作者：杨海坤 李兵

内容摘要

建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务。为了促进这一目标的实现，应当针对当前行政决策机制改革探索中存在的不足以及出现的新情况、新问题，通过深化对建立健全科学民主行政决策机制的理论认识，并以正确的理论认识指导行政决策实践，最终建立健全保证科学民主行政决策的法律机制。

关键词

行政决策 科学 民主 法律机制

    建立健全科学民主行政决策机制是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务。为了实现这一目标，必须对目前已经建立和正在探索过程中的行政决策机制适时总结经验，揭示其中存在的问题，并通过理性思考，从理论高度深化认识，从而指导行政决策实践，使之充分体现科学化、民主化和法治化的要求。

    一、建立健全科学民主行政决策机制首先必须深化理论认识行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。[1]在我国，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定，具体来说，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。行政决策通常具有针对性、目标性、裁量性、优化性、可实施性等特点，[2]行政决策是国家行政机关进行行政管理活动的首要环节，在某种意义上来说，它决定行政管理活动的成败。党的十六大报告指出，正确决策是各项工作成功的重要前提。[3]要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意化。[4]这些高屋建瓴的意见是指导我们建立行政决策机制的基本要求。《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）作为落实十六大报告的重要文件将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”作为建设法治政府的目标之一，并进而提出“建立健全科学民主行政决策机制”的具体任务，足以说明行政决策在依法治国、依法执政和依法行政中的重要作用。历史经验教训反复昭示，决策的失误是最大的失误，是源头上的失误，一般而言，它比执行失误具有更大的危害性。[5]行政机关由于其权力行使的广泛性，使得行政决策成为与社会公众切身利益最广泛、最密切联系的公权力运作方式。同时，由于行政决策大多直接涉及利益调整与分配、涉及社会纠纷矛盾的调处，并且很多决策与决策之后的行政执行（其中有相当部分具有强制性）紧密相连。因此，行政决策与人民利益休戚相关。建立健全科学民主行政决策机制无论是对于建设法治政府，还是构建社会主义和谐社会都具有非同寻常的现实意义。

    应当看到，近年来各级国家行政机关在建立健全科学民主行政决策机制方面作了很多有益的探索，已经逐步形成了一些制度化的做法，许多好的做法在一定范围和程度上得到了宣传与推广。正如《纲要》所总结的，必须“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策”等等，这些都已经广泛形成共识。然而，作为学者的任务不应该仅仅满足于已有的共识，也决不能陶醉于对已有认识的宣传，更重要紧迫的任务在于与时俱进，关注当前实际，发现问题、分析问题并力图解决这些问题。笔者认为，我们在肯定当前行政决策机制探索中各项有益成果的同时，更应当清醒地认识到在这一探索过程中还存在的不足以及我们面临的新情况、新问题。这些新情况与新问题主要可以归纳为以下几个方面：一是公众参与目前基本上多流于形式，总的情况是：公众参与还局限于个体参与，行政机关实际上控制着公众参与的选择权，并且在部分行政决策事项上，公众参与热情出现衰退趋势。[6]二是由于行政机关牢牢控制着专家论证的条件与范围，导致专家论证的独立性与专业性明显不足，专家论证意见缺乏公开，与行政机关持不同主张的专家意见往往得不到真正的重视。在发生专家论证意见与公众评论意见冲突面临选择时难有合理解释说明。三是实践中有些往往行政机关独断专行，无论公众参与意见或专家论证意见如何，均对决策没有实际影响，行政机关享有最终选择权和定夺权，而且政府对行政决策的决定没有解释和说明理由的制度，公众参与和专家论证最终成为形式上的点缀，以至于行政决策正当性常常成为公众怀疑的目标。[7]四是行政决策后的执行遭遇行政系统内外利益主体的抵制而变形与打折，行政决策朝令夕改以及决策执行的政令不畅、效果递减已经成为困扰各级政府的重要问题，甚至引发社会公众对政府的信任危机。五是行政决策责任追究制度难以落实，决策集体责任与个体责任难以厘清，责任追究方式模糊不清，“谁决策、谁负责”的原则往往无法兑现。

