内容摘要

建立分工合理、执行顺畅的行政管理体制，是行政改革的目标。解决行政机关间的权限冲突，既要通过立法合理划分各部门的职责权限，科学设置行政机构，更要从行政程序法上建立管辖制度和权限冲突裁决机制，弘扬协作精神，进行行政协调。本文从建立和完善行政机关间互动协作机制。行政管辖制度以及权限冲突法律裁决机制等方面，提出了解决权限冲突的整体思路。

关键词

行政机关　权限冲突　协调　行政管理体制

    “十一五”规划在行政管理体制改革的设计上，提出了要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。职责权限分工合理是行政管理体制改革的目标之一，也是建设法治政府的要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，加强政府对所属部门职能争议的协调。行政机关各职能部门既明确分工，各司其职，同时又协作配合，相互协调，是和谐行政的理想状态。如何依法协调行政机关之间的相互关系，是行政体制改革中一个重大课题。

    一、行政机关间权限冲突的表现及其成因在现行行政机关职责权限的运作上，普遍存在着职责不清、相互冲突、交叉重叠的不正常现象。有些领域，政出多门、多头管理、重复执法，使相对人无所适从，苦不堪言；有些领域，主管机关不明，权限不清，职责不分，形成管理的“死角”，各职能部门多一事不如少一事，不愿管，不敢管，任行政相对人胆大妄为，无法无天，牟取暴利；有些领域，具体事务各职能部门各管一段，各自为政，互不通气，缺乏协调，致使相对人有机可乘，而且由于各职能部门有各自的管理和执法标准，对同一问题的定性处理不一，造成行政执法的不严肃，也极易引起行政争议。

    产生行政管理中权限重叠、交叉、空白的原因是多方面的，主要是：

    1．行政机关职能部门的设置随需要而定，而没有严密的组织法规范。根据地方组织法的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。各级人民政府的厅、局、处、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。组织法本身并没有规定行政机关必须设立哪些职能部门，职能如何划分，一切均由各级人民政府根据“工作需要”而定。这固然有利于各级人民政府根据本地不同情况和工作重心设置相应的职能部门，但另一方面，也极易导致机构设置的随意性。设哪些部门，不设哪些部门，往往随主要领导的喜好而定，领导对哪一方面的工作比较重视，主管那一方面工作的机构就得到加强；相反，领导对哪一方面的工作没有引起高度重视，那一方面主管机构就受到削弱或被撤并。当某一方面的工作被提到一定高度时，就设立一个新的部门，但设置机构时又不考虑新设机构与原有有关职能部门之间的衔接和合理分工，造成政出多门，多头管理，没有主次。这样形成的行政组织机构系统，难以有其科学性，无法将地方行政组织的各项职能分解合理配置给各职能部门，其结果必然是有些方面多头管理，造成职能交叉重叠，有些方面无人管理，造成管理的死角。

    2．法律、法规、规章确定的对同一问题的行政主管机关不一致，职能分工不统一，是造成职权冲突的法律原因。中央和地方、权力机关和行政机关多级立法体制，再加上立法法对地方和部门的立法权限和程序没有作出明确具体的规定，势必造成各立法主体在制定行政法律规范时各自为政，缺乏协调，其结果是对同一个行政事务不同的法律规范授予不同的行政主体行使。作为行政执法依据的行政法律规范对各部门的职责权限的互相矛盾的规定，导致了行政机关各职能部门在执法中无所适从，造成实际工作中的执法冲突。如在对河道采矿管理中，《矿产资源法》规定由矿产资源主管部门审批发放采矿许可证，《水法》规定在河道内开采矿石、砂金要经河道主管部门批准。从行政管理角度说，前者是为了保护和合理开发利用矿产资源而作出的监督管理规定，后者是为了保证抗洪排涝和航行安全而作出的监督管理规定。但在具体管理中，一方面两个不同的部门共同行使对同一个事务的行政管理权，另一方面却是法律依据不同，必然对同一问题得出不同的结论，在管理中相互否定对方的许可权，从而又引起管辖权之争。法律规定上的先天不足，使行政机关依法行政变成了依法打架。

