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中国行政法学研究会2014年年会综述

法治政府网| 时间: 2015-01-12 10:08:43 | 文章来源: 法治政府

中国行政法学研究会2014年年会主题为“国家治理体系现代化与行政法”,此次年会共收到180余篇论文,300余名专家学者就“行政改革与行政组织法的完善”、“有效的政府治理与更好发挥政府作用”、“行政审批制度改革中的法律问题”、“行政诉讼法和行政复议法的修改”等议题进行研讨,现将主要观点综述如下。

一、行政体制改革与行政组织法的完善

党的十八届三中全会把行政体制改革作为全面深化改革的重要任务之一,为行政组织法的深入研究与创新开拓了广阔的空间。与会学者就我国行政组织立法、新疆建设兵团的法律地位、行政执法权的配置、行政法上的第三方义务、城市综合执法问题及破解等议题展开了热烈讨论。

有学者认为,国家治理体系的现代化,政府现代化是关键,法治化是保障。在国家治理视域下,行政组织法不再仅是政府内部的结构法,而是包括协调党政群关系,体现共同治理的治理主体法。行政组织立法应明确行政组织的职权范围,将中央与地方的关系、部门和地方间的横向协作关系法律化,确立社会组织的行政主体地位,为党委领导、政府负责、社会协同、全民参与的治理体系提供法治保障。

新疆生产建设兵团是我党应对新疆特殊区情的政治制度创新,担负着保卫新疆安全稳定的职责。有学者认为,兵团法律地位不明已经成为阻碍兵团继续存在与发展的瓶颈,组织发展和功能发挥受到巨大的限制,建议全国人大制定《新疆生产建设兵团法》,以明确兵团党政军企四位一体的特殊政权性质和相应的职责权限,并从体制上理顺兵团的内外部权力关系。

行政执法权的配置状况,对行政执法的质量和效果具有决定性意义。有学者以控烟执法为例,认为近年来在控烟执法领域兴起的多部门执法看似符合公共治理的要求,但实则是一种倒退。因为从公共治理的本质来看,将同一执法权分散给多个部门的执法权配置模式并不符合公共治理的要求,提出要实现公共治理,“集中执法+部门协同”的执法权配置模式才是正确的选择。

二、有效的政府治理与更好发挥政府作用

十八届三中全会将实现有效的政府治理、更好地发挥政府作用作为深化改革的目标之一。与会学者紧扣改革热点,就当前中国上海自由贸易区制度的建立、政府信息公开中的公共利益衡量、我国公共服务立法、公共资源统一交易之行政规制等议题进行热烈研讨。

建立上海自由贸易试验区,对在新时期下加快转变政府职能,改革创新政府管理方式有着重要意义。有学者认为,功能最适当原则现代国家处理国家机关设立、配置权力、调整和改革国家机关、处理国家机关之间关系的重要原则。它要求在国家确立了职能之后,要给承担职能的国家机关授予与履行职能相匹配的相关权力、要建立与其功能相适应的管理体制,建立健全与功能相适应的法律规范适用制度,否则,某项功能就很难有效地实现。因此,我国在构建和完善上海自由贸易区制度上应当遵循这一原则。

建立统一规范的公共资源交易平台是当前全国各地落实十八届三中全会提出的“推进公共资源配置市场化”与“加快转变政府职能”要求的具体举措。有学者认为,建立这一平台应在现行法律框架下,运用自由裁量权和发挥行政指导等现代行政手段的制度规制,但行政机关却采用了以往公共资源交易实践中惯用的设置公共资源交易管理委员会、强制入场交易等不当制度设计,这明显有偏法治轨道,纠正这种偏误的可行方式是采取行政规制规范公共资源统一交易。

三、行政审批制度改革中的法律问题

深化行政审批制度,是转变政府职能的重点任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。本届年会就行政许可的设定、行政审批改革、行政禁止性规则在行政审批改革中的作用、行政许可标准的冲突及解决等议题进行了专题研讨。