    上述现象和问题的产生，说明我们必须对现行行政决策机制进一步反思和探索。理论是实践的明灯。现象和问题的分析必须通过理论分析寻求合理的答案。笔者认为，建立健全科学民主行政决策机制虽然目标明确，但是由于对若干深层次的理论认识还缺乏深刻认知，必然导致实践中无法建立健全与中国国情相适应的具体制度，从而必然会导致上述种种弊端的产生。

    二、深化行政决策理论认识的几个重要方面笔者认为，当前，深化行政决策理论认识，应当在以下几个方面取得突破：

    （一）正确处理行政决策过程中不同利益主体的诉求

    行政决策其实就是针对不同的利益主体的诉求作出行政机关的决定。因此，在行政决策过程中，必须正视不同利益主体的主张与诉求，并且使不同利益主体的搏弈能够在行政决策过程中显现出来。实践证明，行政决策过程中不同利益主体的诉求和主张越是反映充分，行政决策越是具有正当性与合理性。长期以来，行政决策过程中实际存在着一种压制不同利益主体的诉求与主张的不良倾向，例如许多行政部门在作决定时强调行政决策必须建立在所谓利益协调一致的基础上，以实现“各方意见完全一致”。再如在高层次行政决策过程中，有些同志主观上希望彻底克服甚至消灭“部门利益”，“地方利益”。但实际上不可能真正做到，陷入进退两难的境地。[8]事实上，在社会利益日益多元化的时代，尽管不同利益主体的利益之间存在一定范围和程度的共同性，但是不同利益主体之间利益的差异性是绝对的，而且行政决策面对的首先是这种差异性。幻想通过行政决策消灭这种差异性急于求得不同主体利益的共同性，达到所谓“各方利益完全协调一致”往往是不可能的。行政决策必然有自己的价值取向，必然要在各种不同利益差异和冲突方面作出衡量与取舍，例如在个体利益与公共利益、国家利益与社会利益、近期利益与长远利益、中央利益与地方利益、整体利益与局部利益之间等等方面发生矛盾时“砍一刀”，果断作出决定。因此，判断一项行政决策正确或者科学与否，并不在于行政决策是否最大程度上符合“利益调和”，建设和谐社会也决不是提倡“和稀泥”，关键在于必须建立行政决策主体判断不同利益之间发生矛盾时的“取舍规则”。可以说，在行政决策作出之前以及做出决策过程中，应该正视矛盾，揭示矛盾，让各方利益主体的利益主张充分地理性地表达出来。对于利益主体代表的发言权必须予以尊重，不同利益主体代表之间的争论越是充分，越是坦诚，越容易找到利益冲突的焦点，越容易发现问题的症结，从而越有利于问题的解决，有利于行政机关作出正确的行政决策。在各方充分说理基础上行政机关做出的行政决策，会使各方利益主体心服口服，从而也有利于行政决策之后各方的具体执行。

    （二）通过适当方式保证社会公众有效参与行政决策

    行政决策的公众参与，既是行政民主的要求，也是决策科学的要求。因此，公众参与在任何情况下对于行政决策的正当性与合理性都是十分必要的。但是，在肯定公众参与行政决策原则的同时，必须对社会公众参与行政决策的方式进行深入研究。笔者观察，目前我国社会公众参与行政决策的方式基本上局限于以个体方式参与，而鲜有以团体方式参与。正是由于目前社会公众参与行政决策的这个特点，决定了公众参与行政决策的效果并不明显，公众参与决策的意见对行政决策的影响力十分有限，甚至成为一种“形式程序”。就公众参与行政决策的个体方式与团体方式比较而言，团体参与方式无疑较个体参与方式有较大的优点，这些优点主要包括：团体参与行政决策更能集中体现并代表不同利益主体的诉求，而个体参与行政决策不仅意见较为分散，而且无法准确、全面代表不同利益主体的诉求；团体参与方式一般诉求意见传达集中、具体、明确，对行政决策较个体参与更具影响力，也更能成为行政机关决策考虑的重要方面；团体参与行政决策更能与行政机关在决策过程中产生互动性，更能帮助行政决策机关了解和把握行政决策理由和依据，使行政决策更符合理性的要求；团体参与更能代表个体的共同诉求，也更能维护个体的共同利益。据此，笔者认为，社会公众参与行政决策应由保留个体参与方式，鼓励和引导由个体参与方式向团体参与方式演变是保证行政决策更加理性的必然路径。

