安全治理可引入公益诉讼机制

——访中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任刘艺

十九届四中全会指出，要高度重视公益诉讼工作，强调要拓展公益诉讼案件范围。随后，河北、云南等多个省级人大常委会在作出关于加强检察公益诉讼工作的决定中，都明确授权检察机关在安全生产领域办理检察公益诉讼案件。可见，公共安全治理尤其是安全生产治理工作引入公益诉讼有其客观必然性，应给予充分的思考和重视。那么，如何看待并处理公益诉讼与公共安全治理之间的关系？引入公益诉讼机制之后，其与公共安全治理应该如何协同才能保证不“越位”又不“失位”且能更好地保护公共利益？围绕“公共安全治理引入公益诉讼”的意义、现状、要点、难题以及建议等话题，中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任刘艺教授接受本刊记者采访。

记者：请您对公共安全治理引入公益诉讼这一趋势作简要分析，并介绍一下背景。

刘艺：在公共安全领域中多种安全风险交织弥漫，时刻威胁着社会的安全发展。当前公共安全治理的效能有待提升、公益保护力度有待加大。风险社会时代的公共安全治理具有极高的复杂性，单靠主管公共安全治理的行政机关明显难以应对，若能引入检察公益诉讼机制可以明显促进公共安全治理的水准。推动应急管理部门推行的“科层制”监督方式与司法跨区划监督方式共同构成协同治理网格，在某种意义上能够弥补法律制度上的缺陷，也对构建群防群治的安全治理体系、形成齐抓共管的社会治理态势具有重要意义。2016年12月18日，党中央和国务院联合印发《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，其中明确提出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。此后，各地积极探索在公共安全治理中引入公益诉讼机制。

目前有18个省级人大常委会出台了有关加强检察公益诉讼的决定，其中有湖北、内蒙古、河南、河北、云南、浙江、新疆、宁夏、广东、海南、甘肃、安徽、江苏等13个省级人大常委会授权检察机关办理安全生产类公益诉讼案件。未获省级人大常委会授权的省级检察机关则与省应急管理厅签订意见，推动建立应急管理行政执法与公益司法保护的协作机制。例如，青海省人民检察院与青海省应急管理厅签署《关于建立应急管理行政执法与公益司法保护协作机制的意见（试行）》，对强化应急管理执法与公益诉讼检察协作协同、凝聚应急管理领域公益司法保护合力作出了安排部署。此外，许多市、县（区）也探索了安全生产监管与检察公益诉讼方面的协作机制。

记者：近期，“3·21”特大爆炸事故一审公开宣判，此次爆炸给我们的教训是惨痛的，为了避免此类悲剧再次重演，从法律专业角度，尤其是安全生产领域的公益诉讼角度，谈一谈您的看法和建议。

刘艺：“3·21”特大爆炸事故所涉22起刑事案件一审公开宣判，7个被告单位和53名被告人依法被判处实刑。法院经审理查明，天嘉宜公司无视国家环

境保护和安全生产法律法规，长期违法违规生产，企业管理混乱；盐城市环境监测中心等6家中介机构弄虚作假，干扰误导了有关部门的监管工作；盐城市环保部门和响水县应急管理、环保等部门相关工作人员，未认真贯彻落实有关法律法规，日常监管严重缺失，复产验收审核把关不严，存在玩忽职守行为。

虽然此次事故所涉及的相关责任人都已经受到了法律的制裁和严惩，但如何预防这些事故的发生，事前约束相关行为，避免这类悲剧再次发生仍然值得深入、持续思考。我认为以下几项工作对于防范此类事件再次发生可以发挥一定功效。

首先，强化立法，积极推进事前的严重违法行为入刑，提高违法成本，提升法律的威慑力和效力。应急管理部副部长尚勇在今年的国务院联防联控机制新闻发布会上就曾表示，今年将推动修订《刑法》修正案，将事故前的严重违法行为入刑，通过法律加大安全生产整治的力度。

其次，加强执法，强化安全生产行刑衔接机制的进一步探索，发现安全生产风险及时规避，发现安全生产隐患及时排查并依法严惩重罚。党中央、国务

院高度重视行政执法与刑事司法衔接工作，今年8月份，李克强总理签署国务院令，公布《国务院关于修改〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉的决定》，增强安全生产执法的规范性和有效性，强化相关法律的约束力，进而理顺安全生产行刑衔接机制。

