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常鹏翱:行政行为的物权法意义:一种规范分析

常鹏翱| 时间: 2019-10-03 21:34:32 | 文章来源: 《行政法学研究》2019年第5期


摘要】涉及物权的行政行为为数不少,形态众多,从物权法角度对它们予以通盘梳理,对它们的功能加以分类,能更全面理解这些行政行为的法律意义。行政行为有明确物权内容的功能,能具体化物权的支配利益,能补足物权的处分权能,能形成物上之债;还有限制物权特性的功能,能限制物权的处分权能,能限制物权的支配利益,能限制物权人的物权请求权;还有影响物权变动的功能,能在原因事实和公示机制两个方面发挥重要作用。

关键词】行政行为;功能;物权内容;物权特性;物权变动


出于国家治理、社会服务、市场调控的需要,包括行政权在内的公权力及为其提供依托的公法规范会有机地介入进来,在物权领域形成公私法携手调整的格局。在这样的规范格局中,诸如不动产登记这样的行政要素被内置于物权法,成为决定不动产物权变动的要件。物权法对物权进行综合性的调整,会根据具体情况从不同角度引入不动产登记这样的行政要素,它因此就不单纯起到决定不动产物权变动的作用,还有其他的意义。更为重要的是,诸如不动产登记这样的行政要素有其独自的运作机制,而物权法未必会体现这些机制的作用,需要认真对待。

本文是在公私法交错的背景下,立足于构成要件中包括行政要素,法律效果与物权相关的具体法律规范,分析既定的行政要素在哪些方面对物权产生作用,这是一种“规范分析”。本文语境下的行政要素包括没收等行政处罚、查封等行政强制措施、规划许可等行政许可以及征收、征用及其补偿协议、补偿决定等,本文将前述的行政要素称为“行政行为”。通盘梳理后,会发现这些行政行为有明确物权内容、限制物权特性和影响物权变动的作用,此即它们的“物权法意义”。

首先,在明确物权内容方面。物权法定原则不能完全明确规定物权的内容。这样一来,在法律允许之处,行政行为也是明确物权内容的必要手段。物权的内容首先指向物权人控制和支配标的物的方式方法,此即物权人对标的物的支配利益。法律规定的支配利益都是抽象的,它在现实中必须落实在个案当中,必须具体化为特定的利益形态,这样的具体化任务只能由物权设定者承担,能设定物权的行政行为因此就有了明确物权人支配利益的功能,涉及自然资源使用的行政特许在此方面表现的相当突出。

除了对标的物享有支配利益,物权人作为物权的保有者,还能基于法律规定获取以特定方式处分物权的资格,此即作为财产权的物权自身蕴含的处分权能。出于特定的控制目的,法律在配置某种物权的权能时,会扣减其处分权能。行政行为有补足处分权能的作用,在此方面,划拨国有建设用地使用权的转让要经政府批准的制度(《城市房地产管理法》第40条第1款)就相当典型。这种作用也体现在宣示登记(《物权法》第28-31条)身上。

基于物权的法律地位,权利人除了对标的物享有支配利益和对物权具有处分资格,还往往对特定人负担积极的行为义务,最常见是地役权人等物权人因取得物权而负担支付供役地使用费等义务。在当事人就该义务达成一致后,还想强化其稳定性,减少可能增加的交易成本,如在地役权随基础权利转移后,供役地人无需再与受让者就费用支付再行商讨,将该义务连同地役权一并记载于不动产登记簿,就是可行的途径。在完成登记后,借助登记的公示机制,这样的债务不仅约束地役权合同的双方,还会约束地役权的受让人,结果就是它与地役权一起依附于需役地,成为物上之债。

其次,在限制物权特性方面。在法律未予以扣减时,财产权均有处分权能,这是其一般特性,行政行为有限制该特性的作用。作为行政强制措施的查封、扣押是典型。预告登记也有这样的作用。在实践中,与预告登记类似的是房屋买卖合同的网签备案。网签备案是针对房屋买卖所设置的行政措施,其运作机制使它限制了房屋所有权的处分权能,进而在实现购房人的债权方面具有保障作用。可以说,登记备案的这种功能完全是其在行政操作中衍生的附带功能,若运作机制发生根本改变,登记备案不再与房屋所有权转移登记有任何关联,该功能也将随之消失。与此相比,预告登记的功能出自法律规定,不因实际运作机制的改变而改变。就此而言,在二者功能重叠的情况下,预告登记应优于网签备案而得适用。但实际情况恰恰相反,网签备案处于交易之始,只要当事人在主管部门的专门网络系统中订立房屋买卖合同,只要在网签备案完成后当事人不申请撤回网签备案,房屋所有权的处分权能就受到了限制,所有权人无法再行转让或抵押该房屋,既然如此,买受人当然也就无需再借助预告登记来保障自己的债权。

基于支配权的特性,物权人对标的物享有支配利益,在特定场合,行政行为会限制物权人的支配利益。比如,因抢险、救灾等紧急需要,政府部门依照法律规定的权限和程序可以征用他人的财物,在征用期间,被征用财物的权利人的支配利益受到限制(《物权法》第44条)。