    （三）维护行政决策过程中专家论证意见的独立性与专业性

    专家参与行政决策的意义是以专家论证意见的独立性与专业性为基础的。失去独立性与专业性的专家论证意见，充其量只能算作是一般公众意见之中的一个种类，就会失去专家论证的本来意义。因此，要想发挥专家论证在行政决策中的特殊作用，必须保证专家论证意见的独立性与专业性。而要保证专家论证意见的独立性与专业性，必须做到以下几个方面：一是坚持专家论证的开放性。应当保证行政决策事项有关专家均有平等的参与论证的机会与条件，而不是仅仅由行政机关有针对性地选取个别符合自己意见的专家来进行决策论证，将其他敢于直言而可能与行政机关持不同意见的专家排斥于决策论证的范围之外。当然坚持专家论证的开放性，必须以行政决策论证信息的公开性为前提。二是克服行政机关对专家论证意见的各种干预。行政干预下提供的专家论证意见无法体现专家论证意见的专业性。当前，实践中行政机关对专家论证意见的行政干预主要表现为：行政机关事先圈定专家论证意见的“方向”，要求专家提供与“方向”一致的论证意见；行政机关控制专家论证所必需的信息，通过信息片面提供间接控制专家论证意见；行政机关“有条件”地使用专家论证意见，符合行政机关意图的论证意见公开使用，故意隐瞒甚至封杀与行政机关意图相左的专家论证意见。三是尊重专家论证意见的科学性。基于不同专家的论证角度、论证方法的差异，专家对行政决策事项的论证意见不可能完全一致。在这种情况下，行政机关正确的选择方法应该是综合不同专家不同的论证意见以作出恰当的决策，而不是简单肯定一种论证意见，而一概否定其他专家论证意见。

    （四）行政决策选择和吸纳公众意见和专家意见必须说明理由

    任何行政决策都是以政府决定的形式表现出来的。因此，从表面上看来，在行政决策过程中，行政机关享有最终对各种意见的取舍权。但正因为行政决策这个特点，实践中人们常常将政府决定误认为政府可以随意选择和采纳公众意见和专家意见。前几年，某些地方政府滥用职权，乱开发，乱征用，乱招商，表面也搞所谓征询意见，但实际上无视公众参与意见以及专家论证意见。这恰恰反映了行政机关在行政决策过程中的武断，或者反映了公众参与意见与专家论证意见不过是摆门面，搞形式。笔者认为，行政决策中的政府决定，并不是政府可以任意裁决，而必须遵循民主集中制基本规则。这里可以借鉴人大立法方面的相关经验，例如全国人大常委会关于《个人所得税法》修改时就遇到吸纳公众意见和专家意见的问题。正如全国人大常委会法制工作委员会有关负责人接受新华社记者采访时，就全国人大常委会首次举办的个人所得税工薪所得减除费用标准听证会意义明确表示的，本次听证会上的意见，将作为全国人大常委会组成人员审议修改《个人所得税法》的重要参考依据。[9]重要的行政决策也应该仿照全国人大的做法，做出行政决定必须遵循一定的规则，必须说明对公众意见和专家意见吸纳的情况，并对这些意见的取舍充分说明理由。

    （五）依法区别追究行政决策违法的集体责任与个人责任

    任何决策最终目的是要得到实施和执行，因此它必然会发生效果。决策正确与否与决策效果之间有着必然的因果关系。行政决策作为行政法律行为必然具有行政法律后果，并负有法律责任。行政决策责任追究制度是提高决策科学性、合法性和合理性的重要制度。应当看到，当前在行政决策责任追究方面，最大的问题是行政决策责任划分中的集体责任与个人责任界定不明确，导致很多该追究决策者个人责任的，而仅仅以追究决策机关集体责任所代替，从而对决策者起不到应有的警示作用和效果。针对当前一些重大决策失误得不到追究和只追究单位责任不追究决策人责任的现象，《纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。贯彻《纲要》的这一规定，需要建立健全具体的责任追究办法，明确每个决策者在决策中的作用、权限以及应当承担的相应责任。哪个环节发生决策失误，就在哪个环节追究责任。对超越法定权限、违反法定程序，损害国家的、集体的利益和公民合法权益的决策行为，要严肃决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任。[10]特别要使责任追究与决策者个人的利益挂钩，包括决策者的政治利益、经济利益等，而不能以“决策是由行政机关集体研究决定的”为由，使行政机关的负责人或直接责任人逃脱应有的追究与制裁。

