[i]中国法学会行政法学研究会2003年年会综述

中国法学会行政法学研究会2003年年会于8月10日至13日在宁夏银川市举行。本次会议共有两大主题：一是换届，会议选举产生了新一届理事会；二是理论研讨，主要是围绕《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》（以下简称试拟稿）提出意见或建议。现就会议论文的主要内容综述如下：

一、关于试拟稿部分

（一）立法框架和立法模式

来自政府部门的与会者认为，试拟稿应当增加管辖、行政决定的简易程序和特别程序、行政监督程序。

有人认为，行政程序法调整的是行政主体与行政相对人的关系，因此，对那些直接影响相对人权利义务的行政行为，应由该法进行调整；对行政机关的内部行为、不具有强制力的行为以及不直接影响相对人权利义务的行为不应纳入该法的调整范围。建议将行政规划、行政指导两章内容和并成一章。

部分学者指出，行政程序立法是一项艰巨而繁杂的系统工程，在中国行政程序立法的思路上可考虑先地方、后中央”的模式。

（二）基本原则

有学者认为，民主不宜作为立法用语，所以，应当将第2条中的“公正、公开、民主、高效”改为“正当”。另外，第5条与第6条有交叉。知情权与参与权是两个不同的权利，知情权与参与权的内容在两条中都有规定不便于理解。

有学者指出，将信赖保护规定在行政程序法之中已基本上形成共识。但信赖保护是作为具体法律规则还是作为法律原则，甚至能否作为行政程序法的立法目的，信赖保护是实体性保护还是包括程序性保护，是否需要与公共利益相权衡，在保护请求权上是否需要设定时效等问题，都需要在立法上引起足够重视并得到妥善地解决。

（三）行政规范性文件

行政规范性文件是本次年会探讨的重点。有学者认为，试拟稿抛弃了具体行政行为与抽象行政行为的传统分类，采用行政决定与行政规范文件这一新的分类方法，具有一定的合理性。同时学者们也指出，“行政规范性文件”在立法语言上不严格，建议表述为“制定规范性文件”更为贴切。

对行政规范性文件的类别，有学者建议划分为自主性、授权性、执行性和解释性四种类型。行政程序法应当对行政规范性文件的效力适用规则以及裁决等作出明确具体的规定。行政规范性文件与行政规划、行政指导具有交叉和重复，应处理好它们之间的关系。

关于规范性文件的统一标准问题，有学者指出，《最高人民法院关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定了人民法院审理行政案件可以在裁判文书中引用，但行政规范性文件在我国没有统一的规定，规范性文件的概念、制定程序、法律位阶、监督等问题都亟待规范。因此，应对其他规范性文件作出相应的规定，以便在行政执法和行政诉讼中有一个统一的适用标准。

还有学者主张，由于实践中以规范性文件的形式剥夺、限制法人或社会组织权利的现象比较普遍，因此建议将第127条第二款改为“剥夺、限制公民、法人和其他组织的权利”；建议增加国务院（不含国务院）以下行政机关制定的规范性文件允许提起行政诉讼的内容。

（四）行政决定

有学者认为，把行政决定作为行政程序法的核心法律概念，是否可行值得商榷。试拟稿是以行政决定的形成过程为基本内容，并未涉及行政行为的执行程序。一项行政决定的决策过程和执行过程在逻辑上很容易分开，但在现实中却难以绝对分割。对这一连续性的动态过程用“行政处分的一般程序”或“行政行为的一般程序”来概括更好。 另外，一般意义上的行政决定肯定应包括行政裁判决定，而第三章行政决定程序却没有涉及行政裁判程序，尤其是其中的行政裁决决定程序； 试拟稿第 36条将行政决定定义为影响当事人权利义务的单方行政行为也应作修改：因为，强调单方性的积极意义并不十分明显。而消极意义却昭然若揭。

还有学者指出，应进一步提出解决行政决定法律冲突的方法。

（五）听证制度

有学者认为，一个正式的行政听证程序，必须有完备的制度体系，它包括告知和通知制度、公开制度，回避制度、委托代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督制度、案卷排他制度（听证笔录的效力制度）等在内的制度体系-建立符合我国国情的听证制度，将是成功地制定行政程序法的关键：但是，我国目前这些制度体系还很不健全，有些制度法律根本就没有规定。

关于我国行政听证范围在立法上的缺陷，有学者建议采用概括与列举相结合的方式来确定听证范围，在概括规定上宜采用“凡是公民、法人或其他组织认为行政主体的行为违法、不当，显失公正的，可依法要求听证。”

（六）行政程序法的其他问题

从国外的立法实践来看，针对特殊和紧急情况的行政法治的需要。在行政程序法典中专门规定若干紧急程序条款来规范紧急行政行为，是一个比较普遍和有效的做法。因此，有学者建议在试拟稿中增设一节，专门规定紧急行政程序。

也有学者指出，行政程序应当是规范所有行政行为的法律程序，内部行政行为也应当纳入行政程序法的调整范围。所以应当完善行政处分的救济程序。

另外，学者们还对行政行为的效力、行政规划、行政立法中的正当程序与权力配置、信息公开等问题展开了探讨。

二、其他方面论文

除了行政程序这一主题外，部分学者还提交了其他方面的论文。

有学者撰文指出，建立一门介于法学和部门公法学之间的中双层次的统一公法学，对各部门公法进行综合性、整体性和系统性研究势在必行。

有学者从合法性的角度对依法行政尤其是行政执法环节中的法服从问题进行了探讨，并对法服从的内涵、法服从的误区、法服从的障碍因素、法服从的重塑作了系统阐释。 有的学者撰文再次呼吁在我国设立行政法院，并较为系统地阐述了设立行政法院的必要性、可能性以及具体的制度构想。 还有的学者指出，经济计划作为政府在市场经济条件下干预经济的重要手段，在现今各国广泛运用于政府的经济活动中，在我国更是如此。但是这一干预手段至今仍在很大程度上游离于法律之外。所以，应当从行政法的角度探讨经济计划的法制化，以促进经济计划的民主性、科学性和合理性。

还有学者在对一起行政诉讼案件分析后指出，高校开除学生的权力正在解构，并从法社会学的角度分析了其背后原目及相关问题，颇具新意。 还有学者对行政区划及其结构调整、行政法上的诚实信用原则以及我国行政法法典化的有关问题进行了探讨。

                                                  （沈开举  宋雅芳）

（作者单位：郑州大学法学院）

（原载于：中国法学2003年第5期）