问题上的公平合理,则既有利于实施公共利益需要,同时又尊重了所有权,也减少了国家财政的补偿压力,不失为一种有效的探索和尝试。


四、我国管制性征收的实践与司法监督

与美国高度尊重私人财产权相比,作为一个区域差异较大的发展中国家,我国立法和实践中更偏重于维护公共利益,行政执法中也存在不依法采取征收而采取管制的方式限制公民财产权且不给予公平合理补偿的现象。此类管制因其游离于现行征收补偿制度之外,亟待形成有中国特色的管制性征收理论来回应并解决实践中的问题。

(一)常见管制性措施(征收)实践。

与美国法官经常援引宪法有关征收的修正案不同,对于中国实践而言,并不存在在裁判中直接援引宪法规定的惯例,也不存在只有将行政管理中的管制性行为定性为宪法、物权法、土地管理法等法律法规中的征收、征用条款才能裁判的问题。因此,我国宪法性规范的相对缺失和对政府管制行为的相对较少的约束性规定,相反却可能为我们在借鉴管制性征收这一概念的同时,少了些许美国法院判断“警察权”和“征收权”问题上的烦恼,而可更加便利地直接援引行政诉讼法和国家赔偿法的相关规定进行裁判;也因此就好更加注重汲取域外管制性征收的合理内核,并与中国行政管理实践相结合,从而探索形成具有中国特色的管制性征收的理论并付之实践。

虽然我国现有法律文本中没有管制性征收的概念,但实践中却早已存在管制性征收的对象。例如,土地管理法第四条规定国家实行土地用途管理制度,又如退耕还林、退耕还草等政策。[17]再如2010年前后各省根据国务院淘汰落后产能和煤矿企业兼并重组的要求,通过规定产能标准,对不符合产能标准的煤矿企业强制推行兼并或者淘汰落后产能实施政策性关闭,使得大量民企投资者签订煤矿整合协议,遭受巨大损失。再如为迎接一些国际性会议的召开,保障会议期间的空气质量达标,作出限制工厂生产的行为。又如部分城市因为交通拥堵采取汽车单双号限行或者按尾号限行制度以及网约车合法化引发的,对出租车营运牌照持有人的财产权是否构成限制等争议。当政府的这些管制行为造成私人财产权的重大损失,若不将之视为征收,私人的损失就难以得到公平的补偿。从法律规范来看,当前中国法律虽然没有明确规定临时管制性征收,但政府可能通过使用某些临时管制,构成临时管制性征收。比如,一些城市实行禁止摩托车或者电瓶车进入中心城区的规定,事实上都产生了管制性征收的法律效果。

(二)设定、实施管制性措施(征收)应遵循的原则。

我国现有的征收制度以取得所有权为要件,并主要以集体土地、房屋等不动产为对象。由于条文中的征收或者征用无法涵盖上文提及的管制性征收情形,所以也缺乏对管制性征收如何实施与如何补偿救济的明确规定。而个别的法律条文对管制措施的适用条件和实施程序也缺少十分明确的规定,对补偿问题要么没有规定,要么仅用适当补偿、合理补偿等不确定概念,因此,不论是立法、行政还是司法机关,在对政府管制措施的设定、实施和监督中,都应当坚持管制性征收理论和遵循必要的原则。

立法机关和行政机关在拟设定、实施某项管制性措施(征收)时,就必须充分考虑和论证其必要性和可行性,并坚持以下原则:

1.管制措施是否是为了维护公共利益所必须,而不是为了行政机关的管理便利甚至为了特定群体的私利。此处的“公共利益”与《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《土地管理法》修订稿中所列举的“公共利益”类型化,有可能并不完全对应;此处的“公共利益”是一种泛指且行政机关基于行政管理的迫切需要,也可能被认为是属于公共利益。但对“公共利益”的理解仍应严格限制,并尽可能以立法形式加以列举确定,以避免完全沦为行政机关管理的“方便”。

2.管制措施必须的确能够实现行政管理目标和所宣称的公共利益,而不能仅仅为了所谓的“国库利益”[18]或者行政机关自身的便利;行政机关必须能够举证证明管制行为将显著提升拟维护的公共利益。

3.影响较大的管制措施,必须经过正当程序。影响范围较大或者对他人权利造成严重影响的,应当广泛听取意见甚至是经过听证程序,除特殊时期特殊管制如紧急情况下的管制外,管制必须提前公告并预留必要的准备时间。

4.采取管制措施必须适当。实施机关要权衡各项因素,综合判断管制措施是否适当,是否超过必要的限度,或者是否存在其他更少地减损权利人权利的方式来代替管制措施。

5.对管制造成权利人不必要权利损失的,必须予以公平合理补偿。对不严重影响权利的管制措施,权利人有适度的容忍义务,应当自己承担管制措施对权利造成的不利影响;但是除非因管制措施而获得相适当的新利益外,权利人明显受到权利贬损的有权主张公平合理补偿。