    （六）积极引导行政决策过程中的社会舆论监督

    行政决策要真正体现民主性、公开性，有效的社会舆论监督是必要的保证。有效的社会舆论监督又是以行政决策的公开性为前提和条件的。行政决策作为行政机关行政管理的重要方面，必须全面贯彻政务公开的要求，具体包括以下几个方面：一是应当公开准备作出某项行政决策事项的原因，特别是公开做出该项行政决策事项所面临的问题、矛盾和困难情况，引起社会广泛关注。二是应当公开行政决策的过程，特别是借助媒体使行政决策公众咨询意见和专家论证意见得以公开。三是应当公开行政决策的结果，特别是公开行政决策结果所基于的理由、依据及其对不同意见的解释说明。当前，关于行政决策的社会舆论监督，还尚未形成有利科学、民主决策的环境，实践中还存在各种问题，主要有：社会舆论对行政决策多事后的宣传报道，少事前、事中的介入参与；社会舆论对行政决策的反映大多是与决策一致意见的宣传，不发表或极少发表与决策不同看法的报道；社会舆论对行政决策多感性的宣传，少理性的分析评价。这种社会舆论监督环境，并不能全面发挥社会舆论对行政决策有效的监督作用，甚至在一定情况下还会助长行政决策的非理性化。因此，积极引导行政决策过程中的社会舆论监督，对实现行政决策的民主化、科学化、法治化也是至关重要的。

    三、以正确的理论认识指导行政决策实践针对以上对行政决策理论认识的反思，我们认为，应当在以下方面采取措施，完善行政决策的制度及其实践，实现《纲要》提出的“建立健全科学民主决策机制”，实现行政决策的民主化、科学化与法治化的目标。

    （一）鼓励不同利益主体在行政决策过程中展开辩论

    市场经济条件下，不同利益主体的存在是必然的，也是必需的。但是，由于长期以来体制沿袭所形成的偏见，在行政管理中不同程度存在凡是政府利益或者政府所代表的国有财产利益比较容易得到重视，而市场主体的利益，特别是非公有制经济的利益以及公民个人利益往往受到轻视，甚至认为可以作出牺牲。造成这种现象的原因，主要由于习惯思维的影响，市场主体平等地位实际上没有真正确立；政府在驾驭市场经济活动中也不是真正中立的政府，而首先是代表国有财产的政府，政府首先承担着维护国有财产神圣职责。许多政府工作人员头脑中依然认为非公有制经济是严重“异己”的经济成分，它们已经在改革开放中得到的最大的实惠，因此在利益分配时理应作出牺牲，在片面认识的影响下，部分社会公众也认同“只有国有财产是幸福的源泉，而私有财产是劳动者血汗的积累”，致使当前部分私有市场主体低调经营，对于维护自己合法权益的主张噤若寒蝉、讳莫如深。对于公民个人的利益主张也存在着同样的情况。因为政府的决策总是以“公共利益”的代表者身份出现，漠视私人利益的情况容易发生。因此，从政策上、从观念上首先要克服陈旧的做法和想法，特别在行政管理活动中以“代表最大多数人的最大利益”为主旨做决策时，千万要注意不能以此为借口完全忽视“少数人的不同利益”，因为忽视少数的后果并不仅仅是损害少数人的利益，最终导致多数人利益的受损。[11]在当前改革过程中利益群体的分化和重组是常态，利益群体之间的利益矛盾也是惯常现象，这这种情况下，就必须充分注意各利益群体的特殊利益，在协调各方不同利益的基础上作出各方均可接受的行政决策，为此，必须向利益主体的代表充分提供行政决策辩论的平台。如在当前有关国家住房供给制度改革、医疗体制改革、教育体制改革等事关重大社会影响的行政决策作出时，应当鼓励政府、服务提供主体、服务享受主体等各方面人士来参与改革的辩论与决策。