    3．部门利益，行政机关各职能部门之间“争权夺利”，是造成职权冲突的主观原因。有些职责不清，分工不明确的现象的确是由于法律规范本身规定不明确、法规之间相互矛盾造成的。另一些所谓职权不清，分工不明的情况则是属于执法者主观态度导致的。目前在行政管理和执法中造成大量的权限冲突的原因有很大一部分是由于行政执法人员的心态不对，行使职权以是否对己有利为标准，借口法律、法规对职权划分不明确，有利可图的争着管，无利可图的相互推诿。在管辖权上钻法律规定的空子，甚至不惜曲解法律，各职能部门相互之间你挤我占，纠缠不清，争着审批、收费、发证，而平时都疏于管理，一旦东窗事发，不是考虑如何检讨自己管理上的失职与否，而是相互推卸责任，强词夺理，在这时又认为不属于自己的管辖范围了。所以从某种程度上说，所谓法律法规对职责权限规定的模棱两可，有时是人为造成的。如果这种心态不解决，改进立法工作的努力也会付之东流，因为成文法永远不可能对行政机关各部门间的职责权限作出绝对明确的划分，想从立法上找借口，总是有机会的。

    4．行政执法体制改革中的新问题也是导致职责权限交叉重叠的新诱因。行政处罚权相对集中对于解决多头执法产生了积极的作用，但各地在推行城市管理综合执法中也面临着一些新的困难和问题。随着执法体制改革的深入，集中的权限越来越多，超出了城管执法部门承受能力。其他行政执法主体在处罚权被划转后，管理监督权没有划转，其行政执法大队仍然存在，机构、人员没有划转，继续行使执法职能。这就产生了新的交叉，即城管执法部门与法定主管机关之间职能重复。如对于无照经营，是由城管管，还是由工商管，管辖权不是很明确；对于非法运行的机动车，是由公安交通部门管，还是由城管管，职责不清。

    二、加强行政机关间的协作，是积极化解权限冲突的有效途径科学设置政府机构，合理配置行政权是防止权限冲突的基础，但分工再明确，机构设置再合理，也不可能杜绝权限冲突的发生。行政机关间权限交叉重叠，从积极的角度说，有利于各部门齐抓共管，避免出现管理死角和空白。行政机关只有在分工基础上携手合作，才能形成整体合力，共同实现行政目标。从观念上来说，除了中央和地方之间、各级和各地人民政府之间、行政机关与其他国家机关以及社会组织权力划分属于宪法和组织法因素，必须明确予以界定外，本级人民政府各部门之间权限分工是相对的，各部门是本级人民政府的组成部门，目标是一致的，行政任务也不是单个行政机构所能完成的。[1]因此，弘扬协作作风，淡化部门主体意识，是从根本上解决权限冲突的重要途径。因此，研究行政机关间权限冲突的解决，首先应从积极角度探讨行政协作问题。

    行政协作作为一种组织法律制度，不仅是行政机关的一种自觉，更应该是一项法定义务。[2]　我国现行法律法规对行政机关相互协作关系虽然有一些零散规定，但只是原则规定，较少规定义务和责任。如根据《农业机械化促进法》第6条规定，农业行政主管部门和其他负责农业机械化有关工作的部门，按照各自的职责分工，密切配合，共同做好农业机械化促进工作。《铁路法》第56条规定：“在车站和旅客列车内，发生法律规定需要检疫的传染病时，由铁路卫生检疫机构进行检疫；根据铁路卫生检疫机构的请求，地方卫生检疫机构应予协助。”为加强行政机关相互间的配合与协作，法律上应明确协助义务，并规定不协助的法律责任。行政机关间的协作可以概括为以下几种情况：

    1．一个部门主管，其他相关部门协助。如《北京市矿产资源管理条例》规定，区、县矿产行政主管部门依法负责本行政区域内的矿产资源勘查、开采的监督管理工作；区、县有关行政主管部门协助区、县地质矿产行政主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。在此种情况下，有关主管部门如何协助，协助责任必须予以明确。

    2．联合办公。联合办公在诸如登记办手续等过程中，是一种经济方便的行政管理措施，也表现了各职能部门间的配合协作，提高了行政效率，方便了当事人。在行政程序中，行政相对人办理从事某一种行业或从事某种行为，盖几个甚至几十个章的情况屡见不鲜，而且往往出现前一个部门还没有审批同意的情况下，后一个部门已经盖章表示同意，造成行政管理的被动和紊乱。在联合办公的情况下，各相关部门同在一个诸如报批大厅中一次性为行政相对人办理有关手续，既方便了行政相对人，也保证了相关部门意见的一致性。

