内容摘要

“一站式”服务方式作为政府行为方式的创新，早已纳入西方行政改革之中，并取得了一定的成效。我国各级地方政府采纳“一站式”服务方式已经形成浪潮，理论界为之普遍叫好。然而，“一站式”服务究竟是形式创新还是政府服务的新路径，是追求职能转变、体制改革还是满足于新型服务机制的快捷，要明白这些问题，需要对“一站式”服务方式进行价值的界定与属性的反思。

关键词

“一站式”服务 行政职能 行政体制 创新

    自20世纪70年代以来，西方许多国家在新公共管理理论的指导下，掀起了一场“重塑政府”的运动。无论是美国的政府再造，英国的下一步行动方案，还是韩国的亲切服务运动，他们都有一个共同的取向，那就是进一步提高政府的公共管理水平，服务型政府已经成为世界各国政府范式的新追求。目前，我国各级政府普遍都在推行“一站式”服务，并视之为行政改革的新举措，是服务型政府的新探索。“一站式”究竟为何物，能否有效实现我国政府职能转变，本文试图从理论上作进一步思考。

    一、“一站式”服务形式创新与评价“一站式”服务（one-stop service）最早源自商务活动中，是指企业一次性为客户提供完整的“一条龙”服务。这种创新的服务形式，因给企业带来很好的预期而发展迅速，并受到政府部门的重视。英国撒切尔夫人执政时期，最先将这一概念引入她倡导的政府改革中，并产生了政府部门“集中”办公或“一站式”办公的概念。在这种行为模式中，政府将相关职能部门的审批业务集中到一处，企业和公民的申请事务可以在一个指定的地点全部办完，再也不必奔波于不同的职能部门，也再也不必等待各个流程的工作结果。显然，这种行为模式对提升政府工作效率、改善政府公共服务形象，大有裨益。

    西方行政改革的浪潮也冲击着我国，“一站式”服务首先被一些地方政府引入招商引资之中。苏州新加坡工业园区从1995年起引入这种实践，在园区管委会的办公大楼中拨出一个层面作为各部门的窗口场地，只是没有成立专门机构。到上世纪90年代末，浙江省金华市委、市政府为外商投资者设立了第一个“一站式”行政服务机构，他们将相关部门的行政审批项目集中、联合，以一条龙服务的方式简化管理程序，获得了外商投资者的普遍叫好。2001年国务院开展行政审批制度改革后，全国县市级地方政府纷纷成立“一站式”服务机构，采取了部门间会审、窗口式办公、一站式服务等简化程序的行政审批方式。据不完全统计，全国县以上政府成立的“一站式”行政服务机构有近2000家。[1]

    在行政实践中，“一站式”行政服务机构形式丰富多彩。从主体称谓来看，有称“行政服务中心”、“行政许可大厅”、“办证大厅”、”一站式服务中心”，我国台湾部分地方政府则称之为“单一柜台”、“马上办中心”，都属于一站式办公，一条龙服务，阳光下作业，规范化管理的运行模式[2]；从服务机制来讲，天津南开区首创“超时默许”，天津市北辰区实行“一门受理，无偿代办”，哈尔滨市推出“一表制”，北京市怀柔区实施“五厅、八制、跨部门全程代办”，[3]等等；从隶属关系来看，有的归属某个职能部门，如苏州新加坡工业园区的”一站式”服务归经济贸易发展局管辖。有的直接归属政府，如宁波的”一站式”服务由一为副市长管辖，他本人就兼任”一站式”服务主任。苏州市的”一站式”服务属于市政府的派出机构，由市政府直接领导。有的归属政府办公室，还有的归监察局、计划委员会、招商局管辖的。在笔者看来，”一站式”服务的归属，一定程度上体现出地方政府设计者的功能取向。一般来说，归政府办公室管辖的，比较偏重协调功能，归经济贸易发展局管辖的，比较偏重服务经济的功能，归招商局管辖的，比较偏重服务外商的功能，而直接由市政府领导的，无疑更偏重该组织的权威。

    2005年10月15日—16日，“首届全国行政服务机构建设论坛”在北京召开，参加这一会议的有专家学者，还有各地行政服务机构的实际工作者。这次“论坛”形成的基本共识是，“行政服务机构是顺应我国经济社会发展和人民群众需求、积极转变政府职能、主动推进行政管理改革的有益之举、成功尝试。”“是促进政府职能转变、打造服务型政府的必要途径；是提高政府行政效能、打造高效责任型政府的有效手段；是提高政府廉政建设水平、打造透明阳光型政府的重要载体。” [4]显然，这次“论坛”反映了当前我国理论界对政府“一站式”服务方式的主流看法。不仅如此，这种“一站式”服务方式也受到了群众的普遍好评。

