姜明安

中国行政法学研究会1996年年会于12月10日至12月15日在浙江省杭州市召开。这次年会的主题是“行政法治的理论与实践”,重点讨论依法行政的有关问题。会议收到32篇论文。与会代表就论文和论文涉及到的有关问题展开了热烈的讨论。现将会议论文和代表讨论中提出的有关观点综述如下:

一、依法行政是法治国家的题中应有之义

    许多代表提出,依法治国,建立法治国家,必须实行依法行政。离开了依法行政,就说不上依法治国,更说不上法治和建立法治国家。有的代表进而提出,依法行政不仅是依法治国、建立法治国家的题中应有之义,而且是其中最重要之义,依法行政是依法治国的重点。至于为什么说依法行政是法治的题中应有之义,是法治的重点,代表们则有各种说法。有的认为,法治是和民主相联系的,民主意味着政府从属于人民,政府必须根据人民的意志和利益办事,而人民意志和利益的集中体现就是法律,故政府必须依法办事,依法行政。有的认为,法治意味着保护人权,而行政权是一种最广泛、最经常、最直接涉及人权(公民权益)的权力,为了保护人权,就必须以法律规范和控制行政权力,要求政府依法行政。有的认为,法治的目的是维护正义,维护社会、经济的合理秩序,促进社会经济的进步和人民福利的发展,在市场经济条件下,政府担负着对经济进行宏观调控和对整个社会生活进行管理的广泛职能,要保障政府有效和正确行使其职能,就必须以法律规范政府的行为,使之依法行政。

二、依法行政的“法”应是“良法”、“合法之法”,而非“恶法”、“非法之法”

   与会代表认为,法有狭义的法与广义的法,实质的法与形式的法,合法之法与非法之法,良法与恶法之分。狭义的法仅指由最高国家权力机关制定的宪法和法律,广义的法则不仅包括宪法和法律,而且包括行政机关制定的行政法规和规章,地方权力机关制定的地方性法规等。“实质的法”指法的规定应反映大多数人民的意志和利益,反映自然和社会的客观规律,“形式的法”则仅指法的规定应由国家机关制定或认可,而不管其实质内容如何。“良法”与“合法之法”则既要求符合形式标准:法是由国家机关制定出来的,法律符合宪法,法规符合法律,规章符合法规,整个法的规范构成统一、协调、有序的系统;同时也要求符合实质标准,即法应反映人民的意志和利益,反映客观规律。法如果违反形式或实质标准,例如现在一些地方或部门制定的“三乱”规定,就不能认为是“法”,如果在形式上也属于法,则属于“恶法”、“非法之法”,政府不应依“恶法”和“非法之法”行政,行政机关如果按恶法和非法之法办事,公民应有抵抗之权。但对于公民的抵抗权,一些代表提出,抵抗要有一定的程序规定,在通常的情况下,对“恶法”、“非法之法”应提交一定的国家机关确认,然后才能加以抵制。只有在紧急情况下,公民才应根据自己的判断直接抵制恶法和非法之法。

三、依法行政要求政府依法定权限和法定程序行政,并且要求政府依法对其行为承担法.

律责任

许多代表认为,政府依法行政,首先应依法定权限行政,即遵守行政组织法关于行政机关职权的规定,不得实施法无授权的行为。没有法律法规的明确规定,政府不得干预企业和其他组织的自主经营权和进行其他活动的权利,不得干预个人的自由权利。行政机关实施法有授权的行为,也不得越权行政,不得超过法定权限实施影响行政相对人权利义务的行为。为了保证行政机关依法定权限办事,许多代表建议加强我国行政组织法的立法。目前我国行政组织法很不完善,中央政府只有一个很简要的国务院组织法,各部委和其他中央政府部门均没有相应的组织法;地方政府只有一个综合性的地方组织法;省、市、县、乡、镇等各级地方政府均没有相应的组织法。至于组织法的立法时机,代表们则有不同意见,有的认为时机已经成熟,现在即应抓紧起草;有的则认为目前时机尚不成熟,要待整个机构改革完成以后再进行行政组织法立法较为适宜。