    3．区域合作。市场经济条件下人员的流动性和统一市场的形成，需要不同地域的行政机关之间进行区域合作，共同采取措施。如几个地区的公路交通主管部门联合治超载问题。

    4．相互通报。在对社会经济事务的管理中，为了做到疏而不漏，实施对同一事务管理的几个相关部门在管理过程中，应建立起相互通报制度，以避免重复处理或没有下文。如根据《税收征收管理法》的规定：“企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位自领取营业执照之日起30日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记。税务机关审核后发给税务登记证件。”但在实际贯彻中，由于税务机关没有掌握企业成立情况，以致对没有按规定进行税务登记，逃避纳税义务的当事人无法追究其法律责任，并导致国家税款的大量流失。如果工商部门在进行工商登记后直接将已注册的企业通报税务机关，税务机关凭此直接为新成立的企业办理税务登记手续，不仅使行政管理具有相互衔接性，而且还方便了当事人。

    5．相互委托。这里所说的委托是指行政机关间的相互委托，而不是行政法意义上的委托行政。行政机关间的相互委托，一般是上级主管机关委托下级主管机关或甲地的行政机关委托乙地的行政机关处理。但行政机关间的相互委托，应当符合法定的条件和程序，行政委托的事项，一般是非决定性的事项，如检查、调查、通知、送达等，实质性的直接影响行政相对人权利和义务的事项一般不宜委托。行政机关职能部门间相互委托行政执法，应报同级人民政府批准。

    三、完善管辖制度是解决权限冲突的法律基础管辖在诉讼法中是一项极其重要的制度，但在行政程序法中并没有被引起高度重视。其实管辖在行政法上就是职权分工问题。级别管辖是行政机关上下级之间对某类行政事务行使行政职权上的分工，地域管辖是同级行政机关之间对相同行政事务行使行政职权上的分工，职能管辖则是同级行政机关之间对不同行政事务行使行政职权上的分工。

    由于级别管辖其实就是划分行政机关上下级之间的权限分工，属于行政组织法范畴。因此，上下级之间的管辖权划分，应由权力机关以法律形式规定。在我国现行的组织法上，对于地方各级人民政府的层级权限划分是不清楚的，只是规定县级以上各级人民政府行使哪些职权，并没有规定哪些由县级行使，哪些由市级行使，哪些由省级行使。这个任务只能由行政程序法完成。行政程序法在级别管辖上可以规定，行政职权由县级人民政府职能部门行使。对于重大、复杂的事务，或者特定事务如审批土地等，规定由省级人民政府职能部门行使。通过管辖制度取消实际上存在的市级管理，回归宪法和组织法的本意。

    确定地域管辖对于解决不同地域的行政机关重复执法或相互推诿，以及对方便相对人具有重要意义。在当前人员流动非常频繁的情况下，法律上必须明确地域管辖权，否则，诸如高考移民、农民工子女入学、外地交通违法被摄像如何接受处理等问题难以解决。在地域管辖上，如果行政事务的对象是人的，一般由其住所地的行政机关行使管辖权；如果住所地与行为地不一致时，也可以由行为地行政机关行使管辖权。如果行政事务对象是物的，则由物之所在地行政机关行使管辖权。

    在行政管辖中，职能管辖则是最重要的管辖，它是行政职能分配基础上形成的管辖。职能管辖是指某一部分行政事务授权给哪类行政机关管辖，职能管辖既可能是法律法规的规定，也可能是行政机关的决定。职能管辖是建立在行政机构体系的科学设置和行政职权的合理配置基础上的。由于行政机关部门过多，一个行政职能往往配置给不同的部门，或者由不同的部门各管一段，这必然造成管辖权的冲突，即存在共同管辖。一事一机关管辖是一个理想，它不是管辖制度本身所能解决的。管辖制度要解决的则是当管辖权出现争议时，如何确定管辖机关。问题是，在现行的关于管辖的规定中，相当大的部分是由部门规章规定的，在涉及到与其他部门的关系时，规章的规定不仅解决不了管辖冲突，而且可能由于各部门争权，扩大管辖冲突。因此，在两个或两个以上的行政机关都有管辖权的情况下，统一的行政程序法典必须确立管辖规则。首先是受理在先或查处在先原则。对于依申请的行政行为，由先受理的行政机关管辖；对于主动实施的行政行为，应由先处理的行政机关管辖。其次是一事不再理原则。对于已经由其他行政机关处理过的行为，不再予以处理。在行政处罚中体现为一事不再罚。第三，主管原则。没有法定职权的机关不得越权行政，如《价格监督检查管辖规定》第5条规定，政府价格主管部门不应受理不属于本级管辖的案件，已经受理的，应当及时移送有管辖权的政府价格主管部门管辖。第四是便民原则。确定管辖行政机关应当方便行政相对人，一般由相对人所在地的行政机关管辖。