    我国“一站式”服务的基本模式是政府设立一个综合性的服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。这种“一站式”服务方式与传统行政审批不同之处在于：实现了从“一对多”（社会公众对多个职能部门）到“一对一”（社会公众对“一站式”服务）的转变。我国政府传统的管理和服务职能往往被分割在不同的职能部门，从而造成政府各个职能部门各自为政，行政相对人要办理企业登记、申领许可证等，都必须一个一个地跑遍所有相关职能部门，一旦中途某一个环节受阻，就常常是前功尽弃。可是，在“一站式”服务机制下，政府将一定职能部门的行政审批、许可业务都集中在政府设置的“一站式”服务机构里，行政相对人可以在一个特定的空间得到他所需要的服务或大部分服务，而不需要疲命于各个行政部门之间，既实现了行政高效，又满足了行政相对人的便捷要求。在此，我们借用图解表示。[5]

①

社                           ①

会                                                                     ③

④

⑤                             ②

公     ⑥

众     ⑦

⑧

图1传统的行政办事模式                       图2一站式服务办事模式

    显然，“一站式”服务的特点是：其一，使政府的审批行为由分散审批向集中审批转变，由无限期审批向限时审批转变，由串联式审批向并联式审批转变，由部门内部操作向窗口公开审批转变”[6]，即把过去政府分散式、封闭式、串联式的审批，改成了集中式、开放式、并联式的审批；其二，简化了办事程序，办事效率大幅度提高；其三，通过阳光、透明、快速、高效、规范化的服务，有效地改善了过去“门难进，脸难看，事难办”的困境，大大改善了政府形象。

    然而，如果从本质上看，“一站式”服务方式与转变政府职能是什么关系？诚然，“一站式”服务方式造就了政府服务流程的简化，但是，能不能造就其职能的完善，能不能推动政府管理体制的改革？“部门围绕窗口转，窗口围绕群众转，中心围绕社会转”是形式的归纳还是体制改革的写照？

    二、“一站式”服务的体制性不足“一站式”服务功能的优化显示，根本在于前后两种行政体制运行的方式与质量的巨大“落差”。如果没有传统行政体制的低效呆板以及服务功能的缺失，就不能显示出”一站式”服务方式的高效性与优越性。因此，单纯的纵向比较，有可能夸大目前”一站式”服务方式的功能与价值。笔者以为，为了进一步解读这种模式的价值与属性，有必要将“一站式”服务方式置于政府的职能转变之中，运用行政体制改革的视野去审视“一站式”服务方式的体制不足。

    1．如何面对多重文件与多头职能部门。在很多地方，“一站式”服务机构仅仅是“收发中心”，只是各种文件的聚集处或者中转站，文件的最终审批仍然要通过“体外循环”来实现。因此，在“中心”工作人员中产生了一种将“一站式”服务机构做“实”还是做“虚”的疑问。何为做虚？做虚就是旧体制不变，变的只是形式。何为做实？做实就是不仅改变运作形式，还要触动其不适应社会发展的体制。从目前各地“一站式”实际运行的情况看，基本存在两种机制：一种是原职能部门的全权委托机制，一种是进驻方式，实行并联审批制。全权委托机制的内涵是：原职能部门将其许可权限全部委托给”一站式”服务的窗口，由窗口面对行政相对人的许可申请，协调原行政部门内部各机构之间的关系、或者协调各部门之间的关系，最后由窗口办妥行政相对人的许可。这种机制明显触动了旧的体制。其原因在于解决了行政相对人一个具体申请行为，单向面对原有的多头文件，进而单向面对多头行政部门的大问题。但是，却派生出另外二个问题。其一，《行政许可法》第24条明确规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”“一站式”服务显然不属于“其他行政机关”，这样的全权委托合不合法？第二，我们假设改革必须超出原有的法律框架，某种意义上讲，创新中的合理性往往会超过正常情况下的合法性。但是，问题在于，既然原职能部门的审批功能外移，那么，审批功能外移的原职能部门的运作体制是否仍然需要保留，其职能是否需要有所变化？如果体制、职能不变，就会遇到”一站式”服务如何面对原机关的文件执行，如何面对“中心”与原职能部门的信息对称、权力衔接与职责权限相当？如果各职能部门对窗口委托不足，就意味着具体的审批职能仍然留在原单位，就必然使窗口只负责收件、咨询和答疑，从而也就使得”一站式”服务变成“花架子”。