(三)管制性措施(征收)司法审查的基本要求

人民法院在审理因管制性征收而引发的行政案件时,应当重点考虑以下因素:

1.管制行为只能是基于公共利益需要且确有必要。物理性征收通常要求国家只能是基于公共利益的需要,并通过立法明确列举了征收的公共利益的具体形态。管制性征收虽然可能产生一定的征收效果,但对其必要性审查,宜强调基于公共利益的需要,但也不能认为完全等同于物理性征收立法所列举的公共利益范围。即只要政府机关基于管理实践的需要,可以采取适当的管制措施。因为从一定层面上来说,政府机关从产生的那一天起,已经具有了服务公共利益,代表全体对社会事务的管理职权。当然,对管制行为不单纯强调公共利益,并不意味着管制行为可以超越法律,可以法外管制,而仍然须强调依法管理,没有法律依据的管制不应得到支持。

2.管制措施应当遵循比例原则。是否采取管制措施,采取何种管制措施,仍应遵循比例原则和对权利人最小伤害原则。只有在管制措施确有必要时,才能够实施管制。如果不采取一定的管制,通过其他方式也能达到行政管理目的,但国家将付出显然高得多的财政支出,而如果采取管制行为,将有效降低行政成本可以认定为确有必要。对于临时性管制措施,应当有具体期限,管制原因消失后,应当及时解除或者放松管制。

3.管制行为必须经过正当程序。由于立法的缺漏,政府管制行为往往未能有详细的程序法要求,但由于管制性征收直接影响权利人利益,必须遵循正当的法律程序,包括但不限于向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径等。对全社会造成较大影响的,如机动车单双号限行,则应当在更大范围内听取社会公众意见,甚至只能通过有权立法手段,地方政府才有权予以限制。

4.行政相对人有适度的容忍义务。一般认为,所有权人(财产权人)负有“社会义务”。[19]权利人对管制行为违法的诉求,必须考虑管制行为对其财产权的价值减损程度,权利人并不总是能够得到补偿,而有时只能自行承担损失。如果系短暂、临时的管制(如奥运会期间适度的限制措施),或者是依据合约进行的管制(如政府出让合同已经约定了限制),要求政府补偿的基础就并不扎实。(在美国)一个基本点是,如果那些减损并不太大时,个体所有权人所遭受的损害应当被认为是无不法行为的损害(Damnumabsque iniuria),因此不应当由国家补偿。[20]或者虽然是长期的管制,但并不会严重影响其权益(如对紧邻道路的土地使用适当限制,但适当放宽对后续土地开发的限制),或者在管制方面减损的利益,又恰恰可以与因管制而增加的权益相“冲抵”,比如政府对土地开发密度的限制,又反向因代密度建设而提升了待售房屋的售价。美国最高法院经常使用的论证即为“对传统财产权的否定并不总是相当于征收。至少在所有者占有完全的一“束”财产权时,对该束中的一“枝”的毁损并不构成征收,因为集合体必须整体来看”。[21]霍姆斯大法官在马洪案中即明确指出:“如果政府必须为它做出的所有减少土地随带价值的行为支付补偿,那么它将难以继续运转。”当然,如果对权利人造成显著的影响且无法从管制行为中获益,即不符合互惠利益标准(averagereciprocity of advantage),那么国家就应当对因管制给财产权造成的损失给予公平合理的补偿。

5.相对人有权得到公平合理补偿。以土地开发为例,如果规划管制或者用途管制已经超出权利人能够接受的程度,则应依法补偿。可以考虑对比管制前后的价值减损幅度来确定具体的补偿金额。并结合个案的具体情况,综合适用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法等方法来确定实际损失的金额,并以此作为公平合理补偿的基准。且法院在确定具体金额时,往往并不是根据财产成本,而是根据财产征收时点的实际价值。“被征用的财产的所有者应被置于‘在经济上和其财产未被征收时一样的地位上。他必须未受到损害但无权获得更多。是财产而非其成本受到州和联邦宪法的保障'”。[22]