再次，安全生产治理可引入公益诉讼机制。实际上公共安全涵盖的范围和领域十分宽广，涉及全社会成员或某领域、地域大多数人的安全，既可以理解为个体安全利益的聚合，也可以理解为作为整体的或者群体的安全利益。公共安全在本质内涵、效果影响、维护机制等方面具有显著的公共性特征，与公共利益有必然的联系。侵害公共安全即侵害公共利益。社会公众在这些潜在的和已发生的灾害和危机面前极易成为受害者。公益诉讼对于这类受损的公共利益可以给予保护。公益诉讼是维护公共利益的重要法律手段，安全治理引入公益诉讼，一方面可以督促相关职能部门做好监管工作，完善监管体制机制，另一方面可以约束生产企业行为，积极促成安全治理齐抓共管的良好局面。

公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以化解争议和保护“两益”为诉讼目的包括诉前和诉讼程序的新型争议化解机制，旨在描述检察机关、公益性团体所进行的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是在保护国家利益、社会利益基础上达到维护客观法律秩序的目的。步入新时代，人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境愈加关注，公益诉讼未来在公共安全治理中的应用会逐渐深入。但安全生产领域的公益诉讼机制需要深入论证与不断实践，尚能符合国家治理现代化的需求。

记者：请您从法律专业角度分析，公益诉讼在社会治理当中的重要地位和作用，引入到公共安全治理领域的必要性在哪里？

刘艺：社会治理是广义国家治理的重要组成部分。公益诉讼的国家治理功能是理解公益诉讼在社会治理中地位与作用的关键。检察公益诉讼作为我国国家治理体系现代化建设的重要构成，在其发展过程中契合了中国国家治理的显著特征，即执政党作用、以国家为主导、改革与建构并重、富涵社会主义公益特色、半开放式的民主性、多方协商的科学性等特征。目前检察公益诉讼已经嵌套入了多维交错的国家治理网状结构之中，体现在主体、信息、程序和效果等各个方面，具体表现为检察权对立法权的承接与延伸，检察权对行政权的补充与协调，检察权与审判权的分立与配合，检察权与公民权的衔接与合作等。

曾有国内学者对“公共安全”的沿革和发展进行了梳理，传统公共安全仅指社会治安秩序。伴随着“公共安全体系”概念的提出等一系列官方活动，公共安全领域开始有序拓展。现阶段通常认为，公共安全具体领域与《突发事件应对法》规定的突发事件相对应，包括防灾减灾救灾、生产安全、公共卫生安全、社会安全等具体领域。公共安全治理与公益诉讼机制的结合点在于，检察公益诉讼的公益保护目的和治理功能。这是公共安全治理领域引入检察公益诉讼尤为重要的前提条件。

记者：请您简要介绍当前我国公共安全治理领域的公益诉讼探索和研究现状。

刘艺： 通过梳理可知，公共安全治理领域非常宽广，事实上现有的食药安全领域公益诉讼就是公共安全治理领域办理公益诉讼案件的事例。除此之外，检察机关积极探索“等外等”的公共安全类公益诉讼案件办理机制。梳理18个省级人大常委会发布的“加强检察公益诉讼工作的决定”后发现，除去法定的“食药安全”领域之外，还授权各省可办理“公共安全”“安全生产”“公共卫生安全”“金融安全”“消防安全”“公共交通安全”“公共设施安全”“个人信息安全”“大数据安全”“生物安全”“城市公共安全”“防灾减灾”“应急救援”等领域的公益诉讼案件。从办案情况来看，实践中检察机关办理了大量公共安全类检察公益诉讼案件，案件领域十分广泛，也体现了公益诉讼机制参与公共安全领域治理的效果和潜力。以青海省今年开展的公共安全领域检察公益诉讼专项活动为例，公共安全领域检察公益诉讼既针对住宅楼楼体开裂造成严重安全隐患、酒店楼顶违规安装设置大型牌面式户外广告威胁路过行人安全、十字路口未设置人行横道交通信号灯可能诱发交通事故等情形，也针对个体从业人员非法从事液化气充装活动严重威胁人民群众生命财产安全、加油站经营者在油箱旁粘贴二维码供消费者支付油款等安全问题，还针对医疗废弃物贮存在乡卫生院注射室内易造成疾病传播风险等情形。

另外，在防治新冠肺炎疫情期间，各地都开展了办理公共卫生安全类检察公益诉讼案件的专项活动。2020年3月，杭州互联网法院就当庭判决全国首例网上开庭审理的销售伪劣口罩民事公益诉讼案暨保护公共卫生安全民事公益诉讼案。但相关领域的发展呈现出实务突进、理论滞后的态势。