    同时，行政程序法应当确定管辖权争议解决的程序。发生管辖权争议，首先应当由相关行政机关进行协商。协商不成的，由其共同上一级行政机关指定其中一个行政机关行使管辖权。根据《行政处罚法》第21条规定：“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”

    四、健全行政协调机制是解决权限冲突的必要途径按照职权法定，分工负责、各司其职的要求，每一个行政机关应当在法定的职权范围内行使自身的权力，既不越权，也不失职。但另一方面，社会经济事务的复杂性和关联性，决定了在很多情况下行政事务并不是由一个行政机关单打独斗所能完成的。这就需要各职能部门在法定的职权范围内各司其职，相互配合，共同实现行政目的。合作是建立在分工基础上的，分工合作就可能产生冲突。行政职能部门间的权限冲突是不可避免的，对职能争议的协调是必需的。行政管理离不开行政协调，无论是行政决策，抑或是行政执行，如若没有行政协调，就无法解决决策或执行过程中的冲突、矛盾和问题。行政协调的效果如何，直接影响到整个行政运作情况，影响到行政效率，进而影响到经济社会发展水平。

    在我国的行政管理实践活动中，行政协调一直受到重视，形成了许多好的协调原则与方法，如综合平衡原则、平等协商原则、会议协调方法、设立议事协调机构等等。这些协调原则与方法沿用至今，它们为行政管理有效运作起到了一定的积极作用。但以往的行政协调机制也暴露出较多弊端，如重视运用人际关系协调，轻视从客观实际需要出发；重视会议协调，轻视有关协调制度的建设；重视行政手段协调，轻视依法协调。在行政管理体制不断改革，政府职能不断转变的条件下，行政协调机制愈加显得不适应建设法治政府的需要。因此，在深化行政改革过程中，应采取积极有效的措施，不断完善行政协调机制：

    1．在协调主体上，设立行政管理和执法权限冲突的专门协调机构，负责部署需要各职能部门统一行动的行政管理和执法行为，代表本级人民政府协调各职能部门间在管理中的权限冲突。目前对各职能部门之间的权限冲突的协调一般由政府办公室、秘书处负责，但由办公室、秘书处协调，由于其有职无权，协调工作难以有效进行，也缺乏权威性。行政协调是一项经常性的行政组织领导行为，应以立法确立专门的协调专业机构承担这一职责，应规定一个有权威能胜任该项工作的专门机构负责协调政府各职能部门间的权限冲突。这个机构在我国现行体制下，由政府法制工作机构承担是最为适宜的。从性质上说，行政协调是建立在职权法定基础上的，行政协调的依据是组织法对各部门职责权限的分工。行政协调不是“和稀泥”，而必须严格以法律为准绳。政府法制部门熟悉行政管理方面的法律法规，由其负责协调权限冲突，是行政协调法制化的要求。政府法制工作机构的机关超越于其他职能部门之上，是政府的办事机构，能代表政府进行行政协调工作。由政府法制工作机构负责协调权限冲突，符合其机构性质和功能，也有利于进一步提高其地位，推进政府法制建设，实现行政法治。

    2．在协调形式上，建立联席会议制度，组织多个部门协同工作，是今后要大力提倡的一种形式。随着经济和社会的发展，一定阶段总要出现一些新情况、新问题，各个部门静态的职能与动态管理对象的矛盾是会不断出现的，各部门之间的关系也需不断地进行微调。通过灵活多样的联席会议制度，既有利于多个部门协调、统一行动，又可避免出现一个新的管理对象就增加一个领导小组或临时机构的现象。[3]事实证明，会议制度是行政协调的有效形式。行政协调既要继承会议制度这一传统制度，更要加以充实与完善，合理规定会议召开的条件、时限，会议讨论的内容范围等。

    3．在协调结果上，经过会议讨论，形成会议纪要或协议，由各有关机关按协议或组成联合行动组，或各自执行协议义务。

    五、建立行政争议裁决机制是解决权限冲突的最终途径裁决不同于协调。协调主要依靠行政权威和各方的积极配合，带有和解、协商和调解的色彩。但当协调不成的，必须有法定机构依法作出裁决。有些国家和地区在行政程序法和诉讼法中确定了由司法机关裁决的制度。如根据日本行政案件诉讼法，对有关国家或公共团体机关相互间权限的存在与否或其行使纷争，可以提起机关诉讼。我国澳门地区行政程序法典也规定，行政机关之间如因管辖权发生冲突，依法由有权限的法院解决；行政机关职责的冲突如涉及到不同的机关，可以通过司法上诉途径，交由行政法院解决。