    2．如何面对”一站式”服务与多环节交叉、多部门并联。从一站式服务办事模式图（图2）示可见，行政相对人申请事项只需到一站式服务平台就可以一揽子解决问题，无需担心具体的职能部门之间的扯皮与不作为。其实，这在大多情况下只是一种理想的描绘。如前所说，”一站式”服务存在着两种机制。除了全权委托以外，还有一种是进驻方式实行的并联审批机制。并联审批机制的内涵是：“一站式”服务面对行政相对人的申请，由该“中心”协调诸多相关的行政部门，实行跨部门的并联审批，就象北京怀柔区综合行政服务中心那样，由35个部门170名部门工作人员共同承担500多项审批事项。然而，问题在于在“中心”之外，仍然行政部门众多，而行政许可又往往与各部门的利益直接相关，因此，进驻机式并联审批机制会产生两种结果：一种结果是，基本不改变原有的行政体制，只是整合多部门之间办理事项的流程。窗口只是形式，而许可事项的受理权、审核权、许可权仍在各部门，形成众多行政部门和”一站式”服务的交叉叠合，关键仍然政出多门。充其量只是审批链条的相对缩短，和审批环节的相对集中；另一种结果是，就象《行政许可法》25、26条所规定的那样，由某一个行政部门“牵头”，“集中”行政许可程序，实现申办材料一窗口受理，现场审核一同进行，许可审核一家协调，许可结果一窗口反馈的流程，从而在申请者面前形成一个服务整体。但是，问题仍然是没有回答如何面对原有众多部门的职能重叠，没有减少一个办事环节，只不过是由原来行政相对人在职能部门之间的奔命，改变为由窗口协调于职能部门之间的工作流程。也就是说，相对于申请者而言，审批是并联机制，而相对于原行政机关而言，审批仍然是串联机制。充其量只是审批环节的相对简便，审批手续的相对顺利。可见”一站式”服务方式并没有根本动摇“条块分割”的旧行政体制，没有根本改变各个职能部门“各把一摊”的“诸侯格局”。

    3．如何面对”一站式”服务中两类人员的并存与交叉。”一站式”服务的工作人员大多由两部分人员组成，一种是进驻人员，一种是”一站式”服务机构的聘用人员。所谓进驻人员都是由各职能部门派驻的，他们的人事、工资、保险等关系都保留在原单位，日常工作归”一站式”服务统一管理。在传统的行政体制下，我国政府职能被分割在不同的部门，进驻人员代表各自部门的形象，本身面临着与原行政部门的关系与其他窗口之间的关系。再加上不同职能部门领导对“一站式”服务的态度和重视程度不同，选派的工作人员素质相差很大。有的派出业务骨干并能独立行使职权的行政级别较高的职员，有的则是业务能力差、缺乏敬业精神、不能独立行使职权的职员。于是，将会产生这样的结果：从内部管理而言，不仅要受“一站式”服务机构的领导，还要受原职能部门的管理，形成部门和“一站式”服务机构的交叉管理，由于政出多门，有可能导致管人的不能管事，管事的不能管人的现象；从窗口功能而言，有可能因为窗口人员的质量而影响到窗口服务的形象；从”一站式”服务的运行而言，也有可能影响窗口之间的协调配合，使“一站式”服务难以达到预设的效果。

    所谓聘用人员是指由“中心”招聘任用与考核管理的工作人员。目前我国各地的”一站式”服务机构，大多属于事业性编制，事业单位聘用的人员一般不可能是公务员。现在的问题是，非公务人员在执行着公务，非行政机关在行使着行政审批权，而审批权的象征又各地各异。苏州工业园区”一站式”服务盖的是“××局审批专用章”，苏州市”一站式”服务盖的是原部门的章，北京市怀柔区行政服务中心则实行一章制，统盖“综合行政服务中心窗口专用章”。这些“章”隐含了不同的权力关系，却又混淆了”一站式”服务机构的主体资格。其结果是，如果遇到行政诉讼，那么，站到被告席位上的是”一站式”服务机构，还是原行政部门？

    三、关于服务型政府体制创新的几点思考在新公共管理理论看来，未来的政府作用将更多地是“掌舵而非划船”，“即政府应对提供服务进行控制，但不是常规性地通过官僚制手段亲自提供服务”。[7]新公共服务理论则更进一步提出政府的使命主要是“服务，而不是掌舵”[8]，未来的“公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上并且可以将其与公民对话和公共利益充分地结合在一起”。[9]这些理念无疑对我国行政改革具有很大的借鉴意义，但是不能照搬。

