只有法律和经法律授权在一定范围内的行政法规和地方性法规可以设定，这意味着以前各类规范设立的行政强制统统都要废掉
法律审议过程中，似乎谁也不愿要行政强制执行权
本报记者 陈霄
在经历了12年的立法长跑后，6月30日，行政强制法终于在本届全国人大常委会第二十一次会议上获得通过。
行政强制法是一部怎样的法律，它的出台经历了什么波折，它的亮点与不足何在？著名行政法学家、中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年接受了《法治周末》的专访。
遏制滥权伤害百姓
《法治周末》：行政强制法是一部什么样的法律？
应松年：行政强制法本身具有两个方面的目的，一是政府履行职能需要一定的强制手段。如果危害社会或公民的违法行为和危险事件可能发生，政府却不能采取有力的措施加以预防和制止，或者如果政府决定相对人应履行某一义务，相对人可以置之不理，政府的话就是废话了。但另一方面，对老百姓来说，强制是行政机关最严厉的手段，行使不当，对百姓的伤害也最严重。
从目前来看，实务中强制不足和强制权的乱行使两方面的问题都存在，但主要是后者，乱设强制权、滥用强制权伤害百姓。
因此，这部法律最核心的理念是对行政强制的规范，把行政强制权是怎样的规定明白，行政强制要遵循什么程序，让行政机关明白，也让百姓明白，在什么情况下会受到强制。
规范行政强制权的行使，保障公共利益和社会秩序，保护公民的权利，我认为这部法律基本达到了这个目的。
《法治周末》：以往各类行政强制怎么办？
应松年：要废掉。这部法律有几个亮点。
第一是明确了行政强制措施和行政强制执行的种类，以前的行政强制措施种类太繁多，乱。
第二是把行政强制的设定权规定得比较严了。只有法律和经法律授权在一定范围内的行政法规和地方性法规可以设定，这意味着以前各类规范设立的行政强制统统都要废掉。
第三是规定了完全中国特色的行政强制执行体制。以申请法院执行为原则、行政机关自己执行为例外，我们既要追求效率也要保证公平。英美法系行政强制执行是司法权，大陆法系国家二战前行政机关有广泛的执行权。
第四是无论行政强制措施还是行政强制执行，这部法律都规定了非常严格的程序。我国是从行政诉讼法开始才讲程序的，行政处罚法时就规定得比较好，现在强制法规定得更细、更严格。
经过这部法律，行政强制措施和行政强制执行基本纳入了法治轨道。实务部门如果严格按照规定的程序做，暴力强拆这类的事情也就不会再发生了。
执行主体不清楚
《法治周末》：虽然各界早就期待这部法律赶紧出台，但从学界的反应来看，似乎仍对最终出台的不太满意？
应松年：现在还没施行，将来操作起来可能会发现不足的地方。从我个人的角度来看，里面的一些问题还值得研究。
比如，关于行政强制措施的种类，原来一审稿兜底条款写的是“法律规定的其他行政强制措施”，现在是“其他行政强制措施”，“法律”两个字没有了。规定行政法规也可以创设新的种类，不知这个口子开得大不大。
四审稿时规定的行政强制措施种类原来有一种“强制进入住宅”，这在某些时候是有现实需要的，但搞不清楚什么原因，现在这个种类没有了。
行政强制措施的设定权，是多次审议讨论的焦点问题。
《法治周末》：行政机关申请法院强制执行，法院是做什么样的审查？执行主体是谁？
应松年：对百姓利益影响重大的案件，必须实质审查，不能形式审理，要是只作形式审查，凡是申请法院都同意，还要法院审查做什么，行政机关自己做就行了，法院必须起到一个监督的作用。
我想将来是不是可以通过司法解释来明确，哪些是对相对人有重大影响的案件，作实质审查，哪些简单的案件可作形式审查，相互之间的区别是什么。
法院作出裁定后组织实施的主体，这次法律没有明确，审议中有争议。四审稿时第60条规定的是“行政机关向法院申请强制执行的案件，法院裁定执行的，由人民法院执行”。现在这条没有了。
强制执行有两个方面，一是作出决定；二是实施执行，法院作出执行决定后，谁来组织实施，从现在的法律来看，是不清楚的。
设定权的博弈最为激烈
《法治周末》：一部法律从起草到出台12年，五次审议才通过，这在立法史上是不多见的，是什么导致如此艰难？
应松年：一开始很乐观，第一稿其实就比较完善了，当时全国人大常委会法工委征求各部门意见，也都同意了，我们以为三审很容易就会通过。谁知道一出来就有不同意见，有些人提出行政机关已经这么大权力了，怎么还能给它强制权。
当然这是一种误解，但当时确实影响了立法的进程。
《法治周末》：审议中争议最大的问题是什么？
应松年：是强制措施的设定权。几次审议主要争论的就是这个问题。
《法治周末》：就是第10条的规定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定。
应松年：一开始就是“且”，但有人认为行政机关设定权小了，受到了限制，就改成“或”，改了后争议很大，现在又改回来了。一字之差，差别很大。
二审时把“且”改为“或”，实际上是行政权的扩大。
《法治周末》：强制执行的实施主体没有明确是否也是博弈的一种平衡？
应松年：从我参加的两次审议来看，似乎谁也不愿要这个权。
像美国这类行政诉讼的案件，法院判决后，司法部下有个执行署，专门负责执行。我们搞法律的人是赞成这种模式的，审执分离。
四审稿时本来是明确写了，由法院来执行，现在通过的法律里没有写。
争议没有达成一致，也许这个问题将来可能要通过司法解释来解决。
关键要看怎样执行
《法治周末》：有学者认为，一旦行政强制法出台，政府很多部门设定的强制措施将随着文件一并清理，行政机关的执法理念和执法方式也都随着要改变，这个转型是艰难的，也是行政强制法迟迟出不来的最重要原因。
应松年：明年实施后，凡是与这个法律冲突的，过去部门规章、地方规章、规范性文件设定的各种行政强制，凡是无权设定的，都应该统统废除掉，这些必须清理。
清理的事情只要下决心，还比较好办，难的是使行政强制法的规定都能得到执行，尤其是严格按照规定的程序行使强制权，这才是问题的关键。立法通过后关键是执行的问题。
《法治周末》：民间也寄希望行政强制法的出台能够对现在的征地、拆迁乱象有一个好的遏制作用。
应松年：一般老百姓对行政强制法的关注，很可能也跟现在拆迁成为热点有关。今年年初刚通过的国有土地上房屋征收与补偿条例，就有一项改变，将过去由行政部门的强制拆迁改由申请法院强制执行。
强制执行都要通过法院审查，即使老百姓不告你行政机关，你要强拆也要来法院接受审查，法院审查是否符合公共利益，拆迁的话补偿款有没有到账，选择产权调换的房子有没有到位，程序合法、补偿合理，才会裁定执行。
严格按照这个程序走，就不会乱，暴力拆迁、自焚抗拆也不会有了。
《法治周末》：您对这部法律总体如何评价？
应松年：总体来说，这部法律还是令人满意的，严格执行的话，行政强制权会得到很好的规范。
明智的领导人应该知道，“规范权力”是件好事，表面上看是权力受限制，不方便了，事实上百姓的权利得到了保护，矛盾和纠纷就少了，公权力与私权利的冲突也就少了。