    在我国，有学者认为，应赋予人民法院行政权限冲突审判权。[4]　也有学者认为将行政主体的权限冲突由人民法院审理显然不合时宜，在人大常委会内设立一个相关的机构，按照准诉讼程序处理行政主体的权限冲突是可行的，这与目前加强权力机关监督力度的呼声也正好合拍。但这是一个新事物，我们可以先从受理较大的行政主体权限冲突开始摸索，如受理省、自治区、直辖市之间的行政权限冲突，受理部、委之间的权限冲突等，在积累经验的基础上逐渐推广。[5]　笔者认为，对于权限冲突的解决，不能只依赖于一个主体，而应根据冲突的性质和程度分别确定裁决机关。对于涉及到中央和地方分权，行政权与其他权力关系的，如国务院部门与省级人民政府权限冲突，应由全国人大常委会解决。全国人大常委会根据其议事规则实行裁决。如果将来有可能成立宪法委员会，可以由宪法监督机构行使裁决权。对于涉及平级人民政府之间地域管辖权冲突的，则由上级人民政府负责裁决。对于涉及同级人民政府两个职能部门权限冲突的，由本级人民政府裁决。涉及到综合执法机关与其他职能部门权限冲突或垂直管理部门与其他部门权限冲突的，应由省级人民政府裁决。

    对于权限争议的裁决，应立法确定基本的裁决规则和程序制度，既可以在行政程序法中作出统一规定，也可以以单行法的形式加以规定。权限争议裁决程序包括裁决的提起、审判型听证、裁定、复议和执行。一个行政机构认为其他行政机关侵犯其管辖权或不履行协作义务，可以向裁决机构提起裁决申请。权限争议裁决机构通过审判型听证，听取有关机关就管辖权的事实和法律依据，作出确认裁决。任何一方如果不服裁决，可以申请复议一次。复议决定为最终决定，必须执行，并不得向人民法院提起机关诉讼。

    行政相对人对行政机关间的管辖权有异议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。行政相对人认为行政机关超越管辖权对其实施行政行为的，或者向行政机关提出请求要求其履行义务而行政机关以不属于管辖范围予以拒绝的或告知其向其他机关申请的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼，请求撤销超越权限的行政行为或责令其履行法定义务。在这样的诉讼中，人民法院首先要判断的是被告是否对被诉行为具有管辖权。在审理中，人民法院可以通知相关行政机关作为第三人参加诉讼，最后可以作出确认判决，确认主管机关。当管辖权出现争议时，人民法院应当提请发生管辖权争议的共同上级行政机关进行行政裁决。

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*金国坤，北京行政学院教授。

[1]如对于解决临街居民楼底层开饭店问题，发放执照由工商部门管辖，食物安全卫生由卫生部门负责，油烟污染问题由环保部门管辖，改变居室结构和功能由城建规划部门负责，市容环境由城管部门负责，在这样的情况下，各部门各司其职，任何一个部门都无法解决这一问题。

[2]西班牙《行政程序法》第4条第4项规定：“国家最高行政机关、自治区行政机关及组成地方行政的部门在各自职能范围以外行为时必须相互合作和帮助。”德国《联邦行政程序法》第4条第1项规定：“所有官署于被请求时，须相互协助。”韩国和我国台湾地区行政程序法也规定了行政协助义务，除非有法定情形，行政协助请求不得拒绝。

[3]在西班牙，部门会议是一种防止横向行政权限冲突的机制，部门会议是由不同自治区政府组成的机构，其职能是交换看法，共同检查各部门的问题和所要采取的对策和解决办法。部门会议由一位或若干位对部门会议议题有管辖权的大臣召集，部门会议所达成的协议由一位或若干位有管辖权的大臣以及自治区有关部门的负责人签署，并正式确定其为部门会议协议。在日本，当某些行政事务牵涉到两个以上行政机关的权限，引起各机关的管辖之争时，由有关机关相互协议。在日本，当各行政机关无法就争议的事项达成协议时，则由内阁总理大臣召开内阁会议进行裁决。

[4]韩豫宛：《刍议行政执法主体权限冲突的解决》，载《法律适用》1997年第8期，第36－38页。