    （二）大力培育独立的利益代表团体参与行政决策

    正如前文所述，社会公众参与行政决策应由保留个体参与方式并引导个体参与方式向团体参与方式演变，这是保证行政决策更加理性的必然路径。因此，要实现这一转变，形成能够代表不同利益的独立团体是必不可少的。应当看到，基于传统社会控制习惯和观念的原因，目前我国对独立利益代表团体的行政管理非常严格和审慎。仅仅就不同利益团体代表其各自的经济利益、社会利益而言，由于传统行政管理体制和权力对经济的深刻影响，现有的不同利益代表团体，如各种生产和经营行业的商会、协会、研究会常常依附于各级行政机关，甚至被人讽刺为“二政府”，缺少利益群体代表机构所应当具备的独立性，自然也就在实质上失去了真正的利益团体代表资格。社会公众的利益代表团体也缺乏相对独立性，不仅工会、妇联等组织“机关化”，就连代表消费者利益的消费者权益保护组织，也与消费者之间存在隔阂。鉴于此，必须持续进行改革，因为公众参与行政决策的方式直接影响着行政决策的理性，而利益代表团体的独立性又影响着公众参与行政决策的有效性。应当把大力培育独立的利益代表团体作为保证行政决策民主化的一个重要环节，因为只有利益代表团体真正具备独立性，其参与行政决策才可能具有代表性和针对性，才可能毫无顾虑、不遗余力地维护其所代表的利益。这就要求按照《纲要》的要求，加强对行业组织和中介机构的引导和规范。应当大力培育独立的、能够代表不同领域和行业经济利益的团体，实现利益代表团体的自身民主管理，从而为行政决策建言献策。

    （三）形成具有开放性的行政决策专家论证格局

    专家论证格局的开放性，对于保证专家论证意见的独立性与专业性是一种外在的压力。目前，实践中有关行政决策的专家论证多为“行政机关委托——专家论证式”，这种专家论证模式的特点是专家论证意见建立在行政机关委托基础之上，行政机关对专家有委托选择权，对论证范围有形无形地实行着事先控制，而这种控制又大多建立在行政决策事项不透明基础之上。这种模式实际上排斥了行政决策专家论证的平等参与，甚至为专家论证意见的形式化提供环境与条件。有鉴于此，笔者认为，对于行政决策事项，应当尽可能扩大专家论证范围，将“行政机关委托——专家论证式”，演进为“行政机关出题——家论证式”，形成具有开放性的行政决策专家论证格局。而这种行政决策专家论证格局的形成，必须有两个基本条件作为保障：一是行政决策事项公开透明。应当通过大力推行政务公开，保证行政机关将反映具体行政管理领域现状、存在问题与矛盾、行政决策必要性的调查报告及有关决策统计数据公之于众，为专家论证提供基础性材料；二是保障专家论证意见表达的公开性和平等性。行政机关应当对不同专家基于不同角度、方法所作出的论证意见持开明的态度，社会媒体应当对不同专家不同的论证意见给予同等表达的机会与条件。不能亲者近，疏者远，顺我者近，逆我者远，不能在专家中分远近亲疏。三是在专家单个咨询论证的基础上逐步建立和完善专门从事决策咨询研究的机构，更大发挥专家论证的专业性和技术性。[12]应当切实改变我国政府咨询研究机构仅仅为政府领导起草讲话稿、公文材料的现状。可以说，形成具有开放性的行政决策专家论证格局，可以在实践中有效保障行政决策的科学性。