    一般而言，政府职能主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。可以肯定地说，公共服务不是政府的唯一的职能，调节、监管、管理也都是政府的职能。根据里格斯的行政生态学说，政府的角色和行为方式不能脱离本国的国情，要取决于一定的经济社会文化发展状况。从我国政府的实际状况来看，改革开放以前实施“全能”模式，政府无所不包、无所不干、无所不能；改革开放以后，我国政府职能又过分强调发展经济和市场监管，忽视了社会管理和公共服务这两个方面的职能。这种失衡导致了当前一些地方政府经常“错位”、“越位”和“失位”，也导致了社会不公、贫富差距拉大和社会矛盾激化等社会问题。因此，如何突出政府的“公共服务职能”，同时又不失必要的管理职能，成为当前我国政府体制创新的主要导向。这就是说，从一开始起，就不应该将”一站式”服务设计成唯一服务职能的载体，而应该结合职能转变和体制改革的进程，明确其服务与管制的双重功能。这就需要进一步明确以下三个基本点：

    第一，关于”一站式”服务的属性与地位问题。

    当下，人们普遍将”一站式”服务机构作为行政许可的新主体。我们不妨审视其主体资格。《行政许可法》第24条规定，行政机关可以在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关实施行政许可。受委托行使行政许可权的其他行政机关，按照委托的范围，有权以委托行政机关的名义行使行政许可权。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。显而易见的是，”一站式”服务机构不是其他行政机关，而是一种事业编制的组织，有的地方甚至是没有编制的临时组织。于是，“一站式”服务机构的主体资格的合法性就受到质疑。《行政许可法》第25条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关的行政许可权。这一条显然是规定可以由某一个行政机关集中行使相关行政机关的相关职能，也没有回答类似“一站式”服务机构的合法地位。《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》规定，“要划分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强并改善管理，强化服务。一个部门应当实行一个窗口对外；涉及几个部门的行政审批，应当由国务院规定的主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究决定后办理；实施行政审批要规定合理时限，提高工作效率，在限定期限内办结。”国务院的这个意见主要内容有：1，一个行政部门只能一个窗口对外，不能把一个行政部门的内部作业程序与内部岗位划分外部化；2，涉及到几个部门的行政审批，应当由国务院规定的部门负责牵头，会同其他有关部门共同研究决定后办理。这里同样也没有正面回答“一站式”服务机构的合法性。如果从制度创新角度或者从存在就是合理的角度来讲，实践已经证明了这种载体的高效性与便民性，但是，这种载体是在沿承现有行政结构体系的前提下的形式创新，它没有触动旧的行政职能结构，也没有触动旧的行政体制弊端。要知道，传统行政体制使行政许可权限横向分工过细、部门职责交叉严重，多头审批现象突出；行政许可纵向分权不明，只有大小之分，没有性质之别，从而显示出严重的多层审批问题；委托行政许可行为不规范，结果却导致容易腐败；行政许可“内部程序外部化”倾向比较严重，导致一个行政机关的多重许可。”一站式”服务方式的创新应该旨在减少多头行政许可，而不应该满足于多头行政许可的集中。

    第二，关于”一站式”服务机构的服务职能与边界问题。

    政府的职能范围应该有多大？弄清这个问题是政府体制创新的前提，如果政府职能界定不明确，就会造成政府与市场、政府与社会的关系无法厘清。在西方公共行政学理论看来，公共权力是由个人的私权部分让渡而来，因此，政府作为公共权力的使用者，必须为公共权力的所有者服务，政府通过提供公共服务来达到为私权服务的目的，而且这种服务决不能损害个人的合法权益。

    我国目前主流的舆论倾向，充分肯定了”一站式”服务的快捷高效，这个评价是中肯的，客观的。但是，这种快捷高效也只是相对而言。相对于传统行政效率，社会主体充分肯定了“一站式”服务的价值。如果按照体制改革的相应框架，某项行政许可本来就不需要这么多环节，而“一站式”服务的设计却仍然按传统的许可环节走完全部程序，其是否仍然可称快捷？或者说，某项申请从逻辑上讲就不需要经过行政许可，而“一站式”服务机构却仍然审批，其是否仍然高效？笔者认为，快捷高效的行政许可果然便利了行政相对人的申请，也是对旧体制下官僚主义的否定，但是，“一站式”服务仅仅改变了行政许可权行使的形式，并未触及到政府职能的边界，也未触及到行政体制的核心，只是一种技术层面上的创新。