作为绝对权,物权理应排斥任意第三人的干涉,物权人能对干涉之人主张返还原物、排除妨害、消除危险等物权请求权,这是绝对性的首要内核。在邻人建筑满足《城乡规划法》等相关要求,得到了规划许可,而规划许可的基础是经过社会公众参与,并由代表多元利益的特定机构审批确定的城市规划,且规划许可在作出时,通过听证程序听取了利害关系人的利益诉求,并实质性地权衡了多元利益,即使邻人建筑产生妨碍日照的结果,也不构成侵害,受害方不能行使排除妨害的请求权。

最后,在影响物权变动方面。在引起物权变动的原因事实层面,行政行为主要发挥两种作用,一是独力充当原因事实,二是参与并控制原因事实的形成。

就前者而言,征收补偿协议、补偿决定是典型。至于征收,实际补偿并非征收决定能否生效的约束条件,不是征收决定生效的标志,从而形成先完成征收、后实际补偿的模式。这种模式缺陷是不利于保护处于弱势地位的被征收人,从而产生突出的社会矛盾。要解决这样的矛盾,把补偿作为征收的内置环节,使其能影响征收决定的效力,进而影响不动产物权变动,才能有效提升被征收人在政府强势介入下的自我保护能力,能充分保护被征收人的利益。政府依法无偿收回国有建设用地使用权人闲置土地的行政行为(《土地管理法》第37条第1款、《城市房地产管理法》第26条)并非征收,它也能导致不动产物权变动,但闲置土地使用权的抵押权不因此而消灭,该土地也不能土地储备。

就后者而言,在当事人形成合同等初步的原因事实后,基于特定的控制目标,法律会授权行政机关介入,以便审核这些原因事实能否引起物权变动,批准后才能物权变动,故而,行政行为在此不仅起到衡量评判初步原因事实的作用,还是原因事实的必要部分,成为物权变动的关键要素。在此方面,政府对宅基地的审批(《土地管理法》第62条第3款)、农村四荒地经营权取得中的行政审批(《农村土地承包法》第52条第1款)是适例。此外,《物权法》第30条的文义指出,合法建造行为能产生房屋所有权,对它进行反面解释,结论正如前述,就是违法建筑没有所有权。这种理解在形式上没有问题,但仔细推敲会发现,该条是引致条款,引入《城乡规划法》等非私法领域有关建造的管制规范,将其当成确认建造行为能否产生房屋所有权的标准,给出了正面的回答,即符合这些管制要求的建造行为是产生房屋所有权的原因事实,这样就能配合管制,不至于出现建造行为符合管制要求,但不能产生房屋所有权的私法结果。至于违法建造行为能否作为产生房屋所有权的原因事实,并不在该条的指向范围,否则,就会出现管制规范尚为违法建造留有改进空间,如限期改正或没收违法收入(《城乡规划法》第64-65条),民法却将其排除出产生房屋所有权的原因事实行列,在法律衔接和评价上出现明显错位。故而,不宜贸然对《物权法》第30条进行前面的反面解释。规划许可等行政许可的功能,主要在于确保房屋不违背城乡发展空间布局,不影响社会公众对公共空间应有的公共利用,不危及社会公众的人身及财产安全,这是《城乡规范法》等管制规范通过这些许可所预设的目标,经过这些许可的建造相当于打了预防针,不会发生与前述功能相悖的副作用。不过,未打预防针的违法建造是否会产生这样的副作用,只有经过专业部门科学评估才能确定,不能一概而论,现实中有不少“先上车(建造),后补票(许可)”或“边建边批(许可)”的违法建造方式,最终所建房屋符合管制规范的预设目标,因而也办理了房屋所有权首次登记。就此而言,不考虑实际情况,完全否定违法建筑作为所有权客体的资格,明显过于严苛。而且,即便违法建筑的确违背管制规范的目标,通过拆除或没收等行政处罚,就足以消除副作用,并能达到惩治和警诫的效果,既然如此,再否定违法建筑的所有权,不仅没有实益,也不符合比例原则。

在公示机制层面,《物权法》采用了两元化的模式,登记这一行政行为在这些模式中发挥着不同作用。一是设权模式,即不公示,物权不变动,登记在此是强制的。二是对抗模式,即不公示,物权能够变动,但不得对抗第三人,与设权模式的登记相比,对抗模式下的登记是自愿的,法律不强制当事人必须申请登记。在此要注意的是,机动车登记的定位仅是行政管理措施,对抗功能十分有限。

概括而言,通过前述分析可以看出,在法律规范明确规定行政行为的法律效果时,一定在该作用范围内严格适用法律,否则就是张冠李戴,法律适用错误。在法律规范规定不明确或存在缺失时,宜基于合理约束行政权力以及保障私权利的功能考量,明确和补充相关事宜。

上述的分析反过来也能为所涉及的行政法领域提供参考。通过前文的探讨可知,行政法在调整涉及物权的行政行为时,除了依据行为自身的规律加以准确规范之外,还应适度关注其对物权可能产生的影响,尽量消除效用冲突现象。在此方面,房屋买卖合同网签备案制度就有改进的空间,它以交易为对象,并衍生出保障购房人债权的功能,这与预告登记的功能实质重叠,如何消除这种效用冲突,就是制度改进时应予关注和考虑的问题。



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