    （四）引进正当法律程序精神，完善政府关于行政决策的决定规则

    完善政府关于行政决策的决定规则，是防止政府行政决策专横的必备要件。正如前文所述，政府关于行政决策的最后决定必须遵循必要的决策规则，这些规则必须体现现代法治国家的正当法律程序精神，所谓正当法律程序的原意，包括程序性正当法律程序和实质性正当法律程序，前者的核心是一切权力的行使必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利；后者要求一切权力的行使必须符合公正与正义。用正当法律程序精神来规范行政决策行为，需要我们在实践中完善政府做出决定的规则：一是程序性规则要求，包括政府决定应当在公众咨询和专家论证合理时间之后作出；涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策性事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见[13]；重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证；政府关于重大行政决策的决定应当经过集体研究讨论；政府决定结果、依据、理由应当公开；应当保证公众对行政决策材料的查阅权。二是实质性规则要求，包括政府行政决策的决定符合公正与正义，包括政府决定必须符合社会发展规律，保障最大多数人的根本利益，体现大多数社会公众的意见和要求（当然并非完全按照公众意见作出）。为此，要求政府决定必须以大部分专家论证意见为基础；政府决定必须对不同的公众意见或者专家意见作出必要、合理的解释说明，以保证行政决策的正当性。[14]可以说，引进正当法律程序精神来完善政府关于行政决策的决定规则，就会从根本上不断提高政府行政决策的水平和能力。

    （五）明确划分行政决策权责利分配并完善责任追究制度和权利救济制度

    行政决策权责分配是行政决策自律管理的基本前提，同时也是行政决策责任追究与表彰奖励的条件。由于行政机关实行行政首长负责制的特点，决定了行政决策的权责利划分应当以个人权责利划分为基础，以集体权责利划分为辅助。《纲要》正确地提出了要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，以实现决策权力和决策责任相统一。实现这一要求，必须明确划分行政机关的决策权限和行政机关负责人的决策权限、行政机关负责人在行政机关中的地位和对决策所起的作用、行政机关的决策责任和行政机关负责人的决策责任及其责任追究方式。明确划分行政决策权责分配与责任追究，目的就是要防止无决策权却承担决策责任和有决策权却不承担决策责任现象的发生，既要防止行政决策当断不断、久拖不决，又要防止行政决策越权违法、责任不明，行政首长“一言堂”。实践中应当以行政首长负责制为基础，完善行政机关内部不同层级、不同岗位上的决策权划分，使行政决策富有效率并且适应日常行政管理的需要。同时，应当通过制度确定行政机关不同层级、不同岗位决策责任的具体内容及承担方式，使决策责任能够在实践中得到具体实施和履行。在此基础上对正确行使行政决策权限，决策实施效果显著的决策人，应当给予相应的表彰奖励，以正面激励决策人正确行使行政决策权。与责任追究制度相联系，对由于行政决策行为失误造成行政相对人损害的，应该使受害人的合法权益得到保护和恢复，从而也使决策部门运用决策权力更加谨慎。前面谈到的正当法律程序的重要内容之一就包括救济程序和救济制度。由于这方面会涉及对抽象行政行为的行政复议、行政诉讼和行政赔偿等问题，我们在本文中只初步提及，不作更多的讨论。再三需要强调的是，对于行政决策行为责任人责任的认定与追究必须遵循的首要原则是权责一致原则，在作出对于行政决策违法责任人的惩处决定时一定要以该行为人在行政体制内的身份、地位和职责为坐标，以其是否违反法定职责和是否存在过错衡量标准，作出恰如其分的正确处理。

    （六）正确处理行政决策过程中社会舆论监督

    正确处理行政决策过程中社会舆论监督，是保证行政决策顺利进行的条件。实践证明，行政决策过程中的社会舆论监督是一把双刃剑，运用得好有可能促进行政决策的民主化、科学化与法治化，但运用不好也有可能使行政决策面临更复杂的环境，使决策变得更加困难。为此，必须正确处理行政决策过程中社会舆论监督问题：一是保持社会舆论监督的中立性。实践中既应当宣传行政决策中的正面意见，也不忽视行政决策中的反面意见；既应当给赞成意见提供舆论平台，也应当为反对意见保留舆论空间。二是注重社会舆论监督的规范性。社会舆论对行政决策的监督应当基于公开的事实、理由和调查结论，而不能基于捕风捉影、道听途说的内容。社会舆论监督应当基于说理和辩论，而不能简单的“煽动民意”，误导视听。三是坚持社会舆论监督的客观性。社会舆论监督的客观性就是要求媒体对行政决策作实事求是的宣传，不应当先入为主、有意地通过舆论引导甚至操纵行政决策结果。四是遵守社会舆论监督的保密规定。对涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的行政决策事项，新闻媒体应当严格遵守法律、法规中的保密规定，维护相关利益主体的合法权益。总之，要使社会舆论监督在行政决策中既发挥积极的作用，又不构成对行政决策的非法干预。