记者：如何处理公益诉讼和公共安全治理之间的关系，在保证既不“越位”又不“失位”的前提下，更好地保护公共利益？

刘艺：要保证检察公益诉讼既不“越位”又不“失位”就必须充分认识检察公益诉讼与原先行政机关主导下公共安全治理之间的关系。原本检察民事公益诉讼是作为一种公益救济的诉讼代理机制确立起来的，而检察行政公益诉讼是作为一种客观诉讼机制确立的。随着实践不断发展，无论是检察民事公益诉讼还是检察行政公益诉讼都发展成具有国家治理功效的机制。

治理内涵下的公益诉讼不能简单地理解为一种权力监督或权力制衡机制。例如检察行政公益诉讼采取的是实质性审查，既关注行政机关行为的合法性，更加关注公益的实际保护状态。相较于传统行政审判机制，检察公益诉讼表现出更积极、更主动、更能动的治理功效。

关于公益诉讼制度参与公共安全的治理方面的工作，应坚持以下几个原则：第一，在公共安全领域，司法机关和行政机关应该是同向的合作状态而非相悖的对抗状态。第二，明确行政机关是公共安全治理的主导机关，而公益诉讼只是公共安全治理的一种补充、辅助的法律实施机制。第三，公益诉讼机制无法防范风险，应将办案重点放在具体风险管制行为合法与否这一关键点上，而不应无原则地扩散监督领域与重点。

记者：如何充分发挥公益诉讼在公共安全治理当中的作用，面临哪些难点和挑战？

刘艺：公共安全治理领域本身是广泛的，开展公共安全治理领域检察公益诉讼，首先需要遵循法治原则。根据习近平总书记“重大改革于法有据”的要求，若在全国范围内扩展公益诉讼办案范围至公共安全治理领域，应该获得全国人大常委会授权或者相关部委签订专门的合作文件报有关部门备案审查后作为办案依据。

其次，不宜全面开展公共安全类公益诉讼试点工作，而宜选择在某些更具现实紧迫性的公共安全具体领域，逐年开展某一领域的公益诉讼试点。正如公共安全治理领域的执法力量不足一样，公益诉讼检察的办案资源也十分有限。应严格规范公共安全类公益诉讼办案条件，避免办理“无意义的案件”或者选择性办案。

同时，公共安全治理领域存在专业性强、信息封闭等特征，检察机关办理这类公益诉讼案件存在诸多短板。检察机关作为检察公益诉讼的启动和主导机关，其检察人员的知识背景仍多为刑事法律与民事法律，对以管理学、行政法学为主的公共安全领域知识并不熟悉。检察机关办理公共安全治理领域的公益诉讼需要持续的知识更新。

此外，刑事检察与预防性诉讼机制的进一步完善是检察机关参与公共安全治理的重要手段保证。相比于其他领域，公共安全受损后影响面广，后果很严重，在很多情况下是不可逆转的，更适宜运用刑事检察方式参与事后的治理。而针对公共安全领域治理以前端治理为主和“预防为主”的惯常路径，行政诉讼制度还需建构预防性公益诉讼机制。预防性公益诉讼具有特殊性，其在合法性判断标准、程序安排等方面都与普通公益诉讼有很大的不同，要全面确立还需时日。

记者：请您就公共安全治理引入公益诉讼，建立完善公共安全与应急领域公益诉讼制度谈一些自己的建议和看法。

刘艺：针对前述阻碍性因素或挑战，目前应该尽快选择更具有急迫性和代表性的具体公共安全治理领域开展试点工作。结合刑事检察的相关资源，公益诉讼检察部门可以对有关管理河道、港口、堤坝、公路、铁路等社会资源的刑事案件进行梳理，若发现公共利益受损的情形，则将案件转化为公共安全类公益诉讼案件。这类试点与检察机关已经开展的铁路沿线安全生产公益诉讼专项活动的切入点和涵盖面并不相同。这项试点工作的理论切入点在于河道、港口、堤坝、公路、铁路等社会资源是通过国家税收来管理维护的，每一位公民享受这些社会资源的利益为反射性利益。而我国行政诉讼法未规定公民因反射性利益受损而享有诉权。为了确保这些社会资源合理的利用，让全体公民都能充分享受，防范这些资源利用过程中的安全风险，可重点办理这类公共安全类公益诉讼案件。