    不仅如此。“一站式”服务方式也疏忽了《行政许可法》的立法目的。行政许可法不仅要求便捷地为民众服务，而且也规范行政许可权实施主体的资格与权限。这里的主体资格与权限包含三方面意思，第一，行政许可的实施首先必须具备资格，不是谁都可以实施许可；第二，在许可的范围内，行政主体既要有服务的理念和动机，也要有管制的基础和环节，更要在必要的时候行使许可的否定权，而不能在一味追求高效的行政许可中，从一个极端走向另一个极端，从原来不该许可的滥许可，到应该审批的简单审批，甚至不审批，走过场；第三，从新公共管理的角度去理解权限与实现权限的手段。戴维·奥斯本指出，“政府干预的手段越接近于市场模式，那么就越有可能得到更好的结果。”[10]政府不应该再是唯一的公共服务提供者，它将从公共服务的垄断者变成公共服务的监督者、促进者和合作者，公共服务的供给主体越来越趋于多元。行政许可制度的改革，不能仅仅满足于行政许可权的高效性，还应该明白政府行政许可权的有限性，政府不能继续垄断行政许可权。政府应该把民众自己能够审批把关的事项交还给社会组织，通过市场机制有效实现公共服务的增量与优化。当然，由于市场化程度不同，“与西方国家的政府职能调整重在解决如何提高服务质量不同，我国政府职能转变重在解决由谁来承担社会管理和公共服务职能，同时也要提高服务质量。”[11]

    第三，”一站式”服务效果的标准与评估问题。

    规范了政府职能边界，还需要明确客观可行的绩效评估标准。评判服务效果的标准主要有两个：一个是法律标准。作为一种普遍有效的理性规则，法律的确定性和权威性可以使得”一站式”服务在运作时有一个基本的实施标准，从而为服务效果的实现奠定基础。另一个是成本标准。成本标准主要包括经济意义上的成本和政府与公民关系上的成本。经济成本主要考虑资源配置的有效性，长期以来，政府管理“只算政治帐，不算经济帐”，忽视成本核算环节，从而造成政府投入与产出的失调。新公共管理理论主张政府要通过成本——效益的核算与比较，制定公共服务的一般标准，并在此标准体系下，使”一站式”服务达到最优化。政府与公民关系上的成本指的主要是社会管理成本，在新的体制下，政府与公民建立在对话基础上的互动合作，相对于过去政府与公民之间建立在对抗基础上的服从，其社会管理成本显然要低很多。

    在评估指标体系中，要提倡评估主体的多元化，也要注重评估方法的科学性。评估主体不仅包括监督性质的社会组织、企业和公众等外部力量，还包括服务主体自身，后者的评估属于压力型评估。在评估方法上，要将个体评价与整体评价结合、过程评价与结果评价结合、一般大众与利害相关人结合、专家评价与大众评价结合，最终做出客观、公正、合理的公共服务绩效评估结论。

    总之，行政改革需要多种形式的支撑，但形式往往又会呈现出表象与虚假。“一站式”服务方式有利于提高行政效率，便利实现行政相对人的权益，也可能成为实现行政体制改革的通道和路径。但是，它需要法律的跟踪规范，更需要与改革目标对接，才能使改革的形式不偏离改革的方向。

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*沈荣华，苏州大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。

[1]郭济：《加强行政审批服务机构建设 深化行政审批制度改革》，《中国行政管理》2005年第12期。

[2]姜晓萍、唐冉熊：《完善行政服务中心 深化审批制度改革》，《湖南社会科学》2004年第2期。

[3]张霁星：《行政许可服务中心职能作用及发展分析》，《中国行政管理》2006年第2期。

[4]胡仙芝、佘建国、孟伟：《加强行政服务机构建设 规范政府审批执法行为——“首届全国行政服务机构建设论坛”综述》，《中国行政管理》2005年第12期。

[5]王清、庄骐：《电子政务一站式服务框架》，《计算机工程》2004年第5期。

[6]吴爱明、孙垂江：《我国公共行政服务中心的困境与发展》，《中国行政管理》2004年第9期。

[7]【澳】欧文·E·休斯著：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，彭和平等译，第286页。

[8]【美】珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，丁煌译，第134页。

[9]【美】同上，第168页。

[10]【美】戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第28页。