    （七）最终实现行政决策权力行使的法治化

    行政决策是一种裁量性、抉择性权力，是行政机关对于自由裁量权力综合运用的过程、结果和表现形式。无论是一般决策，还是重大事项的决策，都是行政机关实施行政管理过程中行政职权的具体体现。正如有的学者所指明的：“权力的存在是国家的象征。当权力的行使与义务相结合时，它获得合法性，并给人民带来福利。当权力行使与义务相脱离时，这种权力往往与专制相伴，并给人民带来灾难。”[15]从行政法学的角度来看，行政决策的民主化、科学化必然要求行政决策的法治化，民主决策、科学决策和依法决策三者是不可分离、相互联系的。“合法化和民主化包含对决策权力的监督与控制，其目的就是要保证决策权能够按照科学化的要求行使。”[16]实现行政权力的法治化，是对包括行政决策权力在内的所有行政权力行使的时代要求，也是建设法治政府的本质内涵。为此，应当从以下几个方面全面推进行政决策权力法治化进程：一是尽快完善行政组织法律制度，明晰中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与组成部门之间不同行政机关的决策权限。特别是针对《国务院组织法》和《地方政府组织法》制定较早的情况，尽快组织修改这两部重要行政组织基本法律显得尤为重要。二是加快健全行政决策程序规则，实现行政决策正当程序的制度化。为了实现行政决策的民主化、科学化，保证行政决策公开、公平、公正，必须使行政决策遵循基本的正当程序规则，包括行政决策的公开制度、听证制度、咨询制度、论证制度、决定制度、说明理由制度、决策责任追究制度等。三是加强行政决策权力的法律监督。加强行政决策的法律监督，既包括权力机关的监督和司法机关的监督。一方面应当强化权力机关对行政机关决策的监督，实现重大决策事先报告人大或者由人大审议。另一方面通过扩大司法机关对行政机关行政行为的审查范围，将抽象行政行为（行政决策的主要形式）纳入司法审查范围，从根本上有效地促进我国行政决策权力的行使真正走向法治化。

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*杨海坤，苏州大学法学院教授，博士研究生导师；李兵，安徽省政府法制办副调研员，苏州大学法学院博士研究生。

[1]行政决策传统上属于政治学、行政管理学研究的范围，行政法学过去一般不研究行政决策问题，但是，随着行政法律关系的多样化，行政行为的多样化，行政决策逐渐进入行政法学的视野。本文第一作者杨海坤教授早在上世纪八十年代就主张行政法学应该研究行政决策，并把行政决策行为作为一种重要的行政行为来看待。在1992年出版的《中国行政法基本理论》一书中讨论行政行为分类时就认为“根据行政管理活动过程不同阶段和性质（行政行为）可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为。”（见该书第256页，南京大学出版社1992年2月版）。根据笔者的意见：行政决策与行政立法有着极其密切的联系，有的学者甚至主张行政立法就属于广义的行政决策范围，但我们认为还是把两者区别开来比较妥当，本文的行政决策概念一般不包含行政立法。但两者的许多精神可以相通。在行政管理学所讲的决策，在行政法学中属于裁量行为，都属于“抉择”的权力，因而两者有着共同的本质。行政规划行为在很大程度上属于行政决策行为，例如，长江三峡工程规划属于国家重大决策；再如，最近上海市人民政府组织各部门、各区县共同编制的《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划》就是上海市政府具有战略性、纲领性、综合性的重要行政决策。

[2]西方公共选择理论认为，人类社会由经济市场和组织市场两个市场所组成。经济市场的主体是消费者和厂商，政治市场的主体是选民、利益集团和政治家、政府官员。经济市场需要经济决策，政治市场需要政治决策。行政决策属于行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，行政执行就是由一系列不同层次的决策组成的过程。