6.用途管制将造成物权全部或者主要功能损失的,则应采取物理性征收。当政府管制措施,已经严重影响权利人物权行使,造成物权价值的重大贬损,或者物的有用性基本灭失,那么,就不能继续采取管制性征收,而应直接由国家进行征收。国家只能通过征收或者赎买的方式,对公民财产依法实施征收并给予公平补偿,等国有化后再限制物的使用,对用途实施管制等。在卢卡斯[23]一案中,美国联邦最高法院所创设的绝对性规则即指出,只要管制剥夺了所有者土地上全部经济获益性用途,使卢卡斯的私有地产完全消除价值的法令显然构成征收。在某船舶公司诉某省人民政府海域征收案中,最高人民法院认为,虽然因建设跨海大桥仅需要征收船舶公司依法取得使用权的部分海域,但由于大桥及配套道路建设从不同区位经过船厂项目所在位置,对其形成了人字形夹角包围之势,阻断了船厂项目的出海通道,使得船厂项目的填海和运营等活动均无法进行,导致船厂项目的废置。即随着跨海大桥建设和周边规划的调整以及大桥的安全保障需要,船舶公司未被征收部分海域的使用功能已经被“管制”,事实上已无法再进行规划中的船厂建设;如果不对船厂的整个海域使用权实施物理征收,而仅对大桥实际占用的少部分实施物理征收,又对大部分进行管制性征收,可能更不利于船舶公司海域使用权保护。因此,船舶公司合法海域使用权应当得到公平合理的补偿。[24]在某公司诉某市国土资源局一案中,最高人民法院认为,某公司依法取得的商品房开发用地,因太湖水资源保护原因其取得的用地用途已经被调整、管制,并被规划为绿化用地;虽然该公司已经取得国有建设用地使用权,但该项权利由于规划局的拒绝审批行为,此项建设用地物权已经事实上全部无法实现,该公司也无法对土地进行任何开发利用,因规划管制已经造成该公司合法取得的建设用地使用权完全丧失,必须予以物理征收。因此,行政机关应依法启动收回国有土地使用权程序,并依照国有土地使用权的评估价格给予补偿。[25]

总之,管制性征收的概念虽系由美国行政法判例形成,我国立法虽然并没有管制性征收概念,但在实践中,政府通过行政管制措施限制物权的现象同样存在,故仍有在概念上加以移植、嫁接和总结,并在实践中加以运用的必要。“中国天眼”案,为理解管制性征收概念和适用该原理裁判案件,提供了中国样本。而最高法院的相关裁判亦基本实现了从规划管制到行政征收全过程的监督和规范。随着人们对财产权保护的愈加重视与法治国家建设的逐步推进,以及立法、行政和司法对管制性征收问题认识的不断深入,中国特色的管制性征收理论和实践也必将愈加丰富。


注释:

[1]耿宝建:“国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题——从三起公报案例谈起”,载《法律适用》2017年第9期。

[2][美]理查德·A·艾珀斯坦(RichardA.Epstein)著,李昊、刘刚、翟小波译:《征收――私人财产和征用权》,中国人民大学出版社2011年版,第67页。

[3]刘连泰、刘玉姿等著:《美国法上的管制性征收》,清华大学出版社2017年版,第87页。

[4]刘连泰、刘玉姿等著:《美国法上的管制性征收》,清华大学出版社,2017年版,第8页。

[5]彭涛:“美国管制性征收法律制度简史及启示”,载《西北大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。

[6]王玎:“伦准征收构成标准——以美国联邦最高法院判例为中心”,载《第十三届全国公法学博士生论坛报告论文集》(未刊稿)。

[7]刘连泰、刘玉姿等著:《美国法上的管制性征收》,清华大学出版社,2017年版,第15页。

[8]同上引,第27页、28页。

[9]同上引,第25页。

[10]刘连泰、刘玉姿等著:《美国法上的管制性征收》,清华大学出版社2017年版本,第45页。

[11][美]理查德·A·艾珀斯坦(RichardA.Epstein)著,李昊、刘刚、翟小波译:《征收――私人财产和征用权》,中国人民大学出版社2011年版,第115 ~ 116 页。

[12]杨显滨:“管制性征收与警察权行使的区分标准”,载《法学杂志》2016年第11期。

[13]王玎:《论准征收构成标准——以美国联邦最高法院判例为中心》,载《第十三届全国公法学博士生论坛报告论文集》(未刊稿)

[14]白桂梅、刘骁编:《人权法教学参考资料选编》,北京大学出版社,2012年版,第280页。

[15]李尊然:《<欧州人权公约>体制下的“管制性征收”述评》,《国际经济法学刊》第14卷第4期。

[16]刘连泰:“确定‘管制性征收’的坐标系”,载《法治研究》,2014年第3期。

[17]刘连泰、刘玉姿等著:《美国法上的管制性征收》,清华大学出版社,2017年版,第295页。

[18]陈新民认为,国库利益原则上属于公共利益。参见陈新民著:《德国公法学基础理论》(上卷),法律出版社,2010年版,第510页。

[19]陈新民著:《德国公法学基础理论》(上卷),法律出版社,2010年版,第461页。

[20]参见HFH的讨论,Ltd.v.Superior Court in Los Angeles County,在第十七章,转引自[美]理查德.A.艾珀斯坦著,李昊、刘刚、翟小波译:《征收――私人财产和征用权》,中国人民大学出版社2011年版,第110页。

[21] Andrus v.Allard,444U.S.51(1979),at65-66,转引自[美]理查德.A.艾珀斯坦著,李昊、刘刚、翟小波译:《征收――私人财产和征用权》,中国人民大学出版社2011年版,第81页。

[22]Olson v. United States,292U.S.(1934),at 255,转引自[美]理查德.A.艾珀斯坦著,李昊、刘刚、翟小波译:《征收――私人财产和征用权》,中国人民大学出版社2011年版,第196页。

[23]

[24]参见(2018)最高法行申第1452号案。

[25]参见(2017)最高法行申第1336号案。




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