在行政许可的设定上,有学者认为,《行政许可法》颁布实施后,国务院成为了我国行政许可最主要的设定主体。当前国务院设定行政许可实践存在如下问题:未遵循行政许可由法律设定原则;设定行政许可未遵循“必要性”和“临时性”原则;设定行政许可的程序不规范;部分行政许可事项原本不应当设定。这不仅妨碍了行政许可法实施,也增加了行政审批制度改革的难度。我国今后推行行政审批制度改革,重点不在于取消和调整多少项行政审批事项,而在于彻底贯彻实施《行政许可法》,将国务院设定行政许可行为纳入《行政许可法》规范范畴。

在行政审批改革上,有学者认为,我国行政审批改革历经多年,当前已经到了一个新的历史转折关头。以审批的功能与作用为标准,我国现行的行政审批可分为资源配置类审批、市场进入类审批与经济与社会管理类审批三类,不同类型的行政审批其改革的内容与改革的方向、目标是不同的。资源配置类审批制度改革的核心是保证国家所有、垄断资源分配的公平、公正;市场进入类审批制度改革的关键是降低市场进入门槛,打破进入壁垒,激发民间的投资活力;而经济与社会管理类审批制度改革的重点是打破以审批为中心所构建的管理体制,将权力重心从事前审批转向前中、事后的监管。因此,行政审批改革需要针对不同类型的审批事项进行有针对性的改革。

此外,有学者认为,行政许可标准之间的矛盾与冲突,已成为制约审批制度改革的障碍。行政许可标准的冲突,表面上看是多机关模式下的规范冲突问题,实质上却映射出中国式审批制度改革的症结与机理,其发生的内在机理是行政权及许可背后的部门利益与家长主义规制,并就此提出了解决路径:一是现行行政服务中心基础上不断修正的行政协调模式,二是具有共性效力之协调技术的提炼,三是通过基准制定和公布义务的规则治理。

四、行政诉讼法与行政复议法修改

国家治理体系和治理能力的现代化,为我国行政诉讼制度的现代化提供了新的政治基础和重要时代机遇。在此背景下,与会学者就完善我国行政诉讼制度与行政复议制度中存在的诸多问题进行了热烈讨论。

当前,《行政诉讼法(修改草案)》已面向社会各界征求修改意见,有学者认为,立法修改要达成共识,需要对修法宗旨、立法目标、诉讼类型和构造等基本问题重新予以检讨。破解“立案难、审理难、执行难”是修法的重要任务,但如何破解,需要从制度设计上找到造成实践困境的原因并加以改进。目前法律文本中主观诉讼与客观诉讼不分,诉讼结构错乱的状况在很大程度上制约了行政诉讼制度的发展。就立法目标而言,修法应在完善权利救济的基础上,扩展秩序保障的功能。为实现这一目标,行政诉讼法需要建立以主观诉讼为主、兼顾客观诉讼的诉讼模式,并通过诉讼构造的改革完善予以支持。

十八届三中全会就司法体制改革进行了重大部署,特别是要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。对此,有学者主张设立行政法院,并认为这一做法具有宪法与法律依据,而且行政法院还具有如下功能:破除人财物制约,实现官民平等;破除受案瓶颈,实现民权救济;破除非法不当干预,实现权力监督;破除司法地方化,实现审判独立;破除有限监督藩篱,实现案结事了。但在设立行政法院上不能片面追求一步到位,必须分清轻重缓急,有计划按步骤进行,可考虑首先从省以下个别试点开始,逐步在省以下全面推广,最终设置三级行政法院。

司法改革是全面深化改革的重点之一,有学者认为,在司法改革去地方化、去行政化的过程中,一定要把对法官的监督作为重点加以研究。因为独立审判只是公正审判的必要条件不是充分条件。法官的独立性和法官责任的豁免制度不能成为法官拒绝监督的理由。权力机关、检察机关以及上级法院虽应加强对法官的监督,但当事人及其代理人应成为法官的主要监督者。只有通过合理正当的程序,才能使这种监督真正地发挥作用和效力。

 


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