[3]在我国决策有多种类型，其中最主要的有党的决策和政府的决策。由于党在国家生活中的领导地位，党的决策具有举足轻重的作用；政府作为最主要贯彻党和国家意志的载体，其决策有着特殊重要的作用。一般来说，党的决策具有宏观意义和决定意义，因此党的决策出现严重失误，会给行政决策带来严重负面影响；党的决策正确，对于行政决策具有重要指引作用，但党的决策正确，未必能保证行政决策一定正确。因为在党政分工的情况下，行政决策具有相对独立的系统和作用。本文主要讨论行政决策。

[4] 2006年1月20日上海市第十二届人民代表大会第四次会议通过的《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》就非常关注行政管理体制改革和行政决策民主化、科学化问题，专列第十八章“加强规划实施与保障”要求建立健全规划体系，完善规划编制的衔接协调机制，建立规划编制的社会参与和论证制度，加强规划编制的审批管理，建立规划的评估调整机制。应该说这个纲要本身就是一个行政决策成功的范本。

[5]有行政官员直言行政决策腐败为行政十弊之一。“决策的腐败是最大的腐败，一个决策失误就可能造成1亿甚至10个亿的损失。”参见：杨宝琦、台建林《一个副市长眼中的基层行政十弊:有人依法搞腐败》，2006年1月19日《法制日报》。

[6]如“因报名人数过少，珠海市人大首次立法听证会被迫取消”。参见2005年9月16日《南方都市报》。

[7] 2004年岁末，北京市发展与改革委员会召开的故宫博物院等6个世界文化遗产游览参观点门票价格调整听证会上，与21名听证会代表“支持提价”的结果相反，全国各地群众、媒体对此次的价格调整是一片“反对”“质疑”声。参见：2005年2月1日新华网《听证会何时告别形式主义？》。

[8]正如有学者指出的：“如果我们在有关立法、决策中采取忽略相关地方或者领域利益的态度，只追求形式上的所谓国家、社会公共利益的话，那么，他们只能通过非正式的渠道来实现其自身的利益。这样就会出现所谓立法、决策的地方利益化或者部门利益化。”参见：杨建顺《把民主参与和利益表达贯穿于行政立法的全过程》，载《政府法制建设》，2005年第4期。

[9]2005年8月28日新华网：《全国人大有关负责人就举行立法听证会答记者问》。

[10]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社，2004年8月第1版，第135页。

[11]前一阶段，各地报刊媒体都讨论春节燃放的“禁”与“放”问题、养狗的利与弊问题、艾滋病人的利益保护问题等等，这些问题表面上都有多数人与少数人利益矛盾问题，但都不是简单地采用多数人利益压倒少数人利益的方法，也不能采用简单的少数服从多数方法表决来解决矛盾。只有充分地展开讨论，才能得出理性的符合社会发展要求的结论和相应的行政决策方案。

[12]如西方各类咨询机构在二战后大量出现，尤其以美国和日本最为发达。为美国政府行政决策服务的就有700多个咨询机构，日本政府各部门建立的咨询机构审议会达200个。参见：黄达强、刘怡昌主编《行政学》，中国人民大学出版社2000年版，第359页。

[13]包括听证在内的听取意见制度不仅具有制度层面的意义，笔者认为还有文化层面的意义。听证不仅使政府与公民关系得到改善，而且使政府与公民之间通过对话、交锋取得共识，这对于培养公民意识，提高参与行政能力，建设和谐社会来讲具有深远意义。

[14]有学者在对我国地方立法听证情况进行调查后发现，有的听证后只是对听证记录作一简单整理，缺少应有的归纳与概括；有的听证归听证，决定做出过程中对听证意见没有给予应有的尊重和考虑，有使听证流于形式之嫌。参见：立法听证课题研究组《地方立法听证调查报告》，2002年11月13日中国人大新闻网。

[15]参见刘楠：《论公私法二元结构与中国市场经济》，梁彗星主编：《从近代民法到现代民法》，中国法制出版社2000年版，第126页。