其次,依法行政的“法”还应包括行政行为法,行政行为法的基本法是行政程序法。有的代表认为,在现代社会,行政自由裁量权的扩大不可避免,对于行政自由裁量权的控制,实体法难以发挥效用,唯有程序法具有优势。有的代表认为,以程序法规范政府行为是现代民主的要求;旧时的民主,其重要特点是仅强调司法程序法制化,现代民主则同时强调行政程序法制化。在市场经济条件下,市场主体的合法权益要得到保障,平等竞争的环境要得到保障,政府行为必须遵循公开、公正、公平的规范化程序;有的代表认为,法治的核心在于对公权力进行合理而有效的规范,而通过一系列程序法律制度规范与制约行政权合目的地运作与行使,以实现行政法治,是建立社会主义法治国家极为关键的一环。此外,有的代表还从保障行政管理的科学性,提高行政效率的角度论证加强行政程序立法,促进政府依法定程序行政的必要性。总之,依法行政应包括依程序法行政,这是共识。为此,我国应加强和完善行政程序立法。但是对于行政程序法立法的方式,代表们则有不同意见,大多数代表主张制定统一的行政程序法典,以保障行政法制的统一;但也有少数代表认为,目前我国制定统一行政程序法典的时机还不成熟,条件还不具备,主张先搞分散的单行的程序法律、法规,以后条件成熟了再搞统一的法典。

再次,依法行政的“法”,还应包括责任法。政府不仅应依法行政,而且还应依法对其行为承担法律责任和政治责任。许多代表提出,民主和法治体制下的政府应是责任政府,政府对其违法行为应承担法律责任,对其政策失当行为应承担政治责任。为此,国家应制定监督法和责任法。没有监督和责任,依法行政就没有保障。

四、行政诉讼制度是依法行政的重要保障和推进器

与会代表(特别是来自行政审判第一线的行政法官)一致认为,依法行政必须要有司法保障。对于违法行政行为,行政相对人通过行政诉讼请求法院进行司法审查,追究违法行政主体的法律责任(包括行政赔偿责任),这种途径比其他任何途径都能更有效地对行政行为实施法律监督。一些代表认为,行政诉讼不仅能使违法行政行为得到追究,使行政相对人被违法行政行为侵犯的权益得到救济,而且通过人民法院对行政案件的公开审理,能使所有诉讼参加人以及没有参加相应案件诉讼,但获知相应案件审判讯息的行政机关、公民、法人和其他组织均得到依法行政的法制教育。还有的代表提出,行政诉讼除了对依法行政具有保障作用以外,对依法行政还具有极大的促进和推动作用。例如,通过行政审判,能使立法的不完善、缺陷、冲突等种种问题暴露出来,这些问题反馈到立法机关,即推动了立法的废、改、立。又如,通过行政审判,许多抽象的法律条文经过法官适用法律的解释,使其中的法理得以显露,从而有助于在社会公众中形成有关法理、法制、法治的观念,形成有关依法行政的“法”的新观念,培植依法行政的良好环境。

行政诉讼对于依法行政具有重要的积极作用是与会代表的共识。但是对于这种作用发挥的现状,代表们却有不满之声。许多行政法官反映,目前行政诉讼存在着种种困难,一些领导人将行政诉讼与发展经济,与打击违法犯罪、维护社会秩序,与加强行政执法、提高行政效率对立起来,他们不是配合法院,支持法院进行行政审判和对依法行政予以监督、保障,而是设置障碍,干扰法院依法独立行使行政审判权。为此,他们呼吁加强对公民,特别是担任领导职务的公民的行政法和行政诉讼法的普法教育,使他们认识行政诉讼对于依法行政建立法治国家的意义,依法行政、建立法治国家对于发展经济、建设社会主义物质文明和精神文明的意义,以排除干扰,保证行政诉讼制度的正常运作。载于《行政法学研究